Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. B… A… a demandé au tribunal administratif de Montpellier d’annuler l’arrêté n° PC 34311 21 K0013 du 6 septembre 2021 par lequel le maire de Tourbes a refusé de lui délivrer un permis de construire deux maisons à usage d’habitation sur un terrain situé chemin de Terre Fine, ainsi que la décision du 15 novembre 2021 du maire de Tourbes rejetant le recours gracieux formé contre ce refus et de la décision 6 janvier 2022 du préfet de l’Hérault, confirmant l’avis défavorable émis le 11 août 2021 sur ce projet.

Par un jugement n° 2200205 du 9 novembre 2023, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 8 janvier 2024, M. A…, représenté par M^e Guyon, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement ;

2°) d’annuler l’arrêté du maire de Tourbes du 6 septembre 2021, ensemble les décisions du 15 novembre 2021 du maire de Tourbes et du 6 janvier 2022 du préfet de l’Hérault ;

3°) d’enjoindre à la commune de Tourbes de lui délivrer le permis de construire sous astreinte de 50 euros par jour de retard ;

4°) d’enjoindre au préfet de l’Hérault de délivrer un avis conforme à son projet sous astreinte de 50 euros par jour de retard ;

5°) de mettre à la charge solidaire de la commune de Tourbes et de l’Etat une somme de 3 500 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- sa requête d’appel est recevable ;

Sur la régularité du jugement :

- le jugement qui ne répond pas au moyen soulevé tiré de l’incompétence du signataire de la décision du 6 janvier 2022 du préfet de l’Hérault n’est pas suffisamment motivé ;

- contrairement à ce qu’ont relevé les premiers juges, le préfet n’était pas en situation de compétence liée lorsqu’il a rejeté le 6 janvier 2022 son recours gracieux dirigé contre l’avis conforme défavorable émis le 11 août 2021 sur son projet ;

- les premiers juges ont méconnu l’article L. 111-3 du code de l’urbanisme ;

Sur le bien-fondé :

- la décision du 6 janvier 2022 du préfet de l’Hérault de rejet de son recours gracieux est entachée d’incompétence ;

- les décisions du 15 novembre 2021 du maire de Tourbes et du 6 janvier 2022 du préfet de l’Hérault, rejetant ses recours gracieux formés contre le refus de permis de construire et l’avis conformé défavorable, ne sont pas suffisamment motivées ;

- en estimant que le terrain d’assiette du projet était situé en dehors des parties actuellement urbanisées de la commune, tant le maire de Tourbes que le préfet de l’Hérault ont commis une erreur de fait et une erreur d’appréciation au regard de l’article L. 111-3 du code de l’urbanisme ;

- les décisions contestées portent atteinte à son droit de propriété qui constitue une liberté fondamentale au sens des dispositions de l’article L. 521-2 du code de justice administrative, protégée par les articles 2 et 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, l’article 17 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne et l’article premier du protocole additionnel de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales.

Par un mémoire en défense, enregistré le 17 mars 2025, le ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir qu’aucun des moyens soulevés par l’appelant n’est fondé.

Par une ordonnance du 17 mars 2025, la clôture de l’instruction a été fixée au 3 avril 2025.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la Constitution, notamment son Préambule ;

- la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;

- la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne ;

- le code de l’urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience :

- le rapport de M. Riou, rapporteur,

- et les conclusions de M. Diard, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

M. A… a déposé le 3 août 2021 auprès des services de la commune de Tourbes (Hérault) une demande de permis de construire deux maisons individuelles sur un terrain situé chemin de Terre Fine. Par un arrêté du 6 septembre 2021, le maire de Tourbes a refusé cette demande. M. A… a formé à l’encontre de cet arrêté un recours gracieux auprès du maire de Tourbes ainsi qu’un recours administratif auprès du préfet de Hérault. Ces recours ont été rejetés le 15 novembre 2021 par le maire et le 6 janvier 2022, par le préfet de l’Hérault. Il fait appel du jugement du 9 novembre 2023, par lequel le tribunal administratif a rejeté sa demande tendant à l’annulation de l’arrêté du 6 septembre 2021 du maire de Tourbes et des décisions de rejet de ses recours administratifs.

Sur régularité du jugement :

Aux termes de l’article L. 9 du code de justice administrative : « Les jugements sont motivés. ». Contrairement à ce que soutient M. A… le tribunal administratif de Montpellier a répondu au point 3 de son jugement au moyen tiré de l’incompétence du signataire de la décision du 6 janvier 2022 du préfet de l’Hérault de rejet de son recours administratif, en relevant que les moyens critiquant les vices propres de cette décision ne pouvaient être utilement invoqués à l’appui de sa demande d’annulation à la fois, de la décision de refus de permis de construire du 6 septembre 2021 et du refus de faire droit au recours présenté à l’encontre de cette même décision. Le jugement est ainsi suffisamment motivé sur ce point et le moyen de régularité invoqué à ce titre ne peut qu’être écarté.

Les moyens tirés de ce que le tribunal administratif a commis une erreur de droit en relevant que le préfet était en situation de compétence liée et une erreur dans la qualification juridique des faits qu’il aurait dénaturés et une erreur manifeste d’appréciation au regard de l’article L. 111-3 du code de l’urbanisme se rapportent au bien-fondé du jugement critiqué et n’ont aucune incidence sur sa régularité. Les moyens ainsi invoqués relèvent, en outre, de l’office du juge de cassation et non du juge d’appel, auquel il appartient seulement, dans le cadre de l’effet dévolutif de l’appel, de se prononcer sur la légalité des décisions en litige.

Sur le bien-fondé du jugement :

En ce qui concerne la légalité de l’avis conforme défavorable du préfet de l’Hérault du 6 août 2021 et du refus de permis de construire du maire de Tourbes du 6 septembre 2021 :

S’agissant de la situation du terrain au regard des parties urbanisées de la commune de Tourbes :

Aux termes de l’article L. 422-5 du code de l’urbanisme : « Lorsque le maire (…) est compétent, il recueille l’avis conforme du préfet si le projet est situé : / a) Sur une partie du territoire communal non couverte par une carte communale, un plan local d’urbanisme ou un document d’urbanisme en tenant lieu (…) ». Ces dispositions imposent au maire de consulter pour avis conforme le préfet. Si, lorsque la délivrance d’une autorisation administrative est subordonnée à l’accord préalable d’une autre autorité, le refus d’un tel accord, qui s’impose à l’autorité compétente pour statuer sur la demande d’autorisation, ne constitue pas une décision susceptible de recours, des moyens tirés de sa régularité et de son bien-fondé peuvent, quel que soit le sens de la décision prise par l’autorité compétente pour statuer sur la demande d’autorisation, être invoqués devant le juge saisi de cette décision.

Il est constant que le territoire de la commune de Tourbes n’est pas couvert par un document d’urbanisme. Ainsi, l’autorisation sollicitée devait être précédée, conformément aux dispositions de l’article L. 422-5 du code de l’urbanisme, de l’avis conforme du préfet de l’Hérault.

L’article L. 111-3 du code de l’urbanisme dispose que : « En l’absence de plan local d’urbanisme, de tout document d’urbanisme en tenant lieu ou de carte communale, les constructions ne peuvent être autorisées que dans les parties urbanisées de la commune ». Ces dispositions interdisent en principe, en l’absence de plan local d’urbanisme ou de carte communale opposable aux tiers ou de tout document d’urbanisme en tenant lieu, les constructions implantées « en dehors des parties actuellement urbanisées de la commune », c’est-à-dire des parties du territoire communal qui comportent déjà un nombre et une densité significatifs de constructions. Il en résulte qu’en dehors du cas où elles relèvent des exceptions expressément et limitativement prévues par l’article L. 111-4 du code de l’urbanisme, les constructions ne peuvent être autorisées dès lors que leur réalisation a pour effet d’étendre la partie actuellement urbanisée de la commune. Pour apprécier si un projet a pour effet d’étendre la partie actuellement urbanisée de la commune, il est notamment tenu compte de la géographie des lieux, de la desserte par des voies d’accès, de la proximité avec les constructions existantes situées dans les parties urbanisées de la commune, du nombre et de la densité des constructions projetées, du sens du développement de l’urbanisation, ainsi que de l’existence de coupures d’urbanisation, qu’elles soient naturelles ou artificielles.

Il ressort des pièces du dossier que le terrain d’assiette du projet se situe au nord du centre-bourg de la commune de Tourbes, dont le territoire n’est pas couvert par un plan local d’urbanisme ou un document d’urbanisme en tenant lieu. Ce terrain, d’une superficie de 2 320 m², est bordé par le chemin de la Terre Fine qui le sépare des constructions déjà existantes implantées de l’autre côté. Il ressort également des pièces du dossier, et notamment des vues aériennes, que le terrain de M. A… s’ouvre à l’est et au nord sur de vastes espaces naturels et agricoles. Si des constructions récentes et isolées ont été édifiées postérieurement à la date de l’arrêté en litige sur les parcelles situées au sud du terrain d’assiette du projet, cette circonstance demeure sans incidence sur la légalité du refus de permis de construire en litige. Il en va de même de la réalisation au mois de mars 2022 de six maisons sur une parcelle située à proximité mais qui ne jouxte pas le terrain de M. A…. Dans ces conditions et quand bien même les deux habitations projetées seraient desservies par une voie de desserte et par les réseaux d’eau, d’assainissement et d’électricité, le terrain d’assiette du projet ne saurait être regardé comme étant situé dans les parties actuellement urbanisées de la commune de Tourbes que le projet aurait nécessairement pour effet d’étendre. Par suite, le préfet de l’Hérault a pu légalement délivrer un avis défavorable conforme au projet en litige et le maire de Tourbes se trouvait ainsi en situation de compétence liée pour opposer un refus à la demande de permis de construire de M. A….

S’agissant des autres moyens :

M. A… soutient que le refus opposé à sa demande de permis de construire après avis conforme défavorable du préfet porte atteinte à son droit de propriété protégé par les articles 2 et 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, l’article 17 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne et par l’article premier du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales.

D’une part, l’arrêté du 6 septembre 2021 portant refus de permis de construire résulte directement des prescriptions législatives de l’article L. 111-3 du code de l’urbanisme dont il a été fait application. M. A… ne saurait dès lors utilement invoquer la méconnaissance des articles 2 et 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen à l’appui de ses conclusions en annulation de cet arrêté.

D’autre part, M. A… ne saurait non plus invoquer utilement la méconnaissance de l’article 17 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne dès lors que celle-ci n’est opposable, conformément à son article 51, que lorsque les Etats membres mettent en œuvre le droit de l’Union européenne, et non comme en l’espèce lorsqu’ils traitent de situations seulement régies par le droit interne.

Enfin, aux termes de l’article premier du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, « Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. / Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ». Si ces stipulations ne font pas obstacle à l’édiction, par l’autorité compétente, d’une réglementation de l’usage des biens, dans un but d’intérêt général, ayant pour effet d’affecter les conditions d’exercice du droit de propriété, il appartient au juge, pour apprécier la conformité aux stipulations de l’article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales d’une décision individuelle prise sur la base d’une telle réglementation, d’une part, de tenir compte de l’ensemble de ses effets juridiques, d’autre part, et en fonction des circonstances concrètes de l’espèce, d’apprécier s’il existe un rapport raisonnable de proportionnalité entre les limitations constatées à l’exercice du droit de propriété et les exigences d’intérêt général qui sont à l’origine de cette décision.

Les dispositions de l’article L. 111-3 du code de l’urbanisme répondent à l’objectif d’intérêt général de limitation de l’urbanisation diffuse et d’incitation des communes à s’organiser pour gérer leur sol. Si l’arrêté en litige affecte l’exercice du droit de propriété de M. A…, les limitations qu’il apporte à l’exercice de ce droit sont justifiées par cet objectif d’intérêt général et ne le privent pas de sa propriété. Par suite, alors que ce dernier se borne à soutenir qu’il ne peut utiliser librement son bien et que son projet de construction conditionne son installation à Tourbes, l’arrêté attaqué ne peut être regardé comme portant au droit de propriété de M. A… une atteinte disproportionnée au but d’intérêt général poursuivi.

En ce qui concerne les vices propres aux décisions prises par le maire de Tourbes le 15 novembre 2021 et par le préfet de l’Hérault le 6 janvier 2022 :

Lorsqu’un requérant présente simultanément des conclusions à fin d’annulation d’une décision administrative et du refus de faire droit au recours gracieux dirigé contre elle, les moyens critiquant les vices propres dont la décision de rejet du recours gracieux serait entachée ne peuvent être utilement invoqués à l’appui de sa requête. Ainsi, le moyen tiré de ce que la décision du 15 novembre 2021 du maire de Tourbes, rejetant le recours gracieux formé contre le refus de permis de construire en litige, ne serait pas suffisamment motivée est inopérant et ne peut qu’être écarté. Il en va de même des moyens soulevés à l’encontre de la décision du 6 janvier 2022 par laquelle le préfet de l’Hérault a confirmé le caractère défavorable de l’avis conforme émis le 11 août 2021 sur le projet de l’appelant. Par suite, les moyens tirés du vice d’incompétence et de l’erreur de droit qui aurait été commise par le préfet qui se serait estimé en situation de compétence liée pour confirmer cet avis ne peuvent qu’être écartés.

Il résulte de tout ce qui précède que M. A… n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande d’annulation de l’arrêté attaqué et des décisions prises sur recours gracieux.

Sur les conclusions aux fins d’injonction et d’astreinte :

Le présent arrêt, qui rejette les conclusions à fin d’annulation présentées par M. A…, n’implique aucune mesure d’exécution au sens des dispositions des articles L. 911-1 et suivants du code de justice administrative. Il y a lieu, par suite, de rejeter ses conclusions aux fins d’injonction et d’astreinte.

Sur les frais liés au litige :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’Etat et de la commune de Tourbes, qui ne sont pas, dans la présente instance, les parties perdantes, une somme quelconque au titre des frais exposés par M. A… et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. A… est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. B… A…, à la commune de Tourbes et à la ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation.

Copie en sera adressée au préfet de l’Hérault.

Délibéré après l’audience du 9 octobre 2025, à laquelle siégeaient :

M. Chabert, président,

M. Teulière, président assesseur,

M. Riou, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 octobre 2025.

Le rapporteur,

S. RiouLe président,

D. Chabert

Le greffier,

F. Kinach

La République mande et ordonne à la ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation, en ce qui la concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt.