Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M^me D… C… a demandé au tribunal administratif de Nîmes d’annuler la décision du 8 février 2021 par laquelle la communauté de communes Les Sorgues du Comtat lui a refusé le bénéfice de la protection fonctionnelle, d’enjoindre à la communauté de communes Les Sorgues du Comtat de lui accorder le bénéfice de la protection fonctionnelle à compter du jugement à intervenir sous astreinte de 2 000 euros par jour de retard et de mettre à la charge de la communauté de communes Les Sorgues du Comtat une somme de 2 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Par un jugement n° 2101103 du 19 octobre 2023, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté ses demandes.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 18 décembre 2023 et le 8 janvier 2025, M^me D… C…, représentée par M^e Durand, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Nîmes du 19 octobre 2023 ;

2°) d’annuler la décision du 8 février 2021 par laquelle la communauté de communes Les Sorgues du Comtat lui a refusé le bénéfice de la protection fonctionnelle ;

3°) de mettre à la charge de la communauté de communes Les Sorgues du Comtat une somme de 2 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative au titre de frais qu’elle a engagés en première instance ;

4°) de mettre à la charge de la communauté de communes Les Sorgues du Comtat une somme de 1 512 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative au titre des frais engagés en cause d’appel.

Elle soutient que :

- les premiers juges ont commis une erreur de droit en conditionnant le bénéfice de la protection fonctionnelle à la preuve par l’agent qu’il subit un harcèlement moral, ainsi qu’une erreur de qualification juridique et une erreur d’appréciation quant aux attaques nombreuses et répétées dont elle a été victime ;

- la décision attaquée a été prise en méconnaissance de l’article 11 de la loi du 13 juillet 1983 portant sur les droits et obligations des fonctionnaires.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 26 août 2024 et le 7 février 2025 et, un mémoire en défense enregistré le 4 avril 2025 qui n’a pas été communiqué, la communauté de communes Les Sorgues du Comtat, représentée par M^e Cossalter, conclut à la réformation du jugement en déclarant irrecevable la demande de M^me C… de première instance et en supprimant les propos injurieux concernant M. A… B…, au rejet de la requête de M^me C…, et à ce que soit mise à la charge de l’appelante une somme de 6 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- la demande de M^me C… de première instance était irrecevable dès lors qu’elle était mal dirigée, les faits invoqués étant survenus alors qu’elle travaillait pour l’association syndicale de Beaulieu, et portée devant un tribunal incompétent pour en connaître ;

- elle était irrecevable en l’absence de décision faisant grief ;

- les premiers juges auraient dû exclure certaines productions soumises au secret de l’instruction pénale, dont les procès-verbaux transmis par M^me C…, en méconnaissance des articles 11, 114 et 114-1 du code de procédure pénale, des pièces diffamantes pour un agent de l’administration ou mettant en cause de manière diffamatoires d’autres agents et élus de l’administration, et des pièces semblant contraires à la vérité ;

- les moyens soulevés par M^me C… ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 11 février 2025, la clôture d’instruction a été fixée au 14 mars 2025 à 12h00.

Par une lettre du 4 novembre 2025, les parties ont été informées, en application des dispositions de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l’arrêt était susceptible d’être fondé sur un moyen relevé d’office, tiré de ce que la communauté de communes Les Sorgues du Comtat n’a pas intérêt à demander, par la voie de l’appel incident, la réformation du jugement attaqué pour constater l’irrecevabilité de la demande de première instance dès lors que de telles conclusions, qui ne sont pas dirigées contre le dispositif du jugement mais contre ses motifs, ne sont pas recevables.

Des observations présentées pour la communauté de communes Les Sorgues du Comtat ont été enregistrées le 10 novembre 2025.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de procédure pénale ;

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Virginie Dumez-Fauchille, première conseillère,

- et les conclusions de M^me Michèle Torelli, rapporteure publique.

Une note en délibéré présentée pour M^me C… a été enregistrée le 17 novembre 2025 et n’a pas été communiquée.

Considérant ce qui suit :

M^me C…, ingénieure principale au sein de la communauté de communes Les Sorgues du Comtat (Vaucluse), a été mise à disposition de l’association syndicale libre Beaulieu Développement à compter du 1er septembre 2017, à mi-temps, puis à compter du 1er septembre 2019 à temps complet, pour y exercer les fonctions de directrice de l’association. Par un courrier du 2 décembre 2020, elle a demandé le bénéfice de la protection fonctionnelle auprès de la communauté de communes Les Sorgues du Comtat, en raison du harcèlement moral et des injures dont elle s’estimait victime de la part de M. A… B…. Par décision du 8 février 2021, le président de la communauté de communes Les Sorgues du Comtat a refusé de lui octroyer cette protection. Par jugement du 19 octobre 2023, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté la demande de M^me C… tendant à l’annulation de cette décision. M^me C… relève appel de ce jugement.

Sur les conclusions de la communauté de communes Les Sorgues du Comtat aux fins de réformation du jugement :

Par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté les demandes de M^me C…. La communauté de communes Les Sorgues du Comtat, dont la demande de rejet de la requête de première instance a ainsi été satisfaite, n’a pas intérêt à demander, par la voie de l’appel incident, la réformation du jugement attaqué pour constater l’irrecevabilité de la demande de première instance dès lors que de telles conclusions, qui ne sont pas dirigées contre le dispositif du jugement mais contre ses motifs, ne sont pas recevables.

Sur la régularité du jugement :

En premier lieu, la demande de M^me C… de première instance tendait à l’annulation de la décision par laquelle le président de la communauté de communes Les Sorgues du Comtat avait refusé de lui octroyer le bénéfice de la protection fonctionnelle, laquelle présente le caractère d’un acte administratif, émanant d’une personne publique. La circonstance alléguée par la communauté de communes Les Sorgues du Comtat que M^me C… travaillait au moment des faits invoqués au soutien de sa demande de protection fonctionnelle pour une association ayant la qualité de personne privée est sans incidence sur la compétence du juge administratif pour connaître du litige relatif à la décision du 8 février 2021. Par suite, l’exception d’incompétence et le moyen d’irrégularité soulevé par la communauté de communes Les Sorgues du Comtat quant à l’incompétence alléguée du juge administratif doivent être écartés.

En second lieu, il appartient au juge d’appel non d’apprécier le bien-fondé des motifs par lesquels les juges de première instance se sont prononcés sur les moyens qui leur étaient soumis, mais de se prononcer directement sur les moyens dont il est saisi dans le cadre de l’effet dévolutif de l’appel. Dès lors, les moyens, soulevés par l’appelante, tirés de l’erreur de droit et de l’erreur d’appréciation qu’auraient commises les premiers juges, qui se rapportent au bien-fondé du jugement et non à sa régularité, ne peuvent être utilement invoqués.

Sur le bien-fondé du jugement :

La décision attaquée se fonde sur ce que les faits invoqués dans la demande de protection fonctionnelle, qui ne correspondent pas aux conclusions de l’enquête interne menée ne sont pas étayés par suffisamment d’éléments pour accorder la protection sollicitée, et relèvent de la gestion d’un conflit de personnes plus que d’une situation pouvant être qualifiée pénalement.

Aux termes de l’article 6 quinquies de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires : « Aucun fonctionnaire ne doit subir les agissements répétés de harcèlement moral qui ont pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d’altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel. ».

Il appartient à un agent public qui soutient avoir été victime de discriminations ou d’agissements constitutifs de harcèlement moral, notamment lorsqu’il entend contester le refus opposé par l’administration dont il relève à une demande de protection fonctionnelle fondée sur de tels faits, de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles de faire présumer l’existence d’une telle discrimination ou d’un tel harcèlement. Il incombe à l’administration de produire, en sens contraire, une argumentation de nature à démontrer que les agissements en cause sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement ou à toute discrimination. La conviction du juge, à qui il revient d’apprécier si les discriminations alléguées ou les agissements de harcèlement sont ou non établis, se détermine au vu de ces échanges contradictoires, qu’il peut compléter, en cas de doute, en ordonnant toute mesure d’instruction utile. Pour apprécier si des agissements dont il est allégué qu’ils sont constitutifs d’un harcèlement moral ou d’une discrimination revêtent un tel caractère, le juge administratif doit tenir compte des comportements respectifs de l’agent auquel il est reproché d’avoir exercé de tels agissements et de l’agent qui estime avoir été victime d’un harcèlement moral. Pour être qualifiés de harcèlement moral, ces agissements doivent être répétés et excéder les limites de l’exercice normal du pouvoir hiérarchique.

Par ailleurs, aux termes de l’article 11 de la même loi : « Les fonctionnaires bénéficient, à l’occasion de leurs fonctions et conformément aux règles fixées par le code pénal et les lois spéciales, d’une protection organisée par la collectivité publique qui les emploie à la date des faits en cause ou des faits ayant été imputés de façon diffamatoire au fonctionnaire (…) La collectivité publique est tenue de protéger les fonctionnaires contre les menaces, violences, voies de fait, injures, diffamations ou outrages dont ils pourraient être victimes à l’occasion de leurs fonctions, et de réparer, le cas échéant, le préjudice qui en est résulté. ».

Les dispositions précitées établissent à la charge de la collectivité publique et au profit des agents publics, lorsqu’ils ont été victimes d’attaques à raison de leurs fonctions, sans qu’une faute personnelle puisse leur être imputée, une obligation de protection à laquelle il ne peut être dérogé, sous le contrôle du juge, que pour des motifs d’intérêt général. Cette obligation de protection a pour objet, non seulement de faire cesser les attaques auxquelles le fonctionnaire ou l’agent public est exposé, notamment en cas de diffamation, mais aussi de lui assurer une réparation adéquate des torts qu’il a subis.

Il résulte de ces dispositions que la protection qu’elles instituent n’est due qu’à raison de faits liés à l’exercice par des fonctionnaires de leurs fonctions dans une collectivité publique.

Par ailleurs, l’administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l’excès de pouvoir que la décision dont l’annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l’auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d’apprécier s’il résulte de l’instruction que l’administration aurait pris la même décision si elle s’était fondée initialement sur ce motif. Dans l’affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu’elle ne prive pas le requérant d’une garantie procédurale liée au motif substitué.

La communauté de communes Les Sorgues du Comtat, soutenant en défense que les faits invoqués par M^me C…, dès lors qu’ils ne se rattachent pas à des fonctions exercées auprès d’une collectivité publique, n’ouvrent pas droit au bénéfice de la protection prévue par les dispositions précitées de l’article 11 de la loi du 13 juillet 1983 doit être ainsi regardée comme sollicitant une substitution de motifs, dont la requérante a été mise à même, par la communication des écritures en défense, de discuter le bien-fondé, dans le respect du contradictoire.

Il ressort des pièces du dossier que les faits à l’origine de la demande de protection fonctionnelle présentée par M^me C…, consistent en des faits de harcèlement de la part d’un agent du centre technique communautaire de Beaulieu, à l’occasion de l’exercice de ses fonctions comme directrice de l’association Beaulieu Développement, association syndicale libre des propriétaires publics et privés de terrains situés dans un périmètre défini autour du lac de Monteux, et dont la communauté de communes Les Sorgues du Comtat, qui a mis M^me C… à disposition de l’association, est membre. Dans ces conditions, et alors même que M^me C… avait toujours la qualité de fonctionnaire et conservait un lien avec cette communauté de communes qui continuait de la rémunérer, les faits en cause, qui ne se rattachent pas à des fonctions exercées auprès d’une collectivité publique, n’ouvrent pas droit au bénéfice de la protection prévue par les dispositions précitées de l’article 11 de la loi du 13 juillet 1983.

Le motif énoncé au point précédent est de nature à fonder légalement l’arrêté attaqué et il résulte de l’instruction que le président de la communauté de communes Les Sorgues du Comtat aurait pris la même décision que celle attaquée, s’il s’était initialement fondé sur ce motif. Dès lors, et alors que la substitution de motifs demandée ne prive pas M^me C… d’une garantie procédurale liée au motif substitué, la communauté de communes Les Sorgues du Comtat est fondée à soutenir que la protection fonctionnelle sollicitée par M^me C… ne pouvait être accordée sur le fondement de l’article 11 de la loi du 13 juillet 1983. Par suite, M^me C… n’est pas fondée à soutenir que la décision attaquée a été prise en méconnaissance de ces dispositions.

Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin d’examiner les fins de non-recevoir opposées par la communauté de communes Les Sorgues du Comtat, que M^me C… n’est pas fondée à se plaindre de ce que le tribunal administratif de Nîmes a rejeté ses demandes.

Sur les conclusions aux fins de suppression de passages injurieux ou diffamants :

Aux termes de l’article L. 742-1 du code de justice administrative : « Sont également applicables les dispositions des alinéas 3 à 5 de l’article 41 de la loi du 29 juillet 1881 ci-après reproduites : " Art. 41, alinéas 3 à 5.-Ne donneront lieu à aucune action en diffamation, injure ou outrage, ni le compte rendu fidèle fait de bonne foi des débats judiciaires, ni les discours prononcés ou les écrits produits devant les tribunaux. / Pourront néanmoins les juges, saisis de la cause et statuant sur le fond, prononcer la suppression des discours injurieux, outrageants ou diffamatoires, et condamner qui il appartiendra à des dommages-intérêts. (..) ».

La communauté de communes Les Sorgues de la Comtat n’est pas fondée à se prévaloir des dispositions précitées de l’article L. 742-1, qui tendent à la suppression des discours injurieux, outrageants ou diffamatoires dans les écritures, requête ou mémoires des parties, pour demander la suppression de tels discours dans les pièces produites par la partie adverse. Par suite, ses conclusions tendant à la suppression des propos injurieux de M. A… B… dans les pièces produites par M^me C…, lesquelles, en tout état de cause, ne présentent pas un caractère injurieux et diffamatoire, doivent être rejetées. Dès lors, la communauté de communes Les Sorgues du Comtat n’est pas fondée à soutenir que les premiers juges auraient méconnu l’article L. 742-1 du code de justice administrative en s’abstenant d’écarter les pièces en cause.

Sur les conclusions à fin d’injonction :

L’exécution du présent arrêt n’implique aucune mesure d’exécution au titre des articles L. 911-1 et suivants du code de justice administrative. Dès lors, les conclusions de la requête aux fins d’injonction et d’astreinte doivent par voie de conséquence être rejetées.

Sur les frais exposés à l’occasion du litige :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la communauté de communes Les Sorgues du Comtat, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme demandée par M^me C… au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu en revanche, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de M^me C… une somme de 500 euros à verser à la communauté de communes Les Sorgues du Comtat en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M^me C… est rejetée.

Article 2 : M^me C… versera à la communauté de communes Les Sorgues du Comtat une somme de 500 (cinq cents) euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la communauté de communes Les Sorgues du Comtat est rejeté.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M^me D… C… et à la communauté de communes Les Sorgues du Comtat.

Délibéré après l’audience du 13 novembre 2025, à laquelle siégeaient :

M. Massin, président,

M^me Teuly-Desportes, présidente assesseure,

M^me Dumez-Fauchille, première conseillère,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 2 décembre 2025.

La rapporteure,

V. Dumez-Fauchille

Le président,

O. Massin

La greffière,

M-M. Maillat

La République mande et ordonne au préfet de Vaucluse en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt.