Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. A… C… a demandé au tribunal administratif de Montpellier d’annuler l’arrêté du préfet de l’Hérault du 9 août 2020 imposant, pour la période du 11 août au 15 septembre 2020, le port du masque dans certains secteurs de la ville de Montpellier.

Par un jugement n° 2003654 du 31 mai 2022, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête enregistrée le 26 janvier 2024, M. C…, représenté par M^e Guyon, demande à la cour :

1°) d’annuler le jugement du tribunal administratif du 31 mai 2022 ;

2°) d’annuler l’arrêté du 9 août 2020 ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative et de l’article 37 de la loi du 10 juillet 1991.

Il soutient que :

- en ce qui concerne la légalité externe, en premier lieu, l’arrêté attaqué a été pris par une autorité incompétente ;

- en second lieu, c’est à tort que les premiers juges ont considéré que le défaut de consultation de l’agence régionale de santé avant l’intervention de l’arrêté du préfet de l’Hérault du 9 août 2020 ne l’avait pas privé d’une garantie ;

- en ce qui concerne la légalité interne, l’arrêté attaqué méconnaît le principe de légalité des délits et des peines dans la mesure où il porte atteinte aux libertés individuelles, notamment aux dispositions des articles 2, 4, 6 et 8 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, ainsi qu’à l’article 7 de la convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;

- cet arrêté n’est pas assez précis quant à son application notamment quant aux secteurs de la ville dans lesquels il s’applique faute en particulier de mise en place d’une signalisation dans ces lieux, et quant aux exceptions qu’il comporte qui sont limitées aux personnes traversant l’espace public dans leur véhicule, alors qu’il existe d’autres exceptions prévues par les textes, notamment pour ce qui est des terrasses de bars, cafés et restaurants, qui ne prévoient pas d’obligation du port du masque, et pour la pratique des activités sportives ;

- la mesure est disproportionnée eu égard aux objectifs poursuivis dès lors qu’elle est trop générale, s’appliquant sans restriction d’heures et de lieux fondées sur des critères de circulation, alors que le Conseil d’Etat est opposé à l’adoption de mesures générales ;

- cet arrêté porte atteinte au secret médical compte tenu de l’exigence d’un certificat médical pour bénéficier d’une dérogation à l’obligation du port du masque ;

- l’arrêté du préfet est entaché d’une erreur d’appréciation au regard du III de l’article 1er de la loi du 9 juillet 2020 dès lors que l’augmentation du taux d’incidence de l’épidémie ne laissait en rien présager une future augmentation des hospitalisations dans le département de l’Hérault, le bulletin d’information du 7 août 2020 mentionnant trois hospitalisations et ne faisant état d’aucun patient en réanimation à la date du 31 juillet 2020 ; par ailleurs, aucun décès n’a été constaté en France pour la journée du 15 juillet 2020, et sur 14 jours d’observation, la France était placée en 17ème position sur les 26 pays étudiés, et les chiffres relevés en Occitanie ne justifiaient pas une telle interdiction ; par ailleurs, l’efficacité du masque est très limitée alors que l’atteinte aux libertés fondamentales est extrêmement importante ; le port du masque a, par ailleurs, un nombre important d’inconvénients ainsi que l’a relevé l’Organisation mondiale de la santé ;

- enfin, le préfet, en imposant une obligation du port du masque, sans prévoir de contrepartie financière, pour les personnes, qui, comme lui, ont de très faibles ressources, et des enfants, lui-même ayant cinq enfants, a entaché son obligation de port du masque d’une erreur manifeste d’appréciation.

Par un mémoire en défense enregistré le 19 juin 2025, le préfet de l’Hérault conclut au rejet de la requête.

Il soutient que la requête d’appel est irrecevable dès lors qu’elle a été introduite le 26 janvier 2024, alors que le jugement attaqué du 31 mai 2022 a été notifié à M. C… le même jour et que par ailleurs la demande d’aide juridictionnelle n’a été présentée que le 14 février 2023 soit au-delà du délai de recours contentieux. Par ailleurs, alors que la décision accordant l’aide juridictionnelle a été notifiée au conseil de M. C… le 11 juillet 2023, la requête d’appel présentée le 26 janvier 2024, soit plus de deux mois après cette notification, est tardive. De plus, M. C… ne dispose pas d’un intérêt pour agir.

A titre subsidiaire, le préfet soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Par une décision du 5 juillet 2023 le bureau d’aide juridictionnelle a accordé à M. C…, le bénéfice de l’aide juridictionnelle totale.

Par une ordonnance du 13 octobre 2025, la clôture de l’instruction a été fixée au 31 octobre 2025 à 12 h 00.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la Constitution ;

- la convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;

- le code de la santé publique ;

- la loi n° 2020-856 du 9 juillet 2020 ;

- le décret n° 2020-860 du 10 juillet 2020 ;

- la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Pierre Bentolila,

- les conclusions de M. Florian Jazeron, rapporteur public,

Considérant ce qui suit :

Par un arrêté du 9 août 2020, abrogé le 21 août suivant, le préfet de l’Hérault a imposé le port du masque à compter du mardi 11 août 2020 et jusqu’au 15 septembre suivant aux personnes âgées de onze ans et plus, à l’exception des automobilistes en circulation, se trouvant sur les voies promenades et jardins publics dans des secteurs délimités et listés en son annexe, sur les marchés de plein air situés sur le territoire de la ville de Montpellier, les allées non-couvertes du centre commercial Odysseum, ainsi qu’au niveau des arrêts de bus ou de tramways. Par un jugement du 31 mai 2022, dont M. C… relève appel, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande d’annulation dudit arrêté.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

Sans qu’il soit besoin de statuer sur les fins de non-recevoir opposées à la requête d’appel :

En ce qui concerne la légalité externe de l’arrêté préfectoral litigieux :

En premier lieu, par un arrêté n°2020-I-725 du 18 juin 2020, régulièrement publié au recueil des actes administratifs de la préfecture du même jour, le préfet de l’Hérault a donné délégation à M. D…, secrétaire général de la préfecture, pour signer tous actes, arrêtés relevant des attributions de l’Etat dans le département de l’Hérault, dont relève l’édiction de mesures générales et individuelles, nécessaires pour faire face à l’épidémie de covid-19, prévues au I de l’article 1er de la loi du 9 juillet 2020, et applicables à l’échelle du département. Par suite, le moyen tiré de l’incompétence de M. B…, signataire de l’arrêté en litige, manque en fait.

En second lieu, aux termes de l’article 1er de la loi du 9 juillet 2020 organisant la sortie de l’état d’urgence sanitaire : « I. – A compter du 11 juillet 2020, et jusqu’au 30 octobre 2020 inclus, hors des territoires mentionnés à l’article 2, le Premier ministre peut, par décret pris sur le rapport du ministre chargé de la santé, dans l’intérêt de la santé publique et aux seules fins de lutter contre la propagation de l’épidémie de covid-19 : / 1° Réglementer ou, dans certaines parties du territoire dans lesquelles est constatée une circulation active du virus, interdire la circulation des personnes et des véhicules, ainsi que l’accès aux moyens de transport collectif et les conditions de leur usage et, pour les seuls transports aériens et maritimes, interdire ou restreindre les déplacements de personnes et la circulation des moyens de transport, sous réserve des déplacements strictement indispensables aux besoins familiaux, professionnels et de santé ; / 2° Réglementer l’ouverture au public, y compris les conditions d’accès et de présence, d’une ou de plusieurs catégories d’établissements recevant du public ainsi que des lieux de réunion, à l’exception des locaux à usage d’habitation, en garantissant l’accès des personnes aux biens et services de première nécessité. La fermeture provisoire d’une ou de plusieurs catégories d’établissements recevant du public ainsi que des lieux de réunions peut, dans ce cadre, être ordonnée lorsqu’ils accueillent des activités qui, par leur nature même, ne permettent pas de garantir la mise en œuvre des mesures de nature à prévenir les risques de propagation du virus ou lorsqu’ils se situent dans certaines parties du territoire dans lesquelles est constatée une circulation active du virus / 3° Sans préjudice des articles L. 211-2 et L. 211-4 du code de la sécurité intérieure, réglementer les rassemblements de personnes, les réunions et les activités sur la voie publique et dans les lieux ouverts au public ; (…) / II. Lorsque le Premier ministre prend des mesures mentionnées au I, il peut habiliter le représentant de l’État territorialement compétent à prendre toutes les mesures générales ou individuelles d’application de ces dispositions. / Lorsque les mesures prévues au même I doivent s’appliquer dans un champ géographique qui n’excède pas le territoire d’un département, le Premier ministre peut habiliter le représentant de l’État dans le département à les décider lui-même. Les décisions sont prises par ce dernier après avis du directeur général de l’agence régionale de santé. Cet avis est rendu public. … »

En l’espèce, ainsi que l’ont relevé les premiers juges, pour établir que le directeur de l’agence régionale de santé avait émis un avis préalablement à l’arrêté attaqué, l’administration en défense s’est bornée à faire référence à un bulletin d’information du 7 août 2020 accessible en ligne sur le site de l’agence faisant état du pourcentage de cas positifs du covid-19 en Occitanie, du nombre de nouveaux cas positifs en Occitanie, du nombre de personnes en cours d’hospitalisation en Occitanie, et du nombre total de décès en établissements de santé en Occitanie. Ces documents ne peuvent être regardés comme constituant un avis donné par le directeur de l’agence régionale de santé sur le fondement des dispositions précitées de l’article 1er de la loi du 9 juillet 2020 organisant la sortie de l’état d’urgence sanitaire.

Toutefois, si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d’une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n’est de nature à entacher d’illégalité la décision prise, que s’il ressort des pièces du dossier qu’il a été susceptible d’exercer, en l’espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu’il a privé les intéressés d’une garantie. L’application de ce principe n’est pas exclue en cas d’omission d’une procédure obligatoire, à condition qu’une telle omission n’ait pas pour effet d’affecter la compétence de l’auteur de l’acte.

En l’espèce, il ne ressort pas des pièces du dossier que le préfet aurait saisi le directeur de l’agence régionale de santé pour avis, et que comme l’indique l’arrêté en litige, l’agence aurait rendu un avis le 9 août 2020. Toutefois, cette absence de consultation de l’agence régionale de santé n’a pas privé, dans les circonstances de l’espèce, M. C… d’une garantie et s’est trouvée sans incidence sur le sens de l’arrêté attaqué. Le moyen tiré de l’irrégularité de procédure dont se trouverait entaché l’arrêté du 9 août 2020 du préfet de l’Hérault doit donc être écarté.

En ce qui concerne la légalité interne de l’arrêté préfectoral litigieux :

L’émergence d’un nouveau coronavirus, responsable de la maladie à coronavirus 2019 ou covid-19 et particulièrement contagieux, a été qualifiée d’urgence de santé publique de portée internationale par l’Organisation mondiale de la santé le 30 janvier 2020, puis de pandémie le 11 mars 2020. La propagation du virus sur le territoire français a conduit le ministre des solidarités et de la santé puis le Premier ministre à prendre, à compter du 4 mars 2020, des mesures de plus en plus strictes destinées à réduire les risques de contagion. Le législateur, par l’article 4 de la loi du 23 mars 2020, a déclaré l’état d’urgence sanitaire pour une durée de deux mois à compter du 24 mars 2020, puis, par l’article 1er de la loi du 11 mai 2020 prorogeant l’état d’urgence sanitaire et complétant ses dispositions, a prorogé cet état d’urgence sanitaire jusqu’au 10 juillet 2020 inclus. Au vu de l’évolution de la situation sanitaire, les mesures générales adoptées par décret ont assoupli progressivement les sujétions imposées afin de faire face à l’épidémie.

Aux termes du II de l’article 1er du décret n° 2020-860 du 10 juillet 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l’épidémie de covid-19 dans les territoires sortis de l’état d’urgence sanitaire et dans ceux où il a été prorogé, dans sa rédaction issue du décret n° 2020-944 du 30 juillet 2020  : « Dans les cas où le port du masque n’est pas prescrit par le présent décret, le préfet de département est habilité à le rendre obligatoire, sauf dans les locaux d’habitation, lorsque les circonstances locales l’exigent ».

Le virus de la covid-19 peut se transmettre par gouttelettes respiratoires, par contacts et par voie aéroportée et les personnes peuvent être contagieuses sans le savoir, notamment pendant la phase présymptomatique de l’infection. Si le risque de contamination est, de façon générale, moins élevé en plein air, au regard des données et recommandations scientifiques disponibles à la date de la décision en litige, il n’était pas exclu la possibilité qu’un aérosol contenant le virus soit inhalé avec une charge infectante suffisante ou qu’une transmission par gouttelettes puisse avoir lieu en cas de forte concentration de population dans un lieu de plein air, le port du masque pouvant alors contribuer à réduire le risque de contamination. Dans ce contexte, une obligation de porter le masque à l’extérieur, dont le port en l’état des connaissances scientifiques non remises en cause par l’appelant ne présente pas de risque particulier pour les personnes qui le portent, et est efficace pour réduire le risque de contamination par le virus lorsque la situation épidémiologique localement constatée le justifie, en cas de regroupement ou dans les lieux et aux heures de forte circulation de population ne permettant pas le respect de la distanciation physique, n’apparaît pas dépourvue de nécessité.

9. En premier lieu, le département de l’Hérault connaissait, à la date de l’arrêté attaqué, une augmentation importante et régulière du taux d’incidence de l’épidémie, ce taux étant passé de 10,5 cas pour 100 000 habitants fin juillet 2020 à 22 cas début août 2020, faisant craindre l’atteinte rapide du seuil d’alerte fixé à 50 cas pour 100 000 habitants. Dans ce département, le taux de positivité atteignait déjà 1,2 % de tests positifs en moyenne au 31 juillet 2020, soit un taux se situant au-delà du seuil d’alerte de 1 % correspondant à une épidémie active. L’augmentation constante des taux d’incidence et de positivité constatée ainsi que le nombre significatif du nombre de patients hospitalisés, démontraient une circulation virale active à l’échelle du département, et le nombre d’hospitalisations début août 2020 laissait raisonnablement envisager une inflation du nombre d’hospitalisations et un risque de saturation des services de réanimation. Cette aggravation de la situation sanitaire sur l’ensemble du département imposait ainsi aux pouvoirs publics de prendre les mesures adaptées pour contenir la propagation de l’épidémie. Or, il n’est pas contesté que la ville de Montpellier connaît un afflux touristique important durant l’été, en particulier dans le centre-ville dont le centre historique, les ruelles étroites et piétonnes impliquant une certaine promiscuité. Alors que M. C… n’apporte aucun élément contestant sérieusement le choix du périmètre retenu par le préfet de l’Hérault, précisément circonscrit, les mesures prises par l’arrêté du 9 août 2020 du préfet de l’Hérault ne sont pas disproportionnées, quant à leur nécessité, eu égard à la situation sanitaire et épidémiologique prévalant localement à la date à laquelle il a été pris. Pour les mêmes motifs, elles ne méconnaissent pas les dispositions précitées de la loi du 9 juillet 2020. Dans ces conditions, compte tenu de ce que l’obligation du port du masque prévue par l’arrêté attaqué, est limitée à certains lieux de la ville de Montpellier, que cet arrêté était contrairement à ce que fait valoir M. C… suffisamment précis quant à son application et ne nécessitait pas une signalisation sur les lieux où il devait s’appliquer, l’obligation du port du masque telle qu’elle a été instaurée par lui ne constitue pas une mesure de police disproportionnée.

En deuxième lieu, dès lors qu’ainsi qu’il est dit au point précédent, l’obligation de port du masque imposée par le préfet de l’Hérault constitue une mesure appropriée au but d’intérêt général poursuivi et qu’elle ne présente pas un caractère disproportionné, elle constitue une mesure nécessaire à la protection de la santé justifiant, qu’il soit apporté une restriction à la liberté de circulation. Le moyen tiré de la méconnaissance des articles 2, 4, 6 et 8 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen relatif au principe de légalité des délits et des peines ainsi que de l’article 7 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme, doit donc être écarté.

En troisième lieu, contrairement à ce que soutient l’appelant, l’arrêté dont il demande l’annulation, est suffisamment précis alors même qu’il n’énumère pas au titre des dérogations au port du masque qu’il prévoit l’existence des autres dispositifs législatifs ou réglementaires existants prévoyant une dérogation au port du masque, notamment pour les terrasses de bar, cafés et restaurants, pour l’exercice d’activités sportives, pour l’exercice du droit de fumer dans l’espace public, ainsi que pour les actes de la vie courante.

En quatrième lieu, la possibilité de déroger à l’obligation du port du masque pour un motif médical, n’emporte pas contrairement à ce que soutient l’appelant, une violation du secret médical en l’absence en tout état de cause, comme le fait valoir le préfet en défense, d’obligation de mention par les médecins du motif médical justifiant l’octroi d’une dérogation.

En cinquième et dernier lieu, l’appelant soutient que l’imposition du port du masque grève les finances de son foyer alors qu’il a des ressources modestes et est père de cinq enfants. Toutefois, il ne ressort pas plus des pièces produites en appel que celles produites en première instance, qu’au regard du montant de ses ressources, et du coût des masques, ainsi que des aides dont il pourrait bénéficier, et de la durée limitée de l’arrêté du 9 août 2020, ce coût soit tel qu’il soit de nature à entacher d’illégalité cet arrêté.

Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les fins de non-recevoir opposées par le préfet, que M. C… n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement du 31 mai 2022, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande tendant à l’annulation de l’arrêté du 9 août 2020.

Sur les frais liés au litige :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’il en soit fait application au profit de M. C…, partie perdante dans le présent litige.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. C… est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. A… C… et à la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées.

Copie en sera adressée, pour information, au préfet de l’Hérault.

Délibéré après l’audience du 18 novembre 2025, à laquelle siégeaient :

M. Romnicianu, président,

M. Bentolila, président-assesseur,

M^me Beltrami, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 9 décembre 2025.

Le rapporteur,

P. Bentolila

La greffière, La greffière,

C. Lanoux

Le président,

M. Romnicianu

La République mande et ordonne à la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées en ce qui la concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt.