Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M^me A… B… a demandé au tribunal administratif de Montpellier d’annuler la décision du 6 septembre 2022 par laquelle la directrice de l’établissement d’hébergement pour personnes âgées dépendantes de Chalabre a prononcé son licenciement pour insuffisance professionnelle à compter de cette date et de mettre à la charge de cet établissement la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Par un jugement n°2204774 du 2 avril 2024, le tribunal administratif de Montpellier a annulé la décision du 6 septembre 2022, a enjoint à la directrice de l’établissement d’hébergement pour personnes âgées dépendantes de Chalabre, dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement, de procéder à la réintégration juridique rétroactive de M^me B…, à compter de la date de son licenciement, emportant la reconstitution de ses droits sociaux et à pension de retraite, et de la réintégrer effectivement dans l’emploi qu’elle occupait avant son éviction illégale ou dans un emploi équivalent à celui-ci, a mis à la charge de l’établissement d’hébergement pour personnes âgées dépendantes de Chalabre une somme de 1 500 euros à verser à M^me B… au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative et a rejeté le surplus des conclusions des parties.

Procédure devant la cour :

Par une ordonnance n°24MA01273 du 23 mai 2024, la présidente de la cour administrative d’appel de Marseille a transmis à la cour administrative d’appel de Toulouse, en application de l’article R. 351-3 du code de justice administrative, le dossier de la requête présentée par l’établissement d’hébergement pour personnes âgées dépendantes de Chalabre.

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 22 mai 2024 et 15 septembre 2025, l’établissement d’hébergement pour personnes âgées dépendantes de Chalabre, représenté par le cabinet d’avocats BLT droit public, agissant par M^e Bonnet, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Montpellier du 2 avril 2024 ;

2°) de rejeter la demande de M^me B… ;

3°) de mettre à la charge de M^me B… la somme de 4 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- c’est à tort que les premiers juges ont annulé la décision en litige au motif que les éléments caractérisant l’insuffisance professionnelle dont a fait preuve M^me B… s’étendaient seulement sur une période de neuf mois, alors que ces éléments révélaient son inaptitude à l’exercice normal de ses fonctions ; l’insuffisance professionnelle n’est pas seulement établie pour la période comprise entre mai 2021 et février 2022, M^me B… n’ayant pas été capable d’exécuter l’ensemble de ses missions depuis sa nomination comme cadre de santé paramédicale stagiaire à compter du 1er juillet 2019 et sa titularisation à compter du 1er juillet 2020 ; d’autres agentes ont fait part à la direction de leur lassitude quant aux suppléances régulières qu’elles assuraient auprès de M^me B… depuis le début de sa prise de fonctions, celle-ci n’assurant pas le suivi des commandes, le suivi des tableaux de crise sanitaire et le rattrapage des plannings ; certaines insuffisances ont déjà été relevées lors du stage de M^me B… ; l’intéressée n’a pas réalisé les commandes « covid », n’a pas comptabilisé les stocks « covid », n’a pas pris en charge les changes complets, n’a pas donné les bons de commande à l’agent d’entretien qui devait procéder à la vérification des livraisons, malgré les rappels en ce sens, n’a pas procédé à plusieurs suivis demandés par la direction, concernant notamment le nombre de décès et de cas « covid » et différents tableaux ; M^me B… a prétendu à tort avoir organisé un dépistage massif au virus de la Covid-19 auprès de la totalité des résidents le 11 février 2022 après l’apparition de symptômes ; l’intéressée allègue être venue à 6 heures pour réaliser ces tests alors que la veille, la direction lui a précisé que cela était inutile car ceux-ci ne seraient collectés qu’à 13 heures ; les résultats des tests ont été réceptionnés en fin de journée et lorsque la direction a voulu prévenir M^me B… de ce que 44 résidents étaient contaminés, l’intéressée était déjà partie de l’établissement, sans en informer sa hiérarchie ; M^me B… s’est à plusieurs reprises absentée lors de situations d’urgence ; de plus, depuis sa prise de fonctions, l’intéressée n’a pas assuré le suivi hebdomadaire du stock durant la période Covid et n’a pas mis à jour le tableau des vaccinations des résidents par secteur ; l’inexécution de certaines tâches, dénoncée par certains agents, était régulièrement évoquée par la direction avec M^me B… ;

- les éléments dont se prévaut M^me B…, qui ne portent que sur une partie des éléments lui étant reprochés, ne permettent pas de remettre en cause son insuffisance professionnelle ;

- M^me B… a fait preuve d’un manque de rigueur dans l’exécution de ses tâches, a rencontré des difficultés pour s’organiser, entraînant des difficultés de fonctionnement avec les autres secteurs de l’établissement et une absence de suivi des dossiers ; la direction lui a donné des conseils pour améliorer sa méthode et son organisation durant plus de deux ans, a allégé son activité en prenant en charge certaines des activités qui lui incombaient, comme l’enregistrement des dossiers d’admission sur l’application « ViaTrajectoire » ou les réponses à de nombreux questionnaires ; contrairement à ce qu’a indiqué M^me B… en première instance, il ne lui a jamais été confié d’appel à projet ; la gestion que M^me B… a faite des plannings a posé des difficultés récurrentes dans l’établissement ; en dépit des conseils et de l’accompagnement dont elle a bénéficié pour améliorer ses compétences, elle n’a jamais progressé et s’énervait lorsque le sujet était abordé ; de nombreux agents témoignent de l’insuffisance professionnelle dont a fait preuve M^me B… ;

- si la notation de M^me B… a augmenté de 0,50 en 2020, cette augmentation visait seulement à rattraper l’année précédente, au cours de laquelle elle n’avait pas été notée en raison de sa formation ; le versement d’une surprime, calculée sur la base de l’assiduité de M^me B… et la note obtenue en 2020, ne traduit pas son aptitude à l’exercice de ses fonctions ;

- M^me B… a réalisé des tests antigéniques sur trois agents, en méconnaissance de la consigne d’abandonner ces tests ;

- les 4 janvier et 9 février 2022, M^me B… a incité des agents placés sous ses ordres à administrer des injections intramusculaires sans prescription à deux agents de l’établissement ;

- M^me B… a rencontré des difficultés relationnelles avec les familles des résidents ainsi qu’avec les autres agents de l’établissement ;

- la commission administrative paritaire départementale a rendu un avis oral, à l’issue de son délibéré, puis écrit, qui était défavorable au licenciement pour insuffisance professionnelle de M^me B… ; il pouvait prendre la décision de licenciement avant même la communication du procès-verbal de la commission dès lors que le sens de l’avis a été donné à l’issue du délibéré ; si M^me B… soutient que l’avis émis par la commission administrative paritaire départementale est irrégulier en ce que d’une part, Mme …, représentante du personnel, et Mme …, qui a assuré le secrétariat de la séance, ne l’ont pas signé et que, d’autre part, un secrétaire adjoint n’a pas été désigné, ces irrégularités ne sont pas de nature à entraîner l’illégalité de la décision en litige ;

- si M^me B… soutient qu’elle n’a pas pu avoir accès à des pièces essentielles permettant d’assurer sur certains points sa défense, l’intéressée a pris connaissance de son dossier individuel le 25 mai 2022 ; de plus, si lorsqu’elle est venue consulter son dossier, elle a sollicité la communication immédiate de documents autres que ceux contenus dans son dossier individuel, certains de ces documents, précisément identifiés, lui ont été transmis par courrier et s’agissant des autres, tels que le « partage administratif informatisé » ou le « cahier de transmissions des médecins », il a été demandé à M^me B… de préciser sa demande, ce que l’intéressée n’a pas fait ; M^me B… ne précise pas quelles sont les pièces selon elles essentielles pour assurer sa défense auxquelles elle n’aurait pas eu accès ;

- la décision en litige n’est entachée d’aucun détournement de procédure ou de pouvoir.

Par deux mémoires en défense, enregistrés les 17 juillet et 18 août 2025, M^me B…, représentée par M^e Bezaud, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de l’établissement d’hébergement pour personnes âgées dépendantes de Chalabre la somme de 4 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- la procédure menée devant la commission administrative paritaire est irrégulière en l’absence de désignation d’un secrétaire adjoint parmi les représentants du personnel et en l’absence de signature de la secrétaire de séance, en méconnaissance des articles 47 et 49 du décret du 18 juillet 2003 relatif aux commissions administratives paritaires locales et départementales de la fonction publique hospitalière ; compte tenu de ces irrégularités, la commission administrative paritaire ne peut être regardée comme ayant établi un procès-verbal recevable et un avis motivé, la privant d’une garantie ;

- elle n’a pas pu avoir accès à des pièces essentielles pour assurer sa défense ; les droits de la défense ont ainsi été méconnus ;

- la décision en litige est entachée d’erreur d’appréciation ; les faits ayant motivé son licenciement pour insuffisance professionnelle s’étendent sur une période de seulement neuf mois, de mai 2021 à février 2022, de sorte qu’ils ne sauraient révéler une inaptitude définitive à exercer correctement ses fonctions ; la décision en litige repose sur des faits matériellement inexacts ou insuffisamment précis et l’insuffisance professionnelle n’est pas établie ;

- elle est entachée d’un détournement de pouvoir.

Par une ordonnance du 17 septembre 2025, la clôture d’instruction a été fixée en dernier lieu au 16 octobre 2025 à 12 heures.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général de la fonction publique ;

- le décret n°89-822 du 7 novembre 1989 ;

- le décret n°2003-655 du 18 juillet 2003 ;

- le décret n°2012-1466 du 26 décembre 2012 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Hélène Bentolila, conseillère,

- les conclusions de M^me Michèle Torelli, rapporteure publique,

- les observations de M^e Lucquet, représentant l’établissement d’hébergement pour personnes âgées dépendantes de Chalabre, et celles de M^e Bezaud, représentant M^me B….

Une note en délibéré a été enregistrée le 22 mai 2026 pour M^me B….

Considérant ce qui suit :

1. M^me B… a intégré l’établissement d’hébergement pour personnes âgées dépendantes de Chalabre (Aude) en janvier 2012 en tant qu’infirmière diplômée d’Etat. Après une année de formation en institut de formation des cadres de santé, elle a été nommée cadre de santé paramédicale stagiaire à compter du 1er juillet 2019 et a été titularisée dans ce grade le 1er juillet 2020. Par une décision du 25 février 2022 notifiée en main propre le 28 février suivant, la directrice de l’établissement d’hébergement pour personnes âgées dépendantes de Chalabre a prononcé à titre conservatoire la suspension de M^me B… pour une durée maximale de quatre mois. Puis, par un courrier du 2 mai 2022, l’intéressée a été informée de l’engagement d’une procédure de licenciement pour insuffisance professionnelle, de ses droits à consultation de son dossier administratif et à se faire assister par les défenseurs de son choix et lui a été indiqué que le conseil de discipline était saisi par courrier du même jour. Dans sa séance du 12 juillet 2022, la commission administrative paritaire départementale a émis un avis défavorable au licenciement pour insuffisance professionnelle de M^me B…. Par une décision du 6 septembre 2022, la directrice de l’établissement d’hébergement pour personnes âgées dépendantes de Chalabre a prononcé le licenciement pour insuffisance professionnelle de M^me B…. L’établissement d’hébergement pour personnes âgées dépendantes de Chalabre relève appel du jugement du 2 avril 2024 par lequel le tribunal administratif de Montpellier a annulé la décision du 6 septembre 2022, a enjoint à sa directrice, dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement, de procéder à la réintégration juridique rétroactive de M^me B…, à compter de la date de son licenciement, emportant la reconstitution de ses droits sociaux et à pension de retraite, et de la réintégrer effectivement dans l’emploi qu’elle occupait avant son éviction illégale ou dans un emploi équivalent à celui-ci, et a mis à sa charge une somme de 1 500 euros à verser à M^me B… au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Sur le bien-fondé du jugement :

En ce qui concerne le moyen d’annulation retenu par le tribunal :

2. Aux termes de l’article L. 553-1 du code général de la fonction publique : « Le fonctionnaire peut être licencié dans les cas suivants : / (…) / 3° Pour insuffisance professionnelle dans les conditions mentionnées aux articles L. 553-2 et L. 553-3 ; / (…) »

3. Le licenciement pour inaptitude professionnelle d’un agent public ne peut être fondé que sur des éléments révélant l’inaptitude de l’agent à exercer normalement les fonctions pour lesquelles il a été engagé ou correspondant à son grade et non sur une carence ponctuelle dans l’exercice de ces fonctions. Toutefois, une telle mesure ne saurait être subordonnée à ce que l’insuffisance professionnelle ait été constatée à plusieurs reprises au cours de la carrière de l’agent ni qu’elle ait persisté après qu’il ait été invité à remédier aux insuffisances constatées. Par suite, une évaluation portant sur la manière dont l’agent a exercé ses fonctions durant une période suffisante et révélant son inaptitude à un exercice normal de ses fonctions est de nature à justifier légalement son licenciement.

4. En l’espèce, il ressort des termes de la décision en litige que pour prononcer le licenciement pour insuffisance professionnelle de M^me B…, la directrice de l’établissement d’hébergement pour personnes âgées dépendantes de Chalabre a retenu que, pendant toute la durée de l’exercice de ses fonctions, M^me B… n’a pas su exécuter un nombre important de ses missions, pourtant propres aux fonctions de cadre de santé, a démontré son inaptitude et son manque de rigueur dans l’exécution des tâches réalisées, y compris les plus simples, n’a pas su organiser les plannings, entraînant des plaintes régulières de nombreux agents, a dépassé ses fonctions en ordonnant à des agents de réaliser certains actes, comme l’injection de médicaments sans prescription médicale, qu’elle n’a pas assuré le rappel vaccinal des résidents de plus de 65 ans, n’a pas mis à jour le tableau des vaccinations des résidents par secteur, n’a pas respecté les règles de conservation de la température des vaccins ni assuré le suivi de leur traçabilité, qu’elle n’était pas capable de faire évoluer sa pratique et ne semblait toujours pas connaître l’étendue de ses missions, activités et domaines de compétences, malgré les alertes des autres agents et de la direction, qu’elle avait rencontré des difficultés relationnelles avec les agents de l’établissement et des familles de résidents, qu’elle ne faisait preuve d’aucune capacité managériale et ne comprenait pas son rôle de cadre de santé, et que ces insuffisances persistaient en dépit des nombreux conseils lui ayant été donnés depuis sa prise de fonctions. Si M^me B… conteste ces griefs, les autres griefs précités, à l’exception de celui tiré de ce qu’elle rencontrait des difficultés relationnelles avec les familles de résidents, qui ne repose que sur deux témoignages peu circonstanciés sur ce point, sont suffisamment établis au regard des pièces et des témoignages de nombreux membres de l’établissement, bien que ne respectant pas les règles formelles prévues à l’article 202 du code de procédure civile, qui sont produits par l’établissement d’hébergement pour personnes âgées dépendantes de Chalabre, et font état de constatations précises, personnalisées et étayées. A supposer même que, comme le soutient M^me B…, ces insuffisances ne s’étendent que sur la période comprise entre mai 2021 et février 2022, celles-ci, qui doivent être regardées comme établies, n’apparaissent pas constituer une simple carence ponctuelle mais révèlent l’inaptitude de l’intéressée à exercer les fonctions de cadre de santé qui lui ont été confiées, en dépit de l’accompagnement régulier dont elle a pu faire l’objet. De plus, les circonstances selon lesquelles alors qu’elle occupait un poste d’infirmière au sein de l’établissement, la direction l’a encouragée et l’a accompagnée vers le concours d’entrée en institut de formation des cadres de santé, qu’elle a été titularisée à l’issue de sa période de stage, le 1er juillet 2020, et qu’elle a obtenu une surprime de 155 euros ne sont pas suffisantes pour remettre en cause son insuffisance professionnelle en tant que cadre de santé. En outre, bien que la fiche de notation pour l’année 2020 fasse état d’une note majorée de 0,50 point par rapport à l’année précédente, son appréciation générale mentionne par ailleurs « L’analyse des situations et la méthode étant des socles de la fonction de cadre, M^me B… doit s’attacher à investir tout particulièrement ces champs. Sa bonne volonté évidente peut la trahir en l’amenant à se disperser. Concentrez-vous sur les priorités, menez les actions jusqu’au bout et les progrès seront au rendez-vous. (…) Bon courage ! ». Eu égard à ces éléments, l’établissement d’hébergement pour personnes âgées dépendantes de Chalabre est fondé à soutenir que c’est à tort que les premiers juges ont retenu que la décision en litige était entachée d’une erreur d’appréciation.

5. Il appartient à la cour, saisie de l’ensemble du litige par l’effet dévolutif de l’appel, d’examiner les autres moyens soulevés par M^me B….

Sur les autres moyens soulevés par M^me B… :

6. En premier lieu, aux termes de l’article L. 533-2 du code général de la fonction publique : « Le licenciement d’un fonctionnaire pour insuffisance professionnelle est prononcé après observation de la procédure prévue en matière disciplinaire. ». Aux termes de l’article 11 du décret du 7 novembre 1989 relatif à la procédure disciplinaire applicable aux fonctionnaires relevant de la fonction publique hospitalière : « L’avis émis par le conseil de discipline est communiqué sans délai au fonctionnaire intéressé ainsi qu’à l’autorité qui exerce le pouvoir disciplinaire. Celle-ci statue par décision motivée. » Aux termes de l’article 47 du décret du 18 juillet 2003 relatif aux commissions administratives paritaires locales et départementales de la fonction publique hospitalière, alors en vigueur : « Le secrétariat des commissions administratives paritaires départementales est assuré par l’établissement qui en assure la gestion. / Un représentant du personnel est désigné par la commission en son sein, lors de chaque séance, pour exercer les fonctions de secrétaire adjoint. ». Aux termes de l’article 49 du même décret, alors en vigueur : « Le secrétaire établit un procès-verbal de chaque séance, conformément à un modèle fixé par arrêté des ministres chargés de la santé et des affaires sociales. / Il est signé par le président, le secrétaire et le secrétaire adjoint et transmis dans le délai d’un mois aux membres de la commission. »

7. Si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d’une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n’est de nature à entacher d’illégalité la décision prise que s’il ressort des pièces du dossier qu’il a été susceptible d’exercer, en l’espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou s’il a privé les intéressés d’une garantie.

8. Tout d’abord, ainsi que le soutient M^me B…, il ne ressort ni du procès-verbal de la séance de la commission administrative paritaire départementale du 12 juillet 2022, ni de l’avis émis par cette commission le même jour, qu’un secrétaire adjoint aurait été désigné conformément aux dispositions précitées. Toutefois, dès lors que la commission a émis un avis défavorable au licenciement pour insuffisance professionnelle de M^me B…, cette irrégularité ne peut en l’espèce être regardée comme ayant été susceptible d’exercer une influence sur le sens de la décision de licenciement prise ou comme ayant privé l’intéressée d’une garantie.

9. En deuxième lieu, M^me B… soutient que Mme …, représentante du personnel ayant siégé à la séance du 12 juillet 2022, n’a pas signé l’avis de la commission administrative paritaire départementale et produit un courriel que lui a adressé Mme … le 2 octobre 2022 selon lequel cette dernière a refusé de signer le procès-verbal lui ayant été soumis car celui-ci manquait selon elle de précision concernant certains échanges ayant eu lieu en séance. Toutefois, la signature de l’ensemble des membres de la commission administrative paritaire départementale n’est pas exigée par les dispositions précitées et ne constitue pas une garantie.

10. En troisième lieu, si M^me B… soutient que la commission administrative paritaire départementale n’a pas rendu d’avis motivé, cet avis mentionne toutefois que des membres de la commission « s’accordent à dire que la preuve de la matérialité des faits n’est pas pleinement rapportée, en conséquence de quoi un avis défavorable est rendu à la majorité. » et qu’il a été rendu à 4 voix contre 2. De plus, il ressort des mentions figurant sur cet avis qu’il a été lu à M^me B… le 12 juillet à 11 heures 48 en présence de l’ensemble des membres de la commission. Dès lors, ce moyen doit être écarté.

11. En quatrième lieu, M^me B… soutient qu’elle n’a pas pu avoir accès à des pièces essentielles pour assurer sa défense, de sorte que les droits de la défense et le principe du contradictoire ont été méconnus. Il ressort toutefois des pièces du dossier que M^me B… a consulté son dossier individuel le 25 mai 2022. De plus, si lors de cette consultation elle a demandé la remise de plusieurs documents distincts de ceux amenés à figurer dans son dossier individuel, elle ne conteste pas la circonstance invoquée par l’établissement d’hébergement pour personnes âgées dépendantes selon laquelle les documents précisément identifiés dans sa demande lui ont été communiqués par courrier et que s’agissant des autres documents et outils informatiques, l’établissement lui a demandé de préciser sa demande, ce que l’intéressée n’a pas fait.

12. En dernier lieu, le détournement de pouvoir allégué n’est pas établi.

13. Il résulte de tout ce qui précède que l’établissement d’hébergement pour personnes âgées dépendantes de Chalabre est fondé à soutenir que c’est à tort que par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a annulé la décision du 6 septembre 2022, a enjoint à sa directrice, dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement, de procéder à la réintégration juridique rétroactive de M^me B…, à compter de la date de son licenciement, emportant la reconstitution de ses droits sociaux et à pension de retraite, et de la réintégrer effectivement dans l’emploi qu’elle occupait avant son éviction illégale ou dans un emploi équivalent à celui-ci, et a mis à sa charge une somme de 1 500 euros à verser à M^me B… au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Sur les frais liés au litige :

14. D’une part, les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’établissement d’hébergement pour personnes âgées dépendantes de Chalabre, qui n’a pas la qualité de partie perdante dans la présente instance, le versement de la somme que M^me B… demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

15. D’autre part, dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentées par l’établissement d’hébergement pour personnes âgées dépendantes de Chalabre sur le fondement des mêmes dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Montpellier n°2204774 du 2 avril 2024 est annulé.

Article 2 : La demande présentée par M^me B… devant le tribunal administratif de Montpellier et ses conclusions devant la cour sont rejetées.

Article 3 : Les conclusions présentées par l’établissement d’hébergement pour personnes âgées dépendantes de Chalabre au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à l’établissement d’hébergement pour personnes âgées dépendantes de Chalabre et à M^me A… B….

Délibéré après l’audience du 19 mai 2026, à laquelle siégeaient :

M. Massin, président de chambre,

M^me Teuly-Desportes, présidente-assesseure,

M^me Bentolila, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 2 juin 2026.

La rapporteure,

H. Bentolila

Le président,

O. Massin

La greffière,

M-M. Maillat

La République mande et ordonne à la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées, en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt.