Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La SCI Solène et la SARL Les Terrasses ont demandé au tribunal administratif de Versailles d’annuler la décision du 28 juillet 2021 par laquelle le préfet de l’Essonne a rejeté leur demande indemnitaire préalable du 23 juin 2021 et de condamner l’Etat à leur verser, respectivement, la somme de 221 424,60 euros et de 30 138,42 euros, en réparation des préjudices qu’elles estiment avoir subis du fait de l’illégalité de l’arrêté du 1er octobre 2014 par lequel le maire de la commune de Lisse a refusé, au nom de l’Etat, de délivrer l’autorisation d’aménager un établissement recevant du public sollicitée.

Par un jugement n° 2108329 du 12 décembre 2023, le tribunal administratif de Versailles a rejeté leur demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés le 13 février 2024 et le 23 juillet 2025, la SCI Solène et la SARL Les Terrasses, représentées par M^e Zahedi, demandent à la cour :

1°) d’annuler ce jugement ;

2°) de condamner l’Etat à verser à la SCI Solène la somme de 221 424,60 euros et à la SARL Les Terrasses à titre principal la somme de 39 111,78 euros ou, à titre subsidiaire, la somme de 30 138,42 euros, assorties des intérêts au taux légal à compter du 24 juin 2021, en réparation des préjudices qu’elles estiment avoir subis du fait de l’illégalité de l’arrêté du 1er octobre 2014 par lequel le maire de la commune de Lisse a refusé, au nom de l’Etat, de leur délivrer une autorisation d’aménager un établissement recevant du public ;

3°) et enfin de mettre à la charge de l’Etat une somme de 10 000 euros à leur verser sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative, ainsi que les entiers dépens.

Elles soutiennent que :

- l’illégalité de l’arrêté du 1er octobre 2014 portant refus de délivrer à la SCI Solène l’autorisation d’aménager un établissement recevant du public, annulé par un jugement du tribunal administratif de Versailles du 4 mai 2016 devenu définitif, constitue une faute de nature à engager la responsabilité de l’Etat ;

- le préfet de l’Essonne ne peut utilement faire valoir qu’il n’a pas été appelé à la cause du contentieux de la légalité de l’arrêté du 1er octobre 2014 pour remettre en cause la responsabilité de l’Etat ;

- les sommes sollicitées en réparation des préjudices subis ne sont pas prescrites ;

- la SCI Solène a subi un préjudice financier dès lors que la SARL Les terrasses n’a pu exercer son activité dans les locaux ayant fait l’objet de la demande d’autorisation, et qu’elle n’a pas pu percevoir les loyers relatifs à ces locaux dès le lendemain du dépôt de sa demande d’autorisation ; ce préjudice s’élève à un montant de 153 999,60 euros ;

- elle a subi un préjudice évalué à 67 425 euros dès lors qu’elle a été contrainte de payer des taxes foncières annuelles relatives à des bureaux et non à des locaux commerciaux ;

- la SARL Les Terrasses a subi un manque à gagner qu’elle estime à titre principal à 17 511,78 euros ou à titre subsidiaire à 8 538,42 euros ;

- elle a engagé des frais destinés à la constitution de son dossier de demande d’autorisation pour un montant de 21 600 euros.

Par un mémoire en défense, enregistré le 10 juin 2025, le ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 24 juillet 2025, la clôture de l’instruction a été fixée au 11 août 2025, en application de l’article R. 613-1 du code de justice administrative.

En application des dispositions de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, les parties ont été informées, par courriers du 23 septembre 2025, de ce que la cour était susceptible de relever d’office le moyen d’ordre public tiré de l’irrecevabilité des conclusions portant la somme des dommages et intérêts réclamés par la SARL Les terrasses au titre de son préjudice commercial de 8 538,42 euros à 17 511,78 euros, comme nouvelles en appel.

Deux mémoires présentés pour la SCI Solène et la SARL Les Terrasses ont été enregistrés les 1er et 2 octobre 2025 dont seul le second a été communiqué.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

le code de l’urbanisme ;

le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

le rapport de M^me Aventino,

et les conclusions de M. Frémont, rapporteur public,

et les observations de Miagkoff pour les sociétés requérantes.

Une note en délibéré présentée pour la SCI Solène et la SARL Les Terrasses a été enregistrée le 7 novembre 2025.

Considérant ce qui suit :

1. La SCI Solène a déposé une demande d’autorisation d’aménager un établissement recevant du public au deuxième étage d’un immeuble dont elle est propriétaire. Le maire de la commune de Lisse a, au nom de l’Etat, par un arrêté du 1er octobre 2014, refusé de délivrer cette autorisation. Le tribunal administratif de Versailles a, par un jugement n° 1407343 du 4 mai 2016, confirmé par un arrêt de la cour n° 16VE02028 du 24 juillet 2018, annulé cet arrêté et enjoint au maire de la commune de procéder au réexamen de la demande de la société. Le maire de la commune de Lisse a, par un arrêté du 23 juin 2016, délivré l’autorisation sollicitée. La SCI Solène et la SARL Les Terrasses, locataire des locaux litigieux, ont, par un courrier du 23 juin 2021, sollicité la réparation des préjudices subis résultant de l’illégalité de l’arrêté du 1er octobre 2014. Le préfet de l’Essonne a, par une décision du 28 juillet 2021, rejeté cette demande. La SCI Solène et la SARL Les Terrasses font appel du jugement n° 2108329 du 12 décembre 2023 par lequel le tribunal administratif de Versailles a rejeté leur demande tendant à la condamnation de l’Etat à leur verser respectivement les sommes de 221 424,60 et de 30 138,42 euros.

Sur la recevabilité de la requête d’appel :

2. Les conclusions des sociétés requérantes portant l’indemnité demandée au titre du préjudice commercial de la somme de 8 538,42 euros en première instance à celle de 17 511,78 euros en appel, sans qu’elles justifient que ce préjudice se serait aggravé, ni qu’il se serait révélé dans toute son ampleur postérieurement au jugement attaqué, sont nouvelles en appel et comme telles irrecevables.

Sur les conclusions indemnitaires :

En ce qui concerne le fondement de la responsabilité de l’Etat :

3. Ainsi qu’il a été dit au point 1, le tribunal administratif de Versailles a, par un jugement n° 1407343 du 4 mai 2016 devenu définitif, annulé pour un motif de fond l’arrêté du 1er octobre 2014 par lequel le maire de la commune de Lisse a, au nom de l’Etat, refuser de faire droit à la demande de la SCI Solène d’autorisation d’aménager un établissement recevant du public au deuxième étage d’un immeuble dont elle est propriétaire.

4. Si le ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation s’en remet notamment aux écritures du préfet de l’Essonne en première instance, il y a lieu d’écarter les éléments invoqués par ce dernier au titre des causes exonératoires de la responsabilité, par adoption des motifs retenus à bon droit par les premiers juges aux points 4 à 7 du jugement en litige.

5. La SCI Solène et la SARL Les Terrasses sont ainsi en droit d’obtenir réparation des préjudices directs et certains qui ont pu résulter de l’application de cet arrêté illégal.

En ce qui concerne la prescription quadriennale opposée par le préfet en première instance :

6. L’article 1er de la loi du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l’Etat, les départements, les communes et les établissements publics prévoit que : « Sont prescrites, au profit de l’Etat, des départements et des communes, sans préjudice des déchéances particulières édictées par la loi, et sous réserve des dispositions de la présente loi, toutes créances qui n’ont pas été payées dans un délai de quatre ans à partir du premier jour de l’année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis (…). Aux termes de l’article 2 de la même loi : « La prescription est interrompue par : (…) Tout recours formé devant une juridiction, relatif au fait générateur (…) si l’interruption résulte d’un recours juridictionnel, le nouveau délai court à partir du premier jour de l’année suivant celle au cours de laquelle la décision est passée en force de chose jugée ».

7. Il résulte de l’instruction que la SCI Solène a formé un recours contentieux contre l’arrêté du maire de Lisses du 1er octobre 2014 portant refus de permis d’aménager, qui a été annulé par un jugement du 4 mai 2016, confirmé par un arrêt de la cour administrative d’appel du 24 juillet 2018. Le délai de prescription quadriennale a ainsi été interrompu en application de l’article 2 de la loi du 31 décembre 1968, et la créance résultant de l’illégalité fautive de cette décision n’était pas prescrite à la date de présentation par les sociétés requérantes de leur réclamation indemnitaire au préfet de l’Essonne le 23 juin 2021. Par suite, l’exception de prescription quadriennale opposée par le préfet en première instance doit être écartée.

En ce qui concerne les préjudices allégués et le lien de causalité avec l’illégalité fautive :

S’agissant de la perte de loyers de la SCI Solène :

8. Les requérantes demandent la réparation des préjudices résultant pour la SCI Solène des pertes de loyers qu’elle n’a pas perçus pour les locaux commerciaux de 450 m² situés au deuxième niveau de l’immeuble, dont elle est propriétaire, pour la période comprise entre le 6 mai 2014, lendemain du dépôt de sa demande d’autorisation, et le 23 juin 2016, date de l’arrêté d’autorisation, alors qu’elle avait conclu dès le 15 avril 2014 un contrat de bail avec la SARL Les Terrasses pour la location des locaux.

9. Toutefois, il résulte de ce contrat de bail que les locaux, exploités pour l’activité d’ « entretien corporel et bien-être », constituaient « une coque vide » et que les travaux d’aménagement et d’agencement étaient à la charge du preneur, ainsi que les autorisations administratives nécessaires. Ce contrat précise que « (…) l’autorisation donnée au preneur d’exercer cette activité n’implique, de la part du bailleur, aucune garantie de l’obtention des autorisations administratives nécessaires à quelque titre que ce soit. (…) » et que le preneur « (…) déclare en conséquence faire son affaire personnelle de toutes les autorisations nécessaires à l’exercice de son activité, qu’elles soient prescrites par les lois et règlements, ou par ses propres obligations contractuelles, et s’oblige à les obtenir, sans recours d’aucune sorte contre le bailleur. (…) ». Ce contrat prévoit que le loyer et les charges sont dus dès la signature du bail et le restent même en cas d’interruption de l’activité du fait de la destruction des locaux, le preneur devant souscrire une assurance à ce titre. Aucune condition suspensive à l’exécution de ce bail n’est en outre prévue de sorte que le contrat, exécutoire dès le 15 avril 2014, obligeait le preneur à verser les loyers avant même le dépôt de la demande de permis d’aménager les locaux. Il en résulte que le défaut de perception des loyers dus par la locataire de la SCI Solène est dépourvu de lien direct avec le refus illégalement opposé par le maire à sa demande d’autorisation. Par suite, la demande présentée par la SCI Solène tendant à l’indemnisation du préjudice résultant des loyers qu’elle n’a pu percevoir du fait de l’arrêté de refus de permis d’aménager illégal ne peut qu’être écartée.

S’agissant du paiement des taxes foncières :

10. Les requérantes demandent la réparation des préjudices subis en raison de l’acquittement par la SCI Solène des taxes foncières annuelles pour 2013 et 2014 relatives à des locaux à usage de bureaux alors que la taxe foncière relative à des locaux commerciaux est deux fois moins élevée. Toutefois, conformément aux dispositions de l’article 1415 du code général des impôts, les montants des taxes foncières au titre de ces années ont été établis d’après la situation existant au 1er janvier de chacune de ces années. Ainsi, le paiement de ces taxes foncières est dépourvu de lien direct avec le refus illégalement opposé par l’arrêté du 1er octobre 2014, lequel est postérieur à la date à laquelle la situation des locaux a été prise en compte pour le calcul de la taxe foncière. La demande présentée par les sociétés requérantes, tendant à l’indemnisation de ce chef de préjudice doit par suite être écartée.

S’agissant du manque à gagner de la SARL Les Terrasses :

11. Il est constant qu’en raison du refus illégal qui a été opposé à la demande de permis d’aménager, la SARL Les Terrasses n’a pu démarrer son activité qu’en juin 2016, avec un décalage d’environ vingt-et-un mois. Il résulte de ses bilans comptables pour les années 2014 à 2019, que ce décalage a entraîné une perte de recettes sur la période allant d’octobre 2014 à juin 2016 estimée à 209 000 euros, somme de laquelle il convient de retrancher les charges qu’elle n’a pas eu besoin de verser soit environ 191 500 euros, et partant un manque à gagner de 17 500 euros, qui sera ramené à 8 538 euros demandés en première instance. Ainsi, il sera fait une juste appréciation de ce préjudice en condamnant l’Etat à verser à la SARL La Terrasse cette somme de 8 538 euros.

S’agissant des frais liés à la constitution du dossier de demande de permis d’aménager :

12. Si le tribunal administratif de Versailles a annulé l’arrêté portant refus de permis d’aménager sollicité par la SCI Solène, l’administration a statué de nouveau sur cette demande dont elle restait saisie et l’a délivré le 23 juin 2016. Il n’est pas contesté que l’administration a statué au vu du dossier présenté initialement par la société requérante dans le cadre de sa demande déposée le 5 mai 2014. Les sociétés requérantes n’établissent pas, ni même n’allèguent avoir dû supporter des frais supplémentaires de constitution de ce dossier de demande, postérieurement à la date du refus de permis d’aménager annulé. N’établissant pas avoir engagé inutilement des frais afin de constituer le dossier de demande de permis d’aménager, ce chef de préjudice ne peut donc qu’être écarté.

13. Il résulte de tout ce qui précède que les sociétés requérantes sont seulement fondées à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Versailles a rejeté l’intégralité de leurs conclusions indemnitaires, et à demander que l’Etat indemnise la SARL Les Terrasses du préjudice commercial subi à hauteur d’une somme de 8 538 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter du 24 juin 2021, date de réception de la demande préalable.

Sur les frais liés au litige :

14. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’Etat la somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par la SCI Solène et la SARL Les Terrasses et non compris dans les dépens. En revanche, la présente instance n’ayant pas donné lieu à dépens, les conclusions tendant à leur remboursement ne peuvent qu’être rejetées.

DÉCIDE :

Article 1er : L’Etat est condamné à verser à la SARL Les Terrasses une somme de 8 538 euros en réparation de son préjudice commercial, assortie des intérêts au taux légal à compter du 24 juin 2021.

Article 2 : Le jugement du tribunal administratif de Versailles du 12 décembre 2023 est réformé en ce qu’il a de contraire au présent arrêt.

Article 3 : L’Etat versera à la SCI Solène et à la SARL Les Terrasses la somme de 2 000 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête de la SCI Solène et de la SARL Les Terrasses est rejeté.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la SCI Solène, à la SARL Les Terrasses et au ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation. Copie en sera adressée au préfet de l’Essonne.

Délibéré après l’audience du 6 novembre 2025 à laquelle siégeaient :

M. A…, premier vice-président de la cour, président de chambre,

M^me Aventino, première conseillère,

M. Cozic, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 novembre 2025.

La rapporteure,

B. AventinoLe président,

B. A… La greffière,

I. Szymanski

La République mande et ordonne au ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.