Vu la procédure suivante :

Les associations Centre européen pour les droits constitutionnels et les droits humains, Amnesty International France et Disclose ont demandé au tribunal administratif de Paris, qui a transmis leur demande au tribunal administratif de Montreuil, d’annuler la décision implicite par laquelle le ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique a rejeté leur demande de communication de documents administratifs portant sur l’exportation de matériel de guerre et de matériels assimilés vers l’Arabie Saoudite, les Emirats Arabes Unis et l’Egypte. Par un jugement n° 2209299 du 19 juillet 2024, le tribunal administratif de Montreuil a rejeté cette demande.

Par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés le 19 septembre et 18 décembre 2024 et le 5 septembre 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, les associations Centre européen pour les droits constitutionnels et les droits humains, Amnesty International France et Disclose demandent au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler ce jugement ;

2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- la Constitution, notamment son article 61-1 ;

- la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;

- l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 ;

- le code des relations entre le public et l’administration ;

- le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

- le rapport de M. Thomas Odinot, maître des requêtes,

- les conclusions de M^me Leila Derouich, rapporteure publique ;

La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SARL Thouvenin, Coudray, Grevy, avocat du Centre Européen pour les Droits Constitutionnels et les Droits Humains, de l’Association Amnesty International France et de l’Association Disclose et à la SCP Boré, Salve de Bruneton, Mégret, avocat du ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique ;

Considérant ce qui suit :

1. Il ressort des pièces du dossier soumis au tribunal administratif de Montreuil que les associations requérantes ont demandé à l’administration la communication d’un ensemble de documents administratifs portant sur l’exportation de matériels de guerre et de matériels assimilés à destination de l’Arabie saoudite, des Emirats Arabes Unis et de l’Egypte. Elles ont demandé au tribunal administratif de Paris, qui a transmis leur demande au tribunal administratif de Montreuil territorialement compétent, d’annuler pour excès de pouvoir la décision implicite de rejet née du silence gardé par l’administration sur leur demande. Elles ont également, au soutien de ce recours, présenté une question prioritaire de constitutionalité portant sur la conformité aux droits et libertés garantis par les articles 15 et 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen des dispositions des b), c) et h) du 2° de l’article L. 311-5 du code des relations entre le public et l’administration, relatives respectivement au secret de la défense nationale, à la conduite de la politique extérieure de la France et aux autres secrets protégés par la loi, ainsi que de l’article 59 bis du code des douanes et de l’article 226-13 du code pénal. Par un jugement du 19 juillet 2024, contre lequel elles se pourvoient en cassation, le tribunal administratif de Montreuil a jugé qu’il n’y avait pas lieu de transmettre au Conseil d’Etat la question prioritaire de constitutionnalité soulevée et a rejeté leur demande.

Sur la contestation du refus de transmission de la question prioritaire de constitutionnalité portant sur les dispositions des b) et c) du 2° de l’article L. 311-5 du code des relations entre le public et l’administration :

2. Les dispositions de l’article 23-2 de l’ordonnance portant loi organique du 7 novembre 1958 prévoient que, lorsqu’une juridiction relevant du Conseil d’Etat est saisie de moyens contestant la conformité d’une disposition législative aux droits et libertés garantis par la Constitution, elle transmet au Conseil d’Etat la question de constitutionnalité ainsi posée à la triple condition que la disposition contestée soit applicable au litige ou à la procédure, qu’elle n’ait pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d’une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances, et qu’elle ne soit pas dépourvue de caractère sérieux.

3. Aux termes de l’article 15 de la Déclaration de 1789 : « La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration ». Le droit d’accès aux documents administratifs garanti par cette disposition peut faire l’objet de limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l’intérêt général, à la condition qu’il n’en résulte pas d’atteintes disproportionnées au regard de l’objectif poursuivi. Aux termes de son article 16 : « Toute société dans laquelle la garantie des droits n’est pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée, n’a point de constitution. »

4. Les dispositions des b) et c) du 2° de l’article L. 311-5 du code des relations entre le public et l’administration dérogent à la règle selon laquelle les administrations sont tenues de communiquer les documents administratifs qu’elles détiennent aux personnes qui en font la demande, lorsque la consultation ou la communication de ces documents porterait atteinte au secret de la défense nationale ou à la conduite de la politique extérieure de la France. Ces limitations au droit d’accès aux documents administratifs sont liées aux exigences constitutionnelles inhérentes à la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation et ne sont pas disproportionnées à l’objectif poursuivi. Elles ne portent par ailleurs aucune atteinte, par elles-mêmes, au droit au recours juridictionnel effectif. La question de la conformité de ces dispositions aux droits et libertés garantis par la Constitution, tant à son article 15 qu’à son article 16, qui n’est pas nouvelle, ne présente donc pas un caractère sérieux. Par suite, les associations requérantes ne sont pas fondées à demander l’annulation du jugement attaqué en tant qu’il refuse de transmettre au Conseil d’Etat la question prioritaire de constitutionnalité ainsi soulevée.

Sur les autres moyens du pourvoi et sur la contestation du refus de transmission de la question prioritaire de constitutionnalité en tant qu’elle porte sur les autres dispositions invoquées :

5. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que les informations contenues dans les documents dont la communication est sollicitée portent sur l’existence et, le cas échéant, la nature et le volume des matériels de guerre exportés, avec l’autorisation des pouvoirs publics, à destination de l’Egypte, des Emirats Arabes Unis et de l’Arabie Saoudite entre mars 2015 et avril 2020. En jugeant que la communication de tels documents, même partiellement occultés, serait de nature à porter atteinte à la conduite de la politique extérieure de la France et au secret de la défense nationale, et qu’y faisaient par suite obstacle les dispositions des b) et c) du 2° de l’article L. 311-5 du code des relations entre le public et l’administration, le tribunal administratif n’a pas inexactement qualifié les faits de l’espèce ni entaché son jugement d’erreur de droit.

6. En deuxième lieu, aux termes de l’article 10 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales : « 1. Toute personne a droit à la liberté d’expression. Ce droit comprend la liberté d’opinion et la liberté de recevoir ou de communiquer des informations ou des idées sans qu’il puisse y avoir ingérence d’autorités publiques et sans considération de frontière (…) / 2. L’exercice de ces libertés comportant des devoirs et des responsabilités peut être soumis à certaines formalités, conditions, restrictions ou sanctions prévues par la loi, qui constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité nationale, à l’intégrité territoriale ou à la sûreté publique, à la défense de l’ordre et à la prévention du crime, à la protection de la santé ou de la morale, à la protection de la réputation ou des droits d’autrui, pour empêcher la divulgation d’informations confidentielles (…) ».

7. Si ces stipulations n’accordent pas un droit d’accès à toutes les informations détenues par une autorité publique ni n’obligent l’Etat à les communiquer, il peut en résulter un droit d’accès à des informations détenues par une autorité publique lorsque l’accès à ces informations est déterminant pour l’exercice du droit à la liberté d’expression et, en particulier, à la liberté de recevoir et de communiquer des informations, selon la nature des informations demandées, de leur disponibilité, du but poursuivi par le demandeur et de son rôle dans la réception et la communication au public d’informations. Dans cette hypothèse, le refus de fournir les informations demandées constitue une ingérence dans l’exercice du droit à la liberté d’expression qui, pour être justifiée, doit être prévue par la loi, poursuivre un des buts légitimes mentionnés au point 2 de l’article 10 et être strictement nécessaire et proportionnée.

8. En jugeant que les dispositions des b) et c) du 2° de l’article L. 311-5 du code des relations entre le public et l’administration ne méconnaissaient pas, par elles-mêmes, les stipulations de l’article 10 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, le tribunal administratif n’a pas entaché son jugement d’erreur de droit. Si les associations requérantes soutiennent également que le tribunal administratif de Montreuil aurait commis une erreur de droit et insuffisamment motivé son jugement en s’abstenant de rechercher si le refus de communication ne constituait pas, au regard des circonstances concrètes de l’espèce, une ingérence disproportionnée dans leur droit à liberté d’expression il ressort de ses énonciations qu’il a pris en compte, pour juger que le refus qui avait été opposé aux associations requérantes ne méconnaissait pas les stipulations de l’article 10 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, le rôle de ces associations dans le débat public et notamment dans la défense des droits de l’homme. Le moyen ne peut, par suite, en tout état de cause, qu’être écarté.

9. En dernier lieu, dès lors que, ainsi que l’a jugé à bon droit le tribunal administratif de Montreuil, les dispositions des b) et c) du 2° de l’article L. 311-5 du code des relations entre le public et l’administration imposaient à l’administration de refuser de communiquer aux associations requérantes les documents sollicités, les motifs du jugement attaqué relatifs aux autres bases légales invoquées par l’administration devant le tribunal pour justifier la même décision de refus, qu’il s’agisse du secret des affaires ou du secret professionnel des agents des douanes, revêtaient un caractère surabondant. Les moyens du pourvoi dirigés contre ces motifs sont, ainsi, inopérants.

10. Par suite, les associations requérantes ne sont pas fondées à soutenir que le tribunal administratif a entaché son jugement d’erreur de droit ou d’erreur de qualification juridique en refusant de transmettre, pour inapplicabilité au litige, la question prioritaire de constitutionnalité qu’elles avaient soulevée en tant qu’elle portait sur les dispositions combinées du h) du 2° de l’article L. 311-5 du code des relations entre le public et l’administration, qui prévoient que ne sont pas communicables les documents dont la consultation ou la communication porterait atteinte aux autres secrets protégés par la loi, de l’article 59 bis du code des douanes, selon lequel les agents des douanes sont tenus au secret professionnel et de l’article 226-13 du code pénal, qui prévoit que la révélation d’une information à caractère secret par son dépositaire est punie d’un an d’emprisonnement et de 15 000 euros d’amende.

11. Il résulte de tout ce qui précède que le pourvoi doit être rejeté, y compris les conclusions présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

12. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de faire droit aux conclusions présentées par l’Etat tendant à l’application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

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Article 1er : Le pourvoi des associations Centre européen pour les droits constitutionnels et les droits humains, Amnesty International France et Disclose est rejeté.

Article 2 : Les conclusions présentées par le ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : La présente décision sera notifiée aux associations Centre européen pour les droits constitutionnels et les droits humains, Amnesty International France et Disclose et au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique.

Copie en sera adressée au Premier ministre et au Conseil constitutionnel.

Délibéré à l’issue de la séance du 3 novembre 2025 où siégeaient : M. Denis Piveteau, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; M. Bertrand Dacosta, M^me Anne Egerszegi, présidents de chambre ; M. Olivier Yeznikian, M^me Rozen Noguellou, M. Nicolas Polge, M. Vincent Daumas, M. Christophe Barthélemy, conseillers d’Etat et M. Thomas Odinot, maître des requêtes-rapporteur.

Rendu le 1er décembre 2025.

Le président :

Signé : M. Denis Piveteau

Le rapporteur :

Signé : M. Thomas Odinot

La secrétaire :

Signé : M^me Reine-May Solente