Vu la procédure suivante :

1°/ Sous le numéro 499097, par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique enregistrés le 23 novembre 2024, le 24 février 2025 et le 9 septembre 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, la société Aéroports de Lyon (ADL) demande au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler pour excès de pouvoir l’arrêté du 23 mai 2024 du ministre chargé des transports relatif aux redevances pour services rendus sur les aérodromes, ensemble la décision implicite par laquelle le ministre chargé des transports a rejeté son recours gracieux formé le 23 juillet 2024 tendant au retrait de cet arrêté ;

2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

2°/ Sous le numéro 499102, par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique enregistrés le 23 novembre 2024, le 24 février 2025 et le 10 septembre 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, la société Vinci Airports et la société Crédit Agricole Assurances demandent au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler pour excès de pouvoir l’arrêté du 23 mai 2024 relatif aux redevances pour services rendus sur les aérodromes, ensemble la décision implicite par laquelle le ministre chargé des transports a rejeté son recours gracieux formé le 23 juillet 2024 tendant au retrait de cet arrêté ;

2°) à titre subsidiaire d’ordonner, avant dire droit, une expertise sur le fondement de l’article R. 621-1 du code de justice administrative ou de demander un avis sur le fondement de l’article R. 626-2 du même code afin de déterminer si le régime de caisse applicable à ADL est pertinent, ou alternativement, de sursoir à statuer dans l’attente de la production du rapport de la mission de l’inspection générale de l’environnement et du développement durable et du contrôle général économique et financier mandatée le 7 mai 2025 par le ministre chargé des transports ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 5 000 euros à verser à chacune des sociétés requérantes au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

…………………………………………………………………………

Vu les autres pièces des dossiers ;

Vu :

- le traité sur l’Union européenne ;

- la directive 2009/12/CE du Parlement européen et du Conseil du 11 mars 2009 ;

- le code des relations entre le public et l’administration ;

- le code des transports ;

- le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

- le rapport de M^me Charline Nicolas, maîtresse des requêtes,

- les conclusions de M. Clément Malverti, rapporteur public.

La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Celice, Texidor, Perier, avocat de la société Aéroports de Lyon, de la société Vinci Airports et de la société Crédit Agricole Assurances, et à la SCP Lyon-Caen, Thiriez, avocat du ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche ;

Vu la note en délibéré, enregistrée le 17 septembre 2025, présentée par les sociétés Vinci Airports et Crédit Agricole Assurances ;

Considérant ce qui suit :

1.

Par un arrêté du 24 mai 2024, le ministre chargé des transports a abrogé l’arrêté du 16 septembre 2005 relatif aux redevances pour services rendus sur les aérodromes et adopté de nouvelles dispositions aux fins de préciser les règles applicables à la détermination des redevances pour services rendus sur les aérodromes. La société Aéroports de Lyon sous le n° 499097 et les sociétés Vinci Airports et Crédit Agricole Assurances sous le n° 499102 demandent l’annulation de cet arrêté.

2.

Ces requêtes sont dirigées contre le même arrêté. Il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision.

Sur le cadre juridique applicable au litige :

3.

Aux termes de l’article L. 6325-1 du code des transports : « Les services publics aéroportuaires rendus sur les aérodromes ouverts à la circulation aérienne publique donnent lieu à la perception de redevances pour services rendus (…). Le montant des redevances tient compte de la rémunération des capitaux investis sur un périmètre d’activités précisé par voie réglementaire pour chaque aérodrome, appréciée au regard du coût moyen pondéré du capital estimé à partir du modèle d’évaluation des actifs financiers, des données financières de marché disponibles et des paramètres pris en compte pour les entreprises exerçant des activités comparables (…). Le produit global de ces redevances ne peut excéder le coût des services rendus sur l’aérodrome ou sur le système d’aérodromes desservant la même ville ou agglomération urbaine concerné, système défini au sens du présent chapitre comme un groupe d’aérodromes desservant la même ville ou agglomération urbaine, géré par un même exploitant et désigné comme tel par l’autorité compétente de l’Etat (…) ». L’article L. 6325-2 du même code dispose que : « Pour Aéroports de Paris et pour les autres exploitants d’aérodromes civils relevant de la compétence de l’Etat, des contrats pluriannuels d’une durée maximale de cinq ans conclus avec l’Etat déterminent les conditions de l’évolution des tarifs des redevances aéroportuaires, qui tiennent compte, notamment, des prévisions de coûts, de recettes, d’investissements ainsi que d’objectifs de qualité des services publics rendus par l’exploitant d’aérodrome. Ces contrats s’incorporent aux contrats de concession d’aérodrome conclus par l’Etat (…) ». Selon l’article R. 6325-1 de ce code, « les services publics aéroportuaires donnant lieu à la perception de redevances en application de l’article L. 6325-1 sont les services rendus aux exploitants d’aéronefs et à leurs prestataires de service à l’occasion de l’usage de terrains, d’infrastructures, d’installations, de locaux et d’équipements aéroportuaires fournis par l’exploitant d’aérodrome, dans la mesure où cet usage est directement nécessaire, sur l’aérodrome, à l’exploitation des aéronefs ou à celle d’un service de transport aérien ».

4.

Pour l’application de ces dispositions, l’article R. 6325-19 du code des transports a prévu que : « Les tarifs des redevances sont fixés en tenant compte des éléments suivants : 1° Les prévisions d’évolution du trafic de passagers et de marchandises sur l’aérodrome ou les aérodromes considérés ; 2° Les objectifs d’évolution des charges, tenant compte notamment de l’évolution de la qualité des services fournis aux usagers et de celle de la productivité de l’exploitant ; 3° Les prévisions d’évolution des recettes ; 4° Les programmes d’investissements et leur financement. Les profits dégagés par des activités de l’exploitant autres que les services prévus par l’article R. 6325-1 peuvent également être pris en compte. » Aux termes de l’article R. 6325-20 du même code : « L’exploitant d’aérodrome reçoit, compte tenu des éléments prévus par l’article R. 6325-19, une juste rémunération des capitaux investis sur le périmètre d’activités prévu par le deuxième alinéa de l’article L. 6325-1, appréciée au regard du coût moyen pondéré de son capital calculé sur ce périmètre. » Enfin, en vertu de l’article R. 6325-22 de ce code, « Le périmètre d’activités prévu par le deuxième alinéa l’article L. 6325-1 ainsi que, le cas échéant, les modalités de prise en compte des profits dégagés par des activités de l’exploitant extérieures à ce périmètre sont fixés : 1° (…) pour chaque aérodrome appartenant à l’Etat, par arrêté du ministre chargé de l’aviation civile ».

Sur le litige :

5.

Sur le fondement de l’article R. 6325-22 du code des transports, le ministre des transports a, par l’article 11 de l’arrêté contesté du 24 mai 2024, défini, pour les aérodromes entrant dans le champ de son article 4, les modalités de prise en compte des profits dégagés par les activités extérieures au périmètre régulé dans le calcul du montant des redevances aéroportuaires.

En ce qui concerne la légalité externe de l’arrêté attaqué :

6.

Aux termes de l’article L. 131-1 du code des relations entre le public et l’administration : « Lorsque l’administration décide, en dehors des cas régis par des dispositions législatives ou réglementaires, d’associer le public à la conception d’une réforme ou à l’élaboration d’un projet ou d’un acte, elle rend publiques les modalités de cette procédure, met à disposition des personnes concernées les informations utiles, leur assure un délai raisonnable pour y participer et veille à ce que les résultats ou les suites envisagées soient, au moment approprié, rendus publics. » Il résulte de ces dispositions que les autorités administratives ont la faculté, pour concevoir une réforme ou élaborer un projet ou un acte qui relèvent de leur compétence, de procéder à la consultation du public, notamment sur un site internet. Lorsqu’une autorité administrative organise, sans y être tenue, une telle consultation, elle doit y procéder dans des conditions régulières. Il incombe en particulier à l’autorité administrative qui organise une consultation dans les cas qui relèvent de l’article L. 131-1 du code des relations du public et de l’administration d’en déterminer les règles d’organisation conformément aux dispositions de cet article et dans le respect des principes d’égalité et d’impartialité, dont il découle que la consultation doit être sincère. L’autorité administrative doit notamment mettre à disposition des personnes concernées une information claire et suffisante sur l’objet de la consultation et ses modalités afin de leur permettre de donner utilement leur opinion, leur laisser un délai raisonnable pour y participer et veiller à ce que les résultats ou les suites envisagées soient, au moment approprié, rendus publics. A l’issue d’une telle consultation, cette autorité n’est pas tenue de répondre aux observations formulées et conserve la faculté d’apporter au projet toutes les modifications qui lui paraissent utiles, quelle qu’en soit l’importance, sans être dans l’obligation de procéder à une nouvelle consultation.

7.

Il ressort des pièces du dossier qu’avant d’adopter l’arrêté litigieux, le ministre chargé des transports a mené une consultation publique du 1er au 16 février 2024, en mettant à disposition un projet d’arrêté accompagné d’une note de présentation qui exposait l’objet de l’arrêté, rappelait qu’il s’inscrivait dans la continuité des orientations qu’il avait présentées un mois plus tôt lors du congrès de l’Union des aéroports français et exposait en particulier l’évolution du cadre de régulation qui serait applicable aux aéroports de Lyon, de Toulouse, de Marseille et de Bordeaux. Dans ces conditions, les sociétés requérantes ne sont pas fondées à soutenir que le ministre n’aurait pas mis à la disposition des personnes concernées une information suffisante afin de leur permettre de donner utilement leur opinion et ne leur aurait pas laissé un délai raisonnable pour participer à la consultation. La société Vinci Airports et autre ne sont pas davantage fondées à soutenir que, faute pour les résultats de la concertation d’avoir été rendus publics, les exigences rappelées au point 6 auraient été méconnues, dès lors que l’arrêté, objet de la concertation, a été publié au journal officiel le 24 mai 2025. Enfin, la circonstance que les propositions de la société Aéroports de Lyon n’auraient pas été prises en compte est sans incidence sur la régularité la procédure de consultation conduite par le ministre.

En ce qui concerne la légalité interne de l’arrêté attaqué :

8.

En premier lieu, alors que l’article L. 6325-1 du code des transports fixe les principes généraux applicables au montant des redevances aéroportuaires, il appartient au ministre chargé des transports, en vertu de l’article R. 6325-22 du même code, de définir le périmètre des activités et services pris en compte dans le calcul du montant des redevances aéroportuaires, dit « périmètre régulé », ainsi que, le cas échéant, les modalités d’application des principes définis à l’article R. 6325-19, sans que la définition ainsi arrêtée fasse obstacle à ce que, dans la fixation des tarifs des redevances, l’autorité compétente puisse tenir compte des profits dégagés par des activités de l’exploitant de l’aérodrome autres que les services mentionnés à l’article R. 6325-1 et non inclus dans le périmètre. Il en résulte que le ministre chargé des transports pouvait à l’article 11 de l’arrêté attaqué, sans méconnaitre les dispositions précitées, prévoir, pour les aérodromes relevant de l’article 4 de cet arrêté, que le résultat opérationnel servant à apprécier la rémunération des capitaux investis sur le périmètre d’activités régulé de ces aérodromes serait augmenté des profits de l’ensemble des activités objet de la concession ainsi que de l’ensemble de celles exercées par le concessionnaire sur le domaine concédé, sous des exceptions limitées.

9.

En deuxième lieu, en retenant pour la prise en compte de ces profits, à l’article 11 de l’arrêté attaqué, l’ensemble des activités objet de la concession et l’ensemble de celles exercées sur le domaine concédé sous des exceptions limitées, sans en restreindre autrement le champ ni la contribution en fonction d’autres critères reliant ces activités à celles du périmètre régulé, le ministre chargé des transports n’a pas commis d’erreur de droit ni d’erreur manifeste d’appréciation.

10.

En troisième lieu, si en vertu de l’article L. 6325-2 du code des transports, la conclusion d’un contrat de régulation économique demeure facultative, ces dispositions législatives ne font pas obstacle à ce que le pouvoir réglementaire accompagne la conclusion d’un contrat de régulation économique, qui permet notamment un encadrement pluriannuel des tarifs de redevance, d’un aménagement de la prise en compte des profits des activités extérieures au périmètre régulé de l’exploitant dans les modalités de calcul des redevances aéroportuaires, comme il l’a fait, sans erreur de droit ni erreur manifeste d’appréciation, au II de l’article 11 de l’arrêté attaqué.

11.

En quatrième lieu, le ministre chargé des transports n’a pas non plus commis d’erreur manifeste d’appréciation en incluant les aérodromes de Lyon dans le champ d’application des dispositifs de prise en compte des profits dégagés par les activités extérieures au périmètre régulé définis à l’article 11, ni en prévoyant, au II de cet article, en cas de conclusion d’un contrat de régulation économique, une contribution de ces profits jusqu’à 30 % des coûts des services publics aéroportuaires et, au-delà de ce montant, à hauteur de 50 % des profits résiduels.

12.

En cinquième lieu, si le régime applicable à d’autres aéroports prévoit des modalités différentes de prise en compte des profits des activités extérieures au périmètre régulé, cette seule circonstance n’est pas de nature à établir une méconnaissance du principe d’égalité, alors que chaque aéroport se trouve placé dans une situation particulière, au regard tant des activités liées aux services publics aéroportuaires que des autres activités. Il en est ainsi des aérodromes de Paris-Charles-de-Gaulle, de Paris-Orly et de Nice-Côte d’Azur par rapport aux aérodromes visés à l’article 4, dont l’aérodrome de Lyon-Saint-Exupéry. Par suite, les moyens tirés de la méconnaissance du principe d’égalité ainsi que du principe de non-discrimination consacré par le droit de l’Union européenne doivent être écartés.

13.

Enfin, le moyen tiré de l’atteinte à la libre concurrence n’est pas assorti des précisions permettant d’en apprécier le bien-fondé.

14.

Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin d’ordonner les mesures d’instruction demandées, que les requérantes ne sont pas fondées à demander l’annulation pour excès de pouvoir de l’arrêté du 24 mai 2024 qu’elles attaquent.

15.

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une somme soit mise à ce titre à la charge de l’Etat qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante. Il y a lieu en revanche, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de chacune des sociétés requérantes la somme de 2 000 euros à verser à l’Etat au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

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Article 1er : Les requêtes de la société Vinci Airports et autre et de la société Aéroports de Lyon sont rejetées.

Article 2 : Les sociétés Vinci Airports, Crédit Agricole Assurances et Aéroports de Lyon verseront chacune à l’Etat une somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : La présente décision sera notifiée à la société Vinci Airports, à la société Crédit Agricole Assurances, à la société Aéroports de Lyon et au ministre des transports.