Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 13 décembre 2024 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, le syndicat des médecins d’Aix et région demande au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2024-968 du 30 octobre 2024 relatif au document destiné à renforcer la pertinence des prescriptions médicales ;

2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- les dispositions du décret attaqué, qui contraignent les médecins à justifier a priori du bien-fondé de leurs prescriptions auprès de l’assurance maladie en démontrant que celles-ci respectent les indications ouvrant droit au remboursement ou les recommandations de la Haute Autorité de santé, sont contraires au principe d’indépendance professionnelle et morale des médecins ainsi qu’au principe de leur liberté de prescription et méconnaissent ainsi l’article L. 162-2 du code de la sécurité sociale et l’article R. 4127-8 du code de la santé publique ;

- elles portent atteinte aux mêmes principes en ce qu’elles limitent la justification du bien-fondé de ses prescriptions par le médecin aux recommandations de la Haute Autorité de santé, lesquelles n’ont pas de caractère normatif et ne sauraient, tout comme les indications remboursables, dispenser le médecin de se référer plus largement aux données acquises de la science ;

- elles portent atteinte pour les mêmes motifs au droit des patients de bénéficier des traitements et soins les plus appropriés au regard de leur état de santé.

Par un mémoire en défense, enregistré le 6 mai 2025, la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles conclut au rejet de la requête. Elle soutient que les moyens soulevés par le syndicat requérant ne sont pas fondés.

La requête a été communiquée au Premier ministre, qui n’a pas produit de mémoire.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code de la santé publique ;

- le code de la sécurité sociale ;

- la loi n° 2023-1250 du 26 décembre 2023 ;

- le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

- le rapport de M. Cyril Noël, maître des requêtes,

- les conclusions de M. Mathieu Le Coq, rapporteur public ;

Considérant ce qui suit :

1. Aux termes de l’article L. 162-19-1 du code de la sécurité sociale, dans sa rédaction issue de l’article 73 de la loi du 26 décembre 2023 de financement de la sécurité sociale pour 2024 applicable jusqu’au 1er janvier 2026 : « La prise en charge par l’assurance maladie d’un produit de santé et de ses prestations éventuellement associées peut être subordonnée au renseignement sur l’ordonnance ou sur un formulaire prévu à cet effet par le professionnel de santé d’éléments relatifs aux circonstances et aux indications de la prescription, lorsque ce produit et, le cas échéant, ses prestations associées présentent un intérêt particulier pour la santé publique, un impact financier pour les dépenses d’assurance maladie ou un risque de mésusage. / Lors de la prescription, le recours au formulaire mentionné au premier alinéa, accessible le cas échéant par un téléservice, peut être exigé afin d’attester le respect du même premier alinéa. Ce document est à présenter au pharmacien ou, le cas échéant, à un autre professionnel de santé en vue de la prise en charge ou du remboursement par l’assurance maladie du produit de santé et de ses prestations éventuellement associées. Il peut être dérogé en tant que de besoin, pour la mise en œuvre du présent alinéa, aux dispositions relatives à l’obligation d’homologation de certains formulaires administratifs prévues aux articles 38 et 39 de l’ordonnance n° 2004-637 du 1er juillet 2004 relative à la simplification de la composition et du fonctionnement des commissions administratives et à la réduction de leur nombre./ Ces éléments ainsi que tout autre élément requis sur l’ordonnance sont transmis au service du contrôle médical par le prescripteur, le pharmacien ou, le cas échéant, par un autre professionnel de santé dans des conditions fixées par voie réglementaire. / Le non-respect de ces obligations peut donner lieu au constat d’un indu correspondant aux sommes prises en charge par l’assurance maladie, qui est recouvré selon la procédure prévue à l’article L. 133-4 ».

2. Le syndicat des médecins d’Aix et région demande l’annulation pour excès de pouvoir du décret du 30 octobre 2024 relatif au document destiné à renforcer la pertinence des prescriptions médicales, pris pour l’application de ces dispositions. L’article 1er de ce décret prévoit, à son 1°, qu’en vue de la prise en charge de l’acte ou du produit de santé prescrit, l’ordonnance est accompagnée, « le cas échéant, du document joint prévu au III de l’article R. 161-45 du code de la sécurité sociale » ; son 2° complète cet article R. 161-45, dont le I décrit les mentions qu’un prescripteur doit faire figurer sur une ordonnance et cite notamment, à son 6°, « les éléments requis en application de l’article L. 162-19-1 », et dont le II précise les mentions que celui qui exécute la prescription doit porter sur cette ordonnance, par un nouveau III qui prévoit que : « Le cas échéant, lorsque les éléments mentionnés au 6° du I n’ont pas été portés sur l’ordonnance, il est joint à celle-ci un document indiquant si la prescription respecte les indications ouvrant droit au remboursement ou les recommandations de la Haute Autorité de santé. Pour l’établissement de ce document, le prescripteur a en principe recours au téléservice dédié. Par exception, le prescripteur peut compléter un questionnaire disponible sur le site de l’assurance maladie qu’il adresse par voie postale, ou tout système de communication sécurisé mis en place par l’assurance maladie, au service de contrôle médical placé auprès de l’organisme d’assurance maladie de l’assuré ».

3. En premier lieu, le syndicat des médecins d’Aix et région soutient que les dispositions du décret qu’il attaque, en tant qu’elles contraignent les médecins à justifier a priori du bien-fondé de leurs prescriptions auprès de l’assurance maladie, méconnaissent leur indépendance professionnelle et morale protégée par l’article L. 162-2 du code de la sécurité sociale et le principe de leur liberté de prescription garanti par cet article et par l’article R. 4127-8 du code de la santé publique. Toutefois, dès lors que cette obligation résulte de la loi, il ne peut être utilement soutenu que le décret, qui se borne à permettre sa mise en œuvre, porterait par lui-même atteinte aux principes invoqués.

4. En deuxième lieu, s’agissant de la mention selon laquelle la prescription respecte les indications ouvrant droit au remboursement, ce renseignement répond directement à la volonté du législateur, telle qu’elle résulte de l’article L. 162-19-1 du code de la sécurité sociale, d’éviter la prise en charge indue par l’assurance maladie de produits et prestations ayant un impact financier pour les dépenses d’assurance maladie et de prévenir les risques de mésusage. Il est également conforme à l’exigence, résultant de l’article L. 162-4 du même code dans les hypothèses qu’il mentionne, que soit portée sur l’ordonnance la mention du caractère non remboursable des produits, prestations et actes que prescrivent les médecins, notamment lorsqu’ils le font en dehors des indications ou des conditions ouvrant droit à leur remboursement. Enfin, le décret demeure par lui-même sans incidence sur la possibilité pour le médecin de prescrire un produit de santé ou une prestation associée en dehors des indications ouvrant droit à sa prise en charge par l’assurance maladie. Ce faisant, il ne porte atteinte ni à la liberté de prescription des médecins ni au principe de leur indépendance professionnelle et morale.

5. En troisième lieu, les recommandations de bonnes pratiques élaborées par la Haute Autorité de santé sur la base du 2° de l’article L. 161-37 du code de la sécurité sociale ont pour objet de guider les professionnels de santé dans la définition et la mise en œuvre des stratégies de soins à visée préventive, diagnostique ou thérapeutique les plus appropriées, sur la base des connaissances médicales avérées. Elles participent, à ce titre, à la réunion et à la mise à disposition de ces professionnels des données acquises de la science, y compris au niveau international, sur lesquelles doivent être fondés les soins qu’ils assurent aux patients, conformément à l’obligation déontologique qui leur incombe en vertu des dispositions du code de la santé publique. Elles ne dispensent pas le professionnel de santé d’entretenir et perfectionner ses connaissances par d’autres moyens et de rechercher, pour chaque patient, la prise en charge qui lui paraît la plus appropriée, en fonction de ses propres constatations et des préférences du patient. Il en résulte que la mention selon laquelle la prescription respecte ces recommandations ne peut être regardée comme un renseignement contrevenant au devoir du médecin de se référer aux données acquises de la science et répond au contraire à la volonté du législateur de prévenir les risques de mésusage. Elle ne porte atteinte ni à la liberté de prescription des médecins ni au principe de leur indépendance professionnelle et morale.

6. En troisième lieu, aux termes du premier alinéa de l’article L. 1110-5 du code de la santé publique : « Toute personne a, compte tenu de son état de santé et de l’urgence des interventions que celui-ci requiert, le droit de recevoir, sur l’ensemble du territoire, les traitements et les soins les plus appropriés et de bénéficier des thérapeutiques dont l’efficacité est reconnue et qui garantissent la meilleure sécurité sanitaire et le meilleur apaisement possible de la souffrance au regard des connaissances médicales avérées. Les actes de prévention, d’investigation ou de traitements et de soins ne doivent pas, en l’état des connaissances médicales, lui faire courir de risques disproportionnés par rapport au bénéfice escompté. (…) » Le syndicat requérant ne saurait sérieusement soutenir que le décret attaqué, en ce qu’il impose de justifier que les prescriptions respectent les indications ouvrant droit au remboursement ou les recommandations de la Haute Autorité de santé, méconnaîtrait le droit des patients à la protection de leur santé.

7. Il résulte de tout ce qui précède que le syndicat des médecins d’Aix et région n’est pas fondé à demander l’annulation du décret qu’il attaque. Ses conclusions présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent, par suite, qu’être également rejetées.

D E C I D E :

--------------

Article 1er : La requête du syndicat des médecins d’Aix et région est rejetée.

Article 2 : La présente décision sera notifiée au syndicat des médecins d’Aix et région, au Premier ministre et à la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées.

Délibéré à l’issue de la séance du 12 novembre 2025 où siégeaient : M^me Gaëlle Dumortier, présidente de chambre, présidant ; M^me Anne Courrèges, présidente de chambre ; M. Jean-Luc Nevache, M^me Marie-Astrid Nicolazo de Barmon, M. Raphaël Chambon, M. Jean-Dominique Langlais, conseillers d’Etat et M. Cyril Noël, maître des requêtes-rapporteur.

Rendu le 28 novembre 2025.

La présidente :

Signé : M^me Gaëlle Dumortier

Le rapporteur :

Signé : M. Cyril Noël

Le secrétaire :

Signé : M. Hervé Herber

La République mande et ordonne à la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour la secrétaire du contentieux, par délégation :

CONSEIL D’ETAT

statuant

au contentieux

HH

N° 499704

__________

SYNDICAT DES MEDECINS D’AIX ET REGION

__________

M. Cyril Noël

Rapporteur

__________

M. Mathieu Le Coq

Rapporteur public

__________

Séance du 12 novembre 2025

Décision du 28 novembre 2025

__________

REPUBLIQUE FRANÇAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS

Le Conseil d’Etat statuant au contentieux

(Section du contentieux, 1ère et 4ème chambres réunies)

Sur le rapport de la 1ère chambre

de la Section du contentieux

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 13 décembre 2024 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, le syndicat des médecins d’Aix et région demande au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2024-968 du 30 octobre 2024 relatif au document destiné à renforcer la pertinence des prescriptions médicales ;

2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code de la santé publique ;

- le code de la sécurité sociale ;

- la loi n° 2023-1250 du 26 décembre 2023 ;

- le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

- le rapport de M. Cyril Noël, maître des requêtes,

- les conclusions de M. Mathieu Le Coq, rapporteur public ;

Considérant ce qui suit :

1. Aux termes de l’article L. 162-19-1 du code de la sécurité sociale, dans sa rédaction issue de l’article 73 de la loi du 26 décembre 2023 de financement de la sécurité sociale pour 2024 applicable jusqu’au 1er janvier 2026 : « La prise en charge par l’assurance maladie d’un produit de santé et de ses prestations éventuellement associées peut être subordonnée au renseignement sur l’ordonnance ou sur un formulaire prévu à cet effet par le professionnel de santé d’éléments relatifs aux circonstances et aux indications de la prescription, lorsque ce produit et, le cas échéant, ses prestations associées présentent un intérêt particulier pour la santé publique, un impact financier pour les dépenses d’assurance maladie ou un risque de mésusage. / Lors de la prescription, le recours au formulaire mentionné au premier alinéa, accessible le cas échéant par un téléservice, peut être exigé afin d’attester le respect du même premier alinéa. Ce document est à présenter au pharmacien ou, le cas échéant, à un autre professionnel de santé en vue de la prise en charge ou du remboursement par l’assurance maladie du produit de santé et de ses prestations éventuellement associées. Il peut être dérogé en tant que de besoin, pour la mise en œuvre du présent alinéa, aux dispositions relatives à l’obligation d’homologation de certains formulaires administratifs prévues aux articles 38 et 39 de l’ordonnance n° 2004-637 du 1er juillet 2004 relative à la simplification de la composition et du fonctionnement des commissions administratives et à la réduction de leur nombre./ Ces éléments ainsi que tout autre élément requis sur l’ordonnance sont transmis au service du contrôle médical par le prescripteur, le pharmacien ou, le cas échéant, par un autre professionnel de santé dans des conditions fixées par voie réglementaire. / Le non-respect de ces obligations peut donner lieu au constat d’un indu correspondant aux sommes prises en charge par l’assurance maladie, qui est recouvré selon la procédure prévue à l’article L. 133-4 ».

2. Le syndicat des médecins d’Aix et région demande l’annulation pour excès de pouvoir du décret du 30 octobre 2024 relatif au document destiné à renforcer la pertinence des prescriptions médicales, pris pour l’application de ces dispositions. L’article 1er de ce décret prévoit, à son 1°, qu’en vue de la prise en charge de l’acte ou du produit de santé prescrit, l’ordonnance est accompagnée, « le cas échéant, du document joint prévu au III de l’article R. 161-45 du code de la sécurité sociale » ; son 2° complète cet article R. 161-45, dont le I décrit les mentions qu’un prescripteur doit faire figurer sur une ordonnance et cite notamment, à son 6°, « les éléments requis en application de l’article L. 162-19-1 », et dont le II précise les mentions que celui qui exécute la prescription doit porter sur cette ordonnance, par un nouveau III qui prévoit que : « Le cas échéant, lorsque les éléments mentionnés au 6° du I n’ont pas été portés sur l’ordonnance, il est joint à celle-ci un document indiquant si la prescription respecte les indications ouvrant droit au remboursement ou les recommandations de la Haute Autorité de santé. Pour l’établissement de ce document, le prescripteur a en principe recours au téléservice dédié. Par exception, le prescripteur peut compléter un questionnaire disponible sur le site de l’assurance maladie qu’il adresse par voie postale, ou tout système de communication sécurisé mis en place par l’assurance maladie, au service de contrôle médical placé auprès de l’organisme d’assurance maladie de l’assuré ».

3. En premier lieu, le syndicat des médecins d’Aix et région soutient que les dispositions du décret qu’il attaque, en tant qu’elles contraignent les médecins à justifier a priori du bien-fondé de leurs prescriptions auprès de l’assurance maladie, méconnaissent leur indépendance professionnelle et morale protégée par l’article L. 162-2 du code de la sécurité sociale et le principe de leur liberté de prescription garanti par cet article et par l’article R. 4127-8 du code de la santé publique. Toutefois, dès lors que cette obligation résulte de la loi, il ne peut être utilement soutenu que le décret, qui se borne à permettre sa mise en œuvre, porterait par lui-même atteinte aux principes invoqués.

4. En deuxième lieu, s’agissant de la mention selon laquelle la prescription respecte les indications ouvrant droit au remboursement, ce renseignement répond directement à la volonté du législateur, telle qu’elle résulte de l’article L. 162-19-1 du code de la sécurité sociale, d’éviter la prise en charge indue par l’assurance maladie de produits et prestations ayant un impact financier pour les dépenses d’assurance maladie et de prévenir les risques de mésusage. Il est également conforme à l’exigence, résultant de l’article L. 162-4 du même code dans les hypothèses qu’il mentionne, que soit portée sur l’ordonnance la mention du caractère non remboursable des produits, prestations et actes que prescrivent les médecins, notamment lorsqu’ils le font en dehors des indications ou des conditions ouvrant droit à leur remboursement. Enfin, le décret demeure par lui-même sans incidence sur la possibilité pour le médecin de prescrire un produit de santé ou une prestation associée en dehors des indications ouvrant droit à sa prise en charge par l’assurance maladie. Ce faisant, il ne porte atteinte ni à la liberté de prescription des médecins ni au principe de leur indépendance professionnelle et morale.

5. En troisième lieu, les recommandations de bonnes pratiques élaborées par la Haute Autorité de santé sur la base du 2° de l’article L. 161-37 du code de la sécurité sociale ont pour objet de guider les professionnels de santé dans la définition et la mise en œuvre des stratégies de soins à visée préventive, diagnostique ou thérapeutique les plus appropriées, sur la base des connaissances médicales avérées. Elles participent, à ce titre, à la réunion et à la mise à disposition de ces professionnels des données acquises de la science, y compris au niveau international, sur lesquelles doivent être fondés les soins qu’ils assurent aux patients, conformément à l’obligation déontologique qui leur incombe en vertu des dispositions du code de la santé publique. Elles ne dispensent pas le professionnel de santé d’entretenir et perfectionner ses connaissances par d’autres moyens et de rechercher, pour chaque patient, la prise en charge qui lui paraît la plus appropriée, en fonction de ses propres constatations et des préférences du patient. Il en résulte que la mention selon laquelle la prescription respecte ces recommandations ne peut être regardée comme un renseignement contrevenant au devoir du médecin de se référer aux données acquises de la science et répond au contraire à la volonté du législateur de prévenir les risques de mésusage. Elle ne porte atteinte ni à la liberté de prescription des médecins ni au principe de leur indépendance professionnelle et morale.

6. En troisième lieu, aux termes du premier alinéa de l’article L. 1110-5 du code de la santé publique : « Toute personne a, compte tenu de son état de santé et de l’urgence des interventions que celui-ci requiert, le droit de recevoir, sur l’ensemble du territoire, les traitements et les soins les plus appropriés et de bénéficier des thérapeutiques dont l’efficacité est reconnue et qui garantissent la meilleure sécurité sanitaire et le meilleur apaisement possible de la souffrance au regard des connaissances médicales avérées. Les actes de prévention, d’investigation ou de traitements et de soins ne doivent pas, en l’état des connaissances médicales, lui faire courir de risques disproportionnés par rapport au bénéfice escompté. (…) » Le syndicat requérant ne saurait sérieusement soutenir que le décret attaqué, en ce qu’il impose de justifier que les prescriptions respectent les indications ouvrant droit au remboursement ou les recommandations de la Haute Autorité de santé, méconnaîtrait le droit des patients à la protection de leur santé.

7. Il résulte de tout ce qui précède que le syndicat des médecins d’Aix et région n’est pas fondé à demander l’annulation du décret qu’il attaque. Ses conclusions présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent, par suite, qu’être également rejetées.

D E C I D E :

--------------

Article 1er : La requête du syndicat des médecins d’Aix et région est rejetée.

Article 2 : La présente décision sera notifiée au syndicat des médecins d’Aix et région, au Premier ministre et à la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées.

Délibéré à l’issue de la séance du 12 novembre 2025 où siégeaient : M^me Gaëlle Dumortier, présidente de chambre, présidant ; M^me Anne Courrèges, présidente de chambre ; M. Jean-Luc Nevache, M^me Marie-Astrid Nicolazo de Barmon, M. Raphaël Chambon, M. Jean-Dominique Langlais, conseillers d’Etat et M. Cyril Noël, maître des requêtes-rapporteur.

Rendu le 28 novembre 2025.

La présidente :

Signé : M^me Gaëlle Dumortier

Le rapporteur :

Signé : M. Cyril Noël

Le secrétaire :

Signé : M. Hervé Herber