Note d’information sur la jurisprudence de la Cour 253

Juillet 2021

Reczkowicz c. Pologne - 43447/19

Arrêt 22.7.2021 [Section I]

Article 6

Procédure civile

Article 6-1

Tribunal établi par la loi

Graves irrégularités dans la nomination de juges de la chambre disciplinaire nouvellement créée au sein de la Cour suprême : violation

En fait – En juillet 2017, la requérante, avocate de profession, fut suspendue de ses fonctions pour une période de trois ans à l’issue d’une procédure disciplinaire en raison de plusieurs violations du code de déontologie des avocats. En dernière instance, son affaire fut examinée par la chambre disciplinaire de la Cour suprême qui venait d’être créée à la suite de la réorganisation de cette juridiction issue de la loi de 2017 portant modification du Conseil national de la magistrature (CNM) et de la loi de 2017 relative à la Cour suprême, réorganisation qui s’inscrivait dans le cadre d’une réforme législative de grande ampleur engagée par le gouvernement en 2017. Cette chambre disciplinaire était composée de juges nommés selon une procédure faisant intervenir le nouveau CNM. La requérante alléguait que les juges composant cette chambre avaient été nommés par le président polonais sur proposition du CNM, en violation flagrante du droit interne et des principes de la prééminence du droit, de la séparation des pouvoirs et de l’indépendance du pouvoir judiciaire.         

Contexte – Le CNM est un organe constitutionnel ayant pour mission principale, selon la Constitution, de garantir l’indépendance des juridictions et des juges. Avant la réforme, les membres judiciaires du CNM étaient élus par des juges. Ce principe était fermement ancré dans l’ordre juridique polonais et il avait été confirmé sans équivoque par un arrêt de la Cour constitutionnelle en date du 18 juillet 2007. Toutefois, cet arrêt fut infirmé par un arrêt rendu par la Cour constitutionnelle le 20 juin 2017. Depuis la réforme opérée en 2017, les membres judiciaires du CNM sont élus par la Diète. Il ressort de la lecture combinée des dispositions internes pertinentes que les juges des juridictions de tous niveaux et de toute nature, y compris la Cour suprême, sont nommés par le président de la Pologne sur proposition du CNM formulée par celui-ci après une procédure de sélection au cours de laquelle il évalue et désigne les candidats.

Saisie de trois demandes de décision préjudicielle par la Cour suprême, la Cour de justice de l’Union européenne (« CJUE ») jugea le 19 novembre 2019 que la chambre disciplinaire ne satisfaisait pas à l’exigence d’indépendance.

Le 5 décembre 2019, la Cour suprême rendit un arrêt dans les affaires ayant donné lieu à ces demandes de décision préjudicielle. Elle conclut qu’en ce qui concernait la procédure de nomination des juges, le CNM n’offrait pas de garanties d’indépendance suffisantes vis-à-vis des pouvoirs législatif et exécutif. Conformément aux indications figurant dans l’arrêt de la CJUE, la Cour suprême considéra que la chambre disciplinaire ne pouvait passer pour une juridiction au sens du droit interne et de l’article 6. Ces conclusions furent confirmées le 23 janvier 2020 par une résolution conjointe des chambres réunies de la Cour suprême. Il ressortait de cette résolution que la composition des formations judiciaires – y compris celles de la Cour suprême – où siégeaient des juges nommés selon la procédure faisant intervenir le CNM était irrégulière.

Le 28 janvier 2020, la Cour constitutionnelle rendit une ordonnance provisoire suspendant l’exécution de la résolution susmentionnée ainsi que la compétence reconnue à la Cour suprême de prendre des résolutions relatives à la compatibilité de la composition du CNM avec le droit interne, le droit international ou la jurisprudence des juridictions internationales, à la procédure de nomination des juges menée par cet organe et à la prérogative présidentielle de nomination des juges. Le 20 avril 2020, la Cour constitutionnelle rendit un arrêt dans lequel elle déclarait la résolution susmentionnée du 23 janvier 2020 incompatible avec la Constitution, le traité instituant l’Union européenne et l’article 6 § 1, et par lequel elle concluait notamment que les décisions relatives à la nomination des juges prises par le président de la Pologne échappaient à tout contrôle, même à celui de la Cour suprême. Elle confirma ce principe dans une décision du 21 avril 2020 relative au « conflit de compétences entre la Diète et la Cour suprême et entre le président de la Pologne et la Cour suprême ».

En droit – Article 6 § 1 :

En l’espèce, la tâche de la Cour ne consiste pas à évaluer la légitimité de la réorganisation du système judiciaire polonais dans son ensemble, mais à apprécier les circonstances pertinentes pour le processus de nomination des juges de la chambre disciplinaire de la Cour suprême applicable depuis l’entrée en vigueur de la loi de 2017 relative à la Cour suprême qui a institué ladite chambre.

a) Applicabilité – La Cour n’aperçoit aucune raison de s’écarter du principe bien établi selon lequel un contentieux disciplinaire dont l’enjeu est le droit de continuer à pratiquer une profession donne lieu à des contestations (« disputes ») sur des droits de caractère civil. Ce principe a notamment été appliqué à des procédures menées devant des instances disciplinaires d’ordres professionnels et dirigées contre des juges. Il s’ensuit que l’article 6 § 1 trouve à s’appliquer sous son volet civil. En revanche, pareilles procédures disciplinaires ne donnent pas lieu à une « décision portant sur une accusation en matière pénale ».

b) Fond – Conformément à la démarche en trois étapes et aux principes généraux exposés dans l’arrêt Guðmundur Andri Ástráðsson c. Islande [GC], la Cour doit rechercher si l’examen de l’affaire de la requérante par la chambre disciplinaire emportait violation du droit l’intéressée à un « tribunal établi par la loi ».

i) Y a-t-il eu une violation manifeste du droit interne ? – La Cour est confrontée aux deux points de vue diamétralement opposés des plus hautes juridictions polonaises sur ce point. Sa tâche consiste à rechercher si ces juridictions ont ménagé l’équilibre voulu entre les différents intérêts en jeu dans leurs décisions respectives et si elles ont effectué cet exercice de mise en balance et statué en prenant en compte et en respectant les critères auxquels un « tribunal établi par la loi » doit satisfaire en vertu de la Convention. En outre, la Cour considère que dès lors que la loi modificative de 2017 fait partie d’un ensemble de lois portant réorganisation du système judiciaire polonais, elle doit être replacée dans le contexte des modifications coordonnées apportées au droit interne dans ce but et appréciée en tenant compte du fait que ces modifications et leurs effets sur le système judiciaire polonais ont attiré l’attention de nombreux organes et organisations internationaux, qui s’en sont inquiétés, et qu’ils ont donné lieu à un certain nombre de procédures devant la CJUE.

La Cour relève que dans son arrêt du 5 décembre 2019 et sa résolution du 23 janvier 2020, la Cour suprême a constaté plusieurs violations manifestes du droit interne. Pour parvenir à ses conclusions amplement motivées, la Cour suprême a procédé à une évaluation approfondie et détaillée du droit polonais pertinent en se plaçant sur le terrain des normes fondamentales de la Convention et du droit de l'UE et en suivant les indications et la jurisprudence de la CJUE. La Cour constate que la Cour suprême s’est livrée à un examen approfondi de l’ensemble des attributs d’un « tribunal indépendant et impartial établi par la loi » à la lumière des principes constitutionnels régissant le fonctionnement du CNM, notamment le principe de la séparation et de l’équilibre des pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire et le principe de l’indépendance de la magistrature.      

En revanche, la Cour relève qu’il n’en va pas de même des arrêts rendus par la Cour constitutionnelle le 20 juin 2017 et le 20 avril 2020.

La Cour considère que l’appréciation à laquelle la Cour constitutionnelle s’est livrée, qui ne repose manifestement pas sur une analyse complète, équilibrée et objective au regard de la Convention des éléments dont elle était saisie, est arbitraire et qu’elle ne peut donc avoir aucun poids dans la décision à intervenir sur la question de savoir s’il y a eu une violation manifeste, objectivement et réellement reconnaissable en tant que telle du droit interne applicable à la procédure de nomination judiciaire à la chambre disciplinaire. Elle estime également que les conclusions de la Cour constitutionnelle doivent être considérées à la lumière du contexte général dans lequel celle-ci exerce ses fonctions depuis fin 2015 et de ses interventions visant à remettre en cause la conclusion de la Cour suprême selon laquelle les défauts de la procédure de nomination judiciaire faisant intervenir le CNM violent de manière flagrante le droit interne et le droit international. Elle observe que la première de ces interventions remonte à la décision provisoire sans précédent rendue le 28 janvier 2020. Elle juge que pareille ingérence dans le fonctionnement d’un organe judiciaire, qui visait à empêcher celui-ci d’exercer sa fonction juridictionnelle d’application et d’interprétation de la Convention et d’autres traités internationaux, constitue une atteinte à la prééminence du droit et à l’indépendance de la magistrature, et elle constate que la décision définitive rendue par la Cour constitutionnelle le 21 avril 2020 a entériné cet état de choses.

La Cour juge établie l’existence d’une violation manifeste du droit interne eu égard aux considérations exposées ci-dessus, et en particulier aux arguments convaincants et incisifs formulés par la Cour suprême dans son arrêt du décembre 2019 ainsi que dans sa résolution du 23 janvier 2020 et à ses conclusions relatives à l’illégalité de la procédure de nomination judiciaire à la chambre disciplinaire.    

ii)  Les atteintes au droit interne touchent-elles une règle fondamentale de la procédure de nomination des juges et vident-elles de sa substance même le droit à un « tribunal établi par la loi » ? – En ce qui concerne le degré d’indépendance du CNM et la question de savoir s’il y a eu une ingérence injustifiée des pouvoirs législatif et exécutif dans le processus de nomination, la Cour renvoie en premier lieu aux avis – unanimes sur le fond – de différents organes ou organisations internationaux selon lesquels le CNM n’était plus indépendant et se trouvait empêché de s’acquitter de son obligation constitutionnelle de garantir l’indépendance des tribunaux et des juges à la suite des modifications apportées par la loi modificative de 2017 à la procédure d’élection de ses membres judiciaires. À cet égard, la Cour tient également compte des circonstances dans lesquelles le CNM a été constitué, relevant notamment qu’au regard du faible nombre de candidats aux élections à cette instance, celles-ci semblent avoir été boycottées par les professionnels du droit, que six des quinze juges qui y ont été élus avaient été nommés dans les six mois précédents présidents ou vice-présidents de juridiction par le ministère de la Justice, que la majorité des membres du CNM nouvellement constitué ont des liens avec le parti au pouvoir ou ont été recommandés par celui-ci, que la plupart des candidats à ces élections ont été proposés par le pouvoir exécutif et qu’il est impossible de vérifier si les candidats ont réuni le nombre requis de parrainages car l’exécutif a dans un premier temps refusé de divulguer les listes de parrainage. À ce dernier égard, la Cour estime que le fait que le public n’ait pas été officiellement informé sur le point de savoir si les candidats au CNM satisfaisaient à l’exigence formelle d’obtention d’un nombre suffisant de parrainages peut faire naître des doutes quant à la légalité du processus d’élection des membres de cette instance. Elle ajoute que l’absence de contrôle de l’identité des parrains des candidats risque d’inspirer des soupçons quant aux qualifications des membres du CNM et à leurs liens directs ou indirects avec l’exécutif. Elle précise que selon des informations désormais publiques, les membres du CNM ont été élus avec le soutien d’un groupe restreint de juges étroitement liés à l’exécutif et que, comme la Cour suprême l’a relevé, il n’est pas certain que tous les membres élus du CNM satisfassent à l’exigence légale d’avoir été parrainés par 25 juges en activité.

Dans ces conditions, la Cour juge que grâce à la loi modificative de 2017, qui prive le pouvoir judiciaire de son droit de désigner et d’élire les membres judiciaires du CNM – droit qui lui était conféré par la législation antérieure et qui était consacré par les normes internationales, les pouvoirs législatif et exécutif ont acquis une influence déterminante sur la composition du CNM. Elle observe que cette loi a en pratique supprimé non seulement le système représentatif antérieur, mais aussi les garanties d’indépendance du pouvoir judiciaire dans ce domaine en offrant aux pouvoirs exécutif et législatif la possibilité de s’immiscer dans la procédure de nomination des juges, possibilité dont ces pouvoirs ont usé, comme en témoignent par exemple les conditions dans lesquelles les candidatures aux fonctions de membre judiciaire du CNM ont été approuvées. Elle relève en outre qu’en privant la première présidente de la Cour suprême de sa prérogative d’annoncer les vacances de poste dans cette juridiction au profit du président de la Pologne, la loi de 2017 relative à la Cour suprême a encore affaibli la participation du pouvoir judiciaire au processus de nomination des juges, en particulier à la Cour suprême.         

Eu égard à l’ensemble des considérations exposées ci-dessus, la Cour juge que la violation du droit interne a fondamentalement compromis la procédure de nomination litigieuse en ce qu’elle a eu pour effet de conférer au CNM – un organe ne présentant pas de garanties d’indépendance suffisantes vis-à-vis des pouvoirs législatif et exécutif – le pouvoir de recommandation des candidats aux fonctions de membre judiciaire de la chambre disciplinaire, recommandation indispensable à leur nomination par le président de la Pologne. Elle conclut qu’une procédure de nomination des juges dans laquelle, comme en l’espèce, se décèle une influence indue des pouvoirs législatif et exécutif sur leur nomination est en soi incompatible avec l’article 6 § 1 et en tant que telle entachée d’une irrégularité fondamentale portant atteinte à l’ensemble du processus et compromettant la légitimité des juridictions composées des juges ainsi nommés.

En conséquence, la Cour estime que les irrégularités de la procédure de nomination des juges à la chambre disciplinaire sont d’une telle gravité qu’elles portent atteinte à la substance même du droit à un « tribunal établi par la loi ».  

iii) Les violations alléguées du droit à un « tribunal établi par la loi » ont-elles fait l’objet d’un contrôle et d’un redressement effectifs par les juridictions internes ? – Le droit polonais n’offrait à la requérante aucune procédure qui lui aurait permis de contester les irrégularités alléguées de la procédure de nomination des juges à la chambre disciplinaire de la Cour suprême. En conséquence, aucun remède n’a été apporté à la situation dénoncée.

Conclusion générale – la chambre disciplinaire de la Cour suprême ayant examiné l’affaire de la requérante n’est pas un « tribunal établi par la loi ».

Conclusion : violation (unanimité).

Article 41: 15 000 EUR pour préjudice moral ; demande de réparation du dommage matériel rejetée.

(Voir aussi Guðmundur Andri Ástráðsson c. Islande [GC], 26374/18, 1er décembre 2020, Résumé juridique ; Xero Flor w Polsce sp. z o.o. c. Pologne, 4907/18, 7 mai 2021, Résumé juridique)

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Rédigé par le greffe, ce résumé ne lie pas la Cour.

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