Résumé juridique

Juin 2025

H.Q. et autres c. Hongrie - 46084/21, 40185/22 et 53952/22

Arrêt 24.6.2025 [Section II]

Article 3

Expulsion

Manquement des autorités nationales à examiner la question de l’accès des requérants à une procédure d’asile adéquate en Serbie : violation

Article 13

Recours effectif

Absence de recours effectif contre une mesure d’expulsion : violation

Article 46

Article 46-2

Exécution de l'arrêt

Mesures générales

État défendeur tenu de prendre des mesures immédiates et appropriées pour prévenir de nouvelles expulsions collectives et garantir un accès réel et effectif à la procédure de protection internationale

Article 4 du Protocole n° 4

Interdiction des expulsions collectives d'étrangers

Refoulement automatique des requérants, individuellement ou avec d’autres personnes, vers le côté serbe de la clôture qui marque la frontière de la Hongrie avec la Serbie : violation

En fait – Les requérants sont deux ressortissants afghans et un ressortissant syrien. Le premier requérant arriva en Hongrie muni d’un permis de séjour étudiant. Les deuxième et troisième requérants entrèrent clandestinement en Hongrie en franchissant la frontière serbo-hongroise. Le deuxième requérant se déclara mineur et il était non accompagné.

Après l’expiration de son permis de séjour, le premier requérant déposa une demande d’asile en plaidant qu’il craignait d’être persécuté par les talibans. La Direction générale nationale de la police des étrangers (« la DGNPA ») rejeta sa demande sans l’avoir examinée au fond et ordonna son expulsion. Les deuxième et troisième requérants furent hospitalisés à la suite de graves accidents de la route. Le second requérant dit avoir exprimé son souhait de demander l’asile à un médecin de l’hôpital ainsi que pendant son expulsion. Le troisième requérant prit contact avec le Comité Helsinki en Hongrie par courrier électronique et sollicita une assistance juridique en vue du dépôt d’une demande d’asile, affirmant qu’il craignait des persécutions et des mauvais traitements liés aux recrutements forcés dans l’armée kurde. Pendant son séjour à l’hôpital, il exprima également plusieurs fois son souhait de demander l’asile, lors de contacts avec la police et avec le personnel médical.

En septembre 2021 et en avril et juillet 2022 respectivement, les trois requérants furent refoulés vers le côté serbe de la clôture frontalière entre la Hongrie et la Serbie, soit individuellement (le premier requérant), soit avec d’autres personnes (les deuxième et troisième requérants). Cette mesure reposait sur l’article 5 § 1b) de la loi relative à la frontière d’État, qui autorisait la police à refouler les étrangers entrant ou séjournant illégalement en Hongrie.

Le premier requérant séjourna au Centre pour réfugiés de Belgrade jusqu’en mai 2022, puis il entra en Autriche, où il demanda l’asile. En novembre 2022, le deuxième requérant, qui avait été conduit au centre d’accueil de Subotica, déposa auprès de l’ambassade de Hongrie à Belgrade une « déclaration d’intention » en vue d’obtenir l’autorisation d’entrer en Hongrie pour y demander l’asile. En décembre 2023, la DGNPA refusa de lui délivrer un document de voyage au motif qu’avant de déposer sa « déclaration » il avait séjourné dans un pays sûr (la Serbie) pendant une longue période. Le tribunal de Budapest annula cette décision mais refusa de renvoyer l’affaire devant la DGNPA, parce que la CJUE avait jugé la « procédure auprès de l’ambassade » contraire au droit de l’UE.

Les premier et troisième requérants engagèrent différentes procédures contre leur expulsion :

– Le recours prévu par la loi relative à la police fut en définitive infructueux, car la mesure d’expulsion prévue à l’article 5 § 1b) de la loi relative à la frontière d’État ne relevait pas de la loi relative à la police.

– Dans le cadre de la procédure administrative engagée par le premier requérant contre son expulsion, la Kúria observa qu’une décision d’expulser une personne séjournant irrégulièrement sur le territoire hongrois relevait du pouvoir discrétionnaire de la police et que, dès lors, la décision de la DGNPA  était entachée de nullité. Toutefois, le retour du premier requérant en Hongrie n’était plus considéré comme nécessaire, au motif qu’il n’avait pas indiqué que son expulsion eût eu des conséquences négatives. Une procédure similaire engagée par le troisième requérant est toujours pendante.

Dans le cadre d’une procédure administrative relative à la demande d’asile du premier requérant, le tribunal de Budapest accueillit la demande formée par l’intéressé afin d’obtenir la suspension de son expulsion, annula la décision de la DGNPA et renvoya l’affaire en vue d’un réexamen. Par la suite, la DGNPA  mit fin à la procédure d’asile, constatant que le premier requérant s’était trouvé en dehors de l’UE pendant plus de trois mois, qu’il avait ensuite demandé l’asile en Autriche et qu’en conséquence la responsabilité de la Hongrie quant à la procédure d’asile avait cessé d’exister. 

Devant la Cour, les requérants se plaignaient d’avoir fait l’objet d’une expulsion collective et de n’avoir disposé d’aucun recours à cet égard ; ils y voyaient une violation de l’article 4 du Protocole no 4 et de l’article 13 de la Convention. Par ailleurs, les premier et troisième requérants alléguaient qu’ils avaient été expulsés vers la Serbie sans que les conséquences de cette mesure eussent été évaluées, au mépris selon eux de l’article 3.

En droit – Article 4 du Protocole no 4 :

L’application du système des refoulements automatiques a déjà conduit la Cour à conclure à la violation de l’article 4 du Protocole no 4 (Shahzad c. Hongrie). La CJUE a également constaté que l’article 5 § 1b) de la loi relative à la frontière d’État était contraire à la Directive relative aux normes et procédures communes applicables dans les États membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier (Commission c. Hongrie, 2020).

Contrairement aux requérants dans de précédentes affaires dirigées contre la Hongrie, les requérants en l’espèce n’ont pas été refoulés à leur arrivée ; ils se trouvaient déjà dans le pays, pour diverses raisons, avant la mise en œuvre de la mesure. Les trois requérants avaient soit sollicité l’asile, soit exprimé le souhait de présenter une telle demande. Cependant, à la suite de la fermeture des zones de transit et de l’adoption de la loi transitoire de 2020, ils ont dû faire une « déclaration d’intention » en personne, auprès de l’ambassade de Hongrie à Belgrade ou à Kyiv, en vue d’obtenir des documents de voyage pour la Hongrie qui leur permettraient d’aller y déposer une demande d’asile (la « procédure auprès de l’ambassade »).

Dans l’arrêt Commission c. Hongrie de 2023, la CJUE a établi que la loi transitoire de 2020 n’était pas compatible avec la directive relative aux procédures d’asile, et qu’elle emportait violation du droit pour les personnes sollicitant une protection internationale de rester dans le pays en attendant l’issue de la procédure d’asile.

i)  Le premier requérant –Le premier requérant semble avoir fait l’objet d’une expulsion individuelle, mais il est malaisé de déterminer s’il s’agit d’un acte fortuit ou intentionnel. Il demeure que, même lorsqu’un État expulse un individu séparément, l’interdiction de l’expulsion collective doit continuer de s’appliquer si l’intéressé appartient à un large groupe d’étrangers soumis à une expulsion. Selon le droit interne, la mesure en question s’appliquait automatiquement à un groupe d’étrangers qui étaient entrés ou qui avaient séjourné illégalement en Hongrie. Dès lors, la situation du premier requérant relevait de la protection offerte par l’article 4 du Protocole no 4.

S’appuyant sur la loi transitoire de 2020, les autorités hongroises ont refusé d’examiner au fond la demande d’asile du premier requérant et ont procédé à son refoulement vers la Serbie. Rien ne donne à penser que le refus d’examiner ses arguments puisse être attribué au comportement de l’intéressé lui-même. Premièrement, à supposer même que la loi transitoire de 2020 s’appliquait à la situation du premier requérant, cet argument s’avère dénué de pertinence lorsque l’on évalue le respect par les autorités internes de l’article 4 du Protocole no 4, eu égard à tout le moins au fait que l’intéressé était entré en Hongrie en y étant autorisé. Dès lors, la nature de la procédure prévue par la loi transitoire de 2020, qui l’obligeait à quitter le territoire, ne pouvait pas lui offrir une possibilité réelle et effective de faire valoir les raisons qui militaient contre son expulsion. Deuxièmement, le fait qu’il avait été titulaire d’un permis de séjour valide et qu’il avait ensuite séjourné illégalement en Hongrie ne pouvait pas exonérer les autorités hongroises de leur obligation résultant de l’article 4 du Protocole no 4.

En conclusion, l’expulsion du premier requérant présentait un caractère « collectif » et a donc emporté violation de l’article 4 du Protocole no 4.

Conclusion : violation (unanimité).

ii)  Les deuxième et troisième requérants – Ces requérants ont été expulsés en l’absence de décision individuelle, après être entrés irrégulièrement en Hongrie. Malgré leur état de santé fragile, qui aurait dû inciter les autorités à évaluer les risques qu’une telle mesure leur ferait courir, et bien que le deuxième requérant eût déclaré être mineur et eût été non accompagné, on les a tous deux fait sortir d’un hôpital de Hongrie pour les conduire vers une bande de terre située en Serbie. Avant d’être appréhendés et conduits vers l’autre côté de la clôture frontalière, ils n’ont pas bénéficié d’une possibilité effective de présenter des arguments contre cette mesure. Par ailleurs, rien ne donne à penser qu’ils n’ont pas coopéré avec les autorités.

La « procédure auprès de l’ambassade » n’est pas clairement réglementée et n’offre pas de garanties adéquates, ce qui génère des incertitudes, un manque de transparence et, surtout, un risque d’application arbitraire, comme l’ont du reste souligné certains rapports internationaux.

Le droit interne ne semble pas exiger que des motifs soient fournis à l’appui d’une décision refusant à une personne l’autorisation d’entrer dans le pays pour y déposer une demande d’asile, et les critères censés déterminer l’issue de la procédure demeurent flous, comme le montre le cas du deuxième requérant. De plus, il semble qu’aucun soutien ne soit apporté aux personnes demandant une protection internationale, y compris lorsqu’il s’agit de mineurs tels que le deuxième requérant.

L’accès aux voies d’entrée régulière aux points de passage frontaliers était impossible en l’espèce, car les demandes de protection internationale ne pouvaient plus être introduites au moyen de la procédure à la frontière. En impliquant généralement que la personne concernée se trouve en dehors de la juridiction de l’État, les procédures auprès des ambassades ne peuvent peut-être pas offrir une protection immédiate aux personnes qui disent en avoir besoin, à l’instar des requérants. La « procédure auprès de l’ambassade » n’a pas permis un accès réel et effectif à des voies d’entrée régulière. Dès lors qu’il s’agissait de la seule option pour les personnes en quête de protection internationale en Hongrie, l’absence d’une décision individuelle d’expulsion ne saurait être imputable à la conduite des deuxième et troisième requérants. Compte tenu de ce constat, il n’y pas lieu de rechercher si leur expulsion pourrait être qualifiée de collective à supposer que pareil accès eût été fourni.

Conclusion : violation (unanimité).

Article 3 (les premier et troisième requérants) :

Avant leur expulsion, les deux requérants avaient demandé – ou exprimé le souhait de demander – une protection internationale. Or, la décision de les expulser ne présentait pas de rapport avec le fond de leurs demandes d’asile et leurs allégations concernant des risques de mauvais traitements. Il n’a été avancé aucun élément montrant que la mesure en cause s’appuyait sur une quelconque appréciation relative à l’accès à une procédure d’asile adéquate en Serbie. L’expulsion des intéressés reposait sur la prémisse qu’ils allaient pouvoir, auprès de l’ambassade de Hongrie à Belgrade, demander à être réadmis sur le territoire ; or, rien ne donne à penser que les autorités se soient assurées de l’effectivité de cette procédure. Les requérants ont été incités à entrer et séjourner en Serbie illégalement et ils ont été confrontés aux difficultés liées à une telle situation.

Il s’ensuit que l’État défendeur a manqué à son obligation procédurale découlant de l’article 3 de vérifier si, en Serbie, les requérants auraient accès à une procédure d’asile adéquate.

Conclusion : violation (unanimité).

Article 13 combiné avec l’article 4 du Protocole no 4 :

La législation n’offrait aucun recours spécifique qui eût permis de contester une mesure de refoulement fondée sur l’article 5 § 1b) de la loi relative à la frontière d’État.

Quant à l’introduction d’une action en justice devant une juridiction administrative, la jurisprudence interne a connu une évolution positive en ce qui concerne l’interprétation de la notion de « refoulement » en tant qu’acte administratif susceptible d’être contesté au moyen d’une telle procédure. Toutefois, hormis le fait que la première décision de la Kúria en ce sens ait été rendue en 2023, soit postérieurement à l’expulsion des requérants, rien dans les décisions de la Kúria ne montre que, dans le cadre d’une action engagée devant une juridiction administrative, un migrant pourrait effectivement se plaindre que sa situation personnelle n’ait pas été examinée avant la mise en œuvre de la mesure. En l’absence d’une jurisprudence établie en sens contraire, l’article 5 § 1b) de la loi relative à la frontière d’État semble lui-même faire obstacle à un tel examen. L’expulsion prévue par cette disposition est mise en œuvre dès que les forces de l’ordre considèrent que la personne concernée tombe sous le coup de celle-ci. Dès lors, même si des recours existaient, ils ne pourraient pas empêcher la mesure en question, même dans les situations où les personnes concernées ont exprimé leur crainte de subir des traitements contraires à l’article 2 ou à l’article 3.

Les premier et troisième requérants ont exprimé pareilles craintes et ont sollicité une protection internationale. Bien que le second requérant allègue avoir exprimé la volonté de demander l’asile, ce souhait n’a pas été consigné officiellement et l’intéressé n’a bénéficié ni d’un interprète ni d’une assistance juridique avant son refoulement, alors qu’il avait déclaré être mineur et qu’il était non accompagné.

Les autorités étaient tenues d’offrir aux trois requérants un recours à effet suspensif. Dans le cas du premier requérant, le tribunal de Budapest est parvenu à la même conclusion dans le cadre de la procédure relative à sa demande d’asile, mais cela n’a rien changé à sa situation.

Eu égard à la conclusion ci-dessus selon laquelle les requérants n’ont pas bénéficié d’un accès effectif à une procédure d’examen de leur situation personnelle, la Cour constate qu’ils n’ont disposé d’aucun recours propre à répondre aux critères découlant de l’article 13.

Conclusion : violation (unanimité).

Article 46 : Ces dernières années, des dizaines de milliers de personnes ont été refoulées de Hongrie. De plus, bien que les dispositions pertinentes de la loi transitoire de 2020 ne soient plus en vigueur, le décret de 2024, combiné avec la loi relative à la frontière d’État, a maintenu le même schéma d’expulsions collectives et de refus d’autoriser l’accès à la procédure d’asile qui est incompatible avec les garanties de la Convention.

La Cour estime urgent que les autorités hongroises prennent des mesures immédiates et appropriées afin d’empêcher de nouveaux cas d’expulsions collectives et de garantir un accès réel et effectif à la procédure de protection internationale pour les personnes qui sont en quête d’une telle protection.

Article 41 : 10 000 EUR alloués au premier requérant, 8 000 EUR au deuxième requérant et 5 000 EUR au troisième requérant pour préjudice moral.

(Voir Shahzad c. Hongrie, 12625/17, 8 juillet 2021, Résumé juridique ; S.S. et autres c. Hongrie, 56417/19 et 44245/20, 12 octobre 2023 ; Commission européenne c. Hongrie, arrêt du 17 décembre 2020, C-808/18, EU:C:2020:1029 ; Commission européenne c. Hongrie, arrêt du 22 juin 2023, C‑823/21, EU:C:2023:504)

© Conseil de l’Europe/Cour européenne des droits de l’homme
Rédigé par le greffe, ce résumé ne lie pas la Cour.

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