Résumé juridique

Octobre 2025

M.S.L., TOV c. Ukraine - 18049/18

Arrêt 16.10.2025 [Section V]

Article 13

Recours effectif

Absence de recours effectif permettant la contestation du gel des avoirs de la compagnie requérante prononcé sur le fondement de la loi sur les sanctions :violation

Article 1 du Protocole n° 1

Article 1 al. 2 du Protocole n° 1

Réglementer l'usage des biens

Gel des avoirs imposé à la société requérante sur le fondement de la loi sur les sanctions et absence de garanties procédurales suffisantes contre l’arbitraire : violation

En fait – En 2014, la loi sur les sanctions fut adoptée en réponse aux menaces sans précédent qui pesaient sur le statut d’État de l’Ukraine et sur son intégrité territoriale. En septembre 2015, le Conseil de sécurité nationale et de défense ukrainien (« le CSNDU ») rendit une décision par laquelle il imposait des restrictions économiques à différentes personnes physiques et morales, dont la société requérante, un groupe d’entreprises gérant des loteries d’État et dont les actionnaires étaient ukrainiens, britanniques et chypriotes. Les motifs qui furent avancés pour justifier l’imposition de ces sanctions, parmi lesquelles le gel d’avoirs, étaient similaires pour toutes les personnes physiques et morales concernées ; ils consistaient en une simple citation de l’article 3 § 1 1) de la loi sur les sanctions. Cette décision fut mise en œuvre par un décret présidentiel.

En octobre 2015, la société requérante demanda au Service de sécurité ukrainien (« le SBU ») d’ouvrir une enquête pénale sur les infractions dont la décision du CSNDU laissait entendre qu’elle s’était rendue coupable. En mars 2017, le SBU conclut qu’aucune infraction pénale n’avait été commise et il clôtura l’enquête.

En mars 2016, la société requérante engagea une procédure administrative afin d’obtenir l’abrogation du décret présidentiel portant la décision litigieuse. En novembre 2022, sa demande fut rejetée par la Cour administrative de cassation (une formation de la Cour suprême), laquelle se référa à des informations qui lui avaient été fournies par le SBU en sa qualité de partie intervenante et qui indiquaient que la société en question était contrôlée par des citoyens de la Fédération de Russie et qu’elle se livrait à des activités illégales de jeux d’argent, de blanchiment d’argent et d’évasion fiscale. Cette décision de rejet renvoyait également à un arrêt rendu par la Cour suprême (grande chambre) en janvier 2021 selon lequel la détermination de l’existence de menaces au sens de la loi sur les sanctions revêtait un caractère évaluatif qui impliquait l’exercice d’un certain pouvoir discrétionnaire et n’exigeait qu’un contrôle juridictionnel limité. En août 2024, la Cour suprême (grande chambre), renvoyant à la décision qu’elle avait rendue en 2021, débouta la société requérante ; elle rappela que les décrets présidentiels imposant des sanctions n’étaient susceptibles que d’un contrôle juridictionnel limité, et elle conclut que la décision litigieuse ne révélait aucune trace d’arbitraire.

En septembre 2016, la société requérante demanda au SBU de lever les sanctions qui lui avaient été imposées. Le SBU proposa alors au CSNDU de rayer le nom de la société de la liste des personnes morales qui faisaient l’objet de sanctions.

Invoquant les articles 1 du Protocole no 1 et 13 de la Convention, la société requérante alléguait que les sanctions qui lui avaient été infligées étaient illégales et disproportionnées, et elle affirmait n’avoir pas disposé d’un recours effectif à cet égard.

En droit – Article 1 du Protocole no 1 :

La Cour juge approprié de limiter son examen au gel des avoirs de la société requérante et d’analyser l’ingérence dont il est question sous l’angle de l’exigence de « qualité de la loi ».

Les motifs d’application des sanctions prévues à l’article 3 § 1 1) de la loi sur les sanctions étaient libellés en des termes généraux et couvraient un large éventail d’agissements supposés qui englobaient non seulement des activités dont l’étendue était plus ou moins clairement définie, mais également des actes décrits par des formulations abstraites, voire ambiguës.

La Cour reconnaît que les menaces sans précédent qui pesaient sur la sécurité nationale et sur l’intégrité territoriale de l’Ukraine exigeaient de la part des autorités une réponse rapide que les procédures pénales traditionnelles ne pouvaient apporter à elles seules. La loi sur les sanctions a été spécialement élaborée pour répondre à ces besoins urgents en matière de sécurité. La Cour observe que cette loi constituait simplement un cadre juridique général pour l’imposition de restrictions, et que son libellé était soumis à l’interprétation et à l’application concrètes du CSNDU et du président dans les décisions individuelles rendues par eux. Elle relève toutefois qu’aucune des décisions contestées en l’espèce n’exposait de justifications individualisées, se contentant de reproduire mécaniquement tous les motifs d’application des différentes restrictions tels qu’ils étaient énumérés par la loi sur les sanctions, sans préciser en quoi ils s’appliquaient spécifiquement à la société requérante, alors qu’il aurait été essentiel pour l’intéressée de pouvoir non seulement comprendre la substance des raisons ayant motivé pareilles décisions, mais également préparer son argumentation juridique.

En ce qui concerne les garanties procédurales, les décisions imposant des sanctions à la société requérante n’ont fait l’objet d’aucune appréciation judiciaire véritable. La Cour suprême, dans ses deux formations, a limité son analyse à la seule question de savoir si la décision rendue par le CSNDU et le décret présidentiel respectaient les exigences de forme prévues par la loi sur les sanctions ; elle n’a pas examiné au fond les allégations qui avaient été formulées par le SBU contre la société requérante. Relevant qu’elle ne pouvait exercer qu’un contrôle juridictionnel limité en pareils cas, la Cour suprême s’est abstenue d’examiner si les constatations factuelles établies par le SBU à l’égard de la société requérante constituaient des raisons sérieuses et suffisantes de considérer les activités de cette dernière comme une menace pour la sécurité nationale. La principale question juridique qui se posait – celle de savoir si, malgré l’absence d’actionnaires russes dans sa structure sociale, la société requérante était effectivement contrôlée par des entités issues de la Fédération de Russie et si elle avait perpétré des actes propres à menacer la sécurité nationale de l’Ukraine – n’a pas été traitée.

Les juridictions internes n’ont à aucun moment sérieusement cherché à établir pourquoi le SBU s’était exprimé en faveur de l’imposition de restrictions à la société requérante dans le cadre de la procédure judiciaire alors qu’il avait souscrit aux arguments que la société avait présentés dans sa lettre de septembre 2016 et qu’il avait alors cherché à faire lever ces restrictions.

Rien dans la Constitution ukrainienne ni dans d’autres dispositions internes n’interdisait explicitement aux juridictions nationales d’examiner le fondement des allégations qui avaient été formulées contre la société requérante ou d’apprécier la crédibilité des informations soumises par le SBU. Par ailleurs, la Cour suprême n’a pas expliqué comment le caractère limité du contrôle juridictionnel devait être compris à la lumière de l’article 124 de la Constitution, qui dispose que la compétence des juridictions internes s’étend à tous les différends juridiques, sans limitation. Cette approche apparaît également contraire à la jurisprudence antérieure de la Cour suprême dans des affaires similaires où elle avait examiné au fond des allégations dirigées contre des demandeurs qui avaient fait l’objet de sanctions.

En dépit du pouvoir discrétionnaire dont disposaient le CSNDU et le président en matière de sécurité nationale et de défense, le contrôle juridictionnel exercé par la Cour suprême ne saurait passer pour une garantie procédurale suffisante contre l’arbitraire, dès lors qu’il n’a pas donné lieu à une vérification du point de savoir si le décret présidentiel litigieux reposait sur une base factuelle suffisamment solide ou si les allégations factuelles qui étaient dirigées contre la société requérante étaient circonstanciées.

Partant, la société requérante ne s’est pas vu accorder une possibilité raisonnable de contester effectivement les mesures en question.

La Cour conclut que l’atteinte qui a été portée aux biens de la société requérante ne s’est pas accompagnée de garanties procédurales suffisantes contre l’arbitraire, et qu’elle ne répondait dès lors pas à l’exigence de légalité découlant de l’article 1 du Protocole no 1.

Conclusion : violation (unanimité).

Article 13 combiné avec l’article 1 du Protocole no 1 :

L’atteinte aux biens de la société requérante ne s’est pas accompagnée de garanties procédurales suffisantes. Alors que la société requérante a engagé la procédure administrative en mars 2016, il apparaît que les juridictions internes ne se sont livrées à aucune appréciation avant novembre 2022, soit plus de six ans plus tard.

La société requérante a également demandé au SBU d’ouvrir une enquête sur les allégations qui avaient été formulées contre elle, elle a coopéré avec les autorités répressives, et elle a finalement obtenu une décision du SBU la disculpant. De plus, à la suite d’une nouvelle demande introduite par la société requérante, ce dernier a recommandé au CSNDU de lever les sanctions infligées à l’intéressée, semble-t-il sans succès.

Les considérations qui précèdent suffisent à conclure que, dans les circonstances particulières de l’espèce, la société requérante n’a pas eu, en pratique, la possibilité d’user d’un recours effectif pour faire valoir ses griefs.

La portée du contrôle juridictionnel exercé par la Cour suprême au titre de la loi sur les sanctions dans des affaires similaires tend à indiquer qu’un tel recours, à condition d’être disponible sans retard excessif, pourrait en principe satisfaire aux exigences de l’article 13. Dès lors, la conclusion ci‑dessus ne concerne que la présente affaire et ne remet pas en cause l’effectivité de la procédure devant la Cour suprême dans des affaires similaires.

Conclusion : violation (unanimité).

Article 41 : demande pour dommage matériel rejetée ; constat de violation suffisant pour préjudice moral.

© Conseil de l’Europe/Cour européenne des droits de l’homme
Rédigé par le greffe, ce résumé ne lie pas la Cour.

Pour accéder aux résumés juridiques en français ou en anglais cliquez ici.
Pour des traductions non officielles dans d’autres langues cliquez ici.