Communiquée le 15 décembre 2020

Publié le 11 janvier 2021

CINQUIÈME SECTION

Requêtes nos 24203/16 et 31185/18
David PAGERIE contre la France
et Mistafa FANOUNI contre la France
introduites respectivement
le 26 avril 2016 et le 28 juin 2018

EXPOSÉ DES FAITS

1.  Le requérant de la première requête (le « premier requérant »), M. David Pagerie, est un ressortissant djiboutien né en 1988 et résidant à Angers. Il est représenté devant la Cour par Me S. Khankan, avocat exerçant à Nantes.

2.  Le requérant de la deuxième requête (le « deuxième requérant »), M. Mistafa Fanouni, est un ressortissant français né en 1970 et résidant à Champagne sur Oise. Il est représenté devant la Cour par Me G. Thuan Dit Dieudonné, avocat exerçant à Strasbourg.

1. Les circonstances de l’espèce

3.  Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les requérants, peuvent se résumer comme suit.

1. Le contexte commun aux deux affaires

4.  Le 13 novembre 2015, une série d’attentats, revendiquée par l’organisation « État islamique », a été perpétrée à Paris et en Île-de-France. En application de la loi du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence, l’état d’urgence a été déclaré par le décret no 2015-1475 du 14 novembre 2015, à compter du même jour, sur le territoire métropolitain et en Corse, puis prorogé pour une durée de trois mois, à compter du 26 novembre 2015, par l’article 1er de la loi du 20 novembre 2015.

5.  Par lettre du 24 novembre 2015, le Représentant permanent de la France auprès du Conseil de l’Europe informait, au sens de l’article 15 de la Convention, le Secrétaire Général du Conseil de l’Europe, de la promulgation de l’état d’urgence en France par le décret no 2015-1475 du 14 novembre 2015. Une information similaire fut adressée au Secrétaire Général du Conseil de l’Europe à la suite des prorogations successives de l’état d’urgence, qui prit fin le 1er novembre 2017, à l’issue du délai fixé par la loi no 2017-1154 du 11 juillet 2017.

1. Les circonstances particulières à chaque requête

a)      Requête no 24203/16

6.  Le 25 novembre 2015, le premier requérant fut convoqué au commissariat d’Angers, où il apprit qu’il faisait l’objet d’un arrêté d’assignation à résidence pris le 22 novembre 2015 par le ministre de l’Intérieur, en application de l’article 6 de la loi no 55-385 du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence. Cet arrêté lui fut formellement notifié par un procès-verbal édicté le jour même par un officier de police judiciaire. Ce procès-verbal fut accompagné d’un document intitulé « notification d’un arrêté d’assignation à résidence pris en application de l’article 6 de la loi no 55-385 du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence » mais non de l’arrêté lui-même.

7.  Le premier requérant indique avoir été l’objet de plusieurs arrêtés ministériels d’assignation à résidence successifs, pris sur le fondement de l’article 6 de la loi du 3 avril 1955. Devant les juridictions internes, il n’a contesté que celui du 22 novembre 2015.

8.  Cet arrêté astreignait le premier requérant à se présenter trois fois par jour, à heures fixes (9 h, 14 h et 19 h) et tous les jours de la semaine, y compris les jours fériés ou chômés, à un commissariat de police désigné ; à demeurer tous les jours de 20 h à 6 h à son lieu de résidence, à Angers, ainsi qu’à obtenir préalablement une autorisation écrite du préfet territorialement compétent pour se déplacer en dehors de son lieu d’assignation à résidence.

9.  Cet arrêté avait notamment été justifié par une « note blanche » des services de renseignement dont il ressortait que le premier requérant était un délinquant d’habitude ; qu’en 2012, lors de son incarcération au centre de détention pénitentiaire d’Argentan, il avait attiré l’attention de l’administration pénitentiaire par sa pratique particulièrement radicale de l’islam, religion à laquelle il s’était converti en 2007 ; que, volontiers provocateur, il s’était parfois montré violent et ouvertement favorable aux thèses islamistes en faveur de l’application de la charia ; et que, en juin 2012, il avait entamé une correspondance avec M.A., le fondateur de Forsane Alizza, un groupe dissout par décret en mars 2012, qui avait un positionnement ouvertement hostile à l’Occident et antisémite et qui, mêlant un discours de contestation très virulent et des références à l’Islam jihadiste, affichait clairement comme objectifs l’instauration du califat et l’application de la charia en France.

10.  Le premier requérant saisit le tribunal administratif de Nantes d’un recours en annulation pour excès de pouvoir. Il expliqua que cet arrêté ne lui avait pas été remis et que les seuls documents lui ayant été notifiés ne comportaient ni d’indication sur les faits qui lui étaient reprochés ni de précisions sur la durée de la mesure. Il ajouta que la décision de l’astreindre à résidence portait des restrictions arbitraires à sa liberté de circulation et fit enfin valoir que l’exécution de cette mesure l’empêchait de rendre visite aux membres de sa famille résidant en dehors d’Angers.

11.  La requête ne contient aucune indication sur l’issue de cette procédure.

12.  Le 27 janvier 2016, le premier requérant demanda au juge des référés du tribunal administratif de Nantes d’enjoindre au ministre de l’Intérieur de suspendre l’exécution de l’arrêté du 22 novembre 2015, soutenant que l’arrêté portait une atteinte grave et manifestement illégale à sa liberté d’aller et venir.

13.  Par une ordonnance du 29 janvier 2016, le juge des référés du tribunal administratif de Nantes rejeta la requête.

14.  Le premier requérant saisit alors le juge des référés du Conseil d’État afin d’obtenir l’annulation de l’ordonnance de rejet ainsi que la suspension de l’arrêté du 22 novembre 2015.

15.  Par une ordonnance du 10 février 2016, le juge des référés du Conseil d’Etat rejeta la requête relevant notamment que le premier requérant, qui ne s’était pas présenté à l’audience, n’avait pas remis en cause l’existence d’échanges épistolaires avec M.A. et que, dans le cadre d’un entretien avec la presse locale, postérieur à la mesure d’assignation, il avait tenu des propos confirmant son adhésion à des thèses radicales et refusant de condamner les attentats terroristes qui avaient eu lieu en France en janvier et novembre 2015.

16.  Selon le premier requérant, à aucun moment de la procédure, l’échange épistolaire avec M.A. n’a été produit par l’État.

b)     Requête no 31185/18

17.  Le deuxième requérant pratiquait le tir sportif et détenait un certain nombre d’armes et de munitions, dont certaines soumises à déclaration et d’autres soumises à autorisation. Le 26 janvier 2015, à la suite de signalements défavorables par les services de police spécialisés, concernant le comportement du requérant tant lors de ses séances de tir, où il aurait insisté pour remplacer la cible en carton par une cible en forme de tête humaine, que dans ses activités quotidiennes, le préfet du Val d’Oise lança une procédure de saisie administrative de l’ensemble des armes et munitions détenues par le deuxième requérant. L’arrêté préfectoral lui ordonnait de remettre trois armes identifiées par leur matricule et précisait qu’il lui était désormais interdit de détenir des armes ou des munitions, indépendamment de leur catégorie.

18.  Le 29 janvier 2015, il remit des armes et munitions au commissariat de police de Gonesse et déclara qu’il lui restait peut-être quelques munitions qu’il s’engageait à apporter « dans les meilleurs délais ».

19.  Le 15 novembre 2015, dans le cadre de l’état d’urgence déclaré la veille et estimant qu’il existait des raisons sérieuses de penser que s’y trouvaient des personnes, armes ou objets liés à des activités à caractère terroriste, le préfet du Val d’Oise ordonna la perquisition administrative du domicile du deuxième requérant. Lors de la perquisition, qui eut lieu le 16 novembre 2015, les gendarmes trouvèrent des armes et une quantité de munitions, dont certaines étaient soumises à autorisation, et placèrent le deuxième requérant en garde à vue.

20.  Le deuxième requérant se justifia en soutenant que les armes et munitions en cause n’étaient pas soumises à déclaration ou autorisation.

21.  Le même jour, le deuxième requérant fit l’objet d’un arrêté d’assignation à résidence pris par le ministre de l’Intérieur sur le fondement de l’article 6 de la loi du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence. Cet arrêté l’astreignait à résider sur le territoire de la commune de Champagne sur Oise, à se présenter quatre fois par jour à la brigade de gendarmerie désignée (9 h, 12 h, 16 h et 18 h), tous les jours de la semaine y compris les jours fériés ou chômés, à demeurer tous les jours, de 20 h à 6 h du matin dans les locaux où il résidait et lui interdit de se déplacer en dehors de son lieu d’assignation à résidence sans avoir obtenu l’autorisation écrite préalable du préfet territorialement compétent.

22.  L’arrêté du 16 novembre 2015 fut abrogé par un deuxième arrêté, adopté le 18 décembre 2015 par le ministre de l’Intérieur, identique en substance au premier, sauf s’agissant du nombre de présentations à la gendarmerie, réduit à trois fois par jour (8 h, 12 h, 18 h).

23.  Les deux arrêtés relevaient que le deuxième requérant, de confession musulmane, tenait un discours prosélyte et radical ainsi que des comportements inquiétants au club de tir où il s’entraînait régulièrement et qu’il avait fait l’objet d’une procédure de dessaisissement de ses armes. Dans le cadre de la procédure devant les juridictions administratives exposée ci-après, une « note blanche » des services de renseignement fut produite au soutien de ces affirmations.

24.  Estimant que les arrêtés d’assignation à résidence en cause étaient fondés sur des motifs erronés et inexacts, le deuxième requérant forma un recours en excès de pouvoir à leur encontre devant le tribunal administratif de Cergy-Pontoise, lequel y fit droit par deux jugements du 18 février 2016.

25.  Le tribunal estima que les éléments de fait sur lesquels s’était appuyé le ministre de l’Intérieur ne constituaient pas des raisons sérieuses donnant à penser que le comportement de l’intéressé constituait une menace pour la sécurité et l’ordre public au sens de l’article 6 de la loi du 3 avril 1955, dans ses deux versions applicables au moment des faits.

26.  Le ministre de l’Intérieur interjeta appel de ces deux jugements et en demanda l’annulation devant la Cour administrative d’appel de Versailles, qui prononça leur annulation par un arrêt du 21 juin 2016.

27.  Le deuxième requérant se pourvut en cassation contre l’arrêt de la cour administrative d’appel de Versailles. Par un arrêt du 28 décembre 2017, le Conseil d’État annula cet arrêt, au motif que la cour administrative d’appel avait méconnu le caractère contradictoire de la procédure, procéda au règlement de l’affaire au fond et annula également les jugements rendus par le tribunal administratif de Cergy-Pontoise le 18 février 2016.

28.  Procédant au règlement de l’affaire au fond, le Conseil d’État releva notamment que, lors de la perquisition du 16 novembre 2015, des armes et une quantité importante de munitions, dont une partie était soumise à autorisation, avaient été découvertes au domicile du deuxième requérant en dépit de l’interdiction posée par l’arrêté du 26 janvier 2015 ; qu’une « note blanche » établie par les services de renseignement indiquait que le deuxième requérant attirait régulièrement l’attention, notamment au sein de son club de tir, en raison d’un discours prosélyte et radical sur l’islam ; et qu’il ne remettait pas en cause les résultats de la perquisition.

29.  Le 19 septembre 2017, visant les déclarations sur lesquelles les arrêtés d’assignation à résidence s’étaient fondés, le deuxième requérant déposa une plainte contre X pour dénonciation calomnieuse auprès du Procureur de la République.

30.  Le requérant indique que les mesures d’assignation à résidence le concernant ont pris fin le 18 février 2016. Il précise en outre n’avoir jamais fait l’objet d’une enquête pénale et que, tant au moment où les arrêtés d’assignation à résidence ont été édictés qu’au moment de l’introduction de la présente requête, son casier judiciaire (B3) ne comportait aucune trace de condamnation.

1. Le droit interne pertinent

31.  Dans sa rédaction en vigueur entre le 19 mai 2011 et le 21 novembre 2015, l’article 6 de la loi du 3 avril 1955 modifié par la loi no 2011-525 du 17 mai 2011 disposait :

« Le ministre de l’intérieur dans tous les cas peut prononcer l’assignation à résidence dans une circonscription territoriale ou une localité déterminée de toute personne résidant dans la zone fixée par le décret visé à l’article 2 dont l’activité s’avère dangereuse pour la sécurité et l’ordre publics des circonscriptions territoriales visées audit article.

L’assignation à résidence doit permettre à ceux qui en sont l’objet de résider dans une agglomération ou à proximité immédiate d’une agglomération.

En aucun cas, l’assignation à résidence ne pourra avoir pour effet la création de camps où seraient détenues les personnes visées à l’alinéa précédent.

L’autorité administrative devra prendre toutes dispositions pour assurer la subsistance des personnes astreintes à résidence ainsi que celle de leur famille. »

32.  Dans sa rédaction en vigueur entre le 21 novembre 2015 et le 21 décembre 2016, l’article 6 de la loi du 3 avril 1955 modifié par la loi no 2015-1501 du 20 novembre 2015, dans ses parties pertinentes, disposait :

« Le ministre de l’Intérieur peut prononcer l’assignation à résidence, dans le lieu qu’il fixe, de toute personne résidant dans la zone fixée par le décret mentionné à l’article 2 et à l’égard de laquelle il existe des raisons sérieuses de penser que son comportement constitue une menace pour la sécurité et l’ordre publics dans les circonscriptions territoriales mentionnées au même article 2. Le ministre de l’Intérieur peut la faire conduire sur le lieu de l’assignation à résidence par les services de police ou les unités de gendarmerie.

La personne mentionnée au premier alinéa du présent article peut également être astreinte à demeurer dans le lieu d’habitation déterminé par le ministre de l’Intérieur, pendant la plage horaire qu’il fixe, dans la limite de douze heures par vingt-quatre heures.

L’assignation à résidence doit permettre à ceux qui en sont l’objet de résider dans une agglomération ou à proximité immédiate d’une agglomération.

En aucun cas, l’assignation à résidence ne pourra avoir pour effet la création de camps où seraient détenues les personnes mentionnées au premier alinéa.

L’autorité administrative devra prendre toutes dispositions pour assurer la subsistance des personnes astreintes à résidence ainsi que celle de leur famille.

Le ministre de l’Intérieur peut prescrire à la personne assignée à résidence :

1o L’obligation de se présenter périodiquement aux services de police ou aux unités de gendarmerie, selon une fréquence qu’il détermine dans la limite de trois présentations par jour, en précisant si cette obligation s’applique y compris les dimanches et jours fériés ou chômés ;

2o La remise à ces services de son passeport ou de tout document justificatif de son identité. Il lui est délivré en échange un récépissé, valant justification de son identité en application de l’article 1er de la loi no 2012-410 du 27 mars 2012 relative à la protection de l’identité, sur lequel sont mentionnées la date de retenue et les modalités de restitution du document retenu.

La personne astreinte à résider dans le lieu qui lui est fixé en application du premier alinéa du présent article peut se voir interdire par le ministre de l’intérieur de se trouver en relation, directement ou indirectement, avec certaines personnes, nommément désignées, dont il existe des raisons sérieuses de penser que leur comportement constitue une menace pour la sécurité et l’ordre publics. Cette interdiction est levée dès qu’elle n’est plus nécessaire.

(...) »

GRIEFS

33.  Invoquant les articles 8 de la Convention et 2 du Protocole no 4, le premier requérant estime que son assignation à résidence constitue une ingérence dans sa vie privée et familiale et une atteinte à sa liberté de circulation. Il soutient en particulier que son assignation à résidence ne repose sur aucune base légale au sens de ces dispositions, eu égard à la généralité et au manque de prévisibilité des termes suivants de l’article 6 de la loi du 3 avril 1955 : « (...) laquelle il existe des raisons sérieuses de penser que son comportement constitue une menace pour la sécurité et l’ordre publics ». Il ajoute qu’au regard des circonstances particulières de l’espèce, cette ingérence ne saurait passer pour nécessaire dans une société démocratique.

34.  Invoquant l’article 9 de la Convention, le premier requérant estime qu’en justifiant une restriction à la liberté d’aller et venir au motif qu’il aurait fait montre d’une pratique rigoureuse de sa religion, sa liberté de conscience et de religion a été violée.

35.  Invoquant enfin l’article 14 de la Convention, le premier requérant estime qu’en justifiant la restriction à sa liberté de circulation par sa pratique prétendument radicale de la religion, il a fait l’objet d’un traitement discriminatoire.

36.  Invoquant l’article 2 du Protocole no 4, le deuxième requérant estime avoir fait l’objet d’une mesure restrictive de liberté à l’égard de laquelle la Cour continue de disposer de son pouvoir de contrôle, en dépit du contexte de l’état d’urgence. Il estime que la mesure restrictive de liberté que constituait son assignation à résidence ne reposait pas sur une loi suffisamment prévisible. Il soutient à cet égard que la loi du 3 avril 1955 n’avait jusqu’alors jamais été appliquée en matière de terrorisme et ne précisait pas les contours de ce qui pouvait constituer ou non des comportements ou activités dangereux ou menaçants. Il ajoute que l’assignation dont il a fait l’objet n’était pas nécessaire au sens de cette disposition. Il affirme à cet égard que les autorités nationales n’ont pas recouru à une appréciation acceptable des faits pertinents dans la mesure où elles ne se sont fondées que sur une « note blanche » et un procès-verbal de perquisition de pièces à propos desquelles le deuxième requérant estime s’être justifié.

QUESTIONS AUX PARTIES

1.  Les requérants ont-ils épuisé les voies de recours internes, comme l’exige l’article 35 § 1 de la Convention ?

2.  Le cas échéant, l’assignation à résidence des requérants a-t-elle violé les articles 8 de la Convention et/ou 2 du Protocole no 4 à la Convention, en ce qui concerne le premier requérant, et 2 du Protocole no 4 à la Convention, en ce qui concerne le deuxième requérant ? En particulier, le cadre juridique fixé par l’article 6 de la loi du 3 avril 1955, dans sa rédaction applicable au moment des faits, était-il suffisamment prévisible ?

3.  L’assignation à résidence du premier requérant a-t-elle violé les articles 9 et 14 combiné avec 9 de la Convention ?

4.  La lettre du 24 novembre 2015 du Représentant permanent de la France auprès du Conseil de l’Europe, informant le Secrétaire général du Conseil de l’Europe de la promulgation de l’état d’urgence par le décret no 2015-1475, doit-elle être comprise par la Cour comme impliquant une dérogation aux articles 8, 9 et 14 de la Convention et 2 du protocole no 4 ? Compte tenu de cette lettre, les requérants peuvent-ils se prévaloir des dispositions susmentionnées ?