COUR EUROPÉENNE DES DROITS DE L’HOMME

[No]

22.6.2004

Communiqué du Greffier

ARRÊT DE GRANDE CHAMBRE DANS L’AFFAIRE
BRONIOWSKI c. POLOGNE

La Cour européenne des Droits de l’Homme a prononcé aujourd’hui à Strasbourg, en audience publique, son arrêt[1] dans l’affaire Broniowski c. Pologne (requête no 31443/96). Cet arrêt, qui porte sur les « demandes relatives à des biens situés au-delà du Boug » (roszczenia zabużańskie) est un arrêt pilote ; à l’heure actuelle, 167 affaires similaires sont pendantes devant la Cour.

La Cour dit, à l’unanimité,

• qu’il y a eu violation de l’article 1 du Protocole n° 1 (protection de la propriété) à la Convention européenne des Droits de l’Homme ;
• que la violation résulte d’un problème structurel lié au dysfonctionnement de la législation et de la pratique internes occasionné par l’absence d’un mécanisme effectif visant à mettre en œuvre le « droit à être crédité » des demandeurs concernés par des biens abandonnés au‑delà du Boug ;
• que la Pologne doit garantir, par des mesures légales et des pratiques administratives appropriées, la mise en œuvre du droit patrimonial en question pour les autres demandeurs concernés par des biens abandonnés au-delà du Boug, ou fournir à ceux-ci en lieu et place un redressement équivalent.

En application de l’article 41 (satisfaction équitable) de la Convention, la Cour octroie au requérant la somme de 12 000 euros (EUR) pour frais et dépens, moins les 2 409 EUR versés par le Conseil de l’Europe au titre de l’assistance judiciaire. En outre, la Cour dit, à l’unanimité, que la question de l’indemnisation des dommages matériel ou moral ne se trouve pas en état. (L’arrêt existe en français et anglais.)

1.  Principaux faits

Le requérant, Jerzy Broniowski, est un ressortissant polonais, né en 1944 et résidant à Wieliczka (Pologne).

L’affaire concerne l’allégation de l’intéressé selon laquelle il n’a pas pu faire valoir son droit à être indemnisé pour des biens (une maison et un terrain) situés à Lwów (aujourd’hui la ville ukrainienne de Lvov), qui appartenaient à sa grand-mère lorsque la région faisait encore partie de la Pologne avant la Deuxième Guerre mondiale. Ce droit fut tout d’abord transmis à la mère du requérant puis, à la mort de celle-ci en 1989, au requérant.

Comme beaucoup d’autres personnes qui vivaient dans les provinces orientales de la Pologne d’avant-guerre (qui comprenaient des parties importantes du territoire actuel du Bélarus et de l’Ukraine, ainsi que des territoires autour de Vilnius qui se trouvent à présent en Lituanie), la grand-mère du requérant fut rapatriée après que la frontière orientale de la Pologne eut été fixée le long de la rivière Boug (qui, dans sa partie centrale, se confond avec la ligne Curzon), à la suite de la Deuxième Guerre mondiale. Ces régions étaient connues sous les appellations « régions frontalières » (« Kresy ») et « territoires au-delà du Boug » (« ziemie zabużańskie »).

A la suite des conférences de Yalta et de Potsdam, au cours desquelles la nouvelle frontière entre l’Union soviétique et la Pologne fut fixée le long de la ligne Curzon, et conformément aux « accords des républiques » conclus entre le Comité polonais de libération nationale et les gouvernements des anciennes républiques socialistes soviétiques de Lituanie, d’Ukraine et du Bélarus, l’Etat polonais s’engagea à indemniser les « rapatriés » des « territoires au-delà du Boug » qui avaient dû y abandonner leurs biens immobiliers. De 1944 à 1953 quelque 1 240 000 personnes furent « rapatriées » en vertu des dispositions des accords des républiques.

Depuis 1946, le droit polonais prévoit que les personnes rapatriées dans ces conditions ont le droit d’être indemnisées en nature : elles peuvent acquérir des terrains appartenant à l’Etat et déduire la valeur des biens abandonnés soit du droit d’« usage perpétuel » soit du prix d’achat des biens ou terrains acquis à titre compensatoire.

Or, depuis l’entrée en vigueur de la loi du 10 mai 1990 sur l’autonomie locale et de l’adoption d’autres lois restreignant les stocks de biens de l’Etat mis à la disposition des réclamants concernés par des biens situés au-delà du Boug – notamment les lois qui excluent toute possibilité de satisfaire ces demandes en ayant recours aux biens agricoles et militaires de l’Etat – le Trésor public se trouve dans l’incapacité de s’acquitter de son obligation de répondre aux demandes d’indemnisation car il ne dispose plus de suffisamment de terrains à cet effet. De plus, la participation des demandeurs concernés par des biens situés au-delà du Boug aux ventes aux enchères portant sur des biens de l’Etat est fréquemment exclue ou subordonnée à diverses conditions.

Le requérant, tout comme environ 80 000 autres personnes ayant droit à des biens à titre compensatoire, n’a pas encore été indemnisé pour les biens abandonnés par sa grand-mère, lesquels ont été évalués dans les années 80 à 1 949 560 anciens zlotys polonais. Selon une expertise produite par le gouvernement polonais, la valeur du droit du requérant s’élève à quelque 390 000 nouveaux zlotys polonais. L’intéressé n'a reçu que 2 % environ de ce montant (c’est-à-dire de l’indemnisation qui lui est due) sous la forme du droit d’usage perpétuel d’une petite parcelle à construire que sa mère avait achetée à l’Etat en 1981.

Le 19 décembre 2002, la Cour constitutionnelle polonaise déclara inconstitutionnelles les dispositions excluant le recours aux biens agricoles et militaires de l’Etat pour répondre aux demandes concernant des biens situés au-delà du Boug. Toutefois, à la suite de cet arrêt, les organes de l’Etat chargés d’administrer les biens agricoles et militaires de l’Etat suspendirent toutes les opérations de vente aux enchères, estimant que l’exécution de l’arrêt nécessitait l’adoption d’autres lois.

Le 30 janvier 2004 entra en vigueur la loi du 12 décembre 2003, en vertu de laquelle sont réputées éteintes l’ensemble des obligations de l’Etat polonais à l’égard du requérant comme de tout autre demandeur concerné par des biens situés au-delà du Boug ayant obtenu un bien quelconque à titre de compensation en application de la législation précédente.

2.  Procédure et composition de la Cour

La requête a été introduite devant la Commission européenne des Droits de l’Homme le 12 mars 1996 et transmise à la Cour européenne des Droits de l’Homme le 1er novembre 1998. Une audience a eu lieu devant la Grande Chambre le 23 octobre 2002 et la requête a été déclarée recevable le 20 décembre 2002.

L’arrêt a été rendu par une Grande Chambre de 17 juges, ainsi composée :

Luzius Wildhaber (Suisse), président,
Christos Rozakis (Grec),
Jean-Paul Costa (Français),
Georg Ress (Allemand),
Nicolas Bratza (Britannique),
Elisabeth Palm (Suédoise),
Lucius Caflisch (Suisse) [2]
Viera Strážnická (Slovaque),
Volodymyr Butkevych (Ukrainien),
Boštjan Zupančič (Slovène),
John Hedigan (Irlandais),
Matti Pellonpää (Finlandais),
András Baka (Hongrois),
Rait Maruste (Estonien),
Mindia Ugrekhelidze (Géorgien),
Stanislav Pavlovschi (Moldave),
Lech Garlicki (Polonais), juges,

ainsi que de Paul Mahoney, greffier.

3.  Résumé de l’arrêt[3]

Griefs

Le requérant se plaignait de ne pas avoir reçu des biens à titre compensatoire, ainsi qu’il y avait droit. Il soutenait que les autorités polonaises étaient restées passives face à la question de la pénurie de biens de l’Etat destinés à répondre aux demandes relatives à des biens situés au-delà du Boug et n’avaient jamais cherché à résoudre ce problème par des mesures législatives ; elles avaient de surcroît promulgué des lois qui avaient pratiquement supprimé la possibilité d’obtenir des biens appartenant à l’Etat, et l’avaient privé de toute possibilité d’exercer concrètement son droit, eu égard à la pratique généralisée consistant à ne pas mettre en vente de terrains de l’Etat et à empêcher les personnes ayant droit à des biens à titre compensatoire d’enchérir lors de ventes aux enchères. Le requérant invoquait l’article 1 du Protocole n° 1 (protection de la propriété) à la Convention européenne des Droits de l’Homme.

Décision de la Cour

Objet du litige

La Cour observe d’abord que si le contexte historique de l’affaire est certainement important pour comprendre la situation juridique et factuelle complexe qui se présente aujourd’hui, elle n’examinera pas l’ensemble des obligations incombant à l’Etat polonais du fait que les propriétaires de biens situés au-delà du Boug ont été dépossédés et chassés par l’Union soviétique après la Deuxième Guerre mondiale. En particulier, elle ne recherchera pas si l’obligation qu’a la Pologne, en vertu des accords des républiques, de restituer à ces personnes la valeur des biens qu’elles ont dû laisser dans les anciennes républiques soviétiques peut avoir une incidence sur l’ampleur du droit du requérant au titre de la législation interne et de la Convention européenne des Droits de l’Homme, et si la Pologne a honoré les obligations qu’elle avait contractées dans le cadre de ces accords.

La seule question qui se pose devant la Cour est celle de savoir si l’article 1 du Protocole no 1 a été violé en raison des actions et omissions de l’Etat polonais relativement à la mise en œuvre du droit du requérant à obtenir des biens à titre compensatoire.

Article 1 du Protocole n° 1

La Cour estime qu’aux fins de l’article 1 du Protocole no 1 les « biens » du requérant comprenaient le droit à obtenir des biens à titre compensatoire.

Elle part du principe que, pour autant que les actions et omissions de l’Etat polonais ont constitué des atteintes ou des restrictions à l’exercice du droit du requérant au respect de ses biens, elles étaient « prévues par la loi » au sens de l’article 1 du Protocole no 1. Les mesures poursuivaient en outre des buts légitimes : réintroduire les collectivités locales, restructurer le système agricole et dégager des moyens financiers pour la modernisation des institutions militaires.

Quant à la question de savoir si les mesures litigieuses ont ménagé un juste équilibre entre les intérêts en jeu, la Cour reconnaît que, eu égard au contexte historique et politique particulier de l’affaire ainsi qu’à l’importance des divers facteurs sociaux, juridiques et économiques dont les autorités ont dû tenir compte pour résoudre le problème des demandes relatives à des biens situés au-delà du Boug, l’Etat polonais a dû affronter une situation exceptionnellement difficile, impliquant des décisions politiques complexes et de grande envergure. Le nombre élevé des personnes concernées – près de 80 000 – et la valeur considérable que représentent leurs demandes sont certainement des éléments à envisager pour rechercher si le « juste équilibre » requis a été ménagé.

Il faut également noter que l’Etat polonais a choisi, en adoptant les lois de 1985 et 1997 sur l’administration foncière, de réaffirmer son obligation d’indemniser les réclamants concernés par des biens situés au-delà du Boug et de maintenir et d’incorporer au droit interne les obligations qu’il avait contractées en vertu de traités internationaux conclus avant la date à laquelle il a ratifié la Convention et ses Protocoles. Il a opéré ce choix alors même qu’il se heurtait à diverses contraintes sociales et économiques importantes résultant de la transformation de l’ensemble du système du pays et qu’il se trouvait sans aucun doute face à un choix difficile quant à savoir quelles obligations financières et morales devaient être remplies à l’égard de personnes ayant subi des injustices sous le régime totalitaire.

La Cour reconnaît qu’il convient de laisser à l’Etat polonais une ample marge d’appréciation. Néanmoins, l’exercice du pouvoir discrétionnaire de l’Etat, même dans le cadre de la réforme de l’Etat la plus complexe, ne saurait entraîner des conséquences incompatibles avec les normes fixées par la Convention. Si la Cour admet que la réforme radicale du système politique et économique du pays, ainsi que l’état de ses finances, peuvent justifier des limitations draconiennes à l’indemnisation des personnes concernées par des biens situés au-delà du Boug, l’Etat polonais n’a pas été à même d’expliquer de manière satisfaisante, au regard de l’article 1 du Protocole no 1, pourquoi il a constamment failli à ce point, pendant de nombreuses années, à concrétiser un droit conféré par la législation polonaise au requérant comme à des milliers d’autres demandeurs concernés par des biens situés au-delà du Boug.

Il incombait aux autorités polonaises de supprimer l’incompatibilité existante entre la lettre de la loi et la pratique adoptée par l’Etat qui faisait obstacle à l’exercice effectif du droit patrimonial du requérant. Ces principes exigeaient également de l’Etat polonais l’accomplissement en temps utile, de façon correcte et avec cohérence, des promesses législatives qu’il avait formulées quant au règlement des demandes concernant des biens situés au-delà du Boug. Il s’agissait d’une cause générale et importante d’intérêt public.

Les autorités polonaises, en imposant des limitations successives à l’exercice du droit du requérant à être crédité et en ayant recours à des pratiques qui en ont fait un droit inexécutable et inutilisable sur le plan concret, l’ont rendu illusoire et ont détruit son essence même. L’état d’incertitude dans lequel s’est trouvé le requérant en raison des retards et manœuvres d’obstruction qui se sont répétés sur de nombreuses années, et dont les autorités nationales sont responsables, est en soi incompatible avec l’obligation au regard de l’article 1 du Protocole no 1 de garantir le respect des biens, notamment avec le devoir d’agir en temps utile, de façon correcte et avec cohérence lorsqu’une question d’intérêt général est en jeu.

La situation du requérant s’est encore compliquée lorsque ce qui était devenu un droit inexécutable en pratique a été juridiquement éteint par la loi de décembre 2003, en vertu de laquelle l’intéressé a perdu le droit à être indemnisé qu’il possédait jusqu’alors. En outre, cette législation a opéré une différence de traitement puisque, parmi les demandeurs concernés par des biens situés au-delà du Boug, ceux qui n’avaient encore obtenu aucune indemnisation se sont vu accorder un montant qui, bien que plafonné à 50 000 PLN, représentait un pourcentage précis (15 %) de la valeur de ce à quoi ils pouvaient prétendre, alors que les réclamants dans la situation du requérant, qui s’étaient déjà vu attribuer un pourcentage bien inférieur, n’ont reçu aucun montant supplémentaire

L’Etat a le droit d’exproprier des biens, mais l’article 1 du Protocole no 1 requiert que le montant de l’indemnisation accordée pour une privation de propriété opérée par l’Etat soit « raisonnablement en rapport » avec la valeur du bien. Etant donné que la famille du requérant n’a reçu que 2 % de l’indemnisation due, la Cour ne voit aucune raison impérative pour qu’un montant aussi insignifiant prive en soi l’intéressé de la possibilité d’obtenir au moins une part de la valeur de ce à quoi il peut prétendre, dans des conditions d’égalité avec les autres demandeurs concernés par des biens situés au-delà du Boug.

Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, en particulier aux conséquences qu’a eues pour lui pendant de nombreuses années la législation concernant les biens abandonnés au-delà du Boug, telle qu’elle a été appliquée en pratique, la Cour conclut qu’en tant qu’individu, le requérant a dû supporter une charge disproportionnée et excessive qui ne peut être justifiée par un intérêt général légitime poursuivi par les autorités. Dès lors, il y a eu violation de l’article 1 du Protocole no 1.

Article 46 de la Convention

La Cour observe que la violation susmentionnée de l’article 1 du Protocole no 1 tire son origine d’un problème à grande échelle résultant d’un dysfonctionnement de la législation polonaise et d’une pratique administrative et qui a touché, et peut encore toucher à l’avenir, un grand nombre de personnes. La violation résulte d’un comportement administratif et réglementaire de la part des autorités à l’égard d’une catégorie précise de citoyens, à savoir les demandeurs concernés par des biens abandonnés au-delà du Boug.

La Cour conclut que les faits de la cause révèlent l’existence dans l’ordre juridique polonais d’une défaillance, en conséquence de laquelle une catégorie entière de particuliers se sont vus, ou se voient toujours, privés de leur droit au respect de leurs biens. Elle estime également que les lacunes du droit et de la pratique internes décelées dans l’affaire particulière du requérant peuvent donner lieu à l’avenir à de nombreuses requêtes bien fondées.

La Cour rappelle qu’aux termes de l’article 46 (force obligatoire et exécution des arrêts), lorsqu’elle constate une violation, l’Etat défendeur a l’obligation juridique non seulement de verser aux intéressés les sommes allouées au titre de la satisfaction équitable prévue par l’article 41, mais aussi de choisir, sous le contrôle du Comité des Ministres du Conseil de l’Europe, les mesures à adopter au niveau national afin de mettre un terme à la violation constatée par la Cour et d’en effacer autant que possible les conséquences. L’Etat défendeur demeure libre, sous le contrôle du Comité des Ministres, de choisir les moyens de s’acquitter de son obligation juridique au regard de l’article 46 de la Convention, pour autant que ces moyens soient compatibles avec les conclusions contenues dans l’arrêt de la Cour.

La Cour rappelle que la violation qu’elle a constatée en l’espèce découlait d’une situation concernant un grand nombre de personnes. En effet, près de 80 000 personnes ont été touchées du fait que le mécanisme choisi pour traiter les demandes concernant des biens abandonnés au-delà du Boug n’a pas été mis en œuvre d’une manière compatible avec l’article 1 du Protocole no 1. La Cour est déjà saisie de 167 requêtes similaires. C’est là non seulement un facteur aggravant quant à la responsabilité de l’Etat au regard de la Convention à raison d’une situation passée ou actuelle, mais également une menace pour l’effectivité à l’avenir du dispositif mis en place par la Convention.

La Cour observe que des mesures générales au niveau national s’imposent sans aucun doute pour remédier à la défaillance structurelle identifiée par elle, de manière que le système instauré par la Convention ne soit pas surchargé par un grand nombre de requêtes résultant de la même cause. Pareilles mesures doivent comprendre un mécanisme offrant réparation. Il incombe aux autorités nationales, sous le contrôle du Comité des Ministres, de prendre, rétroactivement s’il le faut, les mesures de redressement nécessaires, de manière que la Cour n’ait pas à réitérer son constat de violation dans une longue série d’affaires comparables.

La Cour n’est pas à même d’apprécier si la loi de décembre 2003 peut être considérée comme une mesure adéquate à cet égard puisque aucune pratique relative à sa mise en œuvre n’a encore été établie. Quoi qu’il en soit, cette loi ne s’applique pas aux personnes qui – comme M. Broniowski – ont déjà reçu une indemnisation partielle. Dès lors, il est clair que, pour ce groupe de demandeurs concernés par des biens situés au-delà du Boug, la loi ne saurait passer pour une mesure propre à mettre un terme à la situation structurelle identifiée par la Cour.

Quant aux mesures générales à prendre, la Cour estime que la Pologne doit soit garantir par des mesures légales et administratives appropriées la réalisation effective et rapide du droit en question relativement aux autres demandeurs concernés par des biens situés au-delà du Boug, soit offrir en lieu et place un redressement équivalent.

Le juge Zupančič a exprimé une opinion concordante dont le texte se trouve joint à l’arrêt.

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Les arrêts de la Cour sont disponibles sur son site Internet (http://www.echr.coe.int).

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La Cour européenne des Droits de l’Homme a été créée à Strasbourg par les Etats membres du Conseil de l’Europe en 1959 pour connaître des allégations de violation de la Convention européenne des Droits de l’Homme de 1950. Elle se compose d’un nombre de juges égal à celui des Etats parties à la Convention. Siégeant à temps plein depuis le 1er novembre 1998, elle examine en chambres de 7 juges ou, exceptionnellement, en une Grande Chambre de 17 juges, la recevabilité et le fond des requêtes qui lui sont soumises. L’exécution de ses arrêts est surveillée par le Comité des Ministres du Conseil de l’Europe. La Cour fournit sur son site Internet des informations plus détaillées concernant son organisation et son activité.

[1].  Les arrêts de la Grande Chambre sont définitifs (article 44 de la Convention).

[2]1.  Elu au titre du Liechtenstein.

[3]2.  Rédigé par le greffe, ce résumé ne lie pas la Cour.