1.

En premier lieu, l’objet de la phase administrative précontentieuse et de la phase proprement contentieuse devant vous ne serait pas identique, puisque la première visait la loi no 103 du 10 mars 1955, et la seconde la loi no 639 du 5 juillet 1964. Or, cette dernière n’a pas fait l’objet d’un avis motivé de la part de la Commission.

Mais il est bien certain que la Commission, dans son avis motivé du 11 décembre 1963, a dénoncé — à tort ou à raison, cela concerne le fond et non la recevabilité — une violation identique de l’article 96 du traité, sur lequel elle s’est appuyée dès l’origine de cette longue procédure. Elle a reproché à son interlocuteur de ristourner des taxes qui ne grevaient pas le produit mais l’entreprise, et d’employer une méthode forfaitaire qui ne permettait pas d’assurer l’équivalence entre le montant remboursé et la charge effectivement supportée; elle a contesté d’autre part que les réductions, déjà apportées sous l’empire de la loi du 10 mars 1955, fussent de nature à remédier à l’illégalité prétendue du système.

Il est certain également que si la loi du 5 juillet 1964 n’est pas une simple prorogation de la loi précédente (auquel cas il n’y aurait pas de problème), elle est identique dans sa substance: les produits qui bénéficient du remboursement sont les mêmes — les taux prévus pour les ristournes sont les mêmes, bien que l’éventail des taxes expressément mentionnées par les deux textes soit différent — enfin, si les réductions de ristourne sont plus importantes, elles ne sont pas une innovation par rapport au système antérieur qui les connaissait déjà. La seule modification entre l’état de fait à la date de l’avis motivé et celui qui existait au moment où vous avez été saisis consistait en une réduction de 10 % du montant de ces ristournes pour les produits exportés à destination des États membres.

Pour le gouvernement italien, la phase précontentieuse prévue à l’article 169 constituerait une procédure substantielle, tant quant à sa forme qu’à son contenu concret, et la Commission ne saurait, lorsque cette phase a eu pour objet une situation créée par un acte législatif, déférer directement à la Cour la situation résultant d’une loi nouvelle comportant par rapport à la précédente des modifications fondamentales. La thèse est certainement exacte en droit; mais il nous paraît justement qu’il n’y a eu ici aucune modification fondamentale, ni dans les textes, ni moins encore dans la pratique, que la Commission a considérée comme contraire au traité. Nous ajouterons que la procédure de l’article 169 perdrait beaucoup de sa force si un État membre pouvait, après l’expiration du délai qui lui est imparti pour mettre fin à une violation prétendue du traité, rétablir la même situation par une disposition législative ultérieure, ou même maintenir cette situation en donnant, comme en l’espèce, à la disposition législative nouvelle un caractère rétroactif. Aussi, nous vous proposerons d’écarter cette première exception.

2.

La défenderesse oppose à la recevabilité du recours une seconde fin de non-recevoir tirée des modifications qu’aurait subies la thèse de la Commission au cours de la procédure administrative. Après avoir affirmé que certains droits ne pouvaient donner lieu à remboursement sur la base de l’article 96 parce qu’ils équivalaient à des impôts directs, la Commission aurait ensuite soutenu qu’ils ne pouvaient bénéficier d’aucune ristourne du fait que l’on ne pouvait calculer de façon précise leur incidence sur les coûts de production. Le gouvernement défendeur aurait été ainsi privé de la faculté de présenter ses observations, comme le prescrit l’article 169, 1er alinéa, sur les motifs mêmes de l’avis motivé.

Cette objection ne paraît pas pouvoir vous arrêter. La lettre par laquelle s’engage la procédure constitue un acte préliminaire qui indique à l’État membre l’action ou l’omission qui lui est imputée, ainsi que les règles communautaires que la Commission estime être violées par cet État; elle n’a pour but que d’ouvrir un dialogue. Les observations présentées par l’État membre pourront infirmer la conviction de la Commission, ou la confirmer, ou amener cette dernière à préciser, voire à modifier les motifs sur lesquels se fondait sa conviction primitive; c’est alors seulement qu’interviendra l’avis motivé fixant la position définitive de l’institution, et sur la base duquel interviendra votre arrêt. Mais cette procédure préalable ne doit pas être enfermée dans un cadre rigide, comme le voudrait la défenderesse. Dans votre arrêt no 7-61, vous avez jugé suffisant un avis motivé qui contenait «un exposé cohérent des raisons ayant amené la Commission à la conviction que l’État intéressé a manqué à une des obligations qui lui incombent en vertu du traité» (Recueil, VII, p. 654) . Il suffit de se reporter à l’avis motivé figurant au dossier de la présente affaire pour voir que tel est le cas de l’espèce. C’est donc sur la base de cet avis que nous examinerons maintenant la question beaucoup plus délicate du bien-fondé du recours.

1.

Il convient d’abord de préciser la situation de fait et de droit telle qu’elle se présentait tant au 31 décembre 1963, date à laquelle expirait la mise en demeure adressée par la Commission, qu’au 13 octobre 1964, date à laquelle cette dernière vous a saisis. Nous nous fonderons pour cela sur les divers documents échangés entre les parties au cours de la phase «précontentieuse» et lors de la procédure écrite, y compris en particulier le document no 16 émanant de l’administration italienne et contenant une méthode de calcul pour déterminer l’incidence des impositions sur les produits de l’industrie mécanique. A ces éléments d’information s’ajoutent les quelques précisions données à l’audience en réponse aux questions que vous avez posées aux parties.

Deux points paraissent acquis:

2.

Un tel régime que nous croyons avoir décrit de façon aussi précise que le permet l’état du dossier est-il ou non conforme aux prescriptions de l’article 96? Cet article doit être replacé dans le cadre du chapitre II «Dispositions fiscales». Il est la contrepartie exacte de l’article précédent qui limite la faculté pour un État de frapper d’impositions intérieures les produits des autres États membres. Dans les deux cas, il s’agit d’empêcher que, par le biais de l’impôt, on n’accorde un traitement différentiel et préférentiel aux entreprises nationales. Encore faut-il signaler — ce qui est au moins l’indication d’une tendance — que le chapitre, et en particulier l’article qui nous occupe, met l’accent moins sur les entreprises que sur les produits.

Le premier point sur lequel porte le litige est de savoir quels sont les impôts dont l’article 96 permet la ristourne. Tous les impôts indirects, quelle que soit leur nature, dit la défenderesse, qui tire argument des termes de l’article 98, lequel soumet à un régime plus strict le remboursement en ce qui concerne «les impositions autres que les taxes sur le chiffre d’affaires, les droits d’accise et les autres impôts indirects». L’argument n’est pas déterminant, si l’on se réfère tant au texte de l’article 96 qu’à l’objet auquel il répond: en mentionnant les impositions dont les produits exportés ont été frappés directement ou indirectement, il vise les impôts qui ont atteint soit le produit fini, soit les matières premières et les produits demi-finis incorporés aux stades antérieurs de la fabrication. Or, il est certain que, en dépit de leur nature d’impôts indirects, ne présentent pas ce caractère les droits d’enregistrement, de timbre et d’hypothèque, les taxes sur les permis et licences délivrés par l’État, sur les voitures automobiles et sur la publicité, qui ne frappent pas les produits en tant que tels, à quelque stade de la fabrication que l’on se place, mais bien plutôt l’entreprise. Leur incidence varie suivant les caractéristiques de cette dernière et non suivant les produits. On ne voit pas dans ces conditions comment pourrait être respecté en ce qui les concerne le principe de l’article 96 suivant lequel le remboursement trouve sa limite dans le montant de l’imposition effectivement subie. Nous considérons donc que les impôts que nous avons énumérés ne sont pas au nombre de ceux que vise l’article 96.

L’autre aspect du litige concerne le mode de calcul adopté pour fixer le remboursement, et ici, contrairement à ce qu’a paru croire un moment la défenderesse, la critique porte sur l’ensemble des impositions, y compris celles dont il n’est pas contesté qu’elles peuvent en principe donner lieu à ristourne. Celle-ci est fixée forfaitairement, pour chaque produit ou groupe de produits, à tant de lires par kilo. La Commission considère que le recours à la pratique des forfaits sur la base de taux moyens est en contradiction avec les dispositions de l’article 96, du fait que le montant de certaines ristournes est inévitablement supérieur à celui des charges fiscales réellement supportées. Peu importe, ajoute-t-elle, qu’en revanche d’autres remboursements n’atteignent pas ce qui pourrait être obtenu en vertu de cet article; cette circonstance ne compenserait pas le caractère illicite du procédé.

A quoi la défenderesse objecte que d’autres dispositions du traité, en particulier l’article 97, prévoient des systèmes forfaitaires qui sont parfaitement compatibles avec les objectifs communautaires; que, l’article 96 lui-même n’imposant pas que les ristournes s’effectuent obligatoirement suivant des modalités déterminées, tous les procédés sont permis, y compris le système forfaitaire.

Cette thèse est des plus douteuses. L’article 97 est le seul qui, en matière fiscale, autorise la fixation de taux moyens; encore précise-t-il que cette fixation ne peut «porter atteinte aux principes qui sont énoncés aux article 95 et 96». Il ne l’admet que pour les États qui perçoivent la taxe sur le chiffre d’affaires d’après le système de la taxe cumulative à cascade, et compte tenu des particularités de ce système. Certains commentateurs ont cependant soutenu que le recours aux taux moyens pouvait être employé pour toutes les autres impositions auxquelles s’applique la règle de la taxation dans le pays de consommation, le traité s’étant borné à établir des règles de caractère général sans se préoccuper des modalités d’application. Interprétation qui nous paraît hasardeuse, compte tenu des termes de l’article 96, puisque la méthode forfaitaire entraîne nécessairement dans certains cas des remboursements supérieurs aux impositions effectives.

A la vérité, l’argument le plus fort en faveur de cette méthode est sa simplicité, sinon même, comme la défenderesse l’a soutenu autrefois, sa nécessité si l’on ne veut pas procéder à une évaluation de l’incidence «ex post» qui est non seulement difficile mais incertaine. La chose est possible; nous ne voyons pas cependant comment ce système peut être justifié sur le terrain du droit; aussi le recours à la méthode forfaitaire nous paraît-il constituer, en principe, une violation de l’article 96 du traité.

Mais nous avons fait abstraction jusqu’à présent de la disposition du décret du 18 janvier 1962 puis de la loi du 5 juillet 1964 qui réduit dans des proportions toujours plus importantes le montant global de la ristourne accordée pour tenir compte de la réduction des droits de douane entre les États membres. C’est peut-être le point le plus délicat de l’affaire.

L’article 96, dit le gouvernement italien, se réfère à une situation concrète et non à une règle formelle. La seule limite aux remboursements qu’il autorise est que ceux-ci ne dépassent pas les impôts appliqués directement ou indirectement. Peu importe que dans le passé les ristournes aient porté irrégulièrement sur certaines impositions; la réduction du montant global de la ristourne qui affecte par hypothèse la composante fiscale — et non seulement douanière — de celle-ci a pour conséquence nécessaire d’absorber la fraction concernant les impositions litigieuses. A supposer que celles-ci aient été jadis remboursées, elles ne l’étaient déjà plus au moment où a été émis l’avis motivé, et il ne pouvait y avoir à cette époque d’infraction. En tout cas, et la défenderesse a insisté à plusieurs reprises sur ce point, il incomberait à la Commission d’apporter la preuve que, malgré les réductions, les ristournes sont supérieures à celles qu’autorise le traité. Leur limitation pour des raisons de politique budgétaire est un problème intérieur qui ne concerne pas la Commission. Celle-ci ne peut que prendre acte du résultat, quitte à le vérifier, si elle l’estime nécessaire, pour s’assurer qu’il n’est pas supérieur à ce que permet le traité.

Aucune solution sur ce point ne nous paraît pleinement satisfaisante. Il n’est pas exclu en effet que, comme le soutient la défenderesse, la part du remboursement qui touchait aux impositions litigieuses se soit en fait trouvée «absorbée» par les réductions successives, mais comment le prouver? et à qui incombe cette preuve? Et le fait, à le supposer admis, suffit-il à écarter toute violation de l’article 96? Nous rappelons que sur le terrain des textes ni, le remboursement des taxes que nous avons énumérées, ni le recours à une méthode forfaitaire ne pouvaient trouver de justification; or, il ne paraît guère contestable que sur ces deux points la pratique suivie par la défenderesse a constitué une infraction à l’article 96 que la Commission était en droit de relever. Lorsque cette dernière a engagé la discussion, le moins que l’on puisse dire est qu’il n’a été répondu qu’avec beaucoup de réticence aux demandes d’explication qu’elle a présentées. En particulier, les seules indications chiffrées — celles du document no 16 — tendaient à confirmer le caractère contraire au traité du mode de remboursement utilisé et de certaines de ses composantes. Sans doute est-ce à la Commission d’établir que l’utilisation d’une méthode donnée par un État membre constitue de la part de celui-ci un manquement à ses obligations; mais nous ne pensons pas qu’on puisse manifester la même exigence à l’égard de cette institution, lorsqu’il s’agit de procéder à une opération arithmétique et que l’État intéressé s’est abstenu de fournir les chiffres nécessaires à cette opération qu’il est seul à détenir. Tel nous paraît être le cas de l’espèce où le vice originaire dont était entachée la pratique aurait disparu par suite des limitations apportées au remboursement; c’est possible, mais le fait ne pourra être établi dans un sens ou dans l’autre que sur la base de précisions chiffrées fournies par la défenderesse, et logiquement la preuve devrait être faite qu’en aucun cas, pour aucun produit, la ristourne n’était, à la date considérée, supérieure aux impositions perçues et pouvant donner lieu à remboursement au titre de l’article 96.

Dès lors, deux solutions peuvent être envisagées. L’une, que nous ne mentionnons que pour l’écarter: vous considérez qu’éclairés sur les principes vous ne l’êtes pas suffisamment sur les faits, et vous invitez l’État défendeur à vous fournir les précisions chiffrées qui appuieraient sa thèse, et au vu desquelles vous vous prononcerez sur le recours.

Ou bien, c’est la solution que nous vous proposerons, vous considérez qu’en pratiquant un régime de ristourne forfaitaire et portant notamment sur certains impôts qui ne rentrent pas dans le champ d’application de l’article 96, sans qu’il puisse être établi que les réductions apportées à la date du recours au taux de remboursement aient fait disparaître les vices dont ce régime était entaché, la République italienne a manqué à une des obligations qui lui incombent en vertu du traité.