a)

Parmi ces points, c’est sans doute le premier qui peut s’analyser le plus aisément, du moins si l’on se limite à des constatations de principe.

On a soutenu, sous ce rapport, que le règlement no 100/76, du 19 janvier 1976, concernant l’organisation commune de marché des produits de la pêche (JO no L 20 du 28 janvier 1976, p. 1) contient également des dispositions en matière de production et interdit en son article 18, paragraphe 2, l’application de restrictions quantitatives. D’après la définition — large — de la notion de restrictions quantitatives, telle qu’elle se dégage de la jurisprudence et notamment de l’arrêt dans l’affaire 190/73 (Haaster, arrêt du 30 octobre 1974, Recueil 1974, p. 1123), il serait clair qu’elle vise également les restrictions à la production. Il ne serait pas possible de justifier en cette espèce des restrictions de cette nature — dans notre cas une limitation des prises — en prenant motif de l’article 36, parce que les mesures en question iraient trop loin. En fait, il suffirait d’appliquer un régime des quotas adéquat; de même, on eût pu songer à une mise en œuvre de la procédure prévue par l’annexe VI aux résolutions de La Haye, laquelle prévoit une coopération avec la Commission.

Nous pensons qu’il suffit, sur ce point, de rappeler l’arrêt Kramer déjà cité, où il a été souligné que la limitation de l’activité de pêche vise à maintenir les ressources de la mer et que même s’il est ainsi opéré à court terme une réduction des quantités pouvant faire l’objet d’échanges entre États membres, cela ne saurait néanmoins être considéré comme interdit au sens du traité, étant donné que cette mesure est nécessaire en vue d’assurer à long terme un rendement optimal et constant de la pêche. En revanche, l’argument tiré de la possibilité d’instaurer un régime de quotas apparaît tout aussi stérile quant à ses résultats que celui — qui débouche sur le même résultat — relatif à la procédure de l’annexe VI des résolutions de La Haye. En effet, il ne s’agit pas ici de mesures purement unilatérales, alors que la présente procédure porte exclusivement sur des mesures de ce genre. De plus, il ne faut pas oublier que l’Irlande a recherché immédiatement une autre solution en invitant les autres États membres à lui présenter des plans de pêche. Nous croyons dès lors — et ceci n’est évidemment qu’une opinion provisoire — qu’on ne saurait révoquer en doute la licéité de principe des mesures irlandaises en prenant motif de ce qu’elles constituent, au sens du traité, des mesures interdites d’effet équivalent à des restrictions quantitatives, ce qui laisse évidemment hors de propos la question de savoir si les mesures en question ont outrepassé la mesure du nécessaire et peuvent, partant, être qualifiées de la manière décrite ci-dessus. Nous reviendrons par la suite sur ce dernier aspect dans le cadre d’autres considérations.

b)

Il nous faut examiner ensuite si des mesures conduisant seulement à exclure les navires d’un certain gabarit et d’une certaine puissance motrice sont de véritables mesures de conservation. La Commission a émis, en effet, des doutes sur ce point.

Le gouvernement irlandais fait valoir à cet égard que d’anciens règlements irlandais (Sea Fisheries Act de 1952, Sea Fisheries (Amendment) Act de 1959 et Licensing of Sea-Fishing Vessels Régulations de 1960) soumettaient déjà les navires d’un certain gabarit à licence et leur interdisaient l’accès à certaines zones. Il fait observer, en outre, que le gabarit des navires intervient également dans les mesures recommandées par une commission internationale, et dont il s’agissait également dans l’affaire Kramer, sans que cela ait été critiqué. Il relève enfin que des éléments de ce genre se retrouvent dans les propositions de la Commission en matière de mesures de conservation de décembre 1976 et de janvier 1977, et il souligne que ces éléments figurent également dans les règlements communautaires no 194/77 JO no L 46 du 29 janvier 1977 p. 25) et no 746/77 (JO no L 90 du 8 avril 1977, p. 8) qui concernent les droits de pêche de pays tiers.

A cela, d’autres parties au procès — notamment la Commission — objectent que le seul fait que les bateaux ainsi exclus ont cherché à déployer leur activité de pêche dans d’autres eaux en y amenant ainsi le risque d’une exploitation abusive montre déjà à lui seul qu’il ne s’agissait pas en l’espèce de mesure de conservation. Elles font valoir que l’article 4 du règlement 101/76 fournit des exemples de mesures de conservation et parle nommément de limitation des prises de certaines espèces, de zones, de périodes, de méthodes et d’engins de pêche. En fait, de véritables mesures de conservation — et référence peut être faite à cet égard aux usages en matière de conventions et d’organisations internationales — se détermineraient en fonction des particularités biologiques de certaines régions, ce dont il ne saurait être question pour la mer d’Irlande; en outre, de telles mesures prévoiraient un traitement différencié en fonction des variétés et des tailles des poissons. Leur but serait notamment de fixer la quantité globale de poissons pouvant être pêchée à la rigueur et de répartir cette quantité entre les divers intéressés. A cet effet, de telles mesures fixeraient le nombre des navires et la durée de la pêche. Souvent aussi elles détermineraient les méthodes de pêche et elles contiendraient également des dispositions sur l’équipement des bateaux, par exemple la dimension des filets etc., en vue de préserver les terrains de reproduction et les stocks de jeunes poissons. Ce serait donc à tort que le gouvernement irlandais invoque des mesures qu’il a prises anciennement, étant donné que ces mesures n’auraient été applicables qu’aux eaux côtières et que, de surcroît, elles auraient fortement été teintées de préoccupations d’ordre social. Les propositions de la Commission évoquées par le gouvernement irlandais qui ne visaient que la zone des 12 milles, appelleraient les mêmes commentaires. De plus — c’est-à-dire abstraction faite des aspects d’ordre social et régional — il conviendrait également de tenir compte de ce que ces mesures visaient à protéger des zones particulièrement vulnérables (zones de reproduction), ce qui expliquerait pourquoi elles contenaient des dispositions prohibant certains matériels de pêche. De même, on ne saurait invoquer ici les règlements relatifs aux droits de pêche de pays tiers, car il ne s’agit pas ici, en effet, de mesures de conservation pure et simple et — si l’on fait abstraction des règles applicables à la flotte de pêche espagnole qui sont établies en fonction des types de navires utilisés jusqu’à présent par celle-ci — elles ne visent pas seulement les navires d’autres gabarits, mais contiennent également une réglementation en matière de quotas de pêche et, en liaison avec celle-ci, une limitation du nombre des grands navires. Enfin, il faudrait encore tenir compte du fait que les mesures irlandaises critiquées ne prévoient pas de limitation du nombre des navires de petit gabarit admis à pêcher dans la zone visée par ces mesures. Il eût donc été possible de remplacer sans plus les navires de grand gabarit par des navires de dimensions plus modestes et il ne faut pas oublier en outre à cet égard que des bateaux de ce dernier type peuvent constituer parfois un danger plus grand pour les stocks de poissons que les bateaux de dimensions plus importantes en raison de la méthode de pêche appliquée et de l’usage auquel sont destinées les prises.

Disons tout d’abord, Messieurs, que l’argument invoqué à l’encontre des mesures irlandaises, à savoir que ces mesures auraient une incidence défavorable sur d’autres eaux et qu’elles y accroîtraient le danger d’exploitation abusive, est très peu convaincant. Naturellement, une réglementation d’ensemble visant toutes les eaux serait la plus appropriée en la matière. Or, les résolutions de La Haye prévoyaient précisément l’adoption de mesures nationales unilatérales pour le cas où il ne serait pas possible de parvenir en temps utile à l’adoption d’une réglementation d’ensemble de ce genre. Comme toute mesure nationale possède un effet restrictif, il n’est guère possible de révoquer en doute sa licéité en soutenant qu’elle représente un danger pour les zones de mer où pourraient se rendre les bateaux exclus d’autres zones.

De plus — mais cela constitue déjà un élément défavorable aux mesures irlandaises —, nous supposons que les mesures de conservation doivent idéalement se présenter sous la forme décrite par la Commission. De même, nous tenons pour convaincant ce que la Commission nous a dit au sujet de la référence qu’a faite le gouvernement irlandais à des réglementations que ce dernier avait appliquées anciennement, aux mesures dont il s’agissait dans l’affaire Kramer ainsi qu’aux propositions qu’a faite la Commission au printemps de l’année dernière. En effet, il existe sans nul doute une différence fondamentale entre des mesures limitées aux eaux côtières abritant des stocks de poissons particulièrement vulnérables et des mesures s’étendant à une très grande zone de mer, cela indépendamment du fait que les propositions de la Commission étaient nettement teintées de préoccupations relevant à la fois de la politique régionale et de la politique sociale, ce qui ne saurait sans plus être le cas de mesures nationales unilatérales.

En outre, les mesures irlandaises ne prévoyaient pas de restrictions pour les petits navires, ce qui devait leur ôter à long terme tout effet conservatoire. Il convient, en effet, de noter que le gouvernement néerlandais a déclaré qu’il était possible de remplacer dans un laps de temps relativement bref les navires exclus par les mesures irlandaises par des navires de plus petit gabarit, ce qui paraît sans doute aussi plausible en ce qui concerne la flotte française si l’on considère le gabarit des navires qui la compose. De même, il est également intéressant de noter que, selon les dires des défendeurs au principal dans l’affaire 88/77, des navires de plus petites dimensions peuvent, en appliquant certaines techniques de pêche déterminées et en affectant les prises à un certain usage (transformation en farine de poisson), représenter un danger plus grave pour les ressources de pêche que les navires de dimensions plus importantes qui ne destinent leurs prises qu’à l’alimentation humaine et préparent immédiatement celles-ci à bord en vue de cette affectation.

Mais, d’un autre coté, on ne saurait nier qu’aux fins de l’appréciation du cas d’espèce, il importe également de tenir compte du fait qu’il fallait adopter rapidement des mesures nationales et que les possibilités de contrôle de l’Irlande sont limitées. En outre, il faut admettre que les mesures irlandaises ont certainement eu pour effet, à court terme, de limiter les prises et, partant, qu’elles ont contribué à préserver les ressources de pêche. Remplacer des navires de grandes dimensions par des bateaux de dimensions plus modestes nécessitait en effet un certain laps de temps, cela indépendamment du fait que les possibilités d’action des navires de dimensions modestes d’autres États membres étaient limitées tant en raison de la distance que des conditions atmosphériques régnant dans la zone de mer en question. De toute manière, l’intention du gouvernement irlandais — selon les propres dires de celui-ci — n’était que de prendre des mesures provisoires devant être remplacées par des plans de pêche ou même par des mesures communautaires.

Aussi, après examen de tous les éléments qui importent dans ce contexte, ne nous est-il possible d’exprimer rien de plus que des doutes quant au caractère réellement conservatoire des mesures critiquées. Nous croyons qu’il n’est possible de porter un jugement sûr sur ce point qu’après audition d’un expert, mais ne pensons pas toutefois qu’il soit nécessaire d’approfondir tellement l’instruction et préférons nous tourner vers un autre aspect de l’affaire sur lequel il paraît plus aisé de porter un jugement non empreint d’équivoque.

c)

Ainsi en venons-nous au grief — qui se trouve sans doute au centre du présent procès — selon lequel les mesures irlandaises auraient méconnu l’interdiction de discrimination. Ce grief se fonde sur l’annexe VI aux résolutions de La Haye, où il est dit que les États membres prennent des mesures appropriées de manière non discriminatoire. En outre, l’article 2 du règlement no 101/76 prévoit qu’il est interdit d’appliquer des différences de traitement à l’égard d’autres États membres et que les navires de pêche des États membres jouissent de «l’égalité des conditions d’accès et d’exploitation des fonds» situés dans les eaux maritimes relevant de la souveraineté des autres États membres.

La Commission a démontré, sous ce rapport, que le critère du gabarit et de la puissance motrice des navires, choisi par le gouvernement irlandais, entraîne des effets réellement disparates sur les flottes de pêche des États membres, notamment si l’on tient compte des navires qui ont pêché traditionnellement par le passé dans les eaux en question et qui s’en trouvent explus à la suite des mesures irlandaises. Ces différences apparaîtraient tout d’abord en comparant la situation d’autres États membres intéressés avec celle dans laquelle se trouve la flotte irlandaise et, d’autre part, en comparant la situation des autres États membres entre-eux. De surcroît, les défendeurs au principal dans l’affaire préjudicielle 88/77 ont déclaré que l’on peut également considérer qu’il y a discrimination dans le rapport entre les navires de grand gabarit, exclus des eaux en question, et ceux de dimensions plus petites dont l’accès y reste permis.

Pour sa défense, le gouvernement irlandais soutient ici principalement — si l’on fait abstraction de l’argument que nous avons déjà examiné, selon lequel le règlement no 101/76 ne s’appliquerait pas à la zone des 200 milles — qu’en réalité, aucune distinction n’a été faite selon la nationalité, les seuls critères appliqués ayant été des critères objectifs visant tous les intéressés dans une mesure identique. Les effets divergents qui découleraient de l’application de ces critères seraient sans importance aux fins de l’interdiction de discrimination. En ce qui concerne leur incidence sur la flotte néerlandaise, il conviendrait également de tenir compte du fait que cette dernière ne pêche pas encore depuis longtemps dans les eaux irlandaises. En tout état de cause, ce qui serait déterminant — et ceci se rapporte à la circonstance que les mesures en question n’ont pratiquement aucun effet sur la flotte irlandaise — c’est que nous nous trouverions ici en présence d’une situation particulière, étant donné qu’en raison de sa structure, la flotte irlandaise n’aurait accès qu’aux seules eaux irlandaises; ces eaux présenteraient donc un intérêt vital pour cette dernière. Des motifs raisonnables plaideraient ainsi en faveur de la préservation de l’industrie irlandaise de la pêche, et cela dans le sens de la jurisprudence existant en la matière; il ne s’agirait de rien d’autre que de la réalisation d’un équilibre nécessaire. De plus, on pourrait également faire état de certaines déclarations des institutions de la Communauté lesquelles ont, selon le gouvernement irlandais, marqué à plusieurs reprises une préférence en faveur de l’industrie irlandaise de la pêche. C’est ainsi que le Conseil a confirmé, dans les résolutions de La Haye, la nécessité d’un développement progressif et continu de l’industrie de la pêche en Irlande en raison des problèmes particuliers de ce pays et que la Commission a admis dans ses propositions de mars 1977 que l’importance des prises irlandaises pourrait, même dans le cadre des mesures conservatoires communautaires, être augmentée de 20 % environ par rapport à celles de l’année 1977.

A propos de ce point litigieux très important dans la présente procédure, nous aimerions souligner d’emblée que, sur le plan du droit, le critère qui est le plus mis en évidence est non pas tellement l’annexe VI aux résolutions de La Haye que l’article 2 du règlement no 101/76 déjà cité. Pour éviter tout malentendu, nous tenons à ajouter toutefois que, selon notre propre conviction, l’annexe VI aux résolutions de La Haye ne visait nullement à restreindre la portée du critère, mais avait seulement pour but de reproduire sous une forme plus concise l’idée déjà contenue dans l’article 2 du règlement no 101/76.

Nous croyons également devoir souligner à titre préliminaire ce que dit notre jurisprudence au sujet du principe de l’exclusion des discriminations ou de l’égalité de traitement. C’est à cela avant tout qu’il convient que nous nous en tenions; en revanche, la référence à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme qu’a faite le gouvernement irlandais au cours des débats oraux, ne présente qu’un intérêt mineur en raison notamment du fait que l’interdiction de discrimination est formulée d’une manière différente dans la convention concernant la protection des Droits de l’homme et des libertés fondamentales. Ainsi, dans l’arrêt rendu dans l’affaire 13/63 (République italienne contre Commission des Communautés européennes, arrêt du 17 juillet 1963, Recueil 1963, p. 359), il est dit que des situations similaires ne peuvent pas faire l’objet d’un traitement différent du fait de l’interdiction de discrimination; ce qui est déterminant, c’est de savoir s’il y a discrimination matérielle. Dans l’arrêt 152/73 (Sotgiu/Deutsche Bundespost — arrêt du 12 février 1974, Recueil 1974, p. 153), la Cour a souligné qu’en matière de discrimination, il ne s’agit pas seulement de discrimination ostensible, mais encore de toute forme dissimulée de discrimina tion; ce qui est déterminant, ce ne sont pas les formes inhérentes à la technique juridique, mais les effets constatables. En outre, dans l’arrêt de l’affaire 153/73 (Holtz & Willemsen GmbH/Conseil des Communautés européennes, arrêt du 21 février 1974, Recueil 1974, p. 675), il est question de la nécessité de critères objectifs devant garantir une répartition équilibrée des avantages et des inconvénients.

Si l’on considère les mesures irlandaises sur cette toile de fond, on ne peut s’empêcher tout d’abord de constater que les critères retenus n’avaient pratiquement aucun effet sur la flotte irlandaise, laquelle avait déployé son activité jusqu’alors dans la zone en question, puisque seulement deux bateaux se trouvaient exclus de la pêche; or, il s’agit de bateaux qui ne sont entrés en service qu’en 1975 et l’un d’eux n’a normalement jamais pêché dans la zone en question, ce qui est incontesté. D’autre part, en ce qui concerne la France, sur 407 bateaux pêchant normalement dans les eaux irlandaises, 101, c’est-à-dire environ 25 %, se trouvaient exclus de toute activité du fait desdites mesures. En ce qui concerne les Pays-Bas, il est établi qu’une partie importante de la flotte néerlandaise pêche depuis des années dans les eaux irlandaises, c’est dire qu’elle peut donc parfaitement faire valoir des «droits anciens» dont il faut tenir compte dans la présente espèce. Selon les dires du gouvernement néerlandais, sur les 42 navires équipés pour la pêche dans les eaux irlandaises, 35 se trouvent exclus de la pêche sur la base des critères établis dans le cadre des mesures irlandaises, et cela bien que la flotte néerlandaise, qui pêche traditionnellement dans la zone considérée, ait été réduite de toute manière de plus d’un tiers depuis 1975. On ne saurait contester dès lors que les mesures irlandaises ont des effets nettement différents sur les divers États membres.

On ne saurait objecter à cela que l’incidence des effets négatifs des mesures en question sur les flottes française et néerlandaise peut être atténuée en réduisant le gabarit des navires, puisqu’on ignore dans quelle mesure il est possible aux 3700 petits navires de la flotte française et aux 460 petits navires de la flotte néerlandaise — abstraction faite de la flotte de l’Ijsselmeer — de pêcher dans d’autres eaux. En outre, il est certain en tout état de cause — ce n’est qu’ainsi que les mesures irlandaises avaient un sens — qu’une adaptation immédiate de la flotte de pêche et, partant, une compensation immédiate n’était pas possible. De plus, le fait que des bateaux de gabarit plus petits sont tellement entravés dans leur action dans des eaux très éloignées, où la mer est souvent très houleuse, qu’ils ne sauraient escompter des prises analogues à celles des bateaux de dimensions plus grandes, plaide, lui aussi, contre la possibilité d’une telle compensation.

En outre, nous ne croyons pas que les différences que nous avons indiquées dans l’incidence des mesures critiquées peuvent se justifier par la situation particulière de l’industrie irlandaise de la pêche à propos de laquelle il est établi, tout d’abord, qu’à la différence des grands navires néerlandais et français, les bateaux irlandais ne pourraient se rendre dans d’autres zones de pêche et dont il est admis, d’autre part, qu’elle doit être développée. Divers éléments montrent que les motifs invoqués par le gouvernement irlandais ne sauraient être considérés comme des éléments matériels au sens du principe de l’égalité de traitement. On ne voit pas clairement, tout d’abord, si les bateaux français et néerlandais exclus de la zone considérée peuvent trouver dans d’autres eaux une compensation des pertes que leur occasionne l’application des mesures critiquées et si cette possibilité ne va pas de pair avec des efforts considérablement plus élevés. Ensuite, on est en droit de douter qu’il soit possible au demeurant de tenir compte dans ce contexte de toutes les circonstances du secteur économique intéressé. Aux termes de l’article 2 du règlement no 101/76, la préoccupation principale du législateur communautaire est de garantir l’égalité d’accès aux eaux irlandaises et, cela étant, il convient sans aucun doute, pour juger de l’incidence des mesures critiquées, de comparer la situation qu’elles créent à celle existant antérieurement à leur mise en vigueur. En outre, dans la mesure où l’Irlande fait valoir que la nécessité de développer l’industrie irlandaise de la pêche a été évoquée à diverses occasions au sein des institutions de la Communauté, il est à souligner que ces préoccupations ne recouvrent pas nécessairement une augmentation des quotas de pêche — l’octroi d’aides d’État pourrait également être envisagé, ainsi que l’a souligné la Commission — et, d’autre part, il faut dire qu’il s’agit là seulement de déclarations d’intention concernant le régime interne qu’il reste à établir et qui visent à préciser les éléments d’une politique commune, laquelle pourra également se caractériser par d’autres facteurs. Or, ce qui est possible dans le cadre d’un acte communautaire — sous l’angle de la politique sociale et de la politique régionale ou de l’octroi des aides — ne saurait assurément pas l’être à l’initiative des seuls États membres dans le cadre de mesures nationales unilatérales.

S’il est donc difficile de révoquer en doute l’idée que les mesures irlandaises ont opéré une discrimination entre les flottes de pêche française et néerlandaise, d’une part, et la flotte irlandaise, de l’autre, il s’y ajoute encore le fait qu’il est également possible de discerner une inégalité de traitement en limitant l’analyse aux autres États membres — à l’exclusion donc de l’Irlande. C’est déjà le cas en ce qui concerne la situation de la France par rapport aux Pays-Bas; il suffit, en effet, de se remémorer les chiffres qui ont été cités précédemment à propos de l’exclusion de navires qui ont pêché traditionnellement dans les eaux irlandaises et de considérer que la France serait sans doute mieux à même de faire face aux mesures critiquées en recourant à des bateaux plus petits, du gabarit ou de la puissance motrice autorisés, et cela tant en raison de la distance que du nombre de petits navires que compte sa flotte. On peut également le dire en ce qui concerne la situation de ces deux pays par rapport à la Grande-Bretagne, puisque — d’après ce qu’a affirmé la Commission dans la requête — la flotte britannique, laquelle a pêché jusqu’à présent dans les eaux en question, n’est nullement touchée par les mesures irlandaises.

Enfin, on ne saurait non plus objecter à l’encontre du grief de violation de l’interdiction de discrimination étayé de la sorte — la question de savoir s’il faut admettre qu’il y a également discrimination des grands navires par rapport aux petits peut — selon nous — être laissée hors de propos — que toute mesure de conservation a nécessairement des effets différenciés et que l’Irlande ne pouvait envisager d’autres mesures unilatérales eu égard aux possibilités de contrôle dont elle dispose.

Nous ne sommes pas convaincus, quant à nous, que toute mesure de conservation (la situation peut être différente en cas d’interdiction complète de pêche) doit nécessairement avoir des effets différenciés. En ce qui concerne les mesures irlandaises en tout cas, mesures qui visent une très grande zone de mer, cette thèse soulève des doutes considérables quant à sa pertinence, doutes qui n’ont pu être levés, et il n’a pas été démontré, selon nous, qu’il était totalement impossible d’imaginer d’autres mesures d’effet non discriminatoire ou d’effet discriminatoire moindre. Ainsi la Commission a-t-elle pu, par exemple, parler de la possibilité de limiter l’interdiction de pêche dans le temps ou dans l’espace. De plus, on eût pu songer à limiter de façon sensible les prises irlandaises ou à arrêter une réglementation de «standstill» sur la base des prises de l’année 1976, réglementation sur laquelle l’Irlande avait marqué son accord en mars 1977, cela indépendamment du fait qui ne nous a pas entièrement été précisé, que le comportement d’autres États membres dans les négociations avec l’Irlande a mis en échec le remplacement rapide des mesures irlandaises par des plans de pêche.

Telle est la raison pour laquelle, parvenu à ce point de notre analyse, il nous faut reconnaître que c’est à juste titre que la Commission reproche au gouvernement irlandais la violation d’un principe fondamental contenu dans le règlement no 101/76 et que cette circonstance suffit, à elle seule, à justifier la constatation d’une violation du droit communautaire.

d)

Il est dès lors superflu, en fait, d’examiner encore les autres problèmes de l’espèce. Nous tenons néanmoins à en traiter rapidement, c’est-à-dire à rechercher brièvement ce qu’il en est du principe selon lequel toute mesure de conservation nationale doit être limitée au strict nécessaire et, en particulier, de l’obligation de veiller à ce que des mesures de cette nature aient une incidence aussi minime que possible sur la politique commune et le fonctionnement d’une organisation commune de marché. De plus, nous examinerons également en bref l’argument selon lequel les mesures irlandaises ont prétendument affecté les négociations menées par la Commission avec des pays tiers.