61986j0012

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1 . questions prejudicielles – competence de la cour – actes pris par les institutions – accords de la communaute – accord d’ association – dispositions relatives a la libre circulation des travailleurs

(( traite cee, art . 48 et suiv ., 177, alinea 1, sous b ), 228 et 238 ))

2 . accords internationaux – accords de la communaute – effet direct – conditions – article 12 de l’ accord d’ association cee-turquie et article 36 du protocole additionnel

( accord d’ association cee-turquie, art . 7 et 12, et protocole additionnel, art . 36 )

3 . droit communautaire – principes – droits fondamentaux – respect assure par la cour – compatibilite d’ une reglementation nationale avec la convention europeenne des droits de l’ homme – appreciation par la cour – non

1 . un accord conclu par le conseil, conformement aux articles 228 et 238 du traite cee, constitue, en ce qui concerne la communaute, un acte pris par l’ une de ses institutions, au sens de l’ article 177, alinea 1, sous b ). les dispositions de pareil accord forment partie integrante, a partir de l’ entree en vigueur de celui-ci, de l’ ordre juridique communautaire, et, dans le cadre de cet ordre juridique, la cour est competente pour statuer a titre prejudiciel sur l’ interpretation de cet accord .

S’ agissant des dispositions d’ un accord d’ association relatives a la libre circulation des travailleurs, cette competence de la cour ne saurait etre mise en doute en raison du fait que, dans le cas d’ un accord mixte, elle ne s’ etendrait pas aux dispositions par lesquelles les etats membres ont souscrit des engagements dans le cadre de leurs competences propres . en effet, la libre circulation des travailleurs constituant, en vertu des articles 48 et suivants du traite cee, un des domaines couverts par le traite, les engagements relatifs a cette matiere relevent necessairement de la competence de la communaute au titre de l’ article 238 dudit traite .

Elle ne saurait pas davantage etre mise en doute par le fait que, en matiere de libre circulation des travailleurs, il reviendrait, en l’ etat actuel du droit communautaire, aux etats membres d’ edicter les regles necessaires pour assurer l’ execution, sur leur territoire, des dispositions de l’ accord ou des decisions a prendre par le conseil d’ association . en effet, en assurant le respect des engagements decoulant d’ un accord conclu par les institutions communautaires, les etats membres remplissent, dans l’ ordre communautaire, une obligation envers la communaute, qui a assume la responsabilite pour la bonne execution de l’ accord .

2 . une disposition d’ un accord conclu par la communaute avec des pays tiers doit etre consideree comme etant d’ application directe lorsque, eu egard a ses termes ainsi qu’ a l’ objet et a la nature de l’ accord, elle comporte une obligation claire et precise, qui n’ est subordonnee, dans son execution ou dans ses effets, a l’ intervention d’ aucun acte ulterieur .

Tel n’ est pas le cas des dispositions de l’ article 12 de l’ accord creant une association entre la cee et la turquie et de l’ article 36 du protocole additionnel, en liaison avec celles de l’ article 7 de l’ accord . en effet, les articles 12 et 36 revetent une portee essentiellement programmatique, tandis que l’ article 7, qui se borne a imposer aux parties contractantes une obligation generale de cooperation en vue d’ atteindre les objectifs de l’ accord, ne saurait conferer directement aux particuliers des droits que ne leur reconnaissent pas deja d’ autres dispositions de l’ accord .

3 . la cour doit veiller au respect des droits fondamentaux dans le domaine du droit communautaire, mais ne peut verifier la compatibilite, avec la convention europeenne pour la sauvegarde des droits de l’ homme et des libertes fondamentales, d’ une reglementation nationale qui ne se situe pas dans le cadre du droit communautaire .

Dans l’ affaire 12/86,

Ayant pour objet une demande adressee a la cour, en application de l’ article 177 du traite cee, par le verwaltungsgericht ( tribunal administratif ) stuttgart et tendant a obtenir, dans le litige pendant devant cette juridiction entre

Meryem demirel, demeurant a schwaebisch gmuend,

Et

Ville de schwaebisch gmuend,

Une decision a titre prejudiciel sur l’ interpretation des articles 7 et 12 de l’ accord d’ association cee-turquie et l’ article 36 de son protocole additionnel,

La cour,

Composee de mm . mackenzie stuart, president, y . galmot, t.*f . o’ higgins et f . schockweiler, presidents de chambre, g . bosco, t . koopmans, u . everling, k . bahlmann, r . joliet, j.*c . moitinho de almeida et g.*c . rodriguez iglesias, juges,

Avocat general : m . m . darmon

Greffier : m . h . a . ruehl, administrateur principal

Considerant les observations presentees :

— pour la ville de schwaebisch gmuend, partie defenderesse au principal, par m . dieter schaedel, du rechtsdezernat de la ville, dans la procedure ecrite,

— pour le « vertreter des oeffentlichen interesses », intervenu dans l’ affaire au principal a l’ appui des conclusions de la ville de schwaebisch gmuend, par le « leitender oberlandesanwalt », m . le professeur harald fliegauf, dans la procedure ecrite et a la procedure orale,

— pour le gouvernement de la republique federale d’ allemagne, par m . martin seidel, ministerialrat im bundesministerium fuer wirtschaft, et me jochim sedemund, avocat a cologne, dans la procedure ecrite, et par m . seidel a la procedure orale,

— pour le gouvernement de la republique francaise, par m . gilbert guillaume, directeur des affaires juridiques au ministere des affaires etrangeres, dans la procedure ecrite, et par m . philippe pouzoulet, secretaire des affaires etrangeres a la direction juridique du ministere des affaires etrangeres, a la procedure orale,

— pour le gouvernement de la republique hellenique, par m . iannos kranidiotis, secretaire du ministere des affaires etrangeres, assiste de m . stelios perrakis, conseiller juridique au service des communautes europeennes du ministere des affaires etrangeres, dans la procedure ecrite, et par m . perrakis a la procedure orale,

— pour le gouvernement du royaume-uni, par m . b.*e . mchenry, du treasury solicitor’ s department, dans la procedure ecrite, et par m . le professeur david edward, avocat au barreau d’ ecosse, a la procedure orale,

— pour la commission des communautes europeennes, par son conseiller juridique, m . peter gilsdorf, dans la procedure ecrite et a la procedure orale,

Vu le rapport d’ audience complete suite a la procedure orale du 10 fevrier 1987,

Ayant entendu l’ avocat general en ses conclusions presentees a l’ audience du 19 mai 1987,

Rend le present

Arret

1 par ordonnance du 11 decembre 1985, parvenue a la cour le 17 janvier 1986, le verwaltungsgericht ( tribunal administratif ) stuttgart a pose, en vertu de l’ article 177 du traite cee, deux questions prejudicielles relatives a l’ interpretation des articles 7 et 12 de l’ accord creant une association entre la communaute economique europeenne et la turquie ( ci-apres « accord »), signe a ankara le 12 septembre 1963, conclu au nom de la communaute par decision du conseil du 23 decembre 1963 ( jo 1964, p.*3685 ), et de l’ article 36 du protocole additionnel ( ci-apres « protocole »), signe a bruxelles le 23 novembre 1970, conclu au nom de la communaute par reglement n**2760/72 du conseil, du 19 decembre 1972 ( jo l*293, p.*1 ).

2 ces questions ont ete soulevees dans le cadre d’ un recours en annulation d’ une decision d’ expulsion avec menace de refoulement que la ville de schwaebisch gmuend avait prise a l’ encontre de mme meryem demirel, une ressortissante turque, a l’ expiration de la duree de validite de son visa . mme demirel est l’ epouse d’ un ressortissant turc travaillant et residant en republique federale d’ allemagne depuis qu’ il y etait entre, en 1979, dans le cadre d’ un regroupement familial . elle etait venue rejoindre son mari, munie d’ un visa valable uniquement pour visite et excluant le regroupement familial .

3 il ressort de l’ ordonnance de renvoi que les conditions du regroupement familial pour les ressortissants de pays tiers entres eux-memes en republique federale d’ allemagne dans le cadre du regroupement familial ont ete aggravees, en 1982 et 1984, par des modifications d’ une circulaire arretee pour le land baden-wuerttemberg par son ministre de l’ interieur, en execution du « auslaendergesetz » ( loi sur les etrangers ), en ce sens que le delai pendant lequel le ressortissant etranger doit avoir reside de facon ininterrompue et reguliere sur le territoire federal a ete porte de trois a huit ans . l’ epoux de mme demirel ne remplissait pas cette condition au moment des faits qui sont a l’ origine du litige au principal .

4 le verwaltungsgericht stuttgart, saisi du recours en annulation de la decision d’ expulsion, a pose a la cour de justice les questions suivantes :

1 ) l’ article 12 de l’ accord d’ association cee-turquie et l’ article 36 du protocole additionnel, en liaison avec l’ article 7 dudit accord d’ association, instituent-ils d’ ores et deja une interdiction de droit communautaire, directement applicable dans l’ ordre interne des etats, d’ introduire, par voie de modification d’ une pratique administrative existante, de nouvelles restrictions a la libre circulation a l’ encontre d’ un travailleur turc licitement installe dans un pays de la communaute?

2 ) la notion de libre circulation au sens de l’ accord d’ association doit-elle etre entendue dans le sens qu’ elle s’ etend egalement au regroupement familial, dans le cadre duquel conjoints et enfants mineurs viennent rejoindre des travailleurs turcs installes dans un pays de la communaute?

5 /b /

Pour un plus ample expose des faits de l’ affaire au principal, des dispositions de la legislation allemande, des dispositions de l’ accord et du protocole, du deroulement de la procedure et des observations presentees en vertu de l’ article 20 du protocole sur le statut de la cour de justice de la cee, il est renvoye au rapport d’ audience . ces elements du dossier ne sont repris ci-dessous que dans la mesure necessaire au raisonnement de la cour .

Quant a la competence de la cour

6 les gouvernements de la republique federale d’ allemagne et du royaume-uni ayant, dans leurs observations ecrites, mis en doute la competence de la cour pour interpreter les dispositions de l’ accord et du protocole relatives a la libre circulation des travailleurs, il convient, avant de repondre aux questions prejudicielles, d’ examiner au prealable la question de la competence de la cour .

7 a cet egard, il y a lieu de rappeler d’ abord, ainsi que la cour l’ a juge dans son arret du 30 avril 1974 ( haegeman, 171/73, rec . p.*449 ), qu’ un accord conclu par le conseil, conformement aux articles 228 et 238 du traite, constitue, en ce qui concerne la communaute, un acte pris par l’ une de ses institutions, au sens de l’ article 177, alinea*1, sous*b ), que les dispositions de pareil accord forment partie integrante, a partir de l’ entree en vigueur de celui-ci, de l’ ordre juridique communautaire et que, dans le cadre de cet ordre juridique, la cour est competente pour statuer a titre prejudiciel sur l’ interpretation de cet accord .

8 les gouvernements de la republique federale d’ allemagne et du royaume-uni estiment toutefois que, lorsqu’ il s’ agit d’ accords mixtes tels que l’ accord et le protocole en cause, la competence d’ interpretation de la cour ne porte pas sur les dispositions par lesquelles les etats membres ont pris des engagements envers la turquie dans le cadre de leurs competences propres, comme ce serait le cas des dispositions relatives a la libre circulation des travailleurs .

9 a cet egard, il suffit de constater que tel n’ est precisement pas le cas en l’ espece . en effet, s’ agissant d’ un accord d’ association creant des liens particuliers et privilegies avec un etat tiers qui doit, du moins partiellement, participer au regime communautaire, l’ article 238 doit necessairement conferer a la communaute competence pour assurer des engagements vis-a-vis d’ etats tiers dans tous les domaines couverts par le traite . la libre circulation des travailleurs constituant, en vertu des articles 48 et suivants du traite cee, un des domaines couverts par le traite, il en resulte que les engagements relatifs a cette matiere relevent de la competence de la communaute au titre de l’ article 238 . ainsi, la question de savoir si la cour a competence pour se prononcer sur l’ interpretation d’ une disposition d’ un accord mixte contenant un engagement que seuls les etats membres ont pu assumer dans la sphere de leurs competences propres, ne se pose pas .

10 par ailleurs, la competence de la cour ne saurait etre mise en doute par le fait que, en matiere de libre circulation des travailleurs, il reviendrait, en l’ etat actuel du droit communautaire, aux etats membres d’ edicter les regles necessaires pour assurer l’ execution, sur leur territoire, des dispositions de l’ accord ou des decisions a prendre par le conseil d’ association .

11 en effet, comme la cour l’ a admis dans son arret du 26 octobre 1982 ( kupferberg, 104/81, rec . p.*3641 ), en assurant le respect des engagements decoulant d’ un accord conclu par les institutions communautaires, les etats membres remplissent, dans l’ ordre communautaire, une obligation envers la communaute qui a assume la responsabilite pour la bonne execution de l’ accord .

12 en consequence, la cour a bien competence pour interpreter les dispositions de l’ accord et du protocole relatives a la libre circulation des travailleurs .

Quant aux questions prejudicielles

13 la premiere question du verwaltungsgericht tend, en substance, a savoir si les dispositions des articles 12 de l’ accord et 36 du protocole, en liaison avec celles de l’ article*7 de l’ accord, constituent des regles de droit communautaire directement applicables dans l’ ordre interne des etats membres .

14 une disposition d’ un accord conclu par la communaute avec des pays tiers doit etre consideree comme etant d’ application directe lorsque, eu egard a ses termes ainsi qu’ a l’ objet et a la nature de l’ accord, elle comporte une obligation claire et precise, qui n’ est subordonnee, dans* son execution ou dans ses effets, a l’ intervention d’ aucun acte ulterieur .

15 l’ accord en cause comporte, aux termes de ses articles 2 a 5, une phase preparatoire permettant a la turquie de renforcer son economie avec l’ aide de la communaute, une phase transitoire consacree a la mise en place progressive d’ une union douaniere et au rapprochement des politiques economiques, et une phase definitive qui est fondee sur l’ union douaniere et implique le renforcement de la coordination des politiques economiques .

16 l’ accord se caracterise, en ce qui concerne sa structure et son contenu, par le fait que, de facon generale, il enonce les objectifs de l’ association et fixe les lignes directrices pour la realisation de ces objectifs, sans etablir lui-meme des regles precises pour atteindre cette realisation . ce n’ est que pour certaines questions specifiques que les protocoles annexes remplaces par le protocole additionnel etablissent des regles detaillees .

17 pour la realisation des objectifs fixes par l’ accord, l’ article 22 confere pouvoir de decision au conseil d’ association, compose, d’ une part, de membres des gouvernements des etats membres, du conseil et de la commission des communautes europeennes, d’ autre part, de membres du gouvernement turc .

18 le titre ii de l’ accord, consacre a la mise en oeuvre de la phase transitoire, comporte, a cote de deux chapitres relatifs a l’ union douaniere et a l’ agriculture, un troisieme chapitre qui contient d’ autres dispositions de caractere economique dont fait partie l’ article 12 sur la libre circulation des travailleurs .

19 l’ article 12 de l’ accord prevoit que les parties contractantes conviennent de s’ inspirer des articles 48, 49 et 50 du traite instituant la communaute, pour realiser graduellement la libre circulation des travailleurs entre elles .

20 l’ article 36 du protocole prevoit, de son cote, que la libre circulation sera realisee graduellement, conformement aux principes de l’ article 12 de l’ accord, entre la fin de la douzieme et de la vingt-deuxieme annee apres l’ entree en vigueur de l’ accord et que le conseil d’ association decidera des modalites necessaires a cet effet .

21 l’ article 36 precite du protocole attribue au seul conseil d’ association competence pour edicter des regles precises pour une realisation graduelle de la libre circulation des travailleurs en fonction de considerations d’ ordre politique et economique, liees notamment a la mise en place progressive de l’ union douaniere et au rapprochement des politiques economiques et selon les modalites que ce conseil estimerait necessaires .

22 la seule decision que le conseil d’ association a prise en la matiere a ete la decision 1/80, du 19 septembre 1980, qui, a l’ egard des travailleurs turcs deja regulierement integres au marche du travail des etats membres, interdit toutes nouvelles restrictions en ce qui concerne les conditions d’ acces a l’ emploi . dans le domaine du regroupement familial, par contre, aucune decision de ce genre n’ a ete prise .

23 l’ examen des articles 12 de l’ accord et 36 du protocole met donc en lumiere que ces textes revetent une portee essentiellement programmatique et ne constituent pas des dispositions suffisamment precises et inconditionnelles pour etre susceptibles de regir directement la circulation des travailleurs .

24 dans ces conditions, on ne saurait deduire de l’ article 7 de l’ accord une interdiction d’ introduire de nouvelles restrictions en ce qui concerne le regroupement familial . cet article, figurant au titre i de l’ accord relatif aux principes de l’ association, prevoit, dans des termes tres generaux, que les parties contractantes prennent toutes mesures, generales ou particulieres, propres a assurer l’ execution des obligations de l’ accord, et s’ abstiennent de toutes mesures susceptibles de mettre en peril la realisation des buts de l’ accord . cette disposition, qui se borne a imposer aux parties contractantes une obligation generale de cooperation en vue d’ atteindre les objectifs de l’ accord, ne saurait conferer directement aux particuliers des droits que ne leur reconnaissent pas deja d’ autres dispositions de l’ accord .

25 en consequence, il y a lieu de repondre a la premiere question que les dispositions de l’ article 12 de l’ accord et de l’ article 36 du protocole, en liaison avec celles de l’ article*7 de l’ accord, ne constituent pas des regles de droit communautaire directement applicables dans l’ ordre interne des etats membres .

26 par sa seconde question, la juridiction de renvoi desire savoir si les conditions dans lesquelles le conjoint et les enfants mineurs d’ un travailleur turc etabli dans la communaute peuvent venir le rejoindre, relevent de la notion de libre circulation au sens de l’ accord .

27 eu egard a la reponse donnee a la premiere question, il n’ y a pas lieu de repondre a la seconde question .

28 en ce qui concerne une incidence eventuelle de l’ article 8 de la convention europeenne des droits de l’ homme sur la reponse a donner a cette question, il convient de constater que la cour, comme elle l’ a reconnu dans son arret du 11 juillet 1985 ( cinetheque, affaires jointes 60 et 61/84, rec . p.*2605, 2618 ), doit veiller au respect des droits fondamentaux dans le domaine du droit communautaire, mais ne peut verifier la compatibilite, avec la convention europeenne des droits de l’ homme, d’ une reglementation nationale qui ne se situe pas dans le cadre du droit communautaire . or, en l’ espece, ainsi qu’ il ressort de la reponse fournie a la premiere question, il n’ existe pas, a l’ heure actuelle, de norme de droit communautaire definissant les conditions dans lesquelles les etats membres doivent autoriser le regroupement familial des travailleurs turcs licitement installes dans la communaute . des lors, la reglementation nationale en cause dans l’ affaire au principal n’ avait pas a executer une disposition de droit communautaire . dans ces conditions, la cour n’ a pas competence pour apprecier la compatibilite, avec les principes consacres par l’ article 8 de la convention europeenne des droits de l’ homme, d’ une reglementation nationale comme celle en cause .

Sur les depens

29 les frais exposes par le gouvernement de la republique federale d’ allemagne, le gouvernement de la republique francaise, le gouvernement de la republique hellenique, le gouvernement du royaume-uni et la commission des communautes europeennes, qui ont soumis des observations a la cour, ne peuvent faire l’ objet d’ un remboursement . la procedure revetant, a l’ egard des parties au principal, le caractere d’ un incident souleve devant la juridiction nationale, il appartient a celle-ci de statuer sur les depens .

Par ces motifs,

La cour,

Statuant sur les questions a elle soumises par le verwaltungsgericht stuttgart, par ordonnance du 11 decembre 1985, dit pour droit :

Les dispositions de l’ article 12 de l’ accord creant une association entre la communaute economique europeenne et la turquie, signe a ankara le 12 septembre 1963, conclu au nom de la communaute par decision du conseil du 23 decembre 1963, et de l’ article 36 du protocole additionnel, signe a bruxelles le 23 novembre 1970, conclu au nom de la communaute par reglement n**2760/72 du conseil, du 19 decembre 1972, en liaison avec celles de l’ article 7 de l’ accord, ne constituent pas des regles de droit communautaire directement applicables dans l’ ordre interne des etats membres .