61986j0014

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1 . questions prejudicielles – saisine de la cour – juridiction nationale au sens de l’ article 177 du traite – magistrat cumulant les fonctions de ministere public et de juge d’ instruction

( traite cee, art . 177 )

2 . questions prejudicielles – saisine de la cour – stade de la procedure auquel il y a lieu a renvoi – appreciation par la juridiction nationale

( traite cee, art . 177 )

3 . questions prejudicielles – saisine de la cour – possibilite pour le juge destinataire d’ un arret prejudiciel de saisir a nouveau la cour – criteres de justification

( traite cee, art . 177 )

4 . actes des institutions – directives – inexecution par un etat membre – obligations incombant aux particuliers – absence – non-respect de la directive – consequences penales – absence

( traite cee, art . 189; directive du conseil 78/659 )

1 . la cour, saisie par un magistrat d’ un etat membre qui, dans la procedure ayant donne lieu au renvoi prejudiciel, cumule les fonctions de ministere public et de juge d’ instruction, a competence pour repondre a la demande prejudicielle, celle-ci emanant d’ une juridiction qui a agi dans le cadre general de sa mission de juger, en independance et conformement au droit, des affaires pour lesquelles la loi lui confere competence, meme si certaines des fonctions qui incombent a cette juridiction dans la procedure en cause n’ ont pas un caractere strictement juridictionnel .

2 . pour que l’ interpretation du droit communautaire soit utile au juge national, il est necessaire que soit defini le cadre juridique dans lequel l’ interpretation demandee doit se placer . dans cette perspective, il peut etre avantageux, selon les circonstances, que les faits de l’ affaire soient etablis et que les problemes de pur droit national soient tranches au moment du renvoi a la cour, de maniere a permettre a celle-ci de connaitre tous les elements de fait et de droit qui peuvent etre importants pour l’ interpretation qu’ elle est appelee a donner du droit communautaire .

Cependant, ces considerations ne limitent en rien le pouvoir d’ appreciation du juge national de decider a quel stade de la procedure pendante devant lui il y a lieu de deferer une question prejudicielle a la cour, etant donne qu’ il est le seul a avoir une connaissance directe des faits de l’ affaire et des arguments des parties, qu’ il doit assumer la responsabilite de la decision judiciaire a intervenir et qu’ il est ainsi le mieux place pour apprecier a quel stade de la procedure il a besoin d’ une decision prejudicielle de la cour .

3 . le caractere obligatoire que revetent les arrets prejudiciels a l’ egard des juridictions nationales ne fait pas obstacle a ce que le juge national destinataire d’ un tel arret saisisse a nouveau la cour s’ il l’ estime necessaire en vue de trancher le litige au principal . un tel renvoi peut etre justifie lorsque le juge national se heurte a des difficultes de comprehension ou d’ application de l’ arret, lorsqu’ il pose a la cour une nouvelle question de droit, ou encore lorsqu’ il lui soumet de nouveaux elements d’ appreciation susceptibles de conduire la cour a repondre differemment a une question deja tranchee .

4 . ne sauraient resulter d’ une directive non transposee dans l’ ordre juridique interne d’ un etat membre des obligations pour des particuliers ni a l’ egard d’ autres particuliers ni, a plus forte raison, a l’ egard de l’ etat lui-meme .

En consequence, la directive 78/659, concernant la qualite des eaux douces ayant besoin d’ etre protegees ou ameliorees pour etre aptes a la vie des poissons, ne peut pas avoir comme effet, par elle-meme et independamment d’ une loi interne d’ un etat membre prise pour son application, de determiner ou d’ aggraver la responsabilite penale de ceux qui agissent en infraction a ses dispositions .

Dans l’ affaire 14/86,

Ayant pour objet une demande adressee a la cour, en application de l’ article 177 du traite cee, par la « pretura » de salo et visant a obtenir, dans la procedure pendante devant cette juridiction entre

« pretore » de salo

Et

X

Une decision a titre prejudiciel sur l’ interpretation de la directive 78/659/cee du conseil, du 18 juillet 1978, concernant la qualite des eaux douces ayant besoin d’ etre protegees ou ameliorees pour etre aptes a la vie des poissons ( jo l*222, p.*1 ),

La cour ( cinquieme chambre )

Composee de mm . y . galmot, president de chambre, g . bosco, u . everling, r . joliet et j.*c . moitinho de almeida, juges,

Avocat general : m . g . f . mancini

Greffier : mme d . louterman, administrateur

Considerant les observations presentees :

— par le gouvernement italien, represente par m . pier giorgio ferri, avocat,

— par la commission des communautes europeennes, representee par m . e . traversa, membre de son service juridique,

Vu le rapport d’ audience et a la suite de la procedure orale du 25 novembre 1986,

Ayant entendu les conclusions de l’ avocat general presentees a l’ audience du 17 mars 1987,

Rend le present

Arret

1 par ordonnance du 13 janvier 1986, parvenue a la cour le 21 janvier suivant, le pretore de salo a pose, en vertu de l’ article 177 du traite cee, deux questions prejudicielles relatives a l’ interpretation de la directive 78/659 du conseil, du 18 juillet 1978, concernant la qualite des eaux douces ayant besoin d’ etre protegees ou ameliorees pour etre aptes a la vie des poissons ( jo l*222, p.*1 ).

2 ces questions ont ete soulevees dans le cadre d’ une procedure penale contre inconnus relative a certains delits et contraventions qui auraient ete commis en violation de plusieurs dispositions legales dans le domaine de la protection des eaux .

3 cette procedure trouve son origine dans une plainte deposee par une association de pecheurs a la suite de la mort de nombreux poissons dans la riviere chiese, qui serait due essentiellement aux nombreux barrages installes a des fins hydroelectriques et d’ irrigation, lesquels provoqueraient de fortes et brusques variations du debit de l’ eau . d’ autres associations de pecheurs s’ etaient deja plaintes des memes faits et aussi de decharges de substances nocives dans la meme riviere, mais ces plaintes avaient ete classees sans suite .

4 dans le cadre de l’ instruction penale ainsi engagee, le pretore de salo a estime necessaire de poser a la cour les questions suivantes :

« 1 ) la reglementation actuelle de la republique italienne en matiere de protection des eaux contre la pollution est-elle adaptee aux principes et aux objectifs de qualite etablis par la directive 78/659/cee, du 18 juillet 1978, concernant la qualite des eaux douces ayant besoin d’ etre protegees ou ameliorees pour etre aptes a la vie des poissons?

2 ) les objectifs de qualite, tels qu’ ils ont ete etablis par la directive, n’ impliquent-ils pas une gestion globale des eaux, c’ est-a-dire la garantie du regime de debit et de quantite et, par consequent, la necessite, pour les bassins ou les cours d’ eau, de normes susceptibles de proteger la regularite du flux en vue du maintien de la quantite minimale d’ eau indispensable pour le developpement des poissons?"

5 en ce qui concerne les faits de l’ affaire, le deroulement de la procedure et les observations presentees par le gouvernement italien et par la commission, il est renvoye au rapport d’ audience . ces elements du dossier ne sont repris ci-dessous que dans la mesure necessaire au raisonnement de la cour .

6 le gouvernement italien, sans soulever expressement l’ incompetence de la cour pour repondre aux questions posees, attire l’ attention de la cour sur la nature des fonctions exercees en l’ espece par le « pretore », lesquelles releveraient a la fois des fonctions de ministere public et de celles de juge d’ instruction . le pretore mene les enquetes preliminaires en qualite de ministere public, et, en cas de resultat negatif, prononce l’ ordonnance de non-lieu en lieu et place du juge d’ instruction . cette ordonnance ne serait pas un acte juridictionnel, puisqu’ elle n’ est pas susceptible d’ acquerir force de chose jugee ou de creer une situation procedurale irrevocable et qu’ elle n’ a pas a etre motivee, alors que cette obligation est imposee par l’ article 111 de la constitution italienne pour les actes juridictionnels .

7 il y a lieu d’ observer que les pretori sont des magistrats qui, dans une procedure comme celle ayant donne lieu a la presente saisine de la cour, cumulent les fonctions de ministere public et de juge d’ instruction . la cour a competence pour repondre a la demande prejudicielle, celle-ci emanant d’ une juridiction qui a agi dans le cadre general de sa mission de juger, en independance et conformement au droit, des affaires pour lesquelles la loi lui confere competence, meme si certaines des fonctions qui incombent a cette juridiction dans la procedure ayant donne lieu au renvoi prejudiciel n’ ont pas un caractere strictement juridictionnel .

8 a l’ audience, le gouvernement italien a egalement soutenu que, compte tenu de l’ etat actuel de la procedure, ou les faits ne se trouvent pas suffisamment eclaircis et ou les eventuels responsables ne sont pas encore determines, le renvoi prejudiciel est premature .

9 la commission considere que la demande de renvoi n’ est pas admissible parce que, s’ agissant d’ une procedure penale contre inconnus, il est possible qu’ une decision au fond n’ intervienne jamais . il suffirait pour qu’ il en soit ainsi que le ou les responsables ne soient jamais identifies . a l’ audience, la commission a egalement invoque un autre argument a l’ appui de l’ incompetence de la cour : si, apres la decision de la cour, les responsables etaient connus, ceux-ci seraient empeches de soutenir devant la cour l’ interpretation du droit communautaire la plus conforme a leurs interets . une atteinte serait ainsi portee aux droits de la defense .

10 il y a lieu de remarquer tout d’ abord que, ainsi que la cour l’ a juge dans son arret du 10 mars 1981 ( irish creamery, 36 et 71/80, rec . p.*735 ), pour que l’ interpretation du droit communautaire soit utile au juge national, il est necessaire que soit defini le cadre juridique dans lequel l’ interpretation demandee doit se placer . dans cette perspective, il peut etre avantageux, selon les circonstances, que les faits de l’ affaire soient etablis et que les problemes de pur droit national soient tranches au moment du renvoi a la cour, de maniere a permettre a celle-ci de connaitre tous les elements de fait et de droit qui peuvent etre importants pour l’ interpretation qu’ elle est appelee a donner du droit communautaire .

11 cependant, ainsi que la cour l’ a deja juge ( voir le meme arret et, en dernier lieu, l’ arret du 20 juillet 1984, campus oil, 72/83, rec . p.*2727 ), ces considerations ne limitent en rien le pouvoir d’ appreciation du juge national, qui est le seul a avoir une connaissance directe des faits de l’ affaire et des arguments des parties, qui doit assumer la responsabilite de la decision judiciaire a intervenir et qui est ainsi le mieux place pour apprecier a quel stade de la procedure il a besoin d’ une decision prejudicielle de la cour . le choix du moment ou il convient d’ introduire en l’ espece la demande prejudicielle en vertu de l’ article 177 obeit donc a des considerations d’ economie et d’ utilite procedurales dont l’ appreciation n’ appartient pas a la cour, mais a la seule juridiction nationale .

12 il y a lieu aussi de remarquer que, selon une jurisprudence constante, le caractere obligatoire que revetent les arrets prejudiciels a l’ egard des juridictions nationales ne fait pas obstacle a ce que le juge national destinataire d’ un tel arret saisisse a nouveau la cour s’ il l’ estime necessaire en vue de trancher le litige au principal . un tel renvoi peut etre justifie lorsque le juge national se heurte a des difficultes de comprehension ou d’ application de l’ arret, lorsqu’ il pose a la cour une nouvelle question de droit ou, encore, lorsqu’ il lui soumet de nouveaux elements d’ appreciation susceptibles de conduire la cour a repondre differemment a une question deja tranchee ( voir, en dernier lieu, ordonnance du 5 mars 1986, wuensche, 69/85, rec . p.*947 et suiv .).

13 il s’ ensuit que, dans le cas ou des prevenus sont identifies posterieurement a la demande prejudicielle, et si l’ une des conditions mentionnees se verifie, le juge national pourra interroger a nouveau la cour en assurant ainsi le respect du aux droits de la defense .

14 il y a lieu, dans ces conditions, d’ ecarter les objections que la commission et le gouvernement italien ont emises en l’ espece a l’ encontre de la competence de la cour .

Sur la premiere question

15 conformement a la jurisprudence constante de la cour, celle-ci, dans le cadre de l’ application de l’ article 177 du traite cee, n’ est pas competente pour statuer sur la compatibilite d’ une disposition nationale avec le droit communautaire ( voir, en dernier lieu, arret du 9 octobre 1984, heineken, 91 et 127/83, rec . p.*3435 ).

16 la cour peut cependant degager du libelle des questions formulees par le juge national, eu egard aux donnees exposees par celui-ci, les elements relevant de l’ interpretation du droit communautaire en vue de permettre a ce juge de resoudre le probleme juridique dont il se trouve saisi . en l’ espece, toutefois, compte tenu de la generalite de la question et en l’ absence d’ elements concrets permettant d’ identifier les doutes du juge de renvoi, la cour se trouve dans l’ impossibilite de repondre a la question posee .

Sur la deuxieme question

17 selon l’ ordonnance de renvoi du juge national, la reglementation communautaire concerne les questions penales soulevees devant lui « tant en raison de son caractere de condition prealable essentielle au regard des elements de base de l’ enquete que de son importance determinante pour les criteres d’ application de la reglementation penale en vigueur et des indeniables perspectives d’ elargissement de la sphere de protection penale qui pouvaient deriver de la directive ».

18 la juridiction nationale vise donc, en substance, a savoir si la directive 78/659 peut avoir, par elle-meme et independamment de la loi interne d’ un etat, l’ effet de determiner ou d’ aggraver la responsabilite penale de ceux qui agissent en infraction a ses dispositions .

19 a cet egard, la cour a deja juge dans son arret du 26 fevrier 1986 ( marshall, 152/84, rec . p.*723, 727 ) « qu’ une directive ne peut pas par elle-meme creer des obligations dans le chef d’ un particulier et qu’ une disposition d’ une directive ne peut donc pas etre invoquee en tant que telle a l’ encontre d’ une telle personne ». d’ une directive non transposee dans l’ ordre juridique interne d’ un etat membre ne peuvent donc resulter des obligations pour des particuliers ni a l’ egard d’ autres particuliers ni, a plus forte raison, a l’ egard de l’ etat lui-meme .

20 en consequence, il y a lieu de repondre a la deuxieme question que la directive 78/659 du conseil, du 18 juillet 1978, ne peut pas avoir comme effet, par elle-meme et independamment d’ une loi interne d’ un etat membre prise pour son application, de determiner ou d’ aggraver la responsabilite penale de ceux qui agissent en infraction a ses dispositions .

Sur les depens

21 les frais exposes par le gouvernement italien et par la commission des communautes europeennes, qui ont soumis des observations a la cour, ne peuvent faire l’ objet d’ un remboursement . la procedure revetant, a l’ egard des parties au principal, le caractere d’ un incident souleve devant la juridiction nationale, il appartient a celle-ci de statuer sur les depens .

Par ces motifs,

La cour ( cinquieme chambre ),

Statuant sur les questions a elle soumises par le pretore de salo, par ordonnance du 13 janvier 1986,

Dit pour droit :

La directive 78/659 du conseil, du 18 juillet 1978 ( jo l*222, p.*1 ), ne peut pas avoir comme effet, par elle-meme et independamment d’ une loi interne d’ un etat membre prise pour son application, de determiner ou d’ aggraver la responsabilite penale de ceux qui agissent en infraction a ses dispositions .