1.

Le litige à l’origine de ce renvoi préjudiciel porte sur les conséquences de l’annulation d’un règlement établissant des droits antidumping. En répondant aux questions du tribunal allemand, la Cour a l’opportunité d’affiner sa jurisprudence relative à la portée des arrêts annulant des actes des institutions de l’Union européenne.

2.

Les questions sont ici soulevées dans le cadre d’un renvoi préjudiciel relatif à la validité du règlement d’exécution (UE) 2016/223 ( 2 ), par lequel la Commission européenne a initié les actions nécessaires pour remédier aux illégalités relevées par la Cour dans un arrêt antérieur ( 3 ) ayant invalidé certains règlements antidumping.

3.

Ces règlements, ultérieurement annulés, avaient servi de base à des avis de fixation de droits antidumping adressés à la société Deichmann SE ( 4 ), qui importe dans l’Union des chaussures provenant de Chine et du Viêt Nam et qui, à la suite de cette annulation, a réclamé le remboursement des montants qu’elle avait versés.

4.

La juridiction de renvoi demande à la Cour si le règlement d’exécution 2016/223 est valide. S’il ne l’est pas, il faudrait en effet rembourser à Deichmann ce qu’elle a payé à ce titre.

5.

Le débat oppose, d’une part, le pouvoir des institutions de l’Union de reprendre une procédure au terme de laquelle des droits antidumping pourront être réclamés en remplacement de ceux qui ont été annulés et, d’autre part, le droit des administrés à la stabilité des situations consolidées ainsi qu’à la protection effective de leur situation juridique.

6.

Aux termes de l’article 263 TFUE :

« […]

Toute personne physique ou morale peut former, dans les conditions prévues aux premier et deuxième alinéas, un recours contre les actes dont elle est le destinataire ou qui la concernent directement et individuellement, ainsi que contre les actes réglementaires qui la concernent directement et qui ne comportent pas de mesures d’exécution.

[…]

Les recours prévus au présent article doivent être formés dans un délai de deux mois à compter, suivant le cas, de la publication de l’acte, de sa notification au requérant ou, à défaut, du jour où celui-ci en a eu connaissance. »

7.

Conformément à l’article 266 TFUE :

« L’institution, l’organe ou l’organisme dont émane l’acte annulé, ou dont l’abstention a été déclarée contraire aux traités, est tenu de prendre les mesures que comporte l’exécution de l’arrêt de la Cour de justice de l’Union européenne.

[…] »

8.

L’article 221 dispose :

« […]

3. La communication au débiteur ne peut plus être effectuée après l’expiration d’un délai de trois ans à compter de la date de la naissance de la dette douanière. Ce délai est suspendu à partir du moment où est introduit un recours au sens de l’article 243 et pendant la durée de la procédure de recours [ ( 6 )].

[…] »

9.

L’article 236 prévoit :

« 1. Il est procédé au remboursement des droits à l’importation ou des droits à l’exportation dans la mesure où il est établi qu’au moment de son paiement leur montant n’était pas légalement dû ou que le montant a été pris en compte contrairement à l’article 220 paragraphe 2.

[…]

2. Le remboursement ou la remise des droits à l’importation ou des droits à l’exportation est accordé sur demande déposée auprès du bureau de douane concerné avant l’expiration d’un délai de trois ans à compter de la date de la communication desdits droits au débiteur.

[…] »

10.

L’article 10 (intitulé « Rétroactivité ») dispose ce qui suit :

« 1. Des mesures provisoires et des droits antidumping définitifs ne sont appliqués qu’à des produits mis en libre pratique après la date à laquelle la décision prise conformément à l’article 7, paragraphe 1, ou à l’article 9, paragraphe 4, respectivement, est entrée en vigueur, sous réserve des exceptions énoncées dans le présent règlement.

[…] »

11.

L’article 14 (intitulé « Dispositions générales ») prévoit :

« 1. Les droits antidumping, provisoires ou définitifs, sont imposés par voie de règlement et perçus par les États membres selon la forme, le taux et les autres éléments fixés par le règlement qui les impose. Ces droits sont aussi perçus indépendamment des droits de douane, taxes et autres charges normalement exigibles à l’importation. Aucun produit ne peut être soumis à la fois à des droits antidumping et à des droits compensateurs en vue de remédier à une même situation résultant d’un dumping ou de l’octroi d’une subvention à l’exportation.

[…] »

12.

Selon l’article 23 (intitulé « Abrogation ») :

« Le règlement (CE) no 384/96 est abrogé.

Toutefois, l’abrogation du règlement (CE) no 384/96 n’affecte pas la validité des procédures engagées en vertu dudit règlement.

Les références faites au règlement abrogé s’entendent comme faites au présent règlement et sont à lire selon le tableau de correspondance figurant à l’annexe II. »

13.

En application du règlement (CE) no 1472/2006 ( 8 ) et du règlement d’exécution (UE) no 1294/2009 ( 9 ), le Hauptzollamt Duisburg (bureau principal des douanes de Duisbourg, Allemagne) a adressé à Deichmann, en date du 10 mai 2010, un avis de fixation de droits antidumping d’un montant de 11181,92 euros.

14.

Cet avis de fixation correspondait à six importations de chaussures en provenance de la République populaire de Chine et du Viêt Nam, pour lesquelles Deichmann avait présenté, au cours du mois d’avril 2010, une déclaration de mise en libre pratique.

15.

Les chaussures importées de Chine étaient fournies et produites par la société Chengdu Sunshine Shoes Co. Ltd et les chaussures importées du Viêt Nam par la société Tripos Enterprises Inc. Au cours du mois de juillet 2005, ces sociétés avaient toutes deux demandé, avec les documents appropriés, à se voir reconnaître le statut de société opérant dans les conditions d’une économie de marché (ci-après le « SEM »), conformément à l’article 2, paragraphe 7, sous b) et c), du règlement (CE) no 384/96 ( 10 ).

16.

La Cour a annulé le règlement no 1472/2006 par ses arrêts Brosmann Footwear (HK) e.a./Conseil et Zhejiang Aokang Shoes/Conseil ( 11 ).

17.

Invoquant spécifiquement l’arrêt Brosmann ( 12 ), Deichmann a demandé le 12 juin 2012, auprès du bureau principal des douanes, le remboursement du droit antidumping qui lui avait été réclamé. Cette demande a été rejetée le 15 novembre 2013.

18.

La Cour a postérieurement rendu l’arrêt C & J Clark International et Puma ( 13 ), par lequel elle a invalidé le règlement no 1472/2006 ainsi que le règlement d’exécution no 1294/2009 ( 14 ).

19.

Afin d’exécuter cet arrêt, la Commission a adopté le règlement d’exécution 2016/223, par lequel elle a initié la procédure destinée à évaluer de manière individualisée les demandes de SEM et de TI qui avaient été introduites. La Commission entendait ainsi remplacer les actes annulés par de nouveaux actes ne souffrant pas des illégalités constatées par la Cour, en reprenant la procédure au point où celles-ci étaient intervenues.

20.

Simultanément, la Commission a estimé opportun d’ordonner aux autorités douanières allemandes de ne pas rembourser les droits tant que la procédure n’était pas terminée.

21.

Pour des raisons d’utilisation efficace des ressources, la Commission a également décidé de ne pas tenir compte de toutes les demandes de SEM et de TI, mais seulement de celles concernant des exportateurs ayant fourni des chaussures à un importateur lorsque ce dernier avait sollicité le remboursement de sommes indûment perçues en s’appuyant sur l’annulation des règlements instituant les droits antidumping. À cet effet, elle a ordonné aux autorités douanières allemandes de lui communiquer ces demandes ainsi que les documents administratifs, de manière à identifier ces cas.

22.

Deichmann a soutenu devant la juridiction de renvoi que le règlement d’exécution 2016/223 était invalide, dès lors que l’article 14, paragraphe 1, du règlement antidumping de base de 1996 n’habilitait pas la Commission à imposer ex post des obligations aux autorités douanières allemandes et aux importateurs demandant le remboursement.

23.

Elle a également allégué qu’il y avait violation de l’article 266 TFUE dès lors que seuls les producteurs-exportateurs ayant demandé l’obtention d’un SEM ou d’un TI étaient visés et que la décision n’avait pas été prise dans le délai prévu à l’article 2, paragraphe 7, sous a), du règlement antidumping de base de 1996. L’article 266 TFUE était en outre violé par la mise en œuvre d’une procédure indépendante de réexamen alors que la mesure antidumping avait déjà expiré.

24.

Le Finanzgericht Düsseldorf (tribunal des finances de Düsseldorf, Allemagne) doute de la validité du règlement d’exécution 2016/223. Un premier ensemble de moyens porte formellement sur la base juridique choisie par la Commission pour son adoption :

25.

Un deuxième ensemble de moyens porte sur la capacité du règlement d’exécution 2016/223 à ordonner aux autorités douanières allemandes de différer leur décision concernant les demandes de remboursement de droits antidumping jusqu’à ce que la Commission se prononce sur les demandes de SEM et de TI. L’article 236, paragraphe 1, du code des douanes vise uniquement à savoir si le montant des droits à l’importation était réellement dû au moment de son paiement, appréciation qui revient aux autorités douanières. En interférant dans ce processus de décision, la Commission violerait l’article 5 TUE.

26.

En troisième lieu, la juridiction de renvoi expose une série d’arguments relatifs à l’article 266 TFUE et aux pouvoirs de la Commission de remplacer les actes annulés par des actes nouveaux dans lesquels elle éliminerait l’illégalité relevée par la Cour. La juridiction de renvoi reproche à la Commission de vouloir donner au droit antidumping un effet rétroactif à compter de l’adoption des règlements annulés malgré l’expiration de la mesure antidumping à la date du 31 mars 2011.

27.

L’article 10 du règlement antidumping de base de 1996 ne permettrait pas de réinstaurer le droit antidumping. En outre, la sécurité juridique ne permet pas un recouvrement a posteriori, qui est interdit par la première phrase de l’article 221, paragraphe 3, du code des douanes.

28.

Enfin, la juridiction de renvoi invoque des raisons pratiques liées au temps écoulé (qui empêcherait d’instaurer de nouveaux droits antidumping) ainsi que les difficultés que rencontrerait l’exportateur pour fournir après tant de temps des documents et des informations, ce qui pourrait compromettre les droits de la défense. Elle se demande si la procédure élaborée par la Commission ne constitue pas un abus de pouvoir et indique des alternatives qui, selon elle, auraient pu être mieux adaptées.

29.

Sur la base de ces arguments le Finanzgericht Düsseldorf (tribunal des finances de Düsseldorf) a décidé de poser à la Cour la question préjudicielle suivante :

« Le règlement d’exécution (UE) 2016/223 de la Commission, du 17 février 2016, établissant une procédure d’examen de certaines demandes de statut de société opérant dans les conditions d’une économie de marché et de traitement individuel introduites par des producteurs-exportateurs chinois et vietnamiens, et exécutant l’arrêt rendu par la Cour de justice dans les affaires jointes C-659/13 et C-34/14, est-il valide ? »

30.

La décision de renvoi est parvenue au greffe de la Cour le 9 mai 2016.

31.

Deichmann et la Commission, qui ont comparu à l’audience qui s’est tenue le 11 mai 2017, ont présenté des observations écrites.

32.

La Commission estime que la question préjudicielle doit être jugée irrecevable eu égard à la jurisprudence de la Cour selon laquelle une personne, qui aurait sans aucun doute pu introduire un recours direct contre un acte de l’Union et qui a laissé s’écouler le délai impératif prévu par l’article 263 TFUE, ne peut remettre en cause la légalité de celui-ci devant les juridictions nationales.

33.

Elle considère qu’en l’espèce Deichmann avait qualité pour demander l’annulation du règlement litigieux au Tribunal de l’Union européenne, dans la mesure où ce règlement litigieux la concernait directement et n’appelait pas de mesures d’exécution au sens de l’article 263, paragraphe 4, TFUE. Comme elle s’est abstenue d’introduire un recours dans le délai imparti, elle ne peut pas poursuivre l’annulation du règlement devant la juridiction nationale. Il est sans importance que ce règlement ait été approuvé après que Deichmann a formé un pourvoi devant la juridiction nationale.

34.

Lors de l’audience, Deichmann a rejeté ces objections au motif qu’elle estimait ne pas avoir qualité pour agir directement contre le règlement litigieux, dès lors que celui-ci ne la concernait pas directement. En outre, ce règlement litigieux réclamait des mesures d’exécution, tant au niveau national qu’au niveau de l’Union.

35.

Deichmann, qui invoque l’article 5, TUE, soutient que le principe d’attribution des compétences prévu par le traité TFUE a été violé. D’après elle, comme les règlements invalidés par la Cour ont été approuvés alors que le règlement antidumping de base de 1996 était en vigueur, c’est ce dernier qui devrait être appliqué. En effet, l’article 23 du règlement antidumping de base de 2009 établit un régime transitoire allant dans ce sens. Il en résulte, selon elle, que, conformément à l’article 9, paragraphe 4, du règlement antidumping de base de 1996, c’est le Conseil, et non la Commission, qui serait compétent.

36.

Deichmann attire l’attention sur l’article 14 du règlement antidumping de base de 2009, expressément mentionné dans le règlement d’exécution 2016/223, pour réfuter l’idée selon laquelle cet article autorise à adopter un règlement en exécution d’un arrêt.

37.

Ledit article 14, paragraphe 1, à supposer qu’il soit applicable, permet seulement aux institutions de l’Union d’imposer des droits antidumping, provisoires ou définitifs, que les États membres percevront dans les conditions définies par le règlement antidumping de base de 2009. Le règlement litigieux n’instaure pas de droit antidumping et ne fixe pas les critères de sa perception. Il se limite à moduler le remboursement des droits antidumping déjà acquittés (remboursement prévu par l’article 236 du code des douanes), ce qui relève de la compétence des États membres.

38.

Deichmann ne considère pas non plus que l’article 266 TFUE puisse couvrir le règlement litigieux. Après en avoir référé aux arguments de la décision de renvoi, elle signale que l’acte d’exécution ne peut pas comporter les mêmes illégalités que l’acte annulé. En l’espèce, le règlement d’exécution 2016/223 se contente, à l’encontre de l’arrêt C & J Clark International et Puma ( 15 ), d’examiner un nombre limité de demandes de SEM et de TI, reproduisant ainsi la même illégalité que celle constatée dans cet arrêt.

39.

Deichmann soutient que la possibilité de rouvrir une procédure antidumping est limitée aux cas où la procédure n’a pas encore été clôturée, c’est-à-dire lorsqu’elle n’a pas encore expiré. Comme, dans l’affaire qui nous occupe, cette expiration est intervenue le 31 mars 2011, la procédure ne pouvait pas être reprise sans que soient violés les principes de non-rétroactivité et de sécurité juridique (article 10 des règlements antidumping de base de 1996 et de 2009), ainsi que la règle de prescription énoncée à l’article 221, paragraphe 3, du code des douanes.

40.

Deichmann s’appuie sur l’article 236 du code des douanes pour affirmer que les demandes de remboursement de sommes indûment perçues doivent être traitées dans les meilleurs délais. À l’inverse, cet article n’habilite en aucune manière la Commission à fixer un délai de suspension du remboursement.

41.

Lorsque la Commission a suspendu l’application de l’article 236 du code des douanes, retardant le remboursement des droits antidumping, elle aurait agi à l’encontre du principe de proportionnalité en ne respectant pas les limites tracées par l’arrêt C & J Clark International et Puma ( 16 ). En outre, la mesure adoptée n’est pas la mesure la moins restrictive possible, puisqu’elle subordonne le remboursement des importateurs européens à l’examen des demandes de SEM et de TI introduites par les exportateurs chinois. Ces derniers ne sont cependant pas en mesure de coopérer d’une manière appropriée, puisqu’ils ont introduit ces demandes il y a plus de dix ans et ne sont plus intéressés par leur résultat, dans la mesure où ce résultat n’a aucune influence sur leurs droits.

42.

Enfin, Deichmann invoque l’application par analogie de l’article 54 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne et soutient que la Commission aurait commis un détournement de pouvoir.

43.

Selon la Commission, c’est le règlement antidumping de base de 2009 qui est applicable, et non celui de 1996. Elle admet que les différentes versions linguistiques présentent des divergences, mais considère qu’en raison de l’objectif de codification poursuivi par le règlement antidumping de base de 2009, il y a lieu de trancher en faveur de l’application de ce dernier.

44.

La Commission défend le choix de l’article 14 du règlement antidumping de base de 2009 comme base juridique du règlement litigieux, car elle considère que les droits antidumping ne constituent pas des droits à l’importation créant une dette douanière. Il s’agirait de mesures particulières qui ne seraient pas soumises à la législation de l’Union de manière automatique, mais seulement dans la mesure où le Conseil et la Commission le décideraient, au cas par cas, lors de l’approbation d’un règlement instituant des droits antidumping.

45.

Dans le cas qui nous occupe, le Conseil aurait décidé de rendre le code des douanes applicable à la perception des droits antidumping imposés par le règlement définitif et par le règlement d’exécution. Rien n’empêcherait cependant d’utiliser le cas échéant l’article 14 en sens inverse, pour exclure l’application du code des douanes et, par conséquent, la compétence des autorités douanières nationales que ce code prévoit.

46.

En ce qui concerne les ordres donnés aux autorités douanières allemandes (afin que celles-ci suspendent la procédure de remboursement et communiquent certaines informations), la Commission estime qu’ils sont valides. Bien que ces ordres aboutissent à affaiblir les dispositions de l’article 236 du code des douanes, ils s’appuieraient sur l’aptitude de la Commission à déterminer non seulement la forme et le taux de ces droits, mais également les « autres éléments » que les États membres doivent utiliser pour percevoir les droits en question. Cette compétence est attribuée à la Commission par l’article 14, paragraphe 1, du règlement antidumping de base de 2009.

47.

La Commission estime que ces ordres sont appropriés dès lors que l’arrêt C & J Clark International et Puma ( 17 ) n’aurait pas affecté l’existence de la dette proprement dite, mais seulement le taux applicable pour son calcul. Dans ces conditions, l’éventuel remboursement n’affecterait pas la totalité de la dette déjà acquittée, mais seulement la partie de la dette résultant de l’application des taux de taxation après l’analyse de chaque demande de SEM ou de TI. Il est raisonnable que la Commission réalise cet examen avant que les autorités douanières allemandes ne procèdent au remboursement.

48.

La Commission soutient que l’article 266 TFUE ne s’oppose pas à la reprise de la procédure. La jurisprudence de la Cour permet de décider cette reprise après l’annulation ou l’invalidation d’un acte de l’Union, même en l’absence de base juridique spécifique ( 18 ). De plus, le délai de prescription de trois ans, prévu à l’article 221, paragraphe 3, du code des douanes, n’aurait pas expiré, puisqu’il était suspendu et susceptible en tout état de cause d’être écarté par l’application de l’article 14, paragraphe 1, du règlement antidumping de base de 2009.

49.

La reprise indiquée n’aurait pas eu d’effet rétroactif, puisqu’en l’absence d’examen des demandes de SEM et de TI, la dette des importateurs tels que Deichmann devait être considérée comme n’étant pas établie définitivement. Même en admettant un tel effet rétroactif, la reprise serait admissible pour autant que la confiance légitime des intéressés ait été respectée ( 19 ). Un importateur tel que Deichmann ne peut se prévaloir de la protection de la confiance légitime dans la mesure où la Commission n’avait pas clôturé la procédure par un acte définitif.

50.

Dans les circonstances invoquées par la Commission, la jurisprudence de la Cour ( 20 ) subordonne l’irrecevabilité de la question préjudicielle à deux conditions : i) qu’il s’agisse d’une personne, physique ou morale, qui aurait pu, sans aucun doute, introduire un recours direct, mais a laissé expirer les délais impératifs prévus par l’article 263 TFUE ; et ii) que la disposition dont la légalité est contestée n’appelle pas de mesures d’exécution au sens de l’article 263, paragraphe 4, TFUE.

51.

Sur un plan dialectique, on pourrait se demander si, eu égard à son article 1er, paragraphe 1, le règlement d’exécution 2016/223 concerne directement Deichmann. Bien que ses destinataires soient les autorités douanières nationales, ce règlement pourrait influencer directement la situation juridique de ceux qui, comme Deichmann, auraient demandé le remboursement de droits antidumping en vertu de l’article 236 du code des douanes. Le règlement d’exécution 2016/223 empêchait d’emblée ces sociétés d’obtenir le remboursement des droits perçus (article 1, paragraphes 2 et 3).

52.

Je ne crois cependant pas qu’il soit nécessaire de se prononcer sur la qualité pour agir de Deichmann, étant donné que la simple lecture de l’article 1er, paragraphe 2, du règlement d’exécution 2016/223 montre que Deichmann réclamait des mesures d’exécution. La réinstitution du droit approprié n’interviendra qu’après vérification et évaluation des demandes de SEM et de TI des producteurs-exportateurs, par la voie d’un (nouveau) règlement.

53.

En d’autres termes, le règlement d’exécution 2016/223 est en réalité le règlement préalable aux règlements ultérieurs, dans le cadre desquels les diverses demandes de SEM et de TI introduites par les producteurs-exportateurs ( 21 ) devront être évaluées. Des mesures d’exécution étant par conséquent nécessaires au sens de l’article 263, paragraphe 4, TFUE, les conditions pour juger la question préjudicielle irrecevable ne sont pas réunies.

54.

Il convient d’ajouter que le règlement d’exécution 2016/223 a été approuvé alors que le recours de Deichmann était en cours de traitement ( 22 ). C’est seulement au cours du procès sur le droit au remboursement de Deichmann que sont nés les doutes de la juridiction de renvoi qui ont abouti à la question préjudicielle. Vu l’état d’avancement de son litige lors de la publication de ce règlement, Deichmann pouvait raisonnablement croire qu’elle n’avait pas besoin de faire appel devant le Tribunal de l’Union européenne.

55.

L’exception d’irrecevabilité soulevée par la Commission doit par conséquent être rejetée.

56.

Pour la bonne compréhension des problématiques en jeu, je rappellerai brièvement le contexte de la demande de remboursement de droits antidumping introduite par Deichmann.

57.

Dans une série d’arrêts ( 23 ), la Cour a annulé le règlement no 1472/2006 ainsi que le règlement d’exécution no 1294/2009 au motif que la Commission n’avait pas examiné de manière individuelle chacune des demandes de SEM et de TI des exportateurs. Au lieu de cela, la Commission avait constitué un échantillon qu’elle avait généralisé à toutes les hypothèses et avait établi sur cette base les droits antidumping dus.

58.

En ce qui concerne l’affaire qui nous occupe, la Commission a élaboré une procédure à la suite de l’arrêt C & J Clark International et Puma ( 24 ), afin de vérifier l’introduction de demandes de SEM et de TI par des producteurs-exportateurs ne figurant pas dans l’échantillon et, si de telles demandes ont été introduites, afin de les examiner par la voie d’un règlement d’exécution qui réinstituerait le cas échéant le droit approprié.

59.

Le règlement d’exécution 2016/223, dont la validité fait l’objet de la question de la juridiction de renvoi, constitue la première étape de cette procédure. Cette disposition se caractérise par sa brièveté, dans la mesure où elle ne comporte que deux articles (le second se limitant à indiquer la date de son entrée en vigueur).

60.

L’article 1er s’adresse aux autorités douanières nationales saisies d’une demande de remboursement – lorsque le producteur-exportateur ne figurant pas dans l’échantillon avait introduit une demande de SEM ou de TI – et les enjoint de transmettre cette demande à la Commission ( 25 ). Les autorités douanières nationales ne peuvent pas se prononcer sur cette demande, tant que la Commission n’a pas publié un règlement d’exécution réinstituant les droits antidumping. Elles doivent par conséquent suspendre la procédure de remboursement.

61.

Dans la mesure où l’examen de la validité d’un acte de l’Union dans le cadre d’un renvoi préjudiciel doit se limiter aux motifs exposés par la juridiction de renvoi, sans qu’il y ait lieu d’étendre cet examen à d’autres motifs ( 26 ), j’analyserai dans les paragraphes suivants les doutes exprimés par la juridiction de renvoi dans son ordonnance, qui concernent : i) la base juridique sur laquelle s’appuie la Commission pour adopter le règlement d’exécution 2016/223 ( 27 ) ; ii) la compétence de la Commission pour reprendre la procédure antidumping ( 28 ) ; iii) la possibilité d’affaiblir l’efficacité immédiate de l’article 236 du code des douanes ( 29 ) ; iv) la portée de la reprise de la procédure et les effets du nouveau règlement dans le temps ( 30 ) ; et v) les particularités de la procédure reprise, ainsi que la constatation des faits déterminants en vue de la résolution de cette procédure ( 31 ).

62.

Conformément à l’article 236 du code des douanes, lorsque le règlement qui institue un droit antidumping est annulé, les montants qui ont été acquittés en vertu dudit règlement doivent, en principe, être remboursés. Une fois que la base juridique de leur exigibilité a disparu, ces montants deviennent indus à compter du moment où ils ont été payés.

63.

Le débat naît du fait que la Commission a posé certaines conditions à l’application de l’article 236 du code des douanes dans le règlement d’exécution 2016/223.

64.

Notre affaire présente certains points communs avec l’affaire Wortmann, qui a été tranchée par l’arrêt du 18 janvier 2017 ( 32 ). Le débat se concentrait alors sur l’application de l’article 241 du code des douanes, qui limitait la perception d’intérêts en cas de remboursement de droits antidumping indûment perçus. Se pose ici la question de la possibilité, pour la Commission, de fixer un délai suspensif durant lequel les autorités douanières nationales n’appliqueraient pas l’article 236 dudit code, en attendant qu’elle-même se soit prononcée sur les demandes de SEM et de TI introduites. Les deux affaires se rejoignent par l’existence d’arrêts antérieurs de la Cour invalidant un règlement instituant des droits antidumping.

65.

Dans les conclusions que j’ai présentées dans l’affaire Wortmann ( 33 ), j’ai fait référence au mécanisme de liquidation des droits antidumping, qui s’appuie essentiellement sur la structure de la liquidation des droits de douane ( 34 ). Les dispositions du code des douanes relatives au remboursement des droits indûment acquittés sont liées à ce que j’ai qualifié dans ces conclusions de situations « ordinaires », qui se rapportent aux cas dans lesquels la liquidation de la dette s’avère être entachée d’erreurs affectant des éléments concrets propres à la dette douanière. Il en va autrement des hypothèses selon lesquelles le remboursement des paiements indus réalisés par les importateurs résulte de l’annulation du règlement qui a institué le droit antidumping.

66.

Lorsque les institutions de l’Union sont confrontées à l’invalidation judiciaire de leurs actes, elles disposent de plusieurs options, en fonction du contenu de l’arrêt et de l’étendue de leurs propres compétences.

67.

Elles doivent tout d’abord vérifier si l’arrêt déclare la nullité absolue de l’acte, ou si l’action ou l’omission de l’institution est au contraire susceptible d’être régularisée. Dans cette dernière hypothèse, les compétences de l’institution comportent normalement celle d’ajuster son action à la légalité, conformément au contenu de l’arrêt. En appliquant ce dernier, elle pourra donc reprendre la procédure, soit depuis le début, soit depuis le point où l’illégalité constatée est intervenue.

68.

Dans le domaine des droits antidumping, la Cour a été confrontée à ces problèmes dans l’arrêt du 28 janvier 2016, CM Eurologistik et GLS ( 35 ), dont la pertinence eu égard à l’affaire qui nous occupe me paraît incontestable. Ce différend portait spécifiquement sur la question de savoir si, malgré l’absence de normes dans un règlement antidumping de base, il serait possible de rouvrir la procédure une fois que la disposition litigieuse aurait été invalidée à la suite d’un renvoi préjudiciel.

69.

La Cour a déclaré que l’obligation imposée par l’article 266 TFUE après un arrêt d’annulation était applicable, par analogie, à ces situations : « […] sa décision a comme conséquence juridique d’imposer aux institutions concernées de prendre les mesures nécessaires pour remédier à l’illégalité constatée […] ». Et, précisément, « [a]fin de s’acquitter de cette obligation, les institutions concernées sont tenues de respecter non seulement le dispositif de l’arrêt d’annulation ou d’invalidation, mais également les motifs qui ont conduit à celui-ci et en constituent le soutien nécessaire […]» ( 36 ).

70.

Dans les affaires jointes CM Eurologistik et GLS – ainsi que dans les arrêts d’invalidation à l’origine de l’affaire qui nous occupe –, la Cour a en outre relevé une illégalité n’entraînant pas la nullité de toute la procédure. La Cour a ajouté que « [les] institutions peuvent, afin d’adopter un acte visant à remplacer un précédent acte annulé ou invalidé, rouvrir la procédure au stade où cette irrégularité a été commise […]» ( 37 ). Dans cette logique, elle a déclaré que « […] l’annulation d’un acte de l’Union n’affecte pas nécessairement les actes préparatoires de celui-ci […]» ( 38 ).

71.

La Cour a souligné dans l’arrêt CM Eurologistik et GLS qu’« il n’est pas nécessaire que la faculté de rouvrir la procédure soit expressément prévue par la réglementation applicable pour que les institutions auteurs d’un acte annulé ou invalidé puissent y recourir. La Cour a d’ailleurs déjà pu constater, sans se référer à une base juridique spécifique, qu’une telle faculté leur était ouverte à la suite d’un arrêt annulant un règlement instituant des droits antidumping (voir, en ce sens, arrêt Industrie des poudres sphériques/Conseil, C-458/98 P, EU:C:2000:531, points 82 et 94) ( 39 ). »

72.

La circonstance que le règlement de base ne prévoit pas la faculté de rouvrir la procédure après qu’un règlement antidumping a été déclaré invalide n’est donc pas susceptible d’entraîner l’invalidité du règlement qui sera adopté en exécution d’un arrêt ( 40 ).

73.

Conformément à ces précisions, la Commission est, d’une part, habilitée à agir de manière à restaurer la légalité en exécution du contenu de l’arrêt d’invalidation ; d’autre part, en vertu de l’article 266 TFUE, elle est obligée d’ajuster son action au contenu de cet arrêt.

74.

Concrètement, il ne serait pas inévitable d’invoquer l’article 14 du règlement antidumping de base de 2009, dès lors que le véritable fondement juridique de la reprise de la procédure réside dans la compétence–obligation de la Commission qui, je le répète, est tenue de restaurer la légalité conformément à l’arrêt et aux fondements de l’arrêt préjudiciel ayant invalidé les règlements antidumping.

75.

Je ne crois pas qu’il faille considérer que cette jurisprudence a été renversée par l’arrêt du 14 juin 2016, Commission/McBride e.a. ( 41 ), rendu dans un contexte où le règlement à la base de l’acte annulé avait été abrogé sans être remplacé par un nouveau règlement.

76.

Il est vrai que la Cour a déclaré dans cet arrêt que « […] l’obligation d’agir qui résulte de l’article 266 TFUE ne constitue pas une source de compétence pour la Commission ni ne permet à cette dernière de se fonder sur une base juridique qui a entre-temps été abrogée ( 42 ). » Néanmoins cette affaire était différente de celle qui nous occupe, dans la mesure où les normes attributives de compétence pour adopter un acte (en remplacement de l’acte annulé) ne figuraient déjà plus dans l’ordre juridique de l’Union et dans la mesure où l’institution ne pouvait pas fonder sa compétence pour agir exclusivement sur l’article 266 TFUE. À l’inverse, en l’espèce, le fondement juridique n’a pas disparu et, comme je l’exposerai plus loin, il n’y a eu qu’un changement dans l’attribution de compétence à la Commission.

77.

Quoi qu’il en soit, je crois que la référence à l’article 14 du règlement antidumping de base de 2009 n’est pas hors de propos. Le premier paragraphe de cet article prévoit que les droits antidumping sont imposés par voie de règlement et perçus par les États membres selon la forme, le taux et les autres éléments fixés par le règlement qui les impose.

78.

La particularité de l’affaire qui nous occupe est que la Commission a agi en deux temps. Dans un premier temps, elle a approuvé le règlement d’exécution 2016/223, par lequel elle requiert auprès des autorités douanières des informations sur les demandes de remboursement introduites et les enjoint de suspendre temporairement l’application de l’article 236 du code des douanes. Dans un second temps, elle a adopté les règlements d’exécution dans lesquels elle examine les demandes de SEM et de TI des producteurs-exportateurs qui n’étaient pas repris dans l’échantillon de départ.

79.

On pourrait débattre de la question de savoir si la notion d’« autres éléments », évoquée à l’article 14, paragraphe 1, du règlement antidumping de base de 2009, permettait à la Commission d’adopter toutes les mesures établies dans le règlement d’exécution 2016/223. Néanmoins, même si l’une de ces mesures devait s’avérer inappropriée ou disproportionnée, la Commission, en adoptant ce règlement d’exécution, n’aurait pas pour autant commis une erreur entraînant l’invalidité (pour cause d’absence de base juridique).

80.

Il convient de revenir encore une fois sur l’erreur qui a provoqué l’annulation du règlement no 1472/2006, lequel a institué des droits antidumping définitifs sur les importations de chaussures compris entre 9,7 % et 16,5 %. La Cour n’a pas considéré que ces droits étaient invalides, mais que la Commission aurait dû examiner les demandes des parties requérantes afin de vérifier si les conditions d’une économie de marché prévalaient également pour ces parties. Seuls cet examen et cette vérification rendent possible de déterminer si l’un ou l’autre taux (16,5 % ou 9,7 %) est applicable à chaque partie requérante.

81.

Ainsi, la reprise de la procédure, une fois les arrêts d’annulation rendus, était aussi cohérente que contraignante, puisqu’il fallait répondre aux demandes introduites en décidant si certaines méritaient le taux réduit (9,7 %) au lieu du taux général qui leur avait été appliqué (16,5 %). La base juridique pour l’adoption de cette décision finale était en réalité la même que celle qui, en son temps (2006), avait fondé l’institution des droits antidumping définitifs.

82.

Le règlement d’exécution 2016/223 n’est qu’un instrument au service de l’objectif consistant à liquider, une fois pour toutes, les droits antidumping concernés. Inspiré par des critères d’efficacité, il vise à éviter des examens inutiles de demandes de SEM et de TI, tout en suspendant temporairement les remboursements de montants dont la légalité dépendra de la réalisation de ces examens.

83.

La décision de renvoi met en doute la compétence de la Commission quant au fait d’approuver le règlement d’exécution 2016/223, car, au moment où les règlements antidumping invalidés par la Cour ont été adoptés, cette compétence appartenait au Conseil ( 43 ).

84.

Dans le même domaine des droits antidumping, la Cour a évoqué l’action des institutions dans les limites de leur compétence dans l’arrêt Commission/McBride e.a. ( 44 ), dont les passages suivants peuvent être relevés :

85.

Le règlement antidumping de base de 1996 attribuait au Conseil la compétence d’approuver le règlement instituant un droit antidumping définitif (article 9, paragraphe 4), tout comme l’a fait le règlement antidumping de base de 2009 (article 9, paragraphe 4).

86.

Cette attribution de compétence a cependant été modifiée par le règlement (UE) no 37/2014 ( 48 ) afin, notamment, d’accorder cette compétence à la Commission. Bien que l’article 3 du règlement no 37/2014 prévoie une série de cas dans lesquels la compétence ne s’applique pas ( 49 ), aucun d’entre eux ne se vérifie en l’espèce, puisque la procédure de réouverture a été initiée postérieurement à son entrée en vigueur. Par conséquent, à l’époque où le règlement d’exécution 2016/223 a été élaboré et approuvé, la Commission était, conformément à la jurisprudence reproduite au point précédent, l’institution compétente pour adopter l’acte réparant l’illégalité.

87.

Comme je l’ai exposé précédemment, on ne retrouve pas, dans l’affaire qui nous occupe, la situation examinée dans l’arrêt Commission/McBride e.a. ( 50 ), mais bien, à l’inverse, un changement dans l’attribution de compétence à la Commission, à laquelle il incombe d’appliquer les règles matérielles et procédurales pertinentes respectivement en vigueur lors de la survenance des faits et de l’adoption de l’acte ( 51 ).

88.

L’article 236 du code des douanes ne prévoit pas la suspension des procédures de remboursement des recettes douanières indûment déclarées. Je crois néanmoins que l’interprétation littérale de cette disposition peut être nuancée lorsqu’il est question de remboursements affectés par un arrêt (préalable) de la Cour.

89.

Les conséquences pratiques du règlement d’exécution 2016/223 affectent, d’une part, les autorités douanières nationales et, d’autre part, les importateurs souhaitant obtenir le remboursement des droits antidumping qu’ils ont acquittés.

90.

En ce qui concerne les autorités douanières des États membres (dont aucun ne semble avoir attaqué le règlement d’exécution 2016/223 pour violation de ses compétences), on ne peut pas perdre de vue que les droits antidumping se fondent dans les recettes propres de l’Union ( 52 ). Comme je l’ai signalé dans les conclusions dans l’affaire Wortmann ( 53 ), « [l]a gestion des ressources propres […] est assurée conformément à un schéma dans lequel les administrations des États membres sont chargées de leur liquidation et de leur recouvrement, les recettes étant partagées avec l’Union. L’État agit donc comme un instrument des institutions de l’Union. De ce fait, les autorités nationales sont particulièrement liées par un arrêt annulant un règlement antidumping et l’obligation du juge de tenir compte de la jurisprudence de la Cour en la matière ainsi que des critères d’exécution découlant de l’article 266 TFUE est renforcée. »

91.

Dans ce contexte où s’entrecroisent les domaines de compétence des pouvoirs publics intervenant dans le processus de définition, de gestion et de recouvrement des droits antidumping, il me paraît difficile d’exclure que les actions de la Commission postérieures à un arrêt d’annulation (ou à un arrêt préjudiciel d’invalidation) d’un règlement antidumping ne puissent pas influencer la conduite des autorités douanières nationales.

92.

La demande de remboursement des droits antidumping indus ainsi que la liquidation préalable de ces derniers trouvent toutes deux leurs fondements dans la détermination de ces droits réalisée en son temps par la Commission. Le caractère indu sera indissociablement lié à l’absence d’assise juridique, c’est-à-dire à l’invalidité soit de l’acte individuel qui a liquidé les droits, soit de l’acte réglementaire en vertu duquel ceux-ci ont été établis. C’est cette seconde hypothèse qui nous occupe.

93.

La jurisprudence de la Cour ( 54 ) a certes consacré le principe incontestable selon lequel le contribuable, qui a indûment acquitté des montants exigés en violation du droit de l’Union, est fondé à en réclamer le remboursement.

94.

Dans l’affaire qui nous occupe, la caractérisation de la notion d’« indu » doit être mise en relation avec la conclusion et la motivation de l’arrêt qui a invalidé le règlement no 1472/2006 et le règlement d’exécution no 1294/2009. Si, comme je l’ai déjà exposé, cette annulation résulte du fait que la Commission a établi le droit antidumping sans analyser de manière individuelle les demandes de SEM et de TI des producteurs-exportateurs (elle n’en a étudié qu’un échantillon), l’infraction commise a eu lieu à un point spécifique de la procédure et était réparable, conformément à la jurisprudence préalablement citée.

95.

Par conséquent, il est, en principe, légitime de rouvrir la procédure au point où l’illégalité s’est produite, comme l’a fait la Commission. Celle-ci a-t-elle violé l’article 236 du code des douanes en imposant aux autorités douanières nationales une période d’attente afin de vérifier s’il y avait lieu de rembourser les montants indûment versés ?

96.

À mon sens, non. Vu les termes de l’arrêt qui a invalidé les règlements, on ignorait, en réalité, si les montants versés étaient ou non « indus ». La Cour s’est prononcée sur la procédure préalable à la décision, mais pas sur le fond de celle-ci (c’est-à-dire sur le montant des droits antidumping liquidables).

97.

Pour dissiper les doutes sur le fond, qui n’ont pas encore été résolus, la Commission doit reprendre la procédure au point où l’illégalité est intervenue et analyser les demandes de SEM et de TI de chaque exportateur. Et tant que cette procédure suit son cours, j’estime raisonnable que les autorités allemandes suspendent leur propre décision dans l’attente de celle de la Commission. Jusqu’alors, elles ne peuvent savoir de manière certaine si le droit antidumping acquitté était indu, ni dans quelle mesure ( 55 ).

98.

Du point de vue des importateurs demandant le remboursement, il est vrai que ces derniers resteront privés de l’argent réclamé le temps que la Commission achève la procédure. Cependant, comme l’a déclaré la Cour ( 56 ), « [l]orsque des droits à l’importation, y compris des droits antidumping, sont remboursés au motif qu’ils ont été perçus en violation du droit de l’Union, ce qu’il revient à la juridiction de renvoi de vérifier, il existe une obligation des États membres, découlant du droit de l’Union, de payer aux justiciables ayant droit au remboursement des intérêts y afférents, qui courent à compter de la date de paiement par ces justiciables des droits remboursés. »

99.

Par conséquent, la suspension n’entraîne aucun préjudice réel pour l’importateur, puisque s’il est ultérieurement jugé que les droits à l’importation ont été « perçus en violation du droit de l’Union », leur remboursement devra être accompagné des intérêts à compter de la date de paiement des droits et jusqu’à leur restitution, ce qui indemnise tout retard.

100.

Enfin, du point de vue du principe de proportionnalité, je suis d’avis que celui-ci n’est pas transgressé du fait de la décision de suspendre la procédure pour accéder aux remboursements. L’alternative consisterait à restituer certains montants pour, le cas échéant, les réclamer à nouveau après l’étude des demandes de SEM et de TI. Je le répète, il me paraît plus opportun de maintenir le statu quo, dans la mesure où l’indemnisation intégrale (éventuelle) de l’indisponibilité de l’argent pendant que la Commission statue est garantie par les intérêts.

101.

La Commission se voit reprocher d’avoir, dans le règlement d’exécution 2016/223, ouvert l’étude des demandes de SEM et de TI à certains producteurs-exportateurs et non à tous, ce qui pourrait impliquer une contravention à l’arrêt mis à exécution.

102.

Je ne partage pas cette argumentation. En n’ouvrant son enquête qu’aux demandes dont le contenu est susceptible d’affecter les importateurs ayant demandé le remboursement des droits antidumping, la Commission répond à des considérations raisonnables d’ordre pratique. Dans le cas concret visé par la question préjudicielle, le grief aurait un intérêt si le règlement d’exécution 2016/223 empêchait d’inclure dans l’évaluation les demandes de SEM et de TI des exportateurs des chaussures acquises par Deichmann, ce qui n’est pas le cas.

103.

Le règlement d’exécution 2016/223 viole-t-il les principes de sécurité juridique et de non-rétroactivité (qui sont sous-jacents tant dans l’article 10 du règlement antidumping de base de 1996 que dans l’article 10 du règlement antidumping de base de 2009) ou la règle de prescription énoncée à l’article 221, paragraphe 3, du code des douanes ? ( 57 )

104.

J’estime que non. Comme je l’ai déjà relevé, la jurisprudence de la Cour admet que les institutions rouvrent une procédure affectée par une déclaration de nullité, à condition d’appliquer les normes en vigueur lors de la survenance des faits, à condition de respecter la procédure d’élaboration en vigueur lors de l’adoption du nouvel acte et pour autant que l’institution soit, à ce moment, investie de la compétence requise.

105.

La rétroactivité impliquerait qu’une norme postérieure s’appliquerait à une situation juridique déjà consolidée. Ce n’est pas le cas, puisque les normes applicables sont précisément celles en vigueur lorsque les faits se sont produits et que le taux des droits antidumping liquidables ne varie pas. La seule question ouverte consiste à déterminer si, conformément à ces normes, les liquidations concernées doivent correspondre à l’un ou l’autre taux d’imposition (taux général ou taux réduit) en fonction de la qualité de l’exportateur qui a demandé le SEM ou le TI. Le résultat final sera exprimé sous la forme d’un solde qui, s’il est favorable à l’importateur, confèrera à ce dernier le droit d’obtenir son remboursement sans perte de valeur, puisqu’il sera majoré des intérêts correspondants, à compter de la date du paiement indu.

106.

En ce qui concerne la prescription, les conditions sont analogues à celles rencontrées lors de l’examen de l’applicabilité de l’article 236 du code des douanes, dans le contexte de l’exécution d’un arrêt. À partir du moment où la discussion portant sur la validité des règlements sur lesquels s’appuyait la détermination du droit antidumping s’est ouverte, une situation de surséance est née. Les liquidations effectuées dépendaient du jugement à intervenir. Une fois celui-ci rendu, son contenu s’étend à toutes ces situations jusqu’alors provisoires, qui doivent être réexaminées de manière à concorder avec ledit arrêt.

107.

Les effets de ce caractère provisoire s’équilibrent dans les deux sens. Les importateurs tentent de se prévaloir de l’article 221, paragraphe 3, du code des douanes, pour restreindre l’exercice des pouvoirs de la Commission et des autorités nationales à la période de trois ans qui y est indiquée. Néanmoins si leur thèse devait être admise, comme le soutient Deichmann, il serait également possible de répliquer que l’écoulement du temps les aurait forclos de leur droit à réclamer le remboursement des recettes indues, puisque le délai de trois ans prévu à l’article 236, paragraphe 2, du même code est expiré. L’application automatique des délais, sans que soient pris en compte les effets interruptifs qu’ont sur eux les actions judiciaires et les actions administratives qui découlent des précédentes, priverait les arrêts d’effet, car le temps écoulé rendrait ces derniers inexécutables dans tous les cas où la décision deviendrait définitive une fois ce délai expiré.

108.

Il est exact que, comme le mentionne l’ordonnance de renvoi, le Conseil, par décision d’exécution du 18 mars 2014 ( 58 ), a rejeté la proposition de la Commission d’adopter un règlement d’exécution en application de l’arrêt Brosmann ( 59 ). Cette décision était fondée sur l’article 221, paragraphe 3, du code des douanes et le rejet d’une prétendue réimposition rétroactive.

109.

Cependant, je ne crois pas que cette décision du Conseil lie la Commission, dès lors que celle-ci a acquis la compétence de décider, puisque les motivations de l’époque diffèrent des motivations actuelles. Comme on peut le déduire du dixième considérant du règlement d’exécution 2016/223, l’élément déterminant était à l’époque le remboursement des droits de douane par les autorités douanières compétentes sur la base de l’article 236 du code des douanes, alors qu’actuellement ce remboursement n’a pas eu lieu.

110.

Le fait que des procédures judiciaires relatives à la validité des règlements antidumping soient pendantes empêche d’envisager une atteinte à la sécurité juridique. Le différend était public et impliquait que les liquidations dépendaient de l’issue donnée à la procédure judiciaire concernée ( 60 ).

111.

L’ordonnance de renvoi met en doute certains aspects liés à la procédure d’évaluation et à la preuve des demandes de SEM et de TI.

112.

J’estime cependant qu’il s’agit d’arguments prématurés. Comme je l’ai indiqué précédemment, le règlement d’exécution 2016/223 vise à préparer ( 61 ) la procédure d’analyse des demandes de SEM et de TI qui n’ont pas été initialement examinées. Le débat sur la manière dont se déroule cette procédure et sur les difficultés probatoires plus ou moins grandes qu’elle présente du fait du temps écoulé depuis l’introduction de ces demandes relève de l’éventuelle contestation des règlements d’exécution ultérieurs ( 62 ).

113.

Dans ces derniers règlements – qui ont déjà été publiés ( 63 ) –, la Commission a « réinstitué » les droits antidumping définitifs après avoir étudié les demandes de chaque producteur-exportateur, les arguments des entreprises concernées et les preuves jointes au dossier. La question de savoir si la Commission a agi conformément au droit pour parvenir à ce résultat final ne pourra être résolue qu’en analysant les démarches pertinentes ayant abouti à l’adoption de ces nouveaux règlements d’exécution.

114.

Eu égard à ce qui a été exposé, je propose de répondre au Finanzgericht Düsseldorf (tribunal des finances de Düsseldorf, Allemagne) de la manière suivante :

L’examen de la question préjudicielle n’a révélé aucun élément susceptible d’affecter la validité du règlement d’exécution (UE) 2016/223 de la Commission, du 17 février 2016, établissant une procédure d’examen de certaines demandes de statut de société opérant dans les conditions d’une économie de marché et de traitement individuel introduites par des producteurs-exportateurs chinois et vietnamiens, et exécutant l’arrêt rendu par la Cour de justice dans les affaires jointes C-659/13 et C-34/14.