1.

Afin d’améliorer l’efficacité du système de transport ferroviaire, l’Union européenne a établi un espace ferroviaire unique européen au moyen de la directive 2012/34/UE ( 2 ).

2.

Par le présent renvoi préjudiciel, la Cour est invitée à interpréter la portée de la réglementation de la directive 2012/34 concernant la procédure d’approbation des redevances d’utilisation de l’infrastructure ferroviaire et, plus précisément, des majorations.

3.

La réglementation des chemins de fer au titre de la directive 2012/34 est un domaine très technique du droit de l’Union. Afin d’aider le lecteur à assimiler les subtilités de cette réglementation et à comprendre les faits tels qu’ils sont présentés par la juridiction de renvoi, trois ensembles de faits seront examinés dans les développements qui suivent : premièrement, les parties à la procédure au principal ; deuxièmement, les deux documents de référence du réseau, et, troisièmement, la chronologie du litige au niveau national.

4.

Je commencerai par présenter les trois parties à la procédure au principal.

5.

ÖBB-Infrastruktur AG (ci-après « ÖBB ») est un « gestionnaire de l’infrastructure ». Conformément à l’article 3, point 2, de la directive 2012/34, il est chargé de mettre en place, de gérer et d’entretenir l’infrastructure ferroviaire, y compris la gestion du trafic, le contrôle-commande et la signalisation.

6.

La Schienen-Control Kommission (Commission de contrôle ferroviaire, Autriche, ci-après la « SCK ») est l’organisme de contrôle national institué en Autriche en vertu des articles 55 et 56 de la directive 2012/34 ( 3 ).

7.

En Autriche, conformément à la législation nationale pertinente, cet organisme de contrôle a pour mission, entre autres, d’approuver les majorations fixées par le gestionnaire de l’infrastructure.

8.

Les majorations sont des redevances qui s’ajoutent aux redevances de base couvrant les coûts directs de l’utilisation de l’infrastructure ferroviaire. Conformément à l’article 32, paragraphe 1, de la directive 2012/34, les États membres peuvent autoriser de telles majorations « afin de procéder au recouvrement total des coûts encourus par le gestionnaire de l’infrastructure ». Cette disposition prévoit en outre que les majorations peuvent être perçues, si le marché s’y « prête », sur la base de principes efficaces, transparents et non discriminatoires.

9.

WESTbahn Management GmbH est une « entreprise ferroviaire » au sens de l’article 3, point 1, de la directive 2012/34 ( 4 ).

10.

Le gestionnaire de l’infrastructure publie les critères de répartition et les redevances d’utilisation de l’infrastructure ferroviaire (ci-après les « redevances d’utilisation de l’infrastructure ») dans un document de référence du réseau ( 5 ).

11.

Le présent litige a pour origine les documents de référence du réseau d’ÖBB pour les années 2018 et 2019.

12.

Dans ces deux documents, les redevances d’utilisation de l’infrastructure publiées incluaient des majorations pour cinq segments de marché précisément définis. Ces segments de marché étaient les services commerciaux de transport de voyageurs, les services interurbains de transport de voyageurs au titre des missions de service public, les services urbains de transport de voyageurs « fort », les services urbains de transport de voyageurs « faible » et les services de fret – trains entiers.

13.

Toutefois, le document de référence du réseau pour l’année 2018, tel qu’il a été publié, ne mentionnait que le montant global à acquitter pour chaque segment de marché, sans préciser la répartition de ce montant global entre les coûts directs et les majorations. En revanche, le document de référence du réseau pour l’année 2019 indiquait séparément tant les redevances pour les coûts directs que les majorations par train-kilomètre (sillon-kilomètre) parcouru pour chaque segment de marché, ainsi que la redevance globale à acquitter obtenue en additionnant ces deux éléments.

14.

Le droit autrichien impose au gestionnaire de l’infrastructure de demander l’approbation des majorations à la SCK.

15.

En ce qui concerne les majorations publiées dans le document de référence du réseau pour l’année 2018, ÖBB a sollicité l’approbation de la SCK le 12 août 2016.

16.

Pour les majorations publiées dans le document de référence du réseau pour l’année 2019, ÖBB a demandé l’approbation de la SCK le 18 août 2017.

17.

Les documents de référence du réseau pour les années 2018 et 2019 contenaient une phrase indiquant que la procédure d’approbation des majorations en vertu de la législation nationale applicable était toujours en cours.

18.

Le document de référence du réseau pour l’année 2019 précisait également que, dans le cas où « il n’existerait de décision définitive dans cette procédure qu’après le début de la période de validité de l’horaire de service », il serait possible de « procéder ultérieurement au remboursement ou au recouvrement des redevances d’utilisation de l’infrastructure trop perçues ou moins perçues jusqu’alors ».

19.

Le présent litige résulte d’un désaccord entre les parties sur la question de savoir si et selon quelle procédure des majorations peuvent être introduites. Ce litige s’est développé de la manière suivante.

20.

Par décision du 12 décembre 2016, la SCK a accueilli la demande d’approbation des majorations d’ÖBB pour l’année 2018. WESTbahn Management a formé un recours contre cette décision. Le 5 juillet 2017, le Bundesverwaltungsgericht (tribunal administratif fédéral, Autriche) ( 6 ) a annulé ladite décision en raison de vices entachant la procédure d’approbation et a renvoyé l’affaire devant la SCK en vue d’une nouvelle audience et d’une nouvelle décision. La procédure d’approbation relative à la période de validité de l’horaire de service de 2018 s’est poursuivie devant la SCK.

21.

Après qu’ÖBB a sollicité l’approbation des majorations pour l’année 2019, la SCK a joint cette procédure à celle concernant les majorations de 2018. Elle a en outre joint ces deux procédures à celle du recalcul des coûts directs.

22.

Après avoir été invitée par la SCK à recalculer les coûts directs, ÖBB a également demandé la modification des majorations pour les années 2018 et 2019. Elle a justifié cette demande par le fait qu’elle devait atteindre l’objectif quant aux recettes fixé par le ministère compétent.

23.

Le 17 décembre 2020, la SCK a fait droit à la demande d’approbation des majorations en tant que redevances d’utilisation de l’infrastructure pour les années 2018 et 2019 ( 7 ).

24.

Au point 1 du dispositif de sa décision, la SCK a fixé les redevances pour les coûts directs et approuvé les majorations par train-kilomètre parcouru pour chacun des cinq segments de marché pour la période de validité de l’horaire de service de 2018. La redevance globale due a donc été calculée sur la base des deux montants. Au point 2 du dispositif de sa décision, elle a fait de même pour la période de validité de l’horaire de service de 2019 en fixant – pour chacun des cinq segments de marché – les redevances pour les coûts directs et les majorations approuvées par train-kilomètre parcouru, et elle a calculé ensuite la redevance globale due en additionnant ces deux montants.

25.

À l’examen de cet exposé de la décision de la SCK tel qu’il a été fait par la juridiction de renvoi, je comprends que, d’une part, à la suite du recalcul, les coûts directs ont été réduits et que, d’autre part, l’augmentation des majorations sollicitée par ÖBB a été approuvée pour lui permettre d’atteindre l’objectif quant aux recettes en dépit de cette réduction des coûts directs.

26.

Tant ÖBB que WESTbahn Management ont formé un recours contre cette décision. La juridiction de renvoi doit statuer sur ce recours dans la procédure au principal.

27.

Dans sa décision de renvoi, la juridiction de renvoi a ajouté une dernière considération à cet ensemble de faits : la SCK a effectué ses calculs sur la base de l’« objectif quant aux recettes » fixé et calculé par la République d’Autriche en tenant compte des subventions reçues de l’État par ÖBB.

28.

La décision de la SCK indiquait que « [c]et objectif quant aux recettes (sans trains de service et sans minorations et suppléments) doit être couvert par les redevances, en tenant compte d’une subdivision en coûts directs, d’une part, et majorations, d’autre part. Tandis que les majorations visent à couvrir à tout le moins une partie des coûts généraux, c’est-à-dire des frais fixes, les redevances sur la base du coût directement imputable à l’exploitation du service ferroviaire servent à couvrir les coûts directs ».

29.

Dans les circonstances décrites ci-dessus, la juridiction de renvoi, le Bundesverwaltungsgericht (tribunal administratif fédéral), a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :

30.

ÖBB, WESTbahn Management, la SCK, les gouvernements autrichien, néerlandais, norvégien et polonais ainsi que la Commission européenne ont présenté des observations écrites.

31.

Aucune audience n’a été tenue.

32.

L’article 4 de la directive 2012/34 prévoit l’indépendance des entreprises ferroviaires et des gestionnaires de l’infrastructure :

« 1. Les États membres assurent qu’en matière d’organisation, de gestion et de contrôle administratif, économique et comptable interne, les entreprises ferroviaires directement ou indirectement détenues ou contrôlées par les États membres sont dotées d’un statut d’indépendance selon lequel elles disposeront notamment d’un patrimoine, d’un budget et d’une comptabilité séparés de ceux des États.

2. Tout en respectant le cadre de tarification et de répartition et les règles spécifiques établies par les États membres, le gestionnaire de l’infrastructure est responsable de son organisation, de sa gestion et de son contrôle interne. »

33.

L’article 27 de cette directive ( 8 ) réglemente le document de référence du réseau de la manière suivante :

« 1. Le gestionnaire de l’infrastructure établit et publie, après consultation des parties intéressées, un document de référence du réseau pouvant être obtenu contre paiement d’un droit qui ne peut être supérieur au coût de publication de ce document. Le document de référence du réseau est publié dans au moins deux langues officielles de l’Union. Son contenu est mis gratuitement à disposition sous forme électronique sur le portail Internet du gestionnaire de l’infrastructure et accessible par un portail Internet commun. Ce portail Internet est mis en place par les gestionnaires de l’infrastructure dans le cadre de leur coopération conformément aux articles 37 et 40.

2. Le document de référence du réseau expose les caractéristiques de l’infrastructure mise à la disposition des entreprises ferroviaires et contient des informations précisant les conditions d’accès à l’infrastructure ferroviaire concernée. Le document de référence du réseau contient également des informations précisant les conditions d’accès aux installations de service reliées au réseau du gestionnaire de l’infrastructure et la fourniture de services dans ces installations, ou indique un site Internet où ces informations sont mises gratuitement à disposition sous forme électronique. Le contenu du document de référence du réseau est défini à l’annexe IV.

3. Le document de référence du réseau est tenu à jour et, le cas échéant, modifié.

4. Le document de référence du réseau est publié au plus tard quatre mois avant la date limite pour l’introduction des demandes de capacités de l’infrastructure. »

34.

Les trois premiers alinéas de l’article 29, paragraphe 1, de ladite directive répartissent de la manière suivante les tâches concernant le cadre de tarification :

« 1. Les États membres mettent en place un cadre pour la tarification, tout en respectant l’indépendance de gestion prévue à l’article 4.

Sous réserve de cette condition, les États membres établissent également des règles de tarification spécifiques ou délèguent ce pouvoir au gestionnaire de l’infrastructure.

Les États membres veillent à ce que les documents de référence du réseau contiennent le cadre de tarification et les règles de tarification ou renvoient à un site Internet sur lequel le cadre de tarification et les règles de tarification sont publiés. »

35.

En ce qui concerne les principes de tarification, l’article 31, paragraphes 1 à 3, de la directive 2012/34 ( 9 ) est pertinent en l’espèce :

« 1. Les redevances d’utilisation de l’infrastructure et des installations de service sont versées respectivement au gestionnaire de l’infrastructure et à l’exploitant d’installation de service, qui les affectent au financement de leurs activités.

2. Les États membres exigent du gestionnaire de l’infrastructure et de l’exploitant d’installation de service qu’ils fournissent à l’organisme de contrôle toute information nécessaire sur les redevances imposées afin de permettre à ce dernier d’assumer ses fonctions au sens de l’article 56. À cet égard, le gestionnaire de l’infrastructure et l’exploitant d’installation de service sont en mesure de prouver aux entreprises ferroviaires que les redevances d’utilisation de l’infrastructure et des services réellement facturées à l’entreprise ferroviaire en application des articles 30 à 37 sont conformes à la méthodologie, aux règles et, le cas échéant, aux barèmes définis dans le document de référence du réseau.

3. Sans préjudice des paragraphes 4 ou 5 du présent article ou de l’article 32, les redevances perçues pour l’ensemble des prestations minimales et pour l’accès à l’infrastructure reliant les installations de service sont égales au coût directement imputable à l’exploitation du service ferroviaire.

Avant le 16 juin 2015, la Commission adopte des mesures présentant les modalités de calcul du coût directement imputable à l’exploitation du service ferroviaire. Ces actes d’exécution sont adoptés selon la procédure d’examen visée à l’article 62, paragraphe 3 [ ( 10 )].

Le gestionnaire de l’infrastructure peut décider de s’adapter progressivement aux modalités pendant une période de quatre ans maximum après l’entrée en vigueur de ces actes d’exécution. »

36.

Les majorations sont régies par l’article 32 de la directive 2012/34, dont le paragraphe 1 intéresse la présente affaire :

« 1. Un État membre peut, afin de procéder au recouvrement total des coûts encourus par le gestionnaire de l’infrastructure et si le marché s’y prête, percevoir des majorations sur la base de principes efficaces, transparents et non discriminatoires, tout en garantissant une compétitivité optimale des segments du marché ferroviaire. Le système de tarification respecte les gains de productivité réalisés par les entreprises ferroviaires.

Le niveau des redevances n’exclut cependant pas l’utilisation des infrastructures par des segments de marché qui peuvent au moins acquitter le coût directement imputable à l’exploitation du service ferroviaire, plus un taux de rentabilité si le marché s’y prête.

Avant d’approuver la perception de telles majorations, les États membres s’assurent que les gestionnaires de l’infrastructure ont évalué leur pertinence pour des segments de marché spécifiques, en considérant au moins les paires d’éléments énumérées à l’annexe VI, point 1, et en retenant les plus pertinentes. La liste des segments de marché définis par les gestionnaires de l’infrastructure contient au moins les trois segments suivants : services de fret, services de transport de passagers dans le cadre d’un contrat de service public et autres services de transport de passagers.

Les gestionnaires de l’infrastructure peuvent procéder à une différenciation plus poussée des segments de marché en fonction des marchandises ou des passagers transportés.

Les segments de marché sur lesquels les entreprises ferroviaires n’interviennent pas actuellement mais peuvent fournir des services durant la période de validité du système de tarification sont également définis. Pour ces segments de marché, le gestionnaire de l’infrastructure n’introduit pas de majoration dans le système de tarification.

La liste des segments de marché est publiée dans le document de référence du réseau et fait l’objet d’une révision au moins tous les cinq ans. L’organisme de contrôle visé à l’article 55 contrôle cette liste conformément à l’article 56. »

37.

En vertu de l’article 67d, paragraphe 6, du Bundesgesetz über Eisenbahnen, Schienenfahrzeuge auf Eisenbahnen und den Verkehr auf Eisenbahnen (Eisenbahngesetz) [loi fédérale sur les chemins de fer, le matériel roulant ferroviaire et le trafic ferroviaire (loi sur les chemins de fer), ci-après l’« EisbG »], la fixation des majorations doit être approuvée par la SCK, qui est obligée de donner son approbation si les conditions essentielles énoncées à l’article 67d, paragraphe 1, de l’EisbG sont remplies.

38.

L’article 42 du Bundesgesetz zur Neuordnung der Rechtsverhältnisse der Österreichischen Bundesbahnen (Bundesbahngesetz) [loi fédérale sur la réorganisation du statut juridique des chemins de fer fédéraux autrichiens (loi sur les chemins de fer fédéraux)] habilite la République d’Autriche à octroyer des subventions à ÖBB et, de ce fait, à fixer un objectif quant aux recettes (constitué du montant total qu’ÖBB doit dégager des redevances d’utilisation de l’infrastructure augmentées des majorations pour la période de validité de l’horaire de service concernée).

39.

Par chacune de ses cinq questions, la juridiction de renvoi demande, dans des termes différents, ce que prévoit la directive 2012/34 à propos de la procédure d’approbation des majorations de coûts liés à l’utilisation de l’infrastructure ferroviaire et à propos de leur méthode de calcul.

40.

Il y a peu de jurisprudence à ce sujet. La Cour a examiné les majorations seulement dans le contexte de leurs effets sur la compétitivité du transport ferroviaire ( 11 ). La directive 2012/34 donne peu d’orientations sur les procédures à suivre afin de déterminer les redevances d’utilisation de l’infrastructure, y compris les éventuelles majorations ( 12 ). La Cour n’a eu l’occasion de traiter la question des coûts directs (par opposition aux majorations) que dans le cadre de la directive 2001/14 ( 13 ), l’une des trois prédécesseurs de la directive 2012/34, qui régissait la tarification de l’infrastructure ferroviaire.

41.

Les parties à la présente procédure préjudicielle interprètent différemment la directive 2012/34 en ce qui concerne, d’une part, les éventuelles restrictions qu’elle impose à la liberté de régulation des États membres et, d’autre part, les tâches qu’elle assigne au gestionnaire de l’infrastructure et à l’organisme de contrôle.

42.

D’un côté du spectre se trouve le gouvernement norvégien qui, dans ses observations écrites, fait valoir que la directive 2012/34 ne dit rien (en ce sens qu’elle ne prévoit aucune obligation ni aucune interdiction) d’une éventuelle procédure d’approbation ex ante ou ex post des majorations. Si l’on devait suivre cette argumentation, la réponse à donner à la juridiction de renvoi serait simple : sous réserve des règles de tarification prévues par la directive 2012/34, les États membres sont libres de réglementer la procédure que les gestionnaires de l’infrastructure doivent suivre pour percevoir des majorations.

43.

De façon quelque peu plus prudente, on peut faire valoir, à l’instar de la Commission dans ses observations écrites, que la directive 2012/34 ne mentionne explicitement aucune procédure pour l’approbation des majorations. Malgré cela, la Commission estime également que l’indépendance du gestionnaire de l’infrastructure plaide contre une liberté de régulation totale des États membres lorsqu’ils choisissent d’instaurer une procédure d’approbation ( 14 ).

44.

De l’autre côté du spectre se trouve WESTbahn Management qui soutient que seule l’approbation ex ante des redevances d’utilisation de l’infrastructure est conforme aux exigences de la directive 2012/34, et notamment à l’exigence selon laquelle « les systèmes de répartition des capacités et les systèmes de tarification [doivent émettre] des signaux économiques clairs et cohérents permettant aux entreprises ferroviaires de prendre des décisions rationnelles » ( 15 ). Pour pouvoir se conformer à cette exigence, WESTbahn Management avance que les majorations publiées dans le document de référence du réseau doivent être approuvées ex ante, avant le début de la période de validité de l’horaire de service. La seule décision qui puisse être prise ex post est celle par laquelle l’organisme de contrôle statue sur la réduction des coûts dans le cadre d’un recours formé par une entreprise ferroviaire en vertu de l’article 56 de la directive 2012/34.

45.

Dans les observations qui suivent, je commencerai par exposer mon interprétation du système établi par la directive 2012/34 en ce qui concerne la perception des majorations (section A). Cela me conduira à la deuxième partie dans laquelle je répondrai aux cinq questions de la juridiction de renvoi (section B).

46.

Je décrirai le système instauré par la directive 2012/34, tel que je le comprends, en deux étapes. En premier lieu, j’exposerai les principes de tarification énoncés par cette directive (sous-section 1). En second lieu, j’examinerai les rôles respectifs joués par les États membres, le gestionnaire de l’infrastructure et l’organisme de contrôle dans la fixation des redevances d’utilisation de l’infrastructure, ainsi que les relations mutuelles de ces acteurs (sous-section 2).

47.

Conformément à l’article 29, paragraphe 1, premier alinéa, de la directive 2012/34, les États membres mettent en place le cadre de tarification en respectant toutefois l’indépendance du gestionnaire de l’infrastructure.

48.

Il appartient au gestionnaire de l’infrastructure de déterminer et de percevoir les redevances dans le respect du cadre de tarification ainsi établi ( 16 ). Le gestionnaire de l’infrastructure procède à cette détermination dans le document de référence du réseau ( 17 ), qu’il doit publier au plus tard quatre mois avant la date limite pour l’introduction des demandes de capacités de l’infrastructure ( 18 ).

49.

Lorsqu’il détermine les redevances, le gestionnaire de l’infrastructure doit respecter le principe d’égalité de traitement et de non-discrimination des entreprises ferroviaires ( 19 ) qui est, selon la Cour, « le critère central de détermination et de recouvrement de la redevance pour l’utilisation de l’infrastructure » ( 20 ).

50.

Les redevances sont perçues sur la base d’un horaire de service convenu et établi une fois par année civile en vertu de l’annexe VII, point 1, de la directive 2012/34.

51.

Pour quelles prestations le gestionnaire de l’infrastructure peut-il percevoir des redevances ?

52.

L’article 31, paragraphe 1, de la directive 2012/34 dispose que les redevances sont versées pour l’utilisation de l’infrastructure ferroviaire et qu’elles sont affectées au financement des activités du gestionnaire de l’infrastructure.

53.

L’article 31, paragraphe 3, de cette directive prévoit que les redevances perçues pour l’ensemble des prestations minimales ( 21 ) doivent être « égales au coût directement imputable à l’exploitation du service ferroviaire » ( 22 ). Les éléments qui peuvent être pris en compte dans le calcul des coûts directs sont précisés dans un règlement d’exécution ( 23 ) et ont une portée limitée ( 24 ). Les coûts directs ne couvrent donc pas tous les frais qui peuvent être exposés par le gestionnaire de l’infrastructure.

54.

Des redevances peuvent être perçues afin de procéder au recouvrement total des coûts encourus par le gestionnaire de l’infrastructure. L’article 32 de la directive 2012/34 qualifie les majorations d’exception aux principes de tarification. Cet article dispose également qu’un État membre peut percevoir des majorations seulement si elles sont basées sur des principes efficaces, transparents et non discriminatoires et si « le marché s’y prête » ( 25 ). Les majorations doivent en outre garantir la compétitivité ( 26 ) des segments du marché ferroviaire.

55.

De manière générale, les redevances peuvent couvrir l’écart entre les coûts directs (les redevances perçues pour l’ensemble des prestations minimales et les redevances d’accès aux voies reliant les installations de services, dont le montant doit être égal au coût directement imputable à l’exploitation du service ferroviaire) et les coûts totaux (tous les coûts encourus par le gestionnaire de l’infrastructure, qui peuvent être recouvrés au moyen de la perception de majorations) ( 27 ).

56.

Par conséquent, les majorations ne servent qu’à couvrir les coûts encourus par le gestionnaire de l’infrastructure, et non à réaliser des bénéfices.

57.

Le considérant 71 de la directive 2012/34 énonce, à cet égard, que l’infrastructure ferroviaire est « un monopole naturel, et [qu’]il est dès lors nécessaire d’inciter, par des mesures d’encouragement, les gestionnaires de l’infrastructure à réduire les coûts et à gérer leur infrastructure de manière efficace ». En d’autres termes, afin d’éviter les tentations qu’impliquent les monopoles pour les gestionnaires de l’infrastructure, l’objectif des règles de tarification est de procéder au recouvrement total des coûts encourus, et rien de plus.

58.

L’article 4, paragraphe 2, de la directive 2012/34 garantit l’indépendance du gestionnaire de l’infrastructure. Selon la Cour, ce dernier doit, « dans le cadre de la tarification tel que défini par les États membres, disposer d’une certaine marge de manœuvre pour la détermination du montant des redevances de manière à lui permettre d’en faire usage en tant qu’instrument de gestion » ( 28 ). L’indépendance du gestionnaire de l’infrastructure doit être garantie tant à l’égard de l’État membre qu’à l’égard de l’organisme de contrôle ( 29 ).

59.

Par exemple, dans l’arrêt du 11 juillet 2013, Commission/République tchèque ( 30 ), la Cour a considéré que la fixation par la République tchèque d’un tarif maximal pour l’utilisation de l’infrastructure ferroviaire portait atteinte à l’indépendance du gestionnaire de l’infrastructure. De même, dans l’arrêt du 28 février 2013, Commission/Espagne ( 31 ), la Cour a jugé que « les systèmes de tarification doivent prévoir des mesures d’incitation pour que les gestionnaires de l’infrastructure réalisent les investissements appropriés lorsque ceux-ci sont économiquement avantageux », et que les gestionnaires de l’infrastructure doivent donc disposer d’une marge de manœuvre pour la détermination du montant concret des redevances ( 32 ).

60.

Dans l’arrêt du 28 février 2013, Commission/Allemagne ( 33 ), la Cour s’est référée à quelques exemples dans lesquels le gestionnaire de l’infrastructure peut souhaiter faire usage de cette marge de manœuvre pour optimiser l’infrastructure ferroviaire : celui-ci peut fixer ou maintenir des redevances plus élevées en raison du coût à long terme de certains projets d’investissement ; il peut également instaurer des systèmes de réduction des redevances perçues par les opérateurs.

61.

L’indépendance de gestion de l’infrastructure doit également être respectée lorsqu’il s’agit de fixer des majorations.

62.

Conformément à l’article 32, paragraphe 1, première phrase, de la directive 2012/34, c’est l’État membre qui « peut, […] si le marché s’y prête, percevoir des majorations ». Par conséquent, ainsi que la Commission l’a également fait valoir, c’est à l’État membre que revient en premier lieu la tâche d’approuver la possibilité de percevoir des majorations ( 34 ).

63.

En d’autres termes, si le cadre de tarification, tel qu’il a été établi par l’État membre en vertu de l’article 29, paragraphe 1, de la directive 2012/34, ne prévoit pas la possibilité de percevoir des majorations, les gestionnaires de l’infrastructure ne peuvent pas les inclure dans leur document de référence du réseau ni les percevoir sur la base de l’horaire de service.

64.

Si, en revanche, un État membre a prévu la possibilité de percevoir des majorations dans le cadre de tarification, les gestionnaires de l’infrastructure peuvent imposer de telles majorations et celles-ci doivent être publiées dans le document de référence du réseau.

65.

Lorsqu’un État membre autorise, en principe, la perception de majorations dans le respect de l’indépendance du gestionnaire de l’infrastructure, c’est à celui-ci qu’il appartient de définir des segments de marché spécifiques et de calculer les majorations. À cet effet, le gestionnaire de l’infrastructure doit évaluer la pertinence de ces majorations pour des segments de marché spécifiques, en considérant les paires d’éléments énumérées à l’annexe VI, point 1, de la directive 2012/34 ( 35 ). Parmi les segments mentionnés dans le document de référence du réseau doivent figurer au moins les services de fret, les services de transport de passagers dans le cadre d’un contrat de service public et les autres services de transport de passagers ( 36 ).

66.

Conformément aux pouvoirs de contrôle qui lui sont conférés par l’article 56 de la directive 2012/34, l’organisme de contrôle vérifie la liste des segments de marché visés par la perception de majorations. Cet organisme agit après avoir été saisi d’un recours par un candidat ( 37 ) ou d’office ( 38 ).

67.

Outre ce pouvoir découlant de l’article 32, paragraphe 1, sixième alinéa, de la directive 2012/34, l’article 56, paragraphe 1, de cette directive habilite, de manière plus générale, l’organisme de contrôle à statuer sur les recours introduits par les entreprises ferroviaires contre les décisions prises par le gestionnaire de l’infrastructure en ce qui concerne, entre autres ( 39 ), le système de tarification et le montant ou la structure des redevances d’utilisation de l’infrastructure que l’entreprise ferroviaire est tenue ou pourrait être tenue d’acquitter ( 40 ).

68.

Lorsque l’organisme de contrôle vérifie les redevances d’utilisation de l’infrastructure telles qu’elles ont été déterminées par le gestionnaire de l’infrastructure, sa décision « [doit] être [motivée] par la violation de la directive 2012/34 et se limiter à remédier à des situations d’incompatibilité » ( 41 ).

69.

L’article 56 de la directive 2012/34 ne précise pas si le contrôle de l’organisme de contrôle doit avoir lieu avant ou après la fixation des majorations par le gestionnaire de l’infrastructure.

70.

Toutefois, la Cour a considéré, bien que cela ne concerne pas les majorations, que l’organisme de contrôle pouvait également exercer son contrôle après que les redevances ont déjà été perçues ( 42 ).

71.

Enfin, en vertu de l’article 56, paragraphe 10, de la directive 2012/34, les décisions prises par l’organisme de contrôle sont soumises à un contrôle juridictionnel ( 43 ).

72.

Compte tenu des constatations opérées à la section précédente sur les principes de tarification et les relations mutuelles des différents acteurs au titre de la directive 2012/34, je répondrai de la manière suivante aux questions posées par la juridiction de renvoi.

73.

Par sa première question, la juridiction de renvoi demande si l’État membre doit approuver la perception de majorations ex ante ou s’il peut également le faire après la période de validité de l’horaire de service concernée. Elle souhaite également savoir si cette approbation doit être considérée comme une approbation définitive.

74.

Ainsi que la Commission l’a relevé dans ses observations, même si, par sa première question, la juridiction de renvoi demande quand l’État membre doit approuver les majorations, il convient d’entendre cette question comme visant à déterminer si l’organisme de contrôle doit approuver les majorations spécifiques proposées par le gestionnaire de l’infrastructure avant le début de la période de validité de l’horaire de service concernée.

75.

Comme je l’ai déjà indiqué, les États membres doivent toujours approuver la possibilité de percevoir des majorations. Sans cette approbation ex ante de principe, le gestionnaire de l’infrastructure ne peut tout simplement pas percevoir de majorations. Cependant, la question de la juridiction de renvoi vise plutôt la situation où l’État membre autorise, en principe, la perception de majorations et où le gestionnaire de l’infrastructure décide de faire usage de cette possibilité. Dans une telle situation, il convient donc de déterminer si les majorations concrètes que le gestionnaire de l’infrastructure entend percevoir doivent être approuvées à l’avance.

76.

Cette interprétation de la question préjudicielle serait conforme à la description du droit national faite par la juridiction de renvoi, selon laquelle l’organisme de contrôle approuve la perception des majorations qui, si elle est contestée, peut avoir lieu après la période de validité de l’horaire de service concernée, comme c’est le cas en l’espèce.

77.

Pour en venir à la question ainsi entendue, je considère d’abord qu’il n’y a rien dans la directive 2012/34 qui s’oppose à ce que la conduite d’une procédure d’approbation soit confiée à un organisme de contrôle. Par conséquent, conformément au point de vue adopté par le gouvernement norvégien, la directive 2012/34 n’exige pas d’organiser une procédure d’approbation des majorations concrètes, mais elle n’en exclut pas non plus la possibilité.

78.

Étant donné que la directive 2012/34 ne se prononce pas sur la question de la nécessité de conduire une procédure d’approbation, elle ne précise pas non plus si cette procédure doit être menée ex ante ou si elle peut l’être après la fin de la période de validité de l’horaire de service visée par la perception des majorations, et après la perception des majorations.

79.

La directive 2012/34 n’empêche donc pas les États membres d’instaurer une procédure d’approbation, qu’elle soit ex ante ou ex post, des majorations concrètes par un organisme de contrôle.

80.

Les États membres doivent toutefois tenir compte de plusieurs réserves lorsqu’ils font ce choix.

81.

Premièrement, dès lors que le gestionnaire de l’infrastructure doit être indépendant de l’organisme de contrôle, il importe que le contrôle exercé par celui-ci n’aille pas au-delà de ce que permet l’article 56, paragraphe 6, de la directive 2012/34, à savoir le contrôle de la conformité des majorations avec les dispositions du chapitre IV, section 2, de cette directive et avec le principe de non-discrimination.

82.

Il s’ensuit également que l’approbation des majorations ne doit pas porter atteinte à la liberté du gestionnaire de l’infrastructure de déterminer, à l’intérieur du cadre de tarification, les redevances nécessaires conformément aux finalités de la directive 2012/34, telles que l’optimisation de l’infrastructure ferroviaire et les autres objectifs discrétionnaires énoncés au chapitre IV, section 2, de cette directive ( 44 ).

83.

Deuxièmement, bien que les majorations concrètes puissent être approuvées après la période de validité de l’horaire de service (comme c’est le cas dans la procédure au principal), je souscris à l’analyse de la SCK selon laquelle ces majorations doivent néanmoins être inscrites dans le document de référence du réseau, même si elles n’ont pas encore été approuvées ( 45 ). Cela permettrait de garantir l’envoi de signaux économiques clairs et cohérents aux entreprises ferroviaires, ainsi que l’exige le considérant 44 de la directive 2012/34. Cela permettrait en outre au gestionnaire de l’infrastructure de respecter, quelle que soit la durée de la procédure d’approbation, l’obligation qui lui incombe en vertu de l’article 27, paragraphe 4, de la directive 2012/34, en publiant le document de référence du réseau au plus tard quatre mois avant la date limite pour l’introduction des demandes de capacités de l’infrastructure par les entreprises ferroviaires.

84.

Troisièmement, cette procédure d’approbation ne doit pas gêner l’exécution par l’organisme de contrôle de sa mission de contrôle telle qu’elle est prévue à l’article 56 de la directive 2012/34, ni compromettre la protection ainsi offerte aux candidats.

85.

Pour déterminer si l’approbation doit être considérée comme une approbation définitive, on peut se référer à l’article 56, paragraphe 10, de la directive 2012/34 qui dispose que les décisions prises par les organismes de contrôle doivent pouvoir faire l’objet d’un contrôle juridictionnel. Partant, l’approbation n’est pas définitive dans la mesure où elle peut faire l’objet d’un contrôle juridictionnel.

86.

En conclusion, l’article 32 de la directive 2012/34 ne s’oppose pas à ce qu’une procédure d’approbation des majorations soit conduite soit avant, soit après la période de validité de l’horaire de service concernée, à condition que le gestionnaire de l’infrastructure garde son indépendance dans la détermination des redevances conformément aux objectifs de cette directive et que l’organisme de contrôle continue d’assumer sa fonction de contrôle. Cette approbation est soumise aux règles procédurales nationales garantissant le contrôle juridictionnel des décisions prises par l’organisme de contrôle au sens de l’article 56, paragraphe 10, de ladite directive.

87.

Par sa deuxième question, la juridiction de renvoi souhaite savoir si les majorations doivent être publiées dans le document de référence du réseau avant l’approbation, et si la modification du montant des majorations est une modification d’un élément essentiel du système de tarification au sens de l’article 32, paragraphe 6, de la directive 2012/34.

88.

En ce qui concerne l’ordre chronologique, conformément aux conclusions que j’ai tirées au point 83 ci-dessus, je considère que le montant des majorations devrait être publié dans le document de référence du réseau dans le délai fixé à l’article 27, paragraphe 4, de la directive 2012/34. Sous réserve de cette condition, il appartient, pour le reste, au droit national de déterminer avec précision le calendrier à respecter pour l’approbation des majorations. Si cette approbation est requise, mais que la procédure y afférente est toujours en cours au moment de la publication du document de référence du réseau, ce fait devrait également être mentionné.

89.

Faut-il considérer la modification du montant des majorations comme une modification d’un élément essentiel du système de tarification au sens de l’article 32, paragraphe 6, de la directive 2012/34 ( 46 ) ? En cas de modification d’un « élément essentiel », la publication du document de référence du réseau doit avoir lieu, pour la période de validité de l’horaire de service concernée, trois mois plus tôt par rapport à une situation dans laquelle aucun élément essentiel n’a été modifié.

90.

La directive 2012/34 ne fournit pas d’autres précisions sur ce qu’il convient de considérer comme un « élément essentiel » du système de tarification. Cependant, l’exigence selon laquelle le document de référence du réseau doit être publié à un stade antérieur lorsqu’un tel élément est modifié suggère que les « éléments essentiels » sont ceux sur la base desquels les entreprises ferroviaires planifient leurs activités pour l’année à venir. Si la modification est telle que ces entreprises ne pouvaient pas anticiper les redevances applicables à la prochaine période de validité de l’horaire de service, cette modification est une modification essentielle.

91.

À cet égard, je partage le point de vue de la Commission et du gouvernement polonais selon lequel, si seul le montant des majorations a changé par rapport à la précédente période de validité de l’horaire de service, et que les motifs, la méthodologie, les segments de marché et l’étude de marché demeurent inchangés, cette modification ne devrait pas être considérée comme une modification d’un élément essentiel du système de tarification.

92.

Si le droit national exige la tenue d’une procédure en vertu de laquelle l’organisme de contrôle approuve la fixation des majorations, comme le prévoit le droit autrichien, cet organisme devrait alors vérifier si la modification est telle qu’elle requiert une publication anticipée conformément à l’article 32, paragraphe 6, de la directive 2012/34, dans le respect de l’exigence de transparence mentionnée au considérant 34 de cette directive.

93.

Je propose donc à la Cour de répondre à la deuxième question de la manière suivante. La directive 2012/34 ne précise pas si les majorations doivent être publiées dans le document de référence du réseau avant leur approbation, si cette approbation est requise par le droit national. Cette directive impose seulement de publier le montant des majorations dans le document de référence du réseau dans le délai prévu à son article 27, paragraphe 4, soit au plus tard quatre mois avant la date limite pour l’introduction des demandes de capacités de l’infrastructure. La modification du montant des majorations, qui requiert la publication anticipée du document de référence du réseau conformément à l’article 32, paragraphe 6, de ladite directive, doit être considérée comme une modification d’un élément essentiel du système de tarification au sens de cette disposition seulement si elle procède d’un changement apporté aux motifs, à la méthodologie ou à la liste des segments de marché sur lesquels repose le calcul du montant des majorations. La simple modification du montant des majorations, alors que ces majorations s’appuient sur les mêmes motifs et la même méthodologie, n’est pas une modification d’un élément essentiel au sens de l’article 32, paragraphe 6, de la même directive.

94.

Par sa troisième question, la juridiction de renvoi demande s’il suffit, aux fins de l’article 27, paragraphes 2 et 4, et de l’article 32, paragraphes 1 et 6, de la directive 2012/34, que le gestionnaire de l’infrastructure publie dans le document de référence du réseau les redevances globales par train-kilomètre parcouru, sans spécifier les montants respectifs relevant, d’une part, des coûts directs et, d’autre part, des majorations.

95.

Sur cette question, je partage le point de vue de la SCK selon lequel les entreprises ferroviaires doivent obtenir des informations aussi précises que possible sur les redevances dans le document de référence du réseau.

96.

Cette exigence tenant à la communication d’informations précises découle de l’annexe IV, point 2, de la directive 2012/34, à laquelle renvoie l’article 27 de celle-ci, qui corrobore l’interprétation selon laquelle le document de référence du réseau devrait contenir des informations spécifiques sur, d’une part, les coûts directs et, d’autre part, les majorations.

97.

En outre, les entreprises ferroviaires sont en droit de contester devant l’organisme de contrôle les redevances publiées dans le document de référence du réseau qui sont contraires aux règles et aux principes énoncés dans la directive 2012/34. Dès lors que ces deux types de redevance sont régis par des règles distinctes de la directive 2012/34, le droit des entreprises ferroviaires de solliciter un réexamen serait compromis si les informations relatives aux coûts directs et aux majorations n’étaient pas fournies séparément.

98.

Je propose donc à la Cour de répondre à la troisième question de la manière suivante. Il ne suffit pas, aux fins de l’article 27, paragraphes 2 et 4, ainsi que de l’article 32, paragraphes 1 et 6, de la directive 2012/34, que le gestionnaire de l’infrastructure publie les redevances globales par train-kilomètre parcouru dans le document de référence du réseau. Au contraire, il faut spécifier les montants respectifs relevant, d’une part, des coûts directs et, d’autre part, des majorations.

99.

Par sa quatrième question, la juridiction de renvoi demande si les majorations, telles qu’elles sont publiées dans le document de référence du réseau, lient l’organisme de contrôle qui statue sur leur approbation. Plus précisément, la juridiction de renvoi souhaite savoir si l’organisme de contrôle, dans l’éventualité où il ordonnerait une modification des majorations, ne peut le faire que dans la limite du montant des redevances globales publié dans le document de référence du réseau, et elle souhaite savoir quels types de modification l’organisme de contrôle est habilité à ordonner, le cas échéant.

100.

Ainsi que je l’ai indiqué aux points 67 et 68 des présentes conclusions, l’article 56 de la directive 2012/34 habilite l’organisme de contrôle à contrôler toute violation de cette directive et « à indiquer […] [au] gestionnaire de l’infrastructure ferroviaire les modifications devant être apportées au système de tarification aux fins de remédier aux incompatibilités de ce système avec les exigences prévues par la directive 2012/34 » ( 47 ).

101.

Néanmoins, étant donné qu’il doit respecter l’indépendance du gestionnaire de l’infrastructure dans la détermination des redevances, conformément aux principes de tarification décrits à la section A.1 des présentes conclusions, l’organisme de contrôle peut difficilement avancer ses propres considérations économiques et, par exemple, fixer des majorations supérieures à celles définies par le gestionnaire de l’infrastructure ( 48 ).

102.

Ses pouvoirs de modification doivent plutôt se limiter à garantir le respect des règles et des objectifs de la directive 2012/34.

103.

Lorsqu’un État membre a instauré un système d’approbation des majorations concrètes par l’organisme de contrôle, celui-ci doit respecter les mêmes règles et tendre à la réalisation des mêmes objectifs de la directive 2012/34 dans la procédure d’approbation. Par conséquent, il peut seulement approuver ou rejeter les majorations, ou encore ordonner leur modification, mais il ne peut pas déterminer le montant des majorations à la place du gestionnaire de l’infrastructure.

104.

Je propose donc de répondre à la quatrième question de la manière suivante. Lorsqu’un État membre a instauré une procédure d’approbation des majorations par l’organisme de contrôle, celui-ci peut donner cette approbation conformément aux dispositions de l’article 56 de la directive 2012/34 en respectant l’indépendance du gestionnaire de l’infrastructure. En conclusion, le montant des redevances fixé dans le document de référence du réseau lie l’organisme de contrôle, mais celui-ci peut, dans l’exercice de sa mission de contrôle, ordonner la modification de ce montant conformément aux dispositions de l’article 56 de la directive 2012/34, tout en respectant l’indépendance du gestionnaire de l’infrastructure.

105.

Par sa cinquième question, la juridiction de renvoi souhaite connaître la méthode de calcul des coûts totaux encourus par le gestionnaire de l’infrastructure afin de pouvoir se prononcer sur la validité des majorations. Plus précisément, elle demande si elle doit tenir compte de l’objectif quant aux recettes fixé par l’État. Elle cherche en outre à savoir s’il faut inclure ou déduire les éléments suivants des coûts totaux : premièrement, toute subvention publique octroyée au gestionnaire de l’infrastructure ; deuxièmement, tous les autres excédents dégagés d’autres activités commerciales par le gestionnaire de l’infrastructure ; troisièmement, tous les revenus non remboursables reçus par ce dernier de sources privées, et, quatrièmement, d’autres redevances perçues par le gestionnaire de l’infrastructure et d’autres postes budgétaires de celui-ci.

106.

Je commencerai par examiner la question de l’objectif quant aux recettes. Ainsi que la juridiction de renvoi l’a indiqué dans la décision de renvoi, l’Autriche impose chaque année un objectif quant aux recettes à ÖBB. Elle subventionne également ses activités commerciales.

107.

Eu égard aux faits similaires de l’affaire qui a donné lieu à l’arrêt du 11 juillet 2013, Commission/République tchèque ( 49 ), dans laquelle l’État avait imposé un prix maximal au gestionnaire de l’infrastructure, de sorte qu’il avait porté atteinte à son indépendance, il me semble également que la fixation d’un objectif quant aux recettes va nécessairement à l’encontre de cette indépendance.

108.

Ainsi que la Commission l’a fait valoir, la fixation d’un objectif quant aux recettes prive le gestionnaire de l’infrastructure de sa marge de manœuvre, telle que je l’ai évoquée au point 60 et à la note en bas de page 28 des présentes conclusions, dans la détermination des redevances ( 50 ).

109.

Je partage le point de vue de la Commission et conclut donc que l’on ne saurait considérer l’objectif quant aux recettes comme un facteur pertinent pour se prononcer sur la validité des majorations fixées par le gestionnaire de l’infrastructure puisque cet objectif va à l’encontre de son indépendance, telle qu’elle est garantie par l’article 4, paragraphe 2, de la directive 2012/34.

110.

Quant à la question de savoir si les autres revenus énumérés par la juridiction de renvoi doivent être pris en considération, j’estime qu’il faut faire la distinction entre les subventions et les autres revenus visés dans la question.

111.

Comme je l’ai indiqué ci-dessus dans le contexte des principes de tarification, les redevances peuvent couvrir l’écart entre les coûts directs ( 51 ) et les coûts totaux ( 52 ). Or, tous ces coûts visent toujours des frais exposés par le gestionnaire de l’infrastructure pour permettre l’utilisation de l’infrastructure ferroviaire soit directement (en exploitant un service ferroviaire), soit indirectement (par exemple, lorsque ces frais découlent de projets d’investissement dans l’infrastructure ferroviaire au sens de l’article 32, paragraphe 3, de la directive 2012/34).

112.

Le système de tarification, qui sert à couvrir l’intégralité des coûts encourus par le gestionnaire de l’infrastructure, devrait lui permettre de fournir ces services de mise à disposition de l’infrastructure ferroviaire même s’il n’a pas d’autres revenus. Par conséquent, le calcul des majorations qui vise à couvrir l’ensemble des coûts de tels services ne devrait pas dépendre des autres éventuels revenus du gestionnaire de l’infrastructure.

113.

Il est vrai que ces revenus complémentaires peuvent, dans des conditions normales d’activité, contribuer à l’équilibre général entre les comptes de profits et pertes du gestionnaire de l’infrastructure, tel qu’il est exigé par l’article 8, paragraphe 4, de la directive 2012/34. Il n’en demeure pas moins que le gestionnaire de l’infrastructure doit couvrir la totalité des coûts associés à la mise à disposition de l’infrastructure ferroviaire, indépendamment de toute autre activité qu’il pourrait exercer.

114.

Par conséquent, les revenus du gestionnaire de l’infrastructure – comme les excédents qu’il dégage d’autres activités commerciales, les revenus non remboursables qu’il reçoit de sources privées et les autres redevances qu’il perçoit ainsi que ses autres postes budgétaires – qui ne sont pas liés à la mise à disposition de l’infrastructure ferroviaire sont dénués de pertinence pour le calcul des majorations.

115.

En revanche, les subventions octroyées au gestionnaire de l’infrastructure pour couvrir ses pertes liées à la mise à disposition de l’infrastructure couvrent les mêmes coûts que ceux qui peuvent faire l’objet d’une perception de majorations.

116.

En effet, si, en percevant des majorations, le gestionnaire de l’infrastructure est en mesure de couvrir tous les coûts découlant de la mise à disposition de l’infrastructure ferroviaire, il n’y a plus lieu de lui octroyer des subventions destinées à couvrir les pertes liées à ce service.

117.

Toutefois, si le gestionnaire de l’infrastructure a reçu des subventions destinées à couvrir les coûts liés à la mise à disposition de l’infrastructure ferroviaire et que le montant de ces subventions dépasse celui des coûts directs, la perception de majorations pour ces mêmes coûts générerait un bénéfice, à moins que ces subventions soient remboursées à hauteur du montant couvert par les majorations. Ainsi que je l’ai indiqué dans les présentes conclusions, les majorations ne peuvent pas avoir d’autre but que de couvrir les coûts associés à la mise à disposition de l’infrastructure ferroviaire.

118.

Par conséquent, je considère que les modalités et le montant des subventions reçues par le gestionnaire de l’infrastructure doivent être pris en considération dans le calcul du montant des majorations.

119.

Je propose à la Cour de répondre à la cinquième question de la manière suivante. Pour le calcul des majorations, il ne peut être tenu compte d’autres sources de revenus ni de coûts qui ne sont pas associés aux coûts totaux encourus par le gestionnaire de l’infrastructure pour permettre l’utilisation de l’infrastructure ferroviaire, comme les excédents qu’il dégage d’autres activités commerciales, les revenus non remboursables qu’il reçoit de sources privées, les autres redevances qu’il perçoit et ses autres postes budgétaires. En revanche, les modalités et le montant des subventions octroyées pour couvrir les pertes liées à la mise à disposition de l’infrastructure ferroviaire devraient être pris en compte dans ce calcul.

120.

Eu égard aux considérations qui précèdent, je propose à la Cour de répondre de la manière suivante aux questions posées par le Bundesverwaltungsgericht (tribunal administratif fédéral, Autriche) :