Affaire C-438/23

Protéines France
et
Union végétarienne européenne (EVU)
et
Association végétarienne de France (AVF)
et
Beyond Meat Inc.

contre

Ministre de l’Économie, des Finances et de la Souveraineté industrielle et numérique

[demande de décision préjudicielle, introduite par le Conseil d’État (France)]

Arrêt de la Cour (deuxième chambre) du 4 octobre 2024

« Renvoi préjudiciel – Règlement (UE) no 1169/2011 – Information des consommateurs sur les denrées alimentaires – Article 2, paragraphe 2, sous n) à p), et articles 7, 9 et 17 – Pratiques loyales concernant la dénomination des denrées alimentaires – Dénominations légales, noms usuels et noms descriptifs – Remplacement de composants ou d’ingrédients d’une denrée alimentaire – Article 38, paragraphe 1 – Questions expressément harmonisées – Mesures nationales interdisant l’utilisation de dénominations carnées pour désigner un produit contenant des protéines végétales »

1. Rapprochement des législations – Information des consommateurs sur les denrées alimentaires – Règlement no 1169/2011 – Informations obligatoires sur les denrées alimentaires – Mention obligatoire d’une dénomination légale, nom usuel ou nom descriptif de la denrée alimentaire – Commercialisation ou promotion de denrées alimentaires contenant des protéines végétales – Utilisation de dénominations carnées pouvant induire les consommateurs en erreur – Question expressément harmonisée – Adoption de mesures nationales ne prévoyant pas de dénomination légale mais interdisant l’utilisation de dénominations carnées pour désigner un produit contenant des protéines végétales – Inadmissibilité

   [Règlement du Parlement européen et du Conseil no 1169/2011, art. 2, § 2, o) et p), 7, 9, § 1, a), 17, 38, § 1 et annexe VI]

   (voir points 61-66, 68-73, 77, 78, 80-84, 90-96, disp. 1)

2. Rapprochement des législations – Information des consommateurs sur les denrées alimentaires – Règlement no 1169/2011 – Adoption de sanctions administratives nationales en cas de violation du règlement ou de mesures nationales conformes à ce dernier – Admissibilité – Adoption d’une mesure nationale de fixation de taux maximaux de protéines végétales admis permettant de désigner des denrées alimentaires par noms usuels ou descriptifs carnés – Inadmissibilité

   (Règlement du Parlement européen et du Conseil no 1169/2011, art. 38, § 1)

   (voir points 104 et 105, disp. 2)

Résumé

Saisie à titre préjudiciel par le Conseil d’État (France), la Cour développe sa jurisprudence relative à la notion d’« harmonisation expresse » au sens de l’article 38, paragraphe 1, du règlement no 1169/2011 ( 1 ), laquelle empêche, en principe, les États membres d’adopter des mesures nationales.

Protéines France, qui représente les intérêts des entreprises actives sur le marché français des protéines végétales, l’Union végétarienne européenne (EVU), l’Association végétarienne de France (AVF), qui promeuvent le végétarisme, et Beyond Meat, qui fabrique et commercialise des produits à base de protéines végétales, ont formé des recours devant le Conseil d’État en vue d’obtenir l’annulation du décret (ci-après le « décret en cause ») relatif à l’utilisation de certaines dénominations employées pour désigner des denrées comportant des protéines végétales ( 2 ).

Par leurs recours, celles-ci ont fait valoir que le décret en cause, qui interdirait, pour désigner des produits transformés contenant des protéines végétales, l’usage de dénominations telles que « steak » ou « saucisse », sans et même avec l’ajout de précisions complémentaires, méconnaissait plusieurs dispositions du règlement no 1169/2011.

Au cours de la procédure devant la Cour, les autorités françaises ont adopté un nouveau décret ( 3 ) qui prévoit l’abrogation du décret en cause. À la suite d’une demande d’information que la Cour lui a adressée, le Conseil d’État a confirmé que la réponse à ses questions préjudicielles demeurait déterminante pour la solution du litige pendant devant lui.

Appréciation de la Cour

À titre liminaire, au vu des informations fournies par la juridiction de renvoi, selon lesquelles, notamment, la portée de ces deux décrets est en partie identique et plusieurs requérantes au principal ont manifesté l’intention de contester également le second décret, la Cour déclare recevable la demande de décision préjudicielle, qui n’a ni perdu son objet ni n’est devenue hypothétique.

Sur le fond, s’agissant des première et deuxième questions posées par la juridiction de renvoi, en premier lieu, la Cour procède à une lecture conjointe des dispositions de l’article 7, paragraphes 1, 2 et 4, de l’article 9, paragraphe 1, sous a), de l’article 17, paragraphes 1 et 5, ainsi que de l’annexe VI, partie A, point 4, du règlement no 1169/2011 et en résume le contenu comme suit. Premièrement, les denrées alimentaires doivent porter une dénomination. Deuxièmement, cette dénomination doit être une dénomination légale ou, en l’absence d’une telle dénomination, un nom usuel ou, à défaut, un nom descriptif. Troisièmement, ladite dénomination doit être précise, claire et aisément compréhensible par les consommateurs. Quatrièmement, la même dénomination ne doit pas induire en erreur les consommateurs, notamment, sur les caractéristiques de la denrée alimentaire concernée, au nombre desquelles figurent la nature et la composition de celle-ci, et sur le remplacement de composants naturellement présents ou d’ingrédients normalement utilisés par des composants ou ingrédients différents. Cinquièmement, de telles exigences doivent être respectées lors de la commercialisation et de la promotion de toute denrée alimentaire.

En deuxième lieu, s’agissant plus particulièrement des dénominations légales, la Cour rappelle que celles-ci peuvent être prescrites par des dispositions du droit de l’Union, ou, en l’absence, par des dispositions nationales ( 4 ). En l’occurrence, la Cour constate qu’il n’existe pas de disposition du droit de l’Union qui imposerait l’utilisation de certaines dénominations légales pour les produits à base de protéines végétales ou qui prescrirait les dénominations légales applicables à des produits en raison du seul fait qu’ils seraient définis comme étant d’origine animale, sans d’autres précisions. Tout en observant qu’il résulte du dossier dont elle dispose que les autorités françaises ont écarté l’hypothèse que le décret en cause édicte une dénomination légale, la Cour souligne que la question de savoir si ces autorités ont adopté une telle dénomination doit faire l’objet d’une évaluation objective par la juridiction de renvoi, à laquelle elle peut néanmoins fournir les éléments d’interprétation du droit de l’Union qui lui sont nécessaires à cette fin.

À cet égard, la Cour constate que, en vue de désigner une denrée alimentaire, les dénominations légales doivent être « prescrites » ou « prévues ». Ainsi, l’adoption d’une dénomination légale consiste à associer une expression spécifique à une denrée alimentaire déterminée.

Or, l’adoption de mesures consistant à prévoir que des denrées alimentaires doivent respecter certaines conditions, notamment en ce qui concerne leur composition, afin d’être désignées par des termes retenus en tant que dénomination légale ne saurait être considérée comme étant équivalente à l’adoption de mesures interdisant l’utilisation de certains termes, qui n’y sont pas définis juridiquement, pour désigner des denrées alimentaires présentant certaines caractéristiques, notamment quant à leur composition.

En effet, les premières mesures permettent d’assurer la protection du consommateur, qui doit pouvoir partir du principe qu’une denrée alimentaire désignée par des termes spécifiques qui constituent une dénomination légale donnée répond aux conditions spécifiquement prévues pour l’utilisation de celle-ci. En revanche, les secondes mesures ne réservent pas l’usage de termes définis de manière précise, en tant que dénomination légale, par une autorité, à la désignation de denrées alimentaires présentant des caractéristiques spécifiques.

En l’occurrence, le droit de l’Union ne prévoit pas de règle réservant aux denrées alimentaires définies comme étant d’origine animale l’utilisation de dénominations légales contenant des termes issus des secteurs de la boucherie, de la charcuterie et de la poissonnerie, visés par le décret en cause ( 5 ). En outre, la Cour observe qu’il semble en être de même en droit français.

Partant, sous réserve de vérification par la juridiction de renvoi, la Cour considère que le décret en cause ne contient pas de « dénomination légale », mais concerne le point de savoir quels sont les « noms usuels » ou les « noms descriptifs » qui ne peuvent pas être utilisés pour désigner les denrées alimentaires à base de protéines végétales.

En troisième lieu, la Cour détermine si ces deux notions sont expressément harmonisées par le règlement no 1169/2011. Elle relève que l’article 2, paragraphe 2, sous o) et p), de ce règlement ne dispose pas que les États membres puissent adopter des mesures qui réglementeraient les noms usuels ou les noms descriptifs d’une denrée alimentaire déterminée. En effet, au vu des définitions retenues par le législateur de l’Union pour ces noms usuels et descriptifs, leur portée ne peut pas être circonscrite, de manière générale et abstraite, par des autorités nationales. Dès lors, à défaut d’adopter une dénomination légale, un État membre ne saurait empêcher, par une interdiction générale et abstraite, les producteurs de denrées alimentaires à base de protéines végétales de s’acquitter de leur obligation d’indiquer la dénomination de ces denrées par l’utilisation de noms usuels ou de noms descriptifs ( 6 ).

En particulier, quant à la faculté d’un État membre d’adopter des mesures générales et abstraites aux fins de prévenir le risque d’induire en erreur les consommateurs du fait du remplacement des protéines animales par des protéines végétales, la Cour rappelle que l’article 7, paragraphe 1, sous d), et l’annexe VI, partie A, point 4, du règlement no 1169/2011 concernent le remplacement de composants ou d’ingrédients des denrées alimentaires. Partant, cette question est également expressément harmonisée par ce règlement.

En outre, la Cour précise que ces dispositions couvrent également la question des informations qui doivent être fournies aux consommateurs lorsque la composition de la denrée alimentaire concernée devient complètement autre. En effet, le niveau élevé de protection des consommateurs que ce règlement vise à atteindre ( 7 ) risquerait d’être compromis si, paradoxalement, les dispositions relatives au remplacement, dans une denrée alimentaire, d’un composant ou d’un ingrédient par un composant ou un ingrédient différent ne s’appliquaient pas lorsque ce remplacement concerne un composant ou un ingrédient qui est particulièrement important au sein d’une denrée alimentaire, voire qui en constitue le seul composant ou ingrédient.

Dès lors, lesdites dispositions instituent une présomption réfragable en vertu de laquelle les informations fournies selon les modalités prescrites par elles protègent suffisamment les consommateurs, y compris en cas de remplacement total du seul composant ou ingrédient que ceux-ci peuvent s’attendre à trouver dans une denrée alimentaire désignée par un nom usuel ou un nom descriptif contenant certains termes.

Toutefois, si une autorité nationale estime que les modalités concrètes de vente ou de promotion d’une denrée alimentaire induisent en erreur le consommateur, elle pourra poursuivre l’exploitant du secteur alimentaire concerné, lequel est responsable ( 8 ) des informations qui figurent sur cette denrée et doit veiller à la présence et à l’exactitude de ces informations, et démontrer que la présomption susmentionnée est renversée.

Par conséquent, en répondant aux deux premières questions préjudicielles, la Cour dit pour droit que les articles 7 et 17 ainsi que l’annexe VI, partie A, point 4, du règlement no 1169/2011, lus à la lumière de l’article 2, paragraphe 2, sous o) et p), et de l’article 9, paragraphe 1, sous a), de celui-ci, doivent être interprétés en ce sens qu’ils harmonisent expressément, au sens de l’article 38, paragraphe 1, de ce règlement, la protection des consommateurs du risque d’être induits en erreur par l’utilisation de dénominations, autres que des dénominations légales, constituées de termes issus des secteurs de la boucherie, de la charcuterie et de la poissonnerie pour décrire, commercialiser ou promouvoir des denrées alimentaires contenant des protéines végétales au lieu des protéines d’origine animale, y compris dans leur totalité, et, de ce fait, s’opposent à ce qu’un État membre édicte des mesures nationales qui réglementent ou interdisent l’usage de telles dénominations.

S’agissant de la troisième question posée par la juridiction de renvoi, la Cour considère, d’une part, que l’harmonisation expresse à laquelle procèdent les dispositions susmentionnées ne fait pas obstacle à ce qu’un État membre édicte de sanctions administratives en cas de manquement aux prescriptions et interdictions résultant de ces dispositions ou de mesures nationales qui sont conformes auxdites dispositions. D’autre part, la fixation de taux maximaux de protéines végétales admis ( 9 ) pour que des denrées alimentaires puissent être désignées par certains noms usuels ou descriptifs équivaut à règlementer l’utilisation de ceux-ci, sans pour autant adopter de dénomination légale. Or, étant donné que lesdites dispositions harmonisent expressément l’utilisation de ces noms, un État membre ne saurait adopter de mesure à cet égard, sans mettre en danger l’uniformité du droit de l’Union.

( 1 ) Règlement (UE) no 1169/2011 du Parlement européen et du Conseil, du 25 octobre 2011, concernant l’information des consommateurs sur les denrées alimentaires, modifiant les règlements (CE) no 1924/2006 et (CE) no 1925/2006 du Parlement européen et du Conseil et abrogeant la directive 87/250/CEE de la Commission, la directive 90/496/CEE du Conseil, la directive 1999/10/CE de la Commission, la directive 2000/13/CE du Parlement européen et du Conseil, les directives 2002/67/CE et 2008/5/CE de la Commission et le règlement (CE) no 608/2004 de la Commission (JO 2011, L 304, p. 18).

( 2 ) Décret no 2022-947, du 29 juin 2022, relatif à l’utilisation de certaines dénominations employées pour désigner des denrées comportant des protéines végétales (JORF du 30 juin 2022, texte no 3).

( 3 ) Décret no 2024-144, du 26 février 2024, relatif à l’utilisation de certaines dénominations employées pour désigner les denrées alimentaires comportant des protéines végétales (JORF du 27 février 2024, texte no 15).

( 4 ) Article 2, paragraphe 2, sous n), du règlement no 1169/2011.

( 5 ) Cette constatation s’étend également aux termes énumérés à l’annexe I du décret no 2024-144.

( 6 ) Article 38, paragraphe 1, du règlement no 1169/2011.

( 7 ) Article 1er, paragraphe 1, du règlement no 1169/2011, lu à la lumière de ses considérants 1 et 3.

( 8 ) Article 8, paragraphes 1 et 2, du règlement no 1169/2011.

( 9 ) Article 3, paragraphe 1, du décret no 2022-947.