Édition provisoire

CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. NICHOLAS EMILIOU

présentées le 14 janvier 2025 (1)

Affaire C-19/23

Royaume de Danemark

contre

Parlement européen

Conseil de l’Union européenne

« Recours en annulation – Directive (UE) 2022/2041 – Salaires minimaux adéquats dans l’Union européenne – Annulation intégrale de la directive – Base juridique – Article 153, paragraphe 1, sous b), TFUE – Notion de “conditions de travail” – Article 153, paragraphe 2, sous b), TFUE – Compétence du Parlement européen et du Conseil pour arrêter des prescriptions minimales – Article 153, paragraphe 5, TFUE – Exceptions – “Rémunérations” et “droit d’association” – Ingérence directe – Article 5 de la directive – Procédure de fixation de salaires minimaux légaux adéquats – Liste des critères minimaux que les États membres doivent inclure – Article 4 – Promotion des négociations collectives en vue de la fixation des salaires – Article 12 – Droit à réparation – Article 153, paragraphe 1, sous f), TFUE – Notion de “représentation et défense collective des intérêts des travailleurs et des employeurs” – Procédure législative spéciale requérant l’unanimité au Conseil – Impossibilité d’adopter la directive sur la base des dispositions combinées de l’article 153, paragraphe 1, sous b), et de l’article 153, paragraphe 1, sous f), TFUE – Annulation partielle de la directive – Caractère détachable de l’article 4, paragraphe 1, sous d), et de l’article 4, paragraphe 2, de la directive »

I. Introduction

1. Conformément au principe d’attribution consacré à l’article 5, paragraphe 2, TUE, qui est un élément essentiel de l’Union européenne fondée sur l’État de droit (2), celle-ci ne peut agir que dans les limites des compétences que les États membres lui ont attribuées dans les traités. Bien que simple en apparence, la mission de la Cour consistant à veiller au respect de ce principe est compliquée par le fait que certaines dispositions des traités qui portent sur la répartition des compétences entre l’Union et les États membres semblent manquer de clarté ou se chevaucher.

2. C’est particulièrement évident dans le domaine de la politique sociale de l’Union, dans lequel les auteurs des traités ont voulu, d’une part, promouvoir la cohésion et la convergence, et, d’autre part, construire une Union qui tient compte de la diversité des systèmes nationaux et du rôle essentiel joué par les partenaires sociaux, ces deux objectifs n’étant pas toujours faciles à concilier. En effet, si la poursuite du premier objectif implique un renforcement du pouvoir de l’Union, la poursuite du second objectif privilégie la thèse selon laquelle certaines décisions en matière de politique sociale relèvent de la seule compétence des États membres.

3. Par le présent recours introduit sur le fondement de l’article 263 TFUE, le Royaume de Danemark, soutenu par le Royaume de Suède, demande à la Cour, à titre principal, d’annuler intégralement la directive (UE) 2022/2041 du Parlement européen et du Conseil (3). Ces deux États membres soutiennent que le Parlement européen et le Conseil n’étaient pas compétents pour adopter la directive 2022/2041 sur le fondement de l’article 153, paragraphe 2, sous b), TFUE, lu en combinaison avec l’article 153, paragraphe 1, sous b), TFUE. Ces dispositions habilitent le Parlement européen et le Conseil à arrêter, par voie de directives, des prescriptions minimales dans le domaine des « conditions de travail ». Toutefois, l’article 153, paragraphe 5, TFUE précise que cette compétence ne s’étend pas, entre autres, aux « rémunérations ».

4. Dans ce contexte, la question la plus délicate soulevée par la présente affaire consiste à déterminer si, en adoptant la directive 2022/2041, le Parlement européen et le Conseil ont agi en violation de l’article 153, paragraphe 5, TFUE en légiférant dans un domaine (les « rémunérations ») qui échappe à la compétence de l’Union. Ainsi que je l’expliquerai dans les présentes conclusions, je considère que cette question appelle une réponse affirmative.

II. Cadre juridique

A. Le TFUE

5. En vertu de l’article 153 TFUE :

« 1. En vue de réaliser les objectifs visés à l’article 151, l’Union soutient et complète l’action des États membres dans les domaines suivants :

[…]

b) les conditions de travail ;

[…]

f) la représentation et la défense collective des intérêts des travailleurs et des employeurs, y compris la cogestion, sous réserve du paragraphe 5 ;

[…]

2. À cette fin, le Parlement européen et le Conseil :

[…]

b) peuvent arrêter, dans les domaines visés au paragraphe 1, points a) à i), par voie de directives, des prescriptions minimales applicables progressivement, compte tenu des conditions et des réglementations techniques existant dans chacun des États membres. Ces directives évitent d’imposer des contraintes administratives, financières et juridiques telles qu’elles contrarieraient la création et le développement de petites et moyennes entreprises.

Le Parlement européen et le Conseil statuent conformément à la procédure législative ordinaire après consultation du Comité économique et social et du Comité des régions.

Dans les domaines visés au paragraphe 1, points c), d), f) et g), le Conseil statue conformément à une procédure législative spéciale, à l’unanimité, après consultation du Parlement européen et desdits Comités.

[…]

5. Les dispositions du présent article ne s’appliquent ni aux rémunérations, ni au droit d’association, ni au droit de grève, ni au droit de lock-out. »

B. La directive 2022/2041

6. L’article 1^er de la directive 2022/2041 dispose :

« 1. Afin d’améliorer les conditions de vie et de travail dans l’Union, en particulier le caractère adéquat des salaires minimaux pour les travailleurs, dans l’objectif de contribuer à la convergence sociale vers le haut et de réduire les inégalités salariales, la présente directive établit un cadre aux fins suivantes :

a) le caractère adéquat des salaires minimaux légaux dans le but d’obtenir des conditions de vie et de travail décentes ;

b) la promotion des négociations collectives en vue de la fixation des salaires ;

(c) l’amélioration de l’accès effectif des travailleurs aux droits à la protection offerte par des salaires minimaux lorsque le droit national et/ou les conventions collectives prévoient de tels droits.

2. La présente directive est sans préjudice du plein respect de l’autonomie des partenaires sociaux, ainsi que de leur droit de négocier et de conclure des conventions collectives.

3. Conformément à l’article 153, paragraphe 5, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, la présente directive est sans préjudice de la compétence des États membres en matière de fixation du niveau des salaires minimaux légaux, ainsi que du choix des États membres de fixer des salaires minimaux légaux, de promouvoir l’accès à une protection offerte par des salaires minimaux prévue par des conventions collectives, ou des deux.

4. L’application de la présente directive respecte pleinement le droit à la négociation collective. Aucune disposition de la présente directive ne peut être interprétée comme imposant à un État membre :

a) dans lequel la formation des salaires est assurée exclusivement par voie de conventions collectives, l’obligation de mettre en place un salaire minimum légal ; ou

b) l’obligation de déclarer toute convention collective d’application générale.

[…] »

7. L’article 4 de cette directive, intitulé « Promotion des négociations collectives en vue de la fixation des salaires », se lit comme suit :

« 1. Afin d’accroître la couverture des négociations collectives et de faciliter l’exercice du droit à la négociation collective en vue de la fixation des salaires, les États membres, avec la participation des partenaires sociaux et conformément au droit national et aux pratiques nationales :

[…]

d) dans le but de promouvoir la négociation collective en vue de la fixation des salaires, prennent des mesures, le cas échéant, pour protéger les syndicats et les organisations d’employeurs participant ou souhaitant participer à la négociation collective contre tout acte d’ingérence des uns à l’égard des autres, soit directement, soit par leurs agents ou membres dans leur formation, leur fonctionnement ou leur administration.

2. En outre, chaque État membre dans lequel le taux de couverture des négociations collectives est inférieur à un seuil de 80 % prévoit un cadre offrant des conditions propices à la tenue de négociations collectives, soit sous la forme d’une loi après consultation des partenaires sociaux, soit sous la forme d’un accord avec lesdits partenaires sociaux. Cet État membre établit également un plan d’action pour promouvoir la négociation collective. L’État membre établit un tel plan d’action après consultation des partenaires sociaux ou en accord avec eux, ou encore, à la suite d’une demande conjointe des partenaires sociaux, d’un commun accord entre eux. Le plan d’action fixe un calendrier clair et des mesures concrètes pour augmenter progressivement le taux de couverture des négociations collectives, dans le plein respect de l’autonomie des partenaires sociaux. L’État membre réexamine son plan d’action régulièrement et le met à jour si nécessaire. Lorsqu’un État membre met à jour son plan d’action, il le fait après consultation des partenaires sociaux ou en accord avec eux, ou encore, à la suite d’une demande conjointe des partenaires sociaux, d’un commun accord entre eux. En tout état de cause, un tel plan d’action est réexaminé au moins tous les cinq ans. Le plan d’action et toute mise à jour sont rendus publics et notifiés à la Commission. »

8. L’article 5 de ladite directive, intitulé « Procédure de fixation de salaires minimaux légaux adéquats », prévoit :

« 1. Les États membres dans lesquels il existe des salaires minimaux légaux établissent les procédures nécessaires pour la fixation et l’actualisation de ces salaires. Ces procédures de fixation et d’actualisation reposent sur des critères conçus pour contribuer à leur caractère adéquat, dans le but d’atteindre un niveau de vie décent, de diminuer la pauvreté au travail, ainsi que de promouvoir la cohésion sociale et la convergence sociale vers le haut et de réduire l’écart de rémunération entre les femmes et les hommes. Les États membres définissent ces critères conformément à leurs pratiques nationales dans le droit national applicable, dans les décisions de leurs organes compétents ou dans des accords tripartites. Les critères sont définis de manière claire. Les États membres peuvent décider du poids relatif de ces critères, y compris des éléments visés au paragraphe 2, en tenant compte de leurs conditions socio-économiques nationales.

2. Les critères nationaux visés au paragraphe 1 comprennent au moins les éléments suivants :

a) le pouvoir d’achat des salaires minimaux légaux, compte tenu du coût de la vie ;

b) le niveau général et la répartition des salaires ;

c) le taux de croissance des salaires ;

d) les niveaux et évolutions de la productivité nationale à long terme.

3. Sans préjudice des obligations énoncées au présent article, les États membres peuvent en outre recourir à un mécanisme automatique d’indexation des salaires minimaux légaux, fondé sur tout critère approprié et conformément au droit national et aux pratiques nationales, à condition que l’application de ce mécanisme n’entraîne pas une diminution des salaires minimaux légaux.

4. Pour guider leur évaluation du caractère adéquat des salaires minimaux légaux, les États membres ont recours à des valeurs de référence indicatives. À cette fin, ils peuvent utiliser des valeurs de référence indicatives couramment utilisées au niveau international, telles que 60 % du salaire médian brut et 50 % du salaire moyen brut, et/ou des valeurs de référence indicatives utilisées au niveau national.

5. Les États membres veillent à ce que des mises à jour régulières et en temps utile des salaires minimaux légaux aient lieu au moins tous les deux ans ou, pour les États membres qui utilisent un mécanisme d’indexation automatique visé au paragraphe 3, au moins tous les quatre ans.

6. Chaque État membre désigne ou établit un ou plusieurs organes consultatifs chargés de conseiller les autorités compétentes sur les questions liées aux salaires minimaux légaux et permet le fonctionnement opérationnel de ces organes. »

9. L’article 12 de la directive 2022/2041, intitulé « Droit à réparation et protection contre un traitement défavorable ou des conséquences défavorables », dispose :

« 1. Les États membres veillent à ce que, sans préjudice des formes spécifiques de réparation et de règlement des litiges prévues, le cas échéant, dans des conventions collectives, les travailleurs, y compris ceux dont la relation de travail a pris fin, aient accès à un règlement des litiges effectif, en temps utile et impartial et bénéficient d’un droit à réparation, en cas de violation de droits en ce qui concerne les salaires minimaux légaux ou la protection offerte par des salaires minimaux, lorsque ces droits sont prévus dans le droit national ou des conventions collectives.

[…] »

III. Les faits à l’origine du présent recours

A. La proposition de directive relative à des salaires minimaux adéquats

10. La Commission européenne a adopté sa proposition de directive relative à des salaires minimaux adéquats en octobre 2020 (4). Cette proposition a été faite après qu’Ursula von der Leyen, présidente de la Commission, a déclaré : « [l]a dignité du travail est sacrée. Au cours des 100 premiers jours de mon mandat, je proposerai un instrument juridique destiné à faire en sorte que chaque travailleur au sein de l’Union européenne bénéficie d’un salaire minimum équitable » (5).

11. Dans la proposition de directive relative à des salaires minimaux adéquats, la Commission a indiqué que, « à l’heure actuelle, de nombreux travailleurs de l’[Union] ne sont pas protégés par des salaires minimaux adéquats » et que, en 2018, « dans neuf États membres, le salaire minimal légal prévu pour un salarié célibataire était inférieur au seuil de risque de pauvreté ». Elle a également précisé que, à la suite de la crise du COVID-19, « pour soutenir une reprise économique durable et inclusive », il faut faire en sorte que les travailleurs de l’Union aient accès à des possibilités d’emploi et puissent prétendre à des salaires minimaux adéquats (6). Selon certains auteurs, ces déclarations reflétaient un profond changement dans la manière de percevoir les salaires minimaux adéquats au niveau de l’Union, ceux-ci n’étant plus considérés comme un obstacle à la compétitivité entre les États membres ni à la croissance économique, mais comme une condition préalable du développement économique (7).

12. Dans ce contexte, la Commission a expliqué que sa proposition établissait un cadre visant à « rendre les salaires minimaux plus adéquats et à améliorer l’accès des travailleurs à la protection offerte par des salaires minimaux ». Elle a également relevé que la directive proposée visait à « promouvoir les négociations collectives en matière de salaires dans tous les États membres », « tout en prenant en considération et en respectant pleinement les spécificités des systèmes nationaux, les compétences nationales, l’autonomie des partenaires sociaux et la liberté contractuelle » (8).

13. La directive 2022/2041 a été adoptée en première lecture le 19 octobre 2022. Tous les États membres au sein du Conseil ont voté en faveur de cet instrument, à l’exception du Royaume de Danemark et du Royaume de Suède qui ont voté contre, et de la Hongrie qui s’est abstenue (9).

14. Dans son avis motivé du 15 décembre 2020 concernant la proposition de directive relative à des salaires minimaux adéquats, le Parlement danois avait déjà indiqué que, à ses yeux, il était préférable de réglementer les conditions salariales au niveau national (10). Au cours de la procédure législative qui a conduit à l’adoption de la directive, le gouvernement danois a précisé, dans une déclaration au Conseil, qu’il était, « par principe, opposé à l’introduction de toute réglementation contraignante au niveau de l’UE concernant le salaire minimum ». Il a également souligné qu’« il est essentiel de préserver [l’]autonomie [des partenaires sociaux] » et que « la fixation des salaires est une compétence nationale » (11).

B. Les éléments clés de la directive 2022/2041 pour la présente affaire

15. Selon Eurostat, au 1^er janvier 2022, les salaires mensuels minimaux légaux montraient des différences importantes entre les États membres, allant de 332 euros en Bulgarie à 2 257 euros au Luxembourg (12). Dans son « résumé du rapport d’analyse d’impact » accompagnant la proposition de directive relative à des salaires minimaux adéquats (13), la Commission a identifié « l’absence de critères clairs et stables de fixation et d’actualisation des salaires minimaux » et « la participation insuffisante des partenaires sociaux » comme facteurs à l’origine du problème de la protection insuffisante des travailleurs par des salaires minimaux adéquats au sein de l’Union.

16. En réponse à ces préoccupations, l’article 1^er, paragraphe 1, de la directive 2022/2041 dispose que celle-ci établit un cadre aux fins a) du caractère adéquat des salaires minimaux légaux, b) de la promotion des négociations collectives en vue de la fixation des salaires, et c) de l’amélioration de l’accès effectif des travailleurs aux droits à la protection offerte par des salaires minimaux lorsque le droit national et/ou les conventions collectives prévoient de tels droits. À mon sens, cette directive poursuit donc trois objectifs distincts, énumérés respectivement aux points a), b) et c) de l’article 1^er, qui visent tous à favoriser la réalisation de la finalité générale consistant à « contribuer à la convergence sociale vers le haut et réduire les inégalités salariales » (14).

17. Bien que la directive 2022/2041 contienne 19 articles au total, organisés en quatre chapitres, trois d’entre eux, à savoir les articles 4, 5 et 12, sont particulièrement importantes en l’espèce. Chacun se rapporte à l’un des trois objectifs énoncés à l’article 1^er, paragraphe 1, de cette directive.

18. Premièrement, l’article 4 concerne la promotion des négociations collectives en vue de la fixation des salaires [article 1^er, paragraphe 1, sous b), le deuxième objectif]. Il fait partie du chapitre I de la directive 2022/2041 intitulé « Dispositions générales ». L’article 4, paragraphe 1, impose certaines obligations à tous les États membres « [a]fin d’accroître la couverture des négociations collectives et de faciliter l’exercice du droit à la négociation collective en vue de la fixation des salaires ». Parmi ces obligations figure celle de « [prendre] des mesures, le cas échéant, pour protéger les syndicats et les organisations d’employeurs participant ou souhaitant participer à la négociation collective contre tout acte d’ingérence des uns à l’égard des autres, soit directement, soit par leurs agents ou membres dans leur formation, leur fonctionnement ou leur administration » [article 4, paragraphe 1, sous d)]. En revanche, les obligations décrites à l’article 4, paragraphe 2, incombent uniquement aux États membres dans lequel le taux de couverture des négociations collectives est inférieur à un seuil de 80 %. Ces États membres doivent « [prévoir] un cadre offrant des conditions propices à la tenue de négociations collectives » et « [établir] […] un plan d’action pour promouvoir la négociation collective » qu’ils doivent réexaminer et mettre à jour régulièrement.

19. Deuxièmement, l’article 5 se rapporte au « caractère adéquat des salaires minimaux légaux » [article 1^er, paragraphe 1, sous a), le premier objectif]. Il s’agit de l’article le plus important de la directive 2022/2041. Il figure au chapitre II de celle-ci, intitulé « Salaires minimaux légaux », dont les dispositions ne s’appliquent qu’aux États membres dans lesquels il existe des salaires minimaux légaux. Plus précisément, l’article 5, paragraphe 2, énonce quatre critères minimaux qui sont « conçus pour contribuer [au] caractère adéquat » des salaires minimaux et qui doivent être pris en compte pendant la « [p]rocédure de fixation de salaires minimaux légaux adéquats ».

20. Troisièmement, l’article 12 de la directive 2022/2041, qui fait partie du chapitre III, intitulé « Dispositions transversales », traite de l’accès effectif des travailleurs à la protection offerte par des salaires minimaux [article 1^er, paragraphe 1, sous c), le troisième objectif]. Le but de cette disposition est de veiller à ce que les travailleurs aient accès à un règlement des litiges effectif, en temps utile et impartial et qu’ils bénéficient d’un droit à réparation en cas de violation des droits, prévus dans le droit national ou des conventions collectives, concernant les salaires minimaux légaux ou la protection offerte par des salaires minimaux.

IV. La procédure devant la Cour et les conclusions

21. Le Royaume de Danemark a introduit le présent recours par requête déposée au greffe de la Cour le 18 janvier 2023.

22. Le Royaume de Danemark conclut à ce qu’il plaise à la Cour :

– annuler la directive 2022/2041 dans son intégralité,

– à titre subsidiaire, annuler l’article 4, paragraphe 1, sous d), et l’article 4, paragraphe 2, de la directive 2022/2041,

– condamner le Parlement et le Conseil aux dépens.

23. Le Parlement considère que la Cour devrait rejeter le recours comme non fondé et condamner le Royaume de Danemark aux dépens.

24. Le Conseil demande à la Cour :

– de rejeter comme irrecevables les demandes présentées à titre principal,

– à titre subsidiaire, de rejeter l’ensemble du recours comme non fondé,

– de condamner le Royaume de Danemark aux dépens.

25. Par décisions du président de la Cour du 26 avril 2023 et du 25 mai 2023, le Royaume de Belgique et la République portugaise ont été admis à intervenir au soutien des conclusions du Conseil.

26. Par décisions du président de la Cour des 8 et 26 mai 2023 ainsi que des 5 et 7 juin 2023, la République fédérale d’Allemagne, la République hellénique, le Royaume d’Espagne, la République française, le Grand-Duché de Luxembourg et la Commission ont été admis à intervenir au soutien des conclusions du Parlement et du Conseil.

27. Par décision du président de la Cour du 26 mai 2023, le Royaume de Suède a été admis à intervenir au soutien des conclusions du Royaume de Danemark.

V. Analyse

28. Pendant de nombreuses années, la politique sociale de l’Union s’est développée en marge des traités, dès lors que la force motrice de l’intégration européenne était l’établissement d’un marché commun (15). L’adoption du Protocole sur la politique sociale et de l’Accord sur la politique sociale (le « chapitre social »), annexés au traité de Maastricht, a été la première tentative de « constitutionnaliser » la politique sociale de l’Union, et ce n’est qu’avec le traité d’Amsterdam de 1997 que le contenu du chapitre social a été officiellement intégré dans le traité CE (16).

29. Depuis lors, il est clair que « l’Union établit non seulement un marché intérieur, mais œuvre également pour le développement durable de l’Europe, lequel est notamment fondé sur une économie sociale de marché hautement compétitive, qui tend au plein emploi et au progrès social, et [qu’]elle promeut, notamment, la protection sociale » (17). Pour atteindre ces objectifs, le législateur de l’Union a adopté plusieurs instruments sur le fondement de l’article 153 TFUE (ou des versions antérieures de cette disposition) – par exemple, la directive relative au travail intérimaire (18), la directive relative au temps de travail (19) ou, plus récemment, la directive relative à des conditions de travail transparentes et prévisibles dans l’Union européenne (20) qui, à l’instar de la directive 2022/2041, a été adoptée sur la base des dispositions combinées de l’article 153, paragraphe 2, sous b), et de l’article 153, paragraphe 1, sous b), TFUE.

30. À ma connaissance, la directive 2022/2041 est toutefois le premier instrument adopté au niveau de l’Union dans le domaine des salaires minimaux. En effet, bien que le principe n^o 6 du socle européen des droits sociaux (21) énonce déjà que « [l]es travailleurs ont droit à un salaire équitable leur assurant un niveau de vie décent », qu’« [u]n salaire minimum adéquat doit être garanti, de manière à permettre de satisfaire les besoins des travailleurs et de leur famille […] » et que « [l]a pauvreté au travail doit être évitée », ce texte n’a pas force juridique obligatoire et sert plutôt de guide pour atteindre des résultats en matière sociale et d’emploi (22).

31. Le Royaume de Danemark invoque deux moyens à l’appui de son principal chef de conclusion tendant à l’annulation intégrale de la directive 2022/2041. Premièrement, il fait valoir que le Parlement et le Conseil ont agi en violation de l’article 153, paragraphe 5, TFUE, et qu’ils ont donc violé le principe d’attribution des compétences qui, comme je l’ai rappelé dans l’introduction des présentes conclusions, est consacré à l’article 5, paragraphe 2, TUE. À cet égard, le gouvernement danois soutient que la directive 2022/2041 est incompatible avec deux des exceptions prévues à l’article 153, paragraphe 5, TFUE, à savoir celles relatives aux rémunérations et au droit d’association. Il considère que cette directive constitue une « ingérence directe » dans les matières réservées par ces deux exceptions, de sorte que le législateur de l’Union ne pouvait pas l’adopter sans outrepasser ses pouvoirs. En effet, si le Parlement et le Conseil sont compétents pour adopter des directives établissant des prescriptions minimales en matière de « conditions de travail » [en application de l’article 153, paragraphe 2, sous b), lu en combinaison avec l’article 153, paragraphe 1, sous b), TFUE], ils ne peuvent pas légiférer dans les domaines des rémunérations et du droit d’association.

32. Deuxièmement, le gouvernement danois soutient que, même à supposer que la directive 2022/2041 ne relève pas des exceptions relatives aux rémunérations et au droit d’association prévues à l’article 153, paragraphe 5, TFUE, le Parlement et le Conseil ne pouvaient pas valablement l’adopter sur le fondement de l’article 153, paragraphe 1, sous b), TFUE. À cet égard, il relève que cette directive poursuit deux objectifs d’importance égale, en ce sens qu’elle vise à réglementer non seulement les « conditions de travail » [article 153, paragraphe 1, sous b), TFUE], mais également la « représentation et la défense collective des intérêts des travailleurs et des employeurs » [article 153, paragraphe 1, sous f), TFUE]. Il ajoute que chacune de ces deux bases juridiques appelle une procédure législative différente, puisque l’article 153, paragraphe 1, sous f), TFUE requiert l’unanimité au sein du Conseil, à la différence de l’article 153, paragraphe 1, sous b), TFUE. Ces procédures étant incompatibles, le gouvernement danois fait valoir que la directive 2022/2041 doit être annulée dans son intégralité.

33. Dans l’hypothèse où la Cour jugerait qu’il n’y a pas lieu d’annuler l’intégralité de la directive 2022/2041, le Royaume de Danemark demande, à titre subsidiaire, l’annulation de l’article 4, paragraphe 1, sous d), et de l’article 4, paragraphe 2, de cette directive. À cette fin, il soulève un moyen unique tiré, ici encore, de ce que le Parlement et le Conseil ont agi en violation de l’article 153, paragraphe 5, TFUE, et donc du principe d’attribution des compétences, en adoptant ces dispositions. La question clé que soulève ce moyen est celle du caractère détachable de l’article 4, paragraphe 1, sous d), et de l’article 4, paragraphe 2, de la directive 2022/2041 des autres dispositions de celle-ci.

34. Je souhaite formuler une observation liminaire avant d’entamer l’examen de ces différents moyens. Le présent recours ne surgit pas de nulle part, puisqu’il est intrinsèquement lié à l’opposition constante du Danemark et d’autres États membres nordiques aux actions de l’Union qu’ils considèrent comme des ingérences dans leurs régimes de droit du travail et des relations entre les partenaires sociaux. Les exemples les plus marquants de cette opposition sont, à ce jour, les réactions suscitées dans ces États membres par l’arrêt Laval un Partneri (23) portant sur le détachement de travailleurs lettons sur des chantiers de construction suédois par une société lettonne (Laval), et sur le blocus subséquent de ces chantiers exercé par une organisation syndicale suédoise. Les modèles de droit du travail du Danemark et de la Suède se caractérisent par une approche de « laissez faire », en ce sens que les partenaires sociaux bénéficient d’un degré élevé d’autonomie et que les salaires ainsi que les conditions de travail sont négociés par ces partenaires sociaux et ne sont pas réglementés par voie législative. La conclusion à laquelle la Cour est parvenue dans cet arrêt, à savoir que l’action syndicale peut, en substance, constituer une restriction injustifiée à la libre circulation, et l’accent qu’elle met sur l’importance de la transparence concernant les conditions de travail et d’emploi, y compris les rémunérations, ont été perçus par certains comme une menace pour l’autonomie des systèmes danois et suédois en matière de négociations collectives ainsi que pour l’absence d’intervention étatique dans les actions menées par les syndicats qui caractérise ces États membres (24).

35. Dans ce contexte, on peut considérer que les arguments présentés en l’espèce par les gouvernements danois et suédois procèdent davantage d’une simple opposition de principe, c’est-à-dire de l’opposition farouche de ces États membres à toute forme d’ingérence dans l’autonomie contractuelle des partenaires sociaux (25), que de la substance des obligations établies par la directive 2022/2041 en elle-même. J’observe à cet égard que le gouvernement suédois a reconnu, par exemple, que l’obligation prévue à l’article 4, paragraphe 2, de cette directive ne lui était pas applicable, puisque seuls les États membres dans lequel le taux de couverture des négociations collectives est inférieur à 80 % y sont soumis. Ces deux gouvernements admettent également que la plupart des obligations imposées par ladite directive reproduisent celles qui découlent déjà de la convention sur la fixation des salaires minima de 1970 de l’Organisation internationale du Travail (OIT), par laquelle ils sont liés (26). Ils reconnaissent donc que, d’un point de vue pratique, la directive 2022/2041 n’aura pas d’incidence significative sur leurs régimes nationaux.

36. J’estime toutefois que ces considérations ne doivent pas influencer l’issue de la présente affaire. La répartition des compétences entre les États membres et l’Union est une question de nature constitutionnelle qui, comme je l’ai déjà indiqué dans l’introduction des présentes conclusions, est un élément essentiel de l’Union européenne fondée sur l’État de droit. Si le législateur de l’Union adopte une directive dans un domaine qui ne relève pas de sa compétence, une telle directive ne saurait être maintenue pour des motifs purement pratiques, comme la circonstance que son adoption n’emportera que des conséquences « légères » pour les quelques États membres (au nombre de deux, en l’espèce) qui ont voté contre elle. À mes yeux, de telles considérations ne devraient pas avoir d’incidence sur l’appréciation de la Cour. J’ajouterais, à cet égard, que les motifs pour lesquels un État membre introduit un recours en annulation d’un acte législatif de l’Union ou son intérêt à agir sont dénués de pertinence dans le contexte de la procédure fondée sur l’article 263 TFUE, puisque les États membres sont des parties requérantes privilégiées en vertu de cette disposition, de sorte qu’ils ne doivent pas démontrer avoir un tel intérêt.

A. Le chef de conclusion principal : faut-il annuler la directive 2022/2041 dans son intégralité ?

37. Il ressort des points 31 et 32 des présentes conclusions que le chef de conclusion principal du Royaume de Danemark concerne, en substance, le choix du législateur de l’Union de fonder juridiquement la directive 2022/2041 sur l’article 153, paragraphe 2, sous b), TFUE, lu en combinaison avec l’article 153, paragraphe 1, sous b), TFUE – un choix que certains auteurs ont décrit comme étant le point « le plus sujet à controverse » de cette directive (27). À cet égard, la Cour est appelée à préciser le rapport entre ces dispositions et, d’une part, l’article 153, paragraphe 5, TFUE (le premier moyen) et, d’autre part, l’article 153, paragraphe 1, sous f), TFUE (le deuxième moyen).

1. Le premier moyen : la directive 2022/2041 a été adoptée en violation de l’article 153, paragraphe 5, TFUE et, par conséquent, du principe d’attribution des compétences

38. Ainsi que je l’ai déjà indiqué, le législateur de l’Union a adopté la directive 2022/2041 sur la base des dispositions combinées de l’article 153, paragraphe 2, sous b), et de l’article 153, paragraphe 1, sous b), TFUE au motif qu’il cherchait à réglementer les conditions de travail. Par son premier moyen, le gouvernement danois soutient toutefois que cet instrument est incompatible avec deux des exceptions prévues à l’article 153, paragraphe 5, TFUE, à savoir celles relatives aux rémunérations et au droit d’association pour lesquelles l’Union n’a aucune compétence.

39. À cet égard, la Cour a jugé que, dès lors que le paragraphe 5 de l’article 153 TFUE constitue une disposition dérogatoire aux paragraphes 1 à 4 du même article, les matières réservées par ledit paragraphe doivent faire l’objet d’une interprétation stricte de nature à ne pas affecter indûment la portée desdits paragraphes 1 à 4, ni remettre en cause les objectifs poursuivis par l’article 151 TFUE (28).

40. En outre, la Cour a déjà donné des indications sur la manière dont l’exception relative aux rémunérations devait être comprise. En effet, dans les arrêts Del Cerro Alonso (29), Impact (30), Bruno e.a. (31) et Specht e.a. (32), elle a considéré de manière constante que cette exception devait être entendue comme visant les mesures qui, telles qu’une uniformisation de tout ou partie des éléments constitutifs des salaires et/ou de leur niveau dans les États membres ou encore l’instauration d’un salaire minimal, comporteraient une ingérence directe du droit de l’Union dans la détermination des rémunérations au sein de cette dernière. La Cour a précisé, à cet égard, que l’exception relative aux rémunérations ne saurait s’étendre à toute question présentant un lien quelconque avec la rémunération, et ce sous peine de vider d’une grande partie de leur substance certains des domaines visés à l’article 153, paragraphe 1, TFUE. En revanche, l’exception relative au droit d’association n’a pas encore été interprétée par la Cour.

41. Dans les sections qui suivent, j’examinerai, à la lumière de cette jurisprudence, si la directive 2022/2041 méconnaît l’exception relative aux rémunérations de l’article 153, paragraphe 5, TFUE [section a)]. J’apprécierai ensuite si elle est compatible avec l’exception relative au droit d’association prévue à cette disposition [section b)].

a) La question de la compatibilité de la directive 2022/2041 avec l’exception relative aux rémunérations prévue à l’article 153, paragraphe 5, TFUE

1) Les arguments des parties

42. Deux argumentations distinctes ont été présentées à la Cour au sujet de la compatibilité de la directive 2022/2041 avec l’exception relative aux rémunérations prévue à l’article 153, paragraphe 5, TFUE. Les gouvernements danois et suédois soutiennent que cette directive comporte une ingérence directe dans les rémunérations, de sorte qu’elle est contraire à cette disposition, tandis que le Parlement, le Conseil, la Commission et les autres États membres qui sont intervenus au présent litige adoptent le point de vue opposé.

43. Plus précisément, les gouvernements danois et suédois estiment que, quand bien même la directive 2022/2041 ne fixe pas un salaire minimal général sur tout le territoire de l’Union ni ne détermine explicitement le niveau de rémunération, conclure que le législateur de l’Union était compétent pour adopter cette directive reviendrait à vider de sa substance l’article 153, paragraphe 5, TFUE. À leurs yeux, la rémunération doit être établie par les partenaires sociaux au niveau national dans l’exercice de leur autonomie contractuelle. C’est la raison pour laquelle les rémunérations sont expressément exclues de la sphère de compétence de l’Union.

44. Ces gouvernements ajoutent que la directive 2022/2041 a pour objectif exprès d’améliorer le caractère adéquat des salaires minimaux. La finalité de cette directive est en effet d’influencer (ou d’augmenter) le niveau des rémunérations au sein de l’Union en imposant des obligations aux États membres d’une manière qui interfère directement avec leurs mécanismes de fixation des salaires. Ainsi qu’il ressort de l’analyse d’impact de la Commission accompagnant la proposition de directive relative à des salaires minimaux adéquats (33), cet instrument devrait conduire à une hausse des salaires minimaux dans environ la moitié des États membres et générer une augmentation effective de leurs niveaux. En particulier, l’article 5 de la directive 2022/2041 exige des États membres dans lesquels il existe des salaires minimaux légaux qu’ils appliquent des critères minimaux et recourent à des valeurs de référence indicatives. Non seulement cette disposition impose des obligations juridiquement contraignantes à ces États membres, mais elle entend également produire un effet direct, à la hausse, sur le niveau des rémunérations et procéder à une harmonisation au moyen d’un cadre que les États membres doivent respecter lorsqu’ils fixent des salaires minimaux.

45. Pour leur part, le Parlement et le Conseil, soutenus par la Commission et les autres intervenants, font valoir que, comme il ressort clairement de la jurisprudence de la Cour, et notamment de l’arrêt Impact, le critère juridique approprié consiste à déterminer s’il y a une ingérence directe et non à apprécier si l’instrument en question produit des effets sur le niveau des rémunérations, sous peine de limiter indument les compétences conférées à l’Union par l’article 153, paragraphe 1, sous b), TFUE. Le gouvernement allemand avance que l’objectif de l’exception relative aux rémunérations n’est pas de soustraire entièrement au champ d’action de l’Union les matières liées aux rémunérations. Le Conseil ajoute que la question de la compatibilité avec l’exception relative aux rémunérations ne saurait s’apprécier uniquement au regard du nombre de dispositions relatives à la rémunération que comporte un instrument donné, et que cette question requiert un examen au fond de la nature de ces dispositions.

46. Ces institutions et les intervenants relèvent, en outre, que la directive 2022/2041 ne vise pas à introduire un salaire minimal sur tout le territoire de l’Union ni à harmoniser les mécanismes de fixation des salaires. Elles soulignent que cette directive ne fait qu’établir un cadre procédural et qu’elle ne constitue pas une ingérence directe dans les mécanismes de fixation des salaires des États membres. La Commission ajoute que le législateur européen a déjà adopté par le passé plusieurs actes du droit de l’Union concernant les conditions de travail. À l’instar de la directive 2022/2041, ces actes ne violaient pas l’article 153, paragraphe 5, TFUE, puisqu’ils ne traitaient qu’indirectement des salaires et n’harmonisaient pas le niveau des salaires dans l’ensemble de l’Union.

47. Le Parlement soutient également que, puisque l’un des objectifs de la politique sociale de l’Union est l’amélioration des conditions de vie et de travail et que les rémunérations font partie intégrante de ces conditions, il n’est pas surprenant que la directive 2022/2041 puisse exercer une influence positive sur les niveaux des salaires. Le Conseil, soutenu par les gouvernements belge et portugais, relève également que les termes « caractère adéquat » mentionnés à l’article 5 de cette directive n’impliquent pas que les salaires minimaux seront harmonisés dans l’ensemble de l’Union européenne. En effet, cette disposition n’empêche pas les États membres de décider du niveau des salaires minimaux légaux, pas plus qu’elle ne fixe un seuil en dessous duquel les salaires minimaux sont considérés comme inadéquats. De plus, les critères énoncés à cet article ne sont que des éléments qualitatifs auxquels il convient de recourir dans le cadre du processus national de fixation des salaires. Le gouvernement allemand ajoute, à cet égard, que les États membres restent libres d’établir et d’utiliser d’autres critères et de se fonder sur leur propre pratique nationale, de sorte qu’ils disposent d’une marge de manœuvre suffisante. Le gouvernement français observe que la procédure prévue à l’article 5 de la directive 2022/2041 repose sur des critères formulés en des termes larges et imprécis, et que ces critères font partie d’une liste non exhaustive que les États membres peuvent compléter.

2) Appréciation

48. À mes yeux, il ressort des arguments qui précèdent, premièrement, que toutes les parties et tous les intervenants, à l’exception du Royaume de Danemark et du Royaume de Suède, considèrent que l’exception relative aux rémunérations de l’article 153, paragraphe 5, TFUE se limite, en substance, aux mesures harmonisant le niveau des salaires (34) et ne vise pas les mesures concernant la procédure de fixation des salaires. Deuxièmement, il me semble que ces parties et intervenants estiment que le critère juridique de l’ingérence directe développé par la Cour dans le cadre de cette exception se rapporte essentiellement au degré ou à l’intensité de l’ingérence. En substance, l’Union serait compétente pour arrêter des prescriptions générales formulées en des termes vagues concernant l’organisation des cadres de fixation des salaires des États membres, et elle pourrait même mettre en place un cadre visant à garantir aux travailleurs l’accès à un salaire minimal adéquat, mais elle devrait s’abstenir d’interférer dans les modalités précises des cadres nationaux afin de préserver les spécificités des États membres (35). Troisièmement, il me semble que lesdits parties et intervenants considèrent que la finalité de l’exception relative aux rémunérations prévue à l’article 153, paragraphe 5, TFUE est de sauvegarder l’autonomie des partenaires sociaux dans la conclusion des conventions collectives. À ce titre, ils estiment que, pour autant qu’elle ne porte pas atteinte à cette autonomie, la directive 2022/2041 est compatible avec cette exception.

49. La directive 2022/2041 contient plusieurs passages indiquant que, lorsqu’il a adopté cet instrument, le législateur de l’Union interprétait l’exception relative aux rémunérations de la manière décrite au point 48 des présentes conclusions. En effet, le considérant 19 énonce que, conformément à l’article 153, paragraphe 5, TFUE, cette directive « ne vise ni à harmoniser le niveau des salaires minimaux dans l’ensemble de l’Union, ni à établir un mécanisme uniforme de fixation des salaires minimaux ». Ce considérant précise également que ladite directive respecte pleinement les « compétences nationales et [le] droit des partenaires sociaux à conclure des conventions » et qu’elle « n’établit pas le niveau de rémunération » (36). En outre, l’article 1^er, paragraphe 2, de la directive 2022/2041 dispose que celle-ci est « sans préjudice du plein respect de l’autonomie des partenaires sociaux » (37), tandis que son article 1^er, paragraphe 3, renvoie spécifiquement à l’article 153, paragraphe 5, TFUE et indique que, eu égard à cette disposition, cette directive « est sans préjudice de la compétence des États membres en matière de fixation du niveau des salaires minimaux légaux » (38). Elle comporte également plusieurs références aux spécificités des pratiques nationales (39).

50. Selon moi, il ressort manifestement du libellé et du nombre de ces dispositions que le législateur de l’Union savait qu’il s’avançait sur un terrain dangereux (ou qu’il devait se livrer à un « exercice d’équilibrisme », comme l’ont indiqué certains auteurs) au regard de l’exception relative aux rémunérations de l’article 153, paragraphe 5, TFUE lorsqu’il a adopté la directive 2022/2041 (40). Dans la section suivante, j’expliquerai pourquoi l’interprétation de cette exception donnée par le législateur de l’Union – une interprétation qui, comme je l’ai précisé, est partagée par toutes les parties et tous les intervenants à la présente affaire, à l’exception du Royaume de Danemark et du Royaume de Suède – repose sur trois prémisses que je considère comme erronées. J’indiquerai également comment, à mon sens, cette exception doit être interprétée à la lumière de la jurisprudence de la Cour.

i) La portée de l’exception relative aux rémunérations de l’article 153, paragraphe 5, TFUE

– La première erreur : l’exception relative aux rémunérations se limite aux mesures harmonisant le niveau des salaires

51. L’article 153, paragraphe 5, TFUE utilise le terme général « rémunérations ». À ma connaissance, toutes les versions antérieures de cette disposition, à savoir l’article 137, paragraphe 6, CE et l’article 2, paragraphe 6, du chapitre social, étaient libellées de la même manière : elles mentionnaient les « rémunérations », et non le « niveau des rémunérations ». L’utilisation du terme « rémunérations » suggère que d’autres aspects des systèmes de fixation des salaires des États membres, outre le niveau des rémunérations, relèvent de l’exception prévue à l’article 153, paragraphe 5, TFUE. Je considère donc que les auteurs des traités ont voulu exclure du champ d’action de l’Union les mesures qui incluent, sans s’y limiter, l’harmonisation du niveau des salaires.

52. À l’appui du point de vue opposé, certaines parties à la présente affaire (comme le gouvernement portugais) rappellent que, dans ses conclusions dans l’affaire Impact (41), l’avocate générale Kokott a indiqué que « [cette disposition] ne soustrait au domaine de compétence du législateur [de l’Union] que le niveau de la rémunération » (42). J’observe à cet égard que l’arrêt rendu dans cette affaire contient plusieurs déclarations pouvant sembler suggérer que la Cour met également l’accent sur le niveau des salaires (par opposition aux rémunérations en général). Elle a en effet indiqué que les auteurs des traités avaient jugé approprié « d’exclure la détermination du niveau des salaires d’une harmonisation », dès lors que « la fixation du niveau des rémunérations » relève de l’autonomie contractuelle des partenaires sociaux à l’échelon national ainsi que de la compétence des États membres (43).

53. Il est toutefois clair, à mes yeux, que la Cour n’a pas été jusqu’à déclarer, dans l’arrêt Impact, que l’exception relative aux rémunérations s’appliquait exclusivement au niveau des salaires (c’est-à-dire à leur chiffre ou à leur montant précis). En fait, elle énonce que cette exception doit être comprise comme « visant les mesures […] telle une uniformisation de tout ou partie des éléments constitutifs des salaires et/ou de leur niveau dans les États membres ou encore l’instauration d’un salaire minimal [de l’Union] » (44). Selon moi, il ressort des termes « telle » et « et/ou de leur niveau » que la Cour n’a pas exclu qu’il puisse y avoir une ingérence directe dans les rémunérations alors même que la mesure litigieuse ne vise pas à harmoniser le « niveau des rémunérations » en lui-même.

54. Eu égard à cet arrêt, je ne vois aucune raison d’introduire dans l’article 153, paragraphe 5, TFUE une restriction (selon laquelle l’exception relative aux rémunérations ne concerne, en réalité, que le niveau des rémunérations) qui n’est pas prévue expressis verbis par cette disposition. À mon sens, le terme « rémunérations » a vocation à couvrir tous les aspects des systèmes de fixation des salaires des États membres (y compris les modalités et les procédures de fixation du niveau des rémunérations), et pas seulement le niveau des rémunérations.

55. Je rappelle, à cet égard, que, si les exceptions doivent généralement recevoir une interprétation stricte, elles ne doivent pas être interprétée d’une manière à ce point stricte qu’elles se voient privées de leur effet utile. Ainsi que je l’ai déjà indiqué au point 39 des présentes conclusions, la Cour a précisé que les matières réservées par l’article 153, paragraphe 5, TFUE, y compris les rémunérations, devaient faire l’objet d’une interprétation stricte de nature à ne pas affecter indûment la portée des paragraphes 1 à 4 de cet article, ni remettre en cause les objectifs poursuivis par l’article 151 TFUE (45). Toutefois, à mon avis, il ne s’ensuit pas que le terme « rémunérations » doive s’entendre comme visant uniquement le « niveau des rémunérations ». Si tel était le cas, le législateur de l’Union pourrait harmoniser tous les autres aspects des systèmes de fixation des salaires des États membres, pour autant qu’il s’abstienne d’harmoniser le montant des salaires, en imposant une formule ou un montant spécifique. Or, ainsi que le font valoir les gouvernements danois et suédois, l’exception relative aux rémunérations serait privée de son effet utile si le législateur de l’Union pouvait, par exemple, adopter des directives harmonisant la fréquence à laquelle les partenaires sociaux doivent négocier les salaires ou imposant les modalités de ces négociations – en contradiction avec le but affiché de cette exception qui, selon la Cour, est de sauvegarder l’autonomie contractuelle des partenaires sociaux, comme je l’ai rappelé au point 52 des présentes conclusions (46).

56. Je souhaite formuler deux observations supplémentaires. Premièrement, la Cour a précisé (et toutes les parties ainsi que tous les intervenants à la présente affaire en conviennent) que les rémunérations font partie intégrante des conditions de travail (47). Par conséquent, aussi large ou étroite soit l’interprétation qui en est donnée, l’exception relative aux rémunérations a inévitablement une incidence sur la portée de l’article 153, paragraphe 1, sous b), TFUE (qui traite de la compétence du législateur de l’Union concernant les conditions de travail), puisque cette disposition et l’article 153, paragraphe 5, TFUE se chevauchent manifestement. Ce chevauchement existe quand bien même l’on réduit la portée de cette exception à son strict minimum.

57. Deuxièmement, la conclusion de la Cour selon laquelle les exceptions prévues à l’article 153, paragraphe 5, TFUE, y compris celle relative aux rémunérations, doivent faire l’objet d’une interprétation stricte a été formulée dans un contexte particulier. Les arrêts Del Cerro Alonso, Impact, Bruno e.a. et Specht e.a. portaient tous sur des instruments qui, contrairement à la directive 2022/2041, avaient pour objet de réglementer une matière autre que les rémunérations. Plus précisément, les arrêts Del Cerro Alonsoet Impactconcernaient la clause 4 de l’accord-cadre sur le travail à durée déterminée (48), qui cherche à assurer le respect du principe de non-discrimination à l’égard des travailleurs à durée déterminée plutôt qu’à réglementer les rémunérations. De même, l’arrêt Bruno e.a. portait sur l’interprétation de la directive 97/81/CE du Conseil (49) dont l’objet est, entre autres, d’assurer la suppression des discriminations à l’égard des travailleurs à temps partiel (et non, ici encore, de réglementer les rémunérations). Enfin, l’arrêt Specht e.a. concernait la directive 2000/78/CE du Conseil (50). Dans cet arrêt, la Cour a précisé que les conditions de rémunération des fonctionnaires relevaient du champ d’application de cette directive, puisque son objet était « d’établir un cadre général pour lutter contre la discrimination fondée sur la religion ou les convictions, [le] handicap, l’âge ou l’orientation sexuelle, en ce qui concerne l’emploi et le travail, en vue de mettre en œuvre, dans les États membres, le principe de l’égalité de traitement », plutôt que de réglementer les rémunérations en soi.

58. Il découle de cette jurisprudence que, lorsqu’elle a déclaré que l’exception relative aux rémunérations prévue à l’article 153, paragraphe 5, TFUE devait recevoir une interprétation stricte, la Cour entendait simplement assurer que cette disposition n’empêche pas l’adoption d’instruments qui n’ont pas pour objet de réglementer les rémunérations au seul motif qu’ils avaient des répercussions sur les rémunérations. Par conséquent, replacée dans son contexte, cette déclaration ne visait pas à restreindre la portée des éléments qui constituent une rémunération (en les limitant au seul niveau des rémunérations), mais bien à sauvegarder la possibilité d’adopter des instruments qui n’interfèrent qu’indirectement avec ces matières.

59. Eu égard aux considérations qui précèdent, je conclus que l’ exception relative aux rémunérations prévue à l’article 153, paragraphe 5, TFUE couvre les mesures qui harmonisent le niveau des rémunérations, sans s’y limiter. Cette exception s’applique également aux mesures harmonisant d’autres aspects des systèmes de fixation des salaires des États membres (y compris les modalités ou les procédures de fixation du niveau des rémunérations). Il serait donc erroné de comprendre l’exception relative aux rémunérations comme se limitant aux mesures harmonisant le niveau des salaires.

– La deuxième erreur : le législateur de l’Union peut arrêter des prescriptions générales formulées en des termes vagues concernant les cadres de fixation des salaires des États membres

60. Ainsi que je l’ai indiqué au point 40 des présentes conclusions, la Cour a déjà précisé que l’exception relative aux rémunérations de l’article 153, paragraphe 5, TFUE ne s’appliquait pas à toutes les questions présentant un lien quelconque avec les rémunérations. En outre, il découle de la section précédente que le critère de l’ingérence directe a été développé dans un contexte où la Cour cherchait à distinguer les instruments visant à réglementer ou à harmoniser les rémunérations de ceux qui ont pour objet de réglementer une matière autre que les rémunérations (par exemple, la non-discrimination dans le cas des directives qui se trouvent au cœur des arrêts Bruno e.a. et Specht e.a.) et qui n’interfèrent qu’indirectement dans les rémunérations (en n’ayant que de simples répercussions sur le niveau des salaires).

61. Eu égard à ces considérations, il me paraît clair que certaines autres directives qui utilisent les termes « rémunérations » ou « rémunération » – comme la directive 2006/54/CE du Parlement européen et du Conseil (51), la directive 2000/43/CE du Conseil (52), la directive 2008/104 (53), la directive 96/71 (54), la directive 2003/88 (55) ou même la directive 2008/94/CE du Parlement européen et du Conseil (56) – ne comportent pas non plus d’ingérence directe dans les rémunérations, au sens de l’article 153, paragraphe 5, TFUE. En effet, ces directives relèvent de la catégorie d’instruments qui, à l’instar de celles qui sont à l’origine des arrêts Bruno e.a. et Specht e.a., n’interfèrent qu’indirectement dans les rémunérations. Elles contiennent des dispositions qui, en pratique, ont une incidence ou des répercussions sur le niveau des rémunérations. Leur objet n’est toutefois pas de réglementer les rémunérations, mais simplement d’accorder à certaines catégories de travailleurs les mêmes conditions d’emploi que celles dont bénéficient d’autres catégories (57), ou d’établir si un employé peut bénéficier de sa rémunération (quels que soient le niveau de cette rémunération et ses modalités de fixation) dans certaines situations spécifiques, comme celle du congé annuel du travailleur ou de l’insolvabilité de son employeur.

62. En revanche, un instrument comporte une ingérence directe dans la matière des rémunérations, de sorte qu’il est incompatible avec l’exception relative aux rémunérations de l’article 153, paragraphe 5, TFUE, si son objet est de réglementer les rémunérations, quelle que soit l’intensité ou la souplesse de cette réglementation.

63. À cet égard, il importe de souligner que, dès lors que la Cour a précisément énoncé le critère de l’ingérence directe pour permettre l’adoption de certains instruments dont l’objet n’est pas de réglementer les rémunérations, ce critère n’a pas été établi pour autoriser l’adoption d’une directive qui entend réglementer un aspect des systèmes de fixation des salaires des États membres (par exemple, le niveau des salaires minimaux ou leurs modalités de fixation) au seul motif que les prescriptions qu’elle arrête en la matière sont formulées en des termes vagues. Le but de ce critère n’est pas non plus de permettre l’adoption d’une telle directive parce qu’elle vise seulement à assurer une harmonisation partielle (58). Conclure en sens contraire reviendrait à faire du critère de l’ingérence directe un critère relatif à l’ampleur de l’ingérence, et non à son caractère direct ou indirect.

64. Eu égard à ce qui précède, il est, selon moi, manifestement erroné d’interpréter le critère de l’ingérence directe, développé par la Cour dans le cadre de l’exception relative aux rémunérations de l’article 153, paragraphe 5, TFUE, en ce sens que législateur de l’Union peut arrêter des prescriptions générales formulées en des termes vagues concernant les rémunérations ou harmoniser partiellement la matière des rémunérations. Une ingérence légère ou limitée restera néanmoins directe si l’objet de l’instrument est de réglementer les rémunérations.

65. Je souhaiterais formuler une observation supplémentaire. À mes yeux, le critère de l’ingérence directe n’autorise pas non plus le législateur de l’Union à arrêter, dans le domaine des rémunérations, des prescriptions minimales qui laissent aux États membres la possibilité d’introduire des dispositions plus favorables. À cet égard, il convient de garder à l’esprit, d’une part, que l’Union n’est absolument pas compétente dans les matières énumérées à l’article 153, paragraphe 5, TFUE. D’autre part, comme je l’ai déjà indiqué, il est clair que, en adoptant cette disposition, les auteurs des traités entendaient essentiellement exclure un élément (les « rémunérations ») d’un domaine (les « conditions de travail ») relevant de l’article 153, paragraphe 1, sous b), TFUE. Par conséquent, les critères appliqués par la Cour pour déterminer si le législateur de l’Union outrepasse ses compétences ne sauraient être identiques dans ces deux cas de figure, sous peine de priver l’exception relative aux rémunérations de son objet.

66. Il s’ensuit que, si, pour les conditions de travail autres que les rémunérations, le critère est celui des prescriptions minimales (en ce sens que, bien que l’Union soit compétente dans ce domaine, elle peut uniquement arrêter des prescriptions minimales, c’est-à-dire des obligations planchers), aucune forme d’harmonisation n’est admise dans le domaine des rémunérations, puisque ce domaine échappe à la compétence de l’Union. Si le législateur de l’Union venait à arrêter des prescriptions minimales dans le domaine des rémunérations, il outrepasserait déjà ses compétences et empièterait sur celles des États membres. En outre, comme je l’ai déjà indiqué dans les présentes conclusions, l’exception relative aux rémunérations prévue à l’article 153, paragraphe 5, TFUE serait vidée de sa substance, puisque les rémunérations recevraient le même traitement que les autres conditions de travail relevant du champ d’application de l’article 153, paragraphe 1, sous b), TFUE.

– La troisième erreur : une mesure est compatible avec l’exception relative aux rémunérations si elle ne porte pas atteinte à l’autonomie contractuelle des partenaires sociaux

67. Comme je l’ai déjà indiqué, la Cour a déclaré que l’exception relative aux rémunérations avait pour finalité la préservation de l’autonomie contractuelle des partenaires sociaux (59). Cette finalité n’est pas explicitement mentionnée à l’article 153, paragraphe 5, TFUE et la Cour n’a pas précisé la source sur laquelle elle a fondé cette déclaration. Je considère toutefois que l’on peut effectivement déduire ladite finalité, d’une part, du fait que les autres exceptions prévues à cette disposition (à savoir celles relatives au droit d’association, au droit de grève et au droit de lock-out) se rapportent toutes aux prérogatives des partenaires sociaux (plus précisément, celles des organisations syndicales) et, d’autre part, de la mention à l’article 152 TFUE du « rôle des partenaires sociaux » que l’Union doit reconnaître et promouvoir.

68. Cela étant dit, je ne peux pas exclure que l’exception relative aux rémunérations ait d’autres finalités. Malgré mes démarches, je n’ai pas été en mesure d’identifier, dans les « travaux préparatoires » des traités que j’ai pu consulter, une déclaration qui confirme l’existence d’une raison ou un motif clair et unique (à savoir la protection de l’autonomie contractuelle des partenaires sociaux) ayant incité les auteurs des traités à exclure les « rémunérations » de la sphère de compétence de l’Union. En fait, comme l’avocate générale Kokott l’a indiqué dans ses conclusions dans l’affaire Impact, il est certain que, en empêchant l’harmonisation des niveaux de salaire applicables dans chaque État membre, l’exception relative aux rémunérations contribue également au maintien de la concurrence entre les entreprises opérant sur le marché intérieur (60). Certains auteurs ont également souligné que l’absence de compétence en matière de rémunérations s’expliquait par le fait que la politique des salaires était tout simplement un domaine sensible constituant un outil important pour les politiques économiques internes ainsi que pour le fonctionnement des marchés nationaux du travail, et par le fait que les modalités d’organisation traditionnelles des systèmes de négociations collectives et des relations entre les partenaires sociaux différaient entre les États membres (61).

69. Dans ce contexte, une chose est cependant claire : un instrument ou une mesure de l’Union qui est compatible avec l’exception relative aux rémunérations prévue à l’article 153, paragraphe 5, TFUE contribue à la sauvegarde de l’autonomie contractuelle des partenaires sociaux, mais la circonstance qu’un instrument ou une mesure de l’Union n’empiète pas sur cette autonomie ne signifie pas nécessairement qu’il est conforme à cette exception. Un tel raisonnement inversé, adopté, en particulier, par le gouvernement allemand dans la présente affaire, n’est tout simplement pas acceptable. À mon sens, il convient d’autant plus de le rejeter que l’importance accordée à la protection de la « diversité des pratiques nationales, en particulier dans le domaine des relations conventionnelles, » et au « [maintien de] la compétitivité de l’économie de l’Union » n’est pas spécifique aux rémunérations et que, ainsi qu’il ressort clairement de l’article 151 TFUE, elle est également pertinente – quoique peut-être à un moindre degré – dans tous les autres domaines de la politique sociale dans lesquels le législateur de l’Union est habilité à compléter l’action des États membres.

70. Il est donc erroné de faire du critère de l’ingérence directe un critère visant à établir si l’instrument sauvegarde suffisamment ou non l’autonomie contractuelle des partenaires sociaux. Non seulement une telle approche reviendrait à confondre le critère juridique applicable avec son objectif, mais je considère en outre qu’elle s’attacherait uniquement à une partie de l’objectif poursuivi par l’exception, et non à sa totalité.

ii) La directive 2022/2041 est incompatible avec l’exception relative aux rémunérations

71. Il découle des considérations qui précèdent que bon nombre des dispositions et des considérants de la directive 2022/2041 invoqués par les parties et les intervenants à la présente affaire pour affirmer la compatibilité de cet instrument avec l’exception relative aux rémunérations de l’article 153, paragraphe 5, TFUE sont, en fait, dénués de pertinence à cette fin. Il en va particulièrement ainsi des dispositions mentionnées au point 49 des présentes conclusions, à savoir l’article 1^er, paragraphes 2 à 4, de la directive 2022/2041, qui prévoient que cette directive n’impose pas aux États membres de mettre en place un salaire minimum légal (article 1^er, paragraphe 4), qu’elle laisse aux États membres le soin de déterminer le « caractère adéquat » des salaires minimaux et d’en fixer les montants ou les chiffres exacts (considérants 19 et 28 ainsi qu’article 1^er, paragraphe 3) ou qu’elle préserve les spécificités nationales et les prérogatives des États membres en matière de fixation du niveau des « salaires » (article 1^er, paragraphes 2 et 3). À mon sens, ces dispositions ne sauraient être invoquées pour faire valoir la compatibilité de la directive 2022/2041 avec l’exception relative aux rémunérations prévue à l’article 153, paragraphe 5, TFUE. Elles ne pourraient servir qu’à déterminer le degré et la forme de l’harmonisation introduite par cet instrument – une question qui ne se poserait que s’il ne faisait aucun doute que le législateur de l’Union était compétent pour adopter la directive 2022/2041. Lesdites dispositions ne sauraient, toutefois, avoir d’incidence directe sur la question préalable de la compatibilité ou de l’incompatibilité de cette directive avec l’exception relative aux rémunérations prévue à l’article 153, paragraphe 5, TFUE, et donc avec le principe d’attribution des compétences énoncé à l’article 5, paragraphe 2, TUE. En effet, comme je l’ai indiqué, ce qui importe à cet égard n’est pas de déterminer dans quelle mesure cette directive interfère dans les spécifités nationales, mais bien de savoir si son objet est de réglementer les rémunérations, puisque, dans l’affirmative, elle comporterait une ingérence directe dans les matières réservées par l’exception prévue à cet effet à l’article 153, paragraphe 5, TFUE.

72. En outre, comme je l’ai indiqué aux points 67 à 70 des présentes conclusions, la circonstance qu’un instrument ou une mesure de l’Union n’empiète pas sur l’autonomie contractuelle des partenaires sociaux ne signifie pas nécessairement qu’il est compatible avec l’exception relative aux rémunérations. Par conséquent, le seul fait que la directive 2022/2041 vise, dans son ensemble, à encourager ou promouvoir les négociations collectives, comme en attestent des dispositions telles que les considérants 13, 19 et 24, l’article 1^er, paragraphes 2 et 3, ainsi que l’article 7 de cette directive qui impose aux États membres de prendre les mesures nécessaires pour que les partenaires sociaux participent à la fixation et à l’actualisation des salaires minimaux légaux (62), ne suffit pas à assurer la compatibilité de cet instrument avec l’article 153, paragraphe 5, TFUE.

73. À cet égard, je souhaiterais formuler une observation liminaire supplémentaire concernant, en particulier, l’article 1^er, paragraphe 3, de la directive 2022/2041 qui dispose que, « [c]onformément à l’article 153, paragraphe 5, [TFUE], la présente directive est sans préjudice de la compétence des États membres en matière de fixation du niveau des salaires minimaux légaux, ainsi que du choix des États membres de fixer des salaires minimaux légaux, de promouvoir l’accès à une protection offerte par des salaires minimaux prévue par des conventions collectives, ou des deux ». À mon avis, si d’autres dispositions de cette directive établissent clairement qu’elle a pour objet de réglementer les rémunérations, une disposition de cette nature ne saurait suffire à modifier cet objet. Je considère qu’il en va de même du considérant 19 de ladite directive, qui reproduit en grande partie le libellé de cet article 1^er, paragraphe 3. Ainsi que le Conseil l’a indiqué, le critère de l’ingérence directe exige d’analyser la substance de l’instrument en question envisagé dans son ensemble, de sorte que la Cour ne saurait limiter son appréciation à cet égard aux dispositions – telles que, en l’occurrence, l’article 1^er, paragraphe 3, de la directive 2022/2041 – qui mentionnent explicitement l’article 153, paragraphe 5, TFUE.

74. S’agissant à présent de définir l’objet de la directive 2022/2041, je commencerai par formuler une considération évidente. Contrairement à d’autres directives telles que celles qui ont conduit aux arrêt Bruno e.a. et Specht e.a., à savoir la directive 97/81 et la directive 2000/78, dont les intitulés ne mentionnent pas les termes «  salaires » ou « rémunérations », ou aux autres directives auxquelles j’ai fait référence au point 60 des présentes conclusions, la directive en cause dans la présente affaire est « relative à des salaires minimaux adéquats dans l’Union européenne ». Elle contient, dans son intitulé même, le terme « salaires ». Il s’agit, à mon sens, d’un signe clair et même manifeste que l’objet de la directive 2022/2041 est de réglementer les « rémunérations ».

75. Cette première impression est ensuite confirmée par l’article 1er de la directive 2022/2041, intitulé « Objet », dont le paragraphe 1, sous a) et b), dispose, en des termes dépourvus d’ambiguïté, que, « [a]fin d’améliorer […], en particulier[,] le caractère adéquat des salaires minimaux pour les travailleurs, dans l’objectif de contribuer à la convergence sociale vers le haut et de réduire les inégalités salariales », cette directive établit un cadre aux fins du « caractère adéquat des salaires minimaux légaux » et de « la promotion des négociations collectives en vue de la fixation des salaires » (63). Ayant précisé, au point 54 des présentes conclusions, que le terme « rémunérations », au sens de l’article 153, paragraphe 5, TFUE, ne vise pas seulement le niveau des rémunérations et couvrait également les modalités et les procédures de fixation de ce niveau, j’estime que cet article 1er, paragraphe 1, sous a) et b), laisse peu de place au doute quant au fait que ladite directive a pour objet de réglementer un aspect des rémunérations, plus précisément, le caractère adéquat des salaires minimaux et leurs modalités de fixation. Cette disposition montre, en outre, que le législateur de l’Union n’a jamais envisagé l’augmentation du niveau des salaires minimaux dans l’ensemble de l’Union (la convergence) comme une conséquence accessoire ou indirecte de l’adoption de la directive 2022/2041, mais plutôt comme sa finalité ultime ou générale. J’ajoute que l’article 3 de cette directive, qui établit une liste de définitions applicables, commence par définir les notions de « salaire minimum » et de « salaire minimum légal », attestant ainsi qu’il s’agit de notions centrales de cet instrument.

76. À la lumière de ces dispositions, il me semble déjà clair que la directive 2022/2041 et les directives qui sont à l’origine des arrêts Bruno e.a. et Specht e.a., ou les autres directives mentionnées au point 60des présentes conclusions, diffèrent non seulement par leur intitulé, mais également par leur objet même. Comme je l’ai indiqué, toutes ces directives contiennent des dispositions qui ont une incidence sur le niveau des rémunérations. Cependant, à la différence de la directive 2022/2041, leur objet n’est pas de réglementer les modalités de fixation des rémunérations (en l’occurrence, par la voie de négociations collectives) ni d’augmenter le niveau des rémunérations (par l’établissement d’un « cadre aux fins du caractère adéquat des salaires minimaux légaux », dans l’objectif de contribuer à la « convergence sociale vers le haut et de réduire les inégalités salariales »).

77. Ces observations ayant été faites, je vais à présent expliquer en quoi l’article 5 de la directive 2022/2041 – dont j’ai brièvement présenté le contenu à la section III, point B, des présentes conclusions et qui est la disposition la plus importante de cette directive – confirme, selon moi, qu’elle a pour objet de réglementer les rémunérations, de sorte qu’elle est incompatible avec l’exception prévue à cet effet à l’article 153, paragraphe 5, TFUE. J’analyserai ensuite d’autres dispositions de cet instrument.

– L’article 5 de la directive 2022/2041

78. L’article 5, paragraphe 1, de la directive 2022/2041 dispose que les États membres dans lesquels il existe des salaires minimaux légaux doivent définir clairement les critères sur lesquels reposent la fixation et l’actualisation de ces salaires. Ils peuvent définir ces critères conformément à leurs pratiques nationales et sont libres de décider du poids relatif de ceux-ci. Toutefois, ils doivent également s’assurer que les critères qu’ils établissent contribuent au caractère adéquat des salaires minimaux légaux, dans le but d’« atteindre un niveau de vie décent, de diminuer la pauvreté au travail, ainsi que de promouvoir la cohésion sociale et la convergence sociale vers le haut et de réduire l’écart de rémunération entre les femmes et les hommes ». L’article 5, paragraphe 2, de cette directive fournit en outre une liste de quatre critères minimaux dont les États membres sont obligés de tenir compte dans la « [p]rocédure de fixation des salaires minimaux légaux » (64). Il est vrai que, en principe, on pourrait considérer cette obligation comme remplie alors même que les États membres ont accordé peu de poids aux critères en question. Une telle approche irait toutefois totalement à l’encontre des objectifs mentionnés à l’article 5, paragraphe 1, de ladite directive. En outre, l’énumération claire des quatre critères minimaux à l’article 5, paragraphe 2, de la directive 2022/2041 indique que ces critères doivent effectivement se voir accorder une importance particulière (65).

79. Eu égard à ces considérations, il me paraît évident que l’article 5, paragraphe 2, de la directive 2022/2041 impose, en pratique, aux États membres dans lesquels il existe des salaires minimaux légaux de veiller à ce que le niveau des salaires minimaux soit calculé sur la base, à tout le moins, des quatre critères énumérés à cette disposition. Cette directive a donc pour objet de réglementer le niveau des salaires minimaux légaux.

80. À l’appui de la validité de la directive 2022/2041, plusieurs parties à la présente affaire font valoir, d’une part, que l’article 5, paragraphes 1 et 2, de cette directive s’abstient d’imposer aux États membres l’obligation de mettre en place des salaires minimaux adéquats et, d’autre part, que la notion de « caractère adéquat » utilisée dans cette disposition n’a pas de signification autonome en droit de l’Union (66). Je partage l’avis de ces parties selon lequel l’article 5, paragraphes 1 et 2, de ladite directive ne mentionne pas expressis verbis l’obligation d’instaurer des salaires minimaux adéquats. Néanmoins, les États membres sont expressément soumis, en vertu de ces dispositions, à l’obligation de veiller à ce que les critères sur lesquels ils se fondent pour fixer et actualiser les salaires minimaux contribuent à leur caractère adéquat. À mes yeux, il n’y a, en pratique, aucune différence entre ces deux obligations.

81. Par ailleurs, je trouve assez peu convaincant l’argument selon lequel la notion de « caractère adéquat » de l’article 5, paragraphe 1, de la directive 2022/2041 n’a pas et ne pourrait jamais avoir de signification autonome en droit de l’Union. Je rappelle que le considérant 3 de cette directive renvoie à l’article 31, paragraphe 1, de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte ») consacrant le droit de tout travailleur « à des conditions de travail qui respectent sa santé, sa sécurité et sa dignité ». En outre, le considérant 28 de ladite directive énonce que, bien que « [l]a détermination et l’évaluation du caractère adéquat des salaires minimaux légaux par chaque État membre se [fassent] sur la base de ses conditions socio-économiques nationales », « [l]es salaires minimaux sont considérés comme adéquats s’ils sont équitables par rapport à la répartition des salaires dans l’État membre concerné et s’ils offrent un niveau de vie décent aux travailleurs ».

82. À la lumière de ces considérants, j’adhère à l’observation faite à l’audience par le gouvernement danois selon laquelle on pourrait considérer que l’article 5, paragraphes 1 et 2, de la directive 2022/2041 vise à concrétiser le droit à un salaire minimum décent, dont certains commentateurs estiment qu’il découle de l’article 31, paragraphe 1, de la Charte, dès lors que la référence à la « dignité » figurant à cette disposition constitue le fondement du droit à une rémunération décente assurant aux travailleurs, ainsi qu’à leurs familles, un niveau de vie satisfaisant (67). Dans l’ensemble, on pourrait donc interpréter l’article 5, paragraphes 1 et 2, de la directive 2022/2041 en ce sens qu’il impose aux États membres de veiller à ce que les critères sur lesquels ils se fondent pour déterminer le niveau de rémunération soient compatibles avec l’article 31, paragraphe 1, de la Charte. Une telle interprétation emporterait deux conséquences : d’une part, les États membres devraient aligner l’interprétation qu’ils font de la notion de « caractère adéquat » figurant à l’article 5, paragraphe 1, de la directive 2022/2041 sur celle de la notion de « dignité » mentionnée à l’article 31, paragraphe 1, de la Charte (et, par conséquent, en faire une notion autonome du droit de l’Union). D’autre part, en cas de manquement des États membres à leur obligation de veiller à ce que les critères nationaux qu’ils appliquent pour fixer et actualiser les salaires minimaux légaux contribuent au « caractère adéquat » de ces salaires, les travailleurs pourraient invoquer le droit à un recours effectif qu’ils tirent de l’article 47, premier alinéa, de la Charte. Ces considérations confirment que l’article 5, paragraphes 1 et 2, de la directive 2022/2041 pourrait avoir des implications importantes pour les systèmes de fixation des salaires des États membres.

83. J’observe en outre que plusieurs parties (voire toutes les parties) à la présente affaire qui font valoir la validité de la directive 2022/2041 considèrent que l’article 5 de cet instrument n’impose que des obligations procédurales aux États membres, dans la mesure où cet article traite, comme son intitulé l’indique, de la « [p]rocédure de fixation de salaires minimaux légaux adéquats » (68). En particulier, le gouvernement portugais soutient que cette directive se borne à détailler les moyens de parvenir à un certain résultat sur le plan du niveau des salaires minimaux, et qu’elle n’harmonise d’aucune manière ce niveau. Je ne partage pas ce point de vue.

84. En effet, je ne vois pas en quoi, par exemple, l’obligation prévue à l’article 5, paragraphe 2, sous c), de la directive 2022/2041, exigeant que la procédure de fixation et d’actualisation des salaires minimaux légaux repose sur le taux de croissance des salaires, pourrait s’entendre autrement que d’une obligation exigeant que le niveau (ou le montant) des salaires minimaux soit basé sur ce taux de croissance et le reflète. Ce qui est présenté comme une obligation procédurale est, en fait, une obligation matérielle déguisée. Dans ces conditions, il me semble que l’objet même de l’article 5, paragraphes 1 et 2, de cette directive est effectivement d’interférer dans le niveau des salaires minimaux, quand bien même cette disposition « ne fixe pas de chiffres en euros et en centimes » (69). Cette interprétation est corroborée par le considérant 18 de ladite directive qui présente cet instrument comme une directive définissant des « obligations procédurales », mais qui indique également que celui-ci « établit des exigences minimales à l’échelle de l’Union […] pour le caractère adéquat des salaires minimaux légaux […] ». À mon sens, il s’ensuit que les obligations prévues à l’article 5 de la directive 2022/2041 en ce qui concerne le « caractère adéquat des salaires minimaux légaux » sont de nature matérielle et non procédurale.

85. Abstraction faite de l’article 5, paragraphes 1 et 2, je relève que l’article 5, paragraphe 3, de la directive 2022/2041 dispose que les États membres ne peuvent pas recourir à un mécanisme d’indexation si son application entraîne une diminution des salaires minimaux légaux. Il me paraît évident que cette obligation n’est pas que purement procédurale. À l’audience, la Commission ainsi que le Parlement et le Conseil ont ainsi reconnu que, si un État membre venait à introduire un mécanisme d’indexation conduisant effectivement à une diminution de ses salaires minimaux légaux, la Commission pourrait engager une procédure en manquement sur le fondement de cette disposition.

86. En tout état de cause, j’estime que le seul fait qu’une obligation soit de nature procédurale ne signifie pas nécessairement qu’elle est compatible avec l’exception relative aux rémunérations prévue à l’article 153, paragraphe 5, TFUE. En effet, ainsi que je l’ai indiqué aux points 51 à 59 des présentes conclusions, cette exception vise non seulement le niveau des rémunérations, mais également les modalités de détermination des salaires ainsi que la méthode (ou la procédure) suivie par les États membres à cet égard. Par conséquent, même une obligation purement procédurale concernant les rémunérations va déjà trop loin et est incompatible avec cette exception.

87. C’est la raison pour laquelle je considère également que des dispositions telles que l’article 5, paragraphes 4 à 6, de la directive 2022/2041 qui imposent, entre autres, aux États membres de recourir à des valeurs de référence indicatives « [p]our guider leur évaluation du caractère adéquat des salaires minimaux légaux » (c’est-à-dire pour déterminer le niveau de ces salaires) comportent, elles aussi, une ingérence directe dans la matière des rémunérations, puisque leur objet est de réglementer les modalités de détermination des salaires et la méthode appliquée par les États membres à cet égard.

– Les autres dispositions de la directive 2022/2041

88. Aucune des autres dispositions de la directive 2022/2041 n’infirme la conclusion selon laquelle elle comporte une ingérence directe dans les matières réservées par l’exception relative aux rémunérations de l’article 153, paragraphe 5, TFUE. En particulier, l’article 2 de cette directive se contente de disposer qu’elle s’applique aux « travailleurs ». Son article 6 entend veiller à ce que les États membres respectent les principes de non-discrimination et de proportionnalité lorsqu’ils fixent des taux inférieurs pour des catégories spécifiques de travailleurs (variations) et lorsqu’ils appliquent des réductions sur la base de la valeur des équipements ou d’autres coûts (retenues). L’article 7 de ladite directive impose aux États membres de prendre les mesures nécessaires pour que les partenaires sociaux participent à la fixation et à l’actualisation des salaires minimaux légaux, et son article 8 porte sur l’« [a]ccès effectif des travailleurs aux salaires minimaux légaux ». Toutes ces dispositions (à l’exception de l’article 2) font référence à des « salaires minimaux » et il n’y a rien dans leur libellé qui infirme la conclusion selon laquelle la directive 2022/2041 a pour objet de réglementer les rémunérations (70).

89. Par ailleurs , selon moi, deux dispositions de cette directive, à savoir les articles 4 et 12, visent clairement à harmoniser la méthode de détermination des salaires appliquée par les États membres et, en conséquence, ont pour objet de réglementer les rémunérations.

90. En premier lieu , l’article 4 est intitulé « Promotion des négociations collectives en vue de la fixation des salaires » (71).Son premier paragraphe impose aux États membres de « [favoriser] la constitution et le renforcement des capacités des partenaires sociaux à s’engager dans des négociations collectives en vue de la fixation des salaires », d’encourager « des négociations constructives, utiles et éclairées sur les salaires entre les partenaires sociaux » et de prendre des mesures pour protéger « l’exercice du droit à la négociation collective en vue de la fixation des salaires » (72) ainsi que pour protéger les syndicats et les organisations d’employeurs participant ou souhaitant participer à la négociation collective contre les ingérences dans leur formation, leur fonctionnement ou leur administration [article 1er, paragraphe 1, sous a) à d)].

91. Il est vrai que ce paragraphe ne vise pas à réglementer le contenu des conventions collectives relatives à la fixation des salaires en soi et qu’il entend seulement promouvoir ces conventions en imposant des prescriptions assez vagues, dont certains considèrent qu’elles respectent les spécificités des régimes nationaux (73). Toutefois, je conviens avec le gouvernement danois, d’une part, que l’article 4, paragraphe 1, impose néanmoins aux États membres un certain nombre d’obligations positives conçues pour promouvoir les négociations collectives en vue de la fixation des salaires et, d’autre part, que cette disposition limite ainsi clairement le choix des États membres quant à la méthode de détermination des salaires qu’ils peuvent appliquer. Je rappelle, en outre, que même si une disposition ne procède qu’à une harmonisation « limitée » (parce que, par exemple, elle laisse beaucoup de place aux spécificités nationales ou qu’elle se contente d’établir un cadre en des termes relativement vagues), il n’en demeure pas moins qu’elle introduit une harmonisation – pour laquelle, s’agissant des matières visées à l’article 153, paragraphe 5, TFUE, le législateur de l’Union n’a aucune compétence.

92. Selon moi, une conclusion similaire s’impose pour l’article 4, paragraphe 2, de la directive 2022/2041. Ainsi que je l’ai déjà indiqué au point 18 des présentes conclusions, cette disposition s’applique uniquement aux États membres dans lesquels le taux de couverture des négociations collectives est inférieur à un seuil de 80 %. Ces États membres sont tenus de prévoir « un cadre offrant des conditions propices à la tenue de négociations collectives » et d’établir « un plan d’action pour promouvoir la négociation collective » qu’ils doivent régulièrement réexaminer et mettre à jour. Le gouvernement danois reconnaît lui-même que les obligations découlant de cette disposition ne sont ni très « concrètes » ni très « contraignantes », puisque les États membres ne sont pas obligés d’atteindre un certain taux de couverture des négociations collectives et qu’ils doivent seulement adopter un plan d’action si leur taux de couverture des négociations collectives est inférieur à 80 % (74). Néanmoins, à mon avis, le fait que ladite disposition demeure assez vague sur, par exemple, les modalités de mesure de la couverture des négociations collectives par les États membres (75) ne saurait être considéré comme un indice de sa compatibilité avec l’article 153, paragraphe 5, TFUE. Des obligations vagues imposées aux États membres concernant l’organisation de leur système de fixation des salaires restent des obligations. Elles reviennent à réglementer les rémunérations, quand bien même elles le font en des termes vagues ou imprécis.

93. Par ailleurs, je suis très enclin à souscrire à l’argument du gouvernement danois selon lequel, dans la mesure où l’article 4, paragraphe 2, de la directive 2022/2041 oblige les États membres dans lesquels le taux de couverture des négociations collectives est inférieur à 80 % à mettre en place un cadre pour promouvoir la négociation collective en vue de la fixation des salaires, cette disposition introduit une certaine forme d’intervention étatique dans la façon d’organiser les salaires. Il est vrai que l’article 17, paragraphe 3, de cette directive dispose que les partenaires sociaux, s’ils en font conjointement la demande, peuvent se voir confier la mise en œuvre de l’article 4, paragraphe 2, y compris l’établissement d’un plan d’action destiné à augmenter la couverture des négociations collectives. Néanmoins, le gouvernement danois souligne à juste titre que ces dispositions, lues en combinaison, ont pour effet d’autoriser le transfert de l’obligation relative à ce plan d’action de l’État vers les partenaires sociaux. Introduire une telle obligation au niveau des partenaires sociaux pourrait, en fait, interférer avec leur autonomie en matière de « fixation des salaires » – ce qui irait à l’encontre de l’objectif (ou d’une partie de celui-ci) poursuivi par l’exception relative aux rémunérations prévue à l’article 153, paragraphe 5, TFUE (76).

94. En second lieu, l’article 12, paragraphe 1, de la directive 2022/2041 confère un droit d’« accès à un règlement des litiges effectif, en temps utile et impartial et […] un droit à réparation » aux travailleurs dont les droits en ce qui concerne les salaires minimaux légaux ou la protection offerte par des salaires minimaux ont été violés. Cette disposition me paraît assez bancale. Elle introduit en effet un « droit à réparation » en cas de violation de droits concernant les salaires minimaux légaux ou la protection offerte par des salaires minimaux, mais seulement « lorsque ces droits sont prévus dans le droit national ou des conventions collectives ». À mes yeux, ce passage est difficilement conciliable avec la raison d’être de l’article 47 de la Charte, qui est de ne reconnaître, en principe, le droit à un recours effectif qu’en cas de violation d’un droit ou d’une liberté garantis par le droit de l’Union (et pas simplement par le droit national ou des conventions collectives). Selon moi, l’article 12 de cette directive pourrait donc être interprété en ce sens qu’il appuie encore davantage la conclusion que j’ai tirée à propos de son article 5, selon laquelle on pourrait considérer que cette disposition vise à concrétiser le droit à un salaire minimum décent pouvant découler de l’article 31, paragraphe 1, de la Charte. En tout état de cause, l’article 12 de la directive 2022/2041 est problématique pour les États membres, tels que le Danemark et la Suède, dans lesquels ce sont traditionnellement et systématiquement les partenaires sociaux (et non les travailleurs individuellement) qui veillent au respect des stipulations des conventions collectives. En effet, cette disposition établit clairement que le législateur de l’Union privilégie les recours individuels, de sorte que, à mes yeux, elle interfère dans l’organisation des systèmes de fixation des salaires des États membres.

iii) Conclusion sur la compatibilité de la directive 2022/2041 avec l’exception relative aux rémunérations

95. Eu égard aux considérations qui précèdent, j’estime que, comme le démontrent notamment ses articles 1^er, 3, 4, 5 et 12, la directive 2022/2041 a pour objet de réglementer les rémunérations. Elle comporte donc une ingérence directe dans les rémunérations visées par l’exception prévue à l’article 153, paragraphe 5, TFUE. Il s’ensuit que le législateur de l’Union n’était pas compétent pour adopter cet instrument, de sorte qu’il a agi en violation du principe d’attribution établi à l’article 5, paragraphe 2, TUE.

96. À mon sens, ces considérations devraient amener la Cour à conclure à l’annulation intégrale de la directive 2022/2041, sans qu’il y ait lieu d’analyser la deuxième branche du premier moyen (à savoir la question de la compatibilité de cette directive avec l’exception relative au droit d’association prévue à l’article 153, paragraphe 5, TFUE), ni le deuxième moyen, ni encore le chef de conclusion présenté à titre subsidiaire par le Royaume de Danemark. Néanmoins, dans l’hypothèse où la Cour n’adhèrerait pas à la solution que je lui propose d’adopter, j’examinerai, dans les sections qui suivent, les arguments avancés par les parties et les intervenants en ce qui concerne ces autres questions.

b) La question de la compatibilité de la directive 2022/2041 avec l’exception relative au droit d’association prévue à l’article 153, paragraphe 5, TFUE

1) Les arguments des parties

97. Les gouvernements danois et suédois soutiennent que le « droit d’association » mentionné à l’article 153, paragraphe 5, TFUE doit être compris comme faisant référence au droit de chaque travailleur et de chaque employeur de s’affilier à une organisation ou à un syndicat et de participer librement aux négociations collectives (il s’agit du sens donné en vertu de plusieurs instruments juridiques, y compris la charte communautaire des droits sociaux fondamentaux des travailleurs).

98. À ce titre, ces gouvernements considèrent que, puisque l’article 4, paragraphe 1, sous d), de la directive 2022/2041 oblige les États membres à prendre des mesures pour protéger les syndicats et les organisations d’employeurs participant à la négociation collective contre toute ingérence dans leur formation, leur fonctionnement ou leur administration, cette disposition comporte une ingérence directe dans le « droit d’association », de sorte qu’elle est incompatible avec l’article 153, paragraphe 5, TFUE. En outre, dès lors que l’article 4, paragraphe 2, impose aux États membres dans lesquels le taux de couverture des négociations collectives est inférieur à 80 % de prévoir un cadre pour promouvoir la négociation collective et d’établir un plan d’action avec les partenaires sociaux pour augmenter le taux de couverture des négociations collectives, cette disposition a également une incidence sur le cadre juridique de l’affiliation à un syndicat ou à une organisation et, par conséquent, touche au cœur même du droit d’association.

99. À l’appui du point de vue opposé, le Conseil, le Parlement, la Commission et tous les autres intervenants font valoir, premièrement, que le « droit d’association » mentionné à l’article 153, paragraphe 5, TFUE renvoie à la liberté d’un individu de s’affilier, de quitter ou de constituer une association sans subir d’ingérence. Ce droit d’association est donc une condition préalable à la négociation collective – c’est-à-dire la possibilité des associations de travailleurs d’agir collectivement pour déterminer les modalités et les conditions d’emploi, telle qu’elle est visée à l’article 153, paragraphe 1, sous f) TFUE – mais ces deux notions ne se chevauchent pas. Ils relèvent également, à cet égard, que le « droit d’association » et le « droit de négociation et d’actions collectives » sont garantis par des dispositions différentes de la Charte. Deuxièmement, ils soutiennent que l’exception relative au droit d’association de l’article 153, paragraphe 5, TFUE doit être interprétée strictement en ce sens qu’elle se limite, en substance, aux mesures qui comporte une ingérence directe dans la capacité des travailleurs à s’associer.

100. Troisièmement, ces parties et intervenants affirment que la directive 2022/2041 ne prescrit aucune règle en matière de droit d’association, puisqu’elle ne fait qu’établir un cadre afin de faciliter l’exercice du droit à la négociation collective, sans imposer aucune obligation en ce qui concerne l’affiliation à des associations ou à des syndicats, ni en ce qui concerne la sortie ou la dissolution de ces associations ou syndicats. En particulier, l’article 4, paragraphe 1, sous d), de la directive 2022/2041 n’établit ni n’harmonise aucune règle en matière de constitution des organisations syndicales, pas plus qu’il ne définit les droits et les obligations de ces organisations ni ne prescrit de règles spécifiques concernant la participation, et cette disposition n’oblige pas non plus les travailleurs ou les employeurs à s’engager activement dans les organisations syndicales. Ladite disposition vise plutôt à garantir le bon fonctionnement des négociations collectives. En tout état de cause, quand bien même l’on devrait considérer que l’article 4 de cette directive prescrit des règles ayant trait au droit d’association, elles ne constitueraient pas une ingérence directe dans ce droit. L’article 4, paragraphe 2, de ladite directive ne comporte pas d’ingérence directe dans le droit d’association, puisqu’il recourt simplement au seuil de 80 % à titre d’indicateur et ne fixe pas d’objectif obligatoire ou strict.

2) Appréciation

101. Deux questions centrales se posent quant à la compatibilité de la directive 2022/2041 avec l’exception relative au droit d’association prévue à l’article 153, paragraphe 5, TFUE. D’une part, les parties et les intervenants ne s’accordent pas sur le sens et la portée de cette exception ni, en particulier, sur sa relation (et son éventuel chevauchement) avec la compétence de l’Union en matière de « représentation et [de] défense collective des intérêts des travailleurs et des employeurs » [article 153, paragraphe 1, sous f), TFUE]. À cet égard, ils s’engagent dans un débat sur le rapport entre le « droit d’association » et le « droit de négociation collective ». D’autre part, étant donné que, comme je l’ai relevé au point 40 des présentes conclusions, la Cour n’a pas encore eu l’occasion d’apporter des précisions sur l’exception relative au droit d’association de l’article 153, paragraphe 5, TFUE, il convient de déterminer si le critère de l’ingérence directe, développé par la Cour dans le cadre de l’exception relative aux rémunérations prévue à cette disposition, s’applique également dans le présent contexte.

102. En ce qui concerne la première question, je rappelle que le droit d’association est garanti par l’article 12 de la Charte (77), tandis que le droit de négociation collective est protégé par son article 28 (78). Afin d’étayer son argument selon lequel le droit d’association comprend le droit de négociation collective, le gouvernement danois souligne à juste titre que l’article 137, paragraphe 6, CE (dont le libellé est identique à celui de l’article 153, paragraphe 5, TFUE) a été adopté avant la Charte elle-même. Il considère donc que le fait que le droit d’association et le droit de négociation collective soient traités comme des droits distincts dans la Charte ne doit pas influencer la manière dont il convient de les interpréter en vertu de l’article 153 TFUE. J’observe toutefois que le droit d’association et le droit de négociation collective étaient déjà considérés comme distincts (79) dans la charte communautaire des droits sociaux fondamentaux des travailleurs de 1989 (80), dont les dispositions sont expressément visées à l’article 136 CE (aujourd’hui l’article 151 TFUE) et mentionnées dans la Charte (81). Je relève en outre que l’article 156 TFUE (rédigé dans des termes identiques à ceux de l’article 140 CE) mentionne côte à côte le « droit syndical » [« right of association » dans la version anglaise] et les « négociations collectives entre employeurs et travailleurs », ce qui, à mes yeux, n’aurait pas été nécessaire si ces droits n’avaient pas été considérés comme autonomes et distincts.

103. Eu égard à ces considérations, il me paraît clair que le droit d’association ne comprend pas le droit de négociation collective. Il s’agit plutôt de droits distincts : le premier se rapporte au droit des travailleurs et des employeurs de constituer des organisations (y compris les syndicats) et de s’y affilier pour défendre leurs intérêts économiques et sociaux, tandis que le second renvoie à un élément spécifique du mandat de ces organisations, à savoir la négociation et la conclusion des conventions collectives.

104. Dans ces conditions, j’estime que les arguments présentés par les gouvernements danois et suédois sont difficilement convaincants. En substance, ils considèrent que, puisque l’exercice du droit d’association est une condition préalable à l’exercice du droit de négociation collective, les matières couvertes par l’exception relative au droit d’association de l’article 153, paragraphe 5, TFUE englobent, d’une manière ou d’une autre, celles relevant de la « défense collective des intérêts des travailleurs » [article 153, paragraphe 1, sous f), TFUE] et se recoupent avec elles. Je conviens avec les gouvernements danois et suédois que la protection du droit d’association est indispensable à la sauvegarde du droit de négociation collective, puisque la défense collective des intérêts des travailleurs présuppose la constitution d’organisations destinées à protéger collectivement les droits économiques et sociaux des travailleurs et/ou des employeurs. Je partage néanmoins l’avis du Parlement et du Conseil selon lequel ce lien ne signifie pas que les matières visées par la première disposition incluent celles couvertes par la seconde.

105. À cet égard, je rappelle que, comme je l’ai indiqué au point 39 des présentes conclusions, la Cour a considéré que, dès lors que l’article 153, paragraphe 5, TFUE constitue une disposition dérogatoire aux paragraphes 1 à 4 du même article, les matières réservées par ledit paragraphe doivent faire l’objet d’une interprétation stricte de nature à ne pas affecter indûment la portée desdits paragraphes 1 à 4, ni remettre en cause les objectifs poursuivis par l’article 151 TFUE (82). Selon moi, cette considération emporte deux conclusions. Premièrement, ainsi que le relève le Conseil, si l’on devait interpréter le droit d’association en ce sens qu’il inclut le droit de négociation collective, la compétence prévue à l’article 153, paragraphe 1, sous f), TFUE dans le domaine de la représentation et de la défense collective des intérêts des travailleurs et des employeurs serait essentiellement vidée de sa substance. En effet, toute mesure adoptée en application de cette disposition irait à l’encontre de l’exception relative au droit d’association prévue à l’article 153, paragraphe 5, TFUE. Deuxièmement, le fait que la Cour considère que l’exception prévue à cette disposition doit être entendue strictement (ce qui est le cas de la plupart des exceptions) fragilise la thèse des gouvernements danois et suédois selon laquelle les auteurs des traités de l’Union ont extrait, au moyen de l’article 153, paragraphe 1, sous f), TFUE, une compétence limitée (pour les matières relevant de la défense collective des intérêts des travailleurs) d’un domaine échappant, de manière générale, à la compétence de l’Union (le droit d’association) (83). À cet égard, j’ajouterais que l’article 153, paragraphe 1, sous f), TFUE mentionne expressément « la représentation et la défense collective des intérêts des travailleurs et des employeurs, y compris la cogestion, sous réserve du paragraphe 5 », de sorte qu’il établit clairement que les matières visées par cette disposition ne se recoupent pas entièrement avec celles couvertes par l’article 153, paragraphe 5, TFUE (84).

106. Il s’ensuit, à mon avis, qu’une disposition ou une mesure adoptée par le législateur de l’Union ne saurait être jugée incompatible avec l’exception relative au droit d’association prévue à l’article 153, paragraphe 5, TFUE au seul motif qu’elle concerne le droit de négociation collective. En l’espèce, cela signifie, par exemple, que la seule circonstance que l’article 4, paragraphe 1, sous d), et l’article 4, paragraphe 2, de la directive 2022/2041 aient pour but de promouvoir la négociation collective ne suffit pas à étayer la conclusion selon laquelle cette directive est, dans son ensemble, incompatible avec l’exception relative au droit d’association prévue à l’article 153, paragraphe 5, TFUE.

107. Pour en venir maintenant à la deuxième question, je rappelle que la Cour a développé le critère de l’ingérence directe dans le cadre de l’exception relative aux rémunérations de l’article 153, paragraphe 5, TFUE, sans indiquer expressément si elle s’appliquait également dans le contexte de l’exception relative au droit d’association prévue à cette même disposition. Je considère toutefois que ce critère peut s’appliquer sans grandes difficultés à cette exception. Leur raison d’être est en effet identique : à l’instar de l’exception relative aux rémunérations, l’exception relative au droit d’association ne vise pas à soustraire à la sphère de compétence de l’Union toute matière présentant un « lien quelconque » avec le droit d’association, mais seulement les instruments ou les dispositions qui ont pour objet de réglementer ce droit.

108. À mon avis, eu égard à ces considérations, on peut difficilement conclure que la directive 2022/2041 a pour objet de réglementer le droit d’association. En effet, ainsi que le gouvernement français l’a indiqué à l’audience, les dispositions de cette directive n’imposent pas de conditions pour constituer une organisation (telle qu’un syndicat) ou s’y affilier. Certaines de ses dispositions ont pour but la promotion de la négociation collective (article 4) et la participation des partenaires sociaux à la fixation et à l’actualisation des salaires minimaux légaux (article 7). Cependant, comme je viens de le préciser, le droit de négociation collective est distinct du droit d’association et le législateur de l’Union est habilité, en vertu de l’article 153, paragraphe 1, sous f), TFUE, à adopter des instruments concernant « la représentation et [de] la défense collective des intérêts des travailleurs et des employeurs ».

109. Il est exact, ainsi que l’admet le Conseil, que l’article 4, paragraphe 1, sous d), de la directive 2022/2041 mentionne certains aspects du droit d’association, à savoir la formation, le fonctionnement ou l’administration des syndicats ou des organisations d’employeurs (85). Toutefois, cette disposition ne vise manifestement pas à interférer dans ce droit, mais seulement à le sauvegarder en protégeant les syndicats et les organisations d’employeurs contre les ingérences. En outre, bien que l’article 4, paragraphe 2, de cette directive oblige les États membres dans lesquels le taux de couverture des négociations collectives est inférieur à 80 % à établir un plan d’action en vue d’augmenter ce taux de couverture, cette obligation n’impose pas aux États membres d’encourager les travailleurs à s’affilier à un syndicat, mais seulement à augmenter le nombre de travailleurs protégés par des conventions collectives.

110. Enfin, je relève que les thèses des gouvernements danois et suédois se concentrent autour de l’article 4, paragraphe 1, sous d), et de l’article 4, paragraphe 2, de la directive 2022/2041. Ils n’examinent pas le contenu d’autres dispositions de cette directive ni même ne font valoir que l’article 4, paragraphe 1, sous d), et l’article 4, paragraphe 2, en sont les dispositions les plus importantes et reflètent son « objet », de sorte que leur argumentation n’appuie pas adéquatement leur demande tendant à l’annulation intégrale de la directive 2022/2041 au motif qu’elle est incompatible avec l’exception relative au droit d’association prévue à l’article 153, paragraphe 5, TFUE.

111. Eu égard aux considérations qui précèdent, j’estime qu’il y a lieu de rejeter la deuxième branche du premier moyen.

2. Le second moyen : la directive 2022/2041 ne pouvait pas valablement être adoptée sur le fondement de l’article 153, paragraphe 1, sous b), TFUE parce qu’elle traite également de matières visées par l’article 153, paragraphe 1, sous f), TFUE

112. Ainsi que je l’ai déjà indiqué au point 32 des présentes conclusions, par le second moyen, le gouvernement danois soutient que, même à supposer que la directive 2022/2041 ne relève pas des exceptions relatives aux « rémunérations » et au « droit d’association » prévues à l’article 153, paragraphe 5, TFUE, le Parlement et le Conseil ne pouvaient pas valablement l’adopter sur le fondement de l’article 153, paragraphe 1, sous b), TFUE. Plus précisément, il considère que cette directive poursuit deux finalités d’importance égale, en ce sens qu’elle vise à réglementer non seulement les « conditions de travail » [article 153, paragraphe 1, sous b), TFUE], mais également la « représentation et la défense collective des intérêts des travailleurs et des employeurs » [article 153, paragraphe 1, sous f), TFUE]. Il relève que chacune de ces bases juridiques appelle une procédure législative différente. L’article 153, paragraphe 1, sous f), TFUE requiert en effet l’unanimité au sein du Conseil, à la différence de l’article 153, paragraphe 1, sous b), TFUE. Ces procédures étant incompatibles, le gouvernement danois fait valoir que la directive 2022/2041 doit être annulée dans son intégralité.

1) Les arguments des parties

113. Les gouvernements danois et suédois estiment que la directive 2022/2041 concerne non seulement les « conditions de travail » [article 153, paragraphe 1, sous b), TFUE], mais également la « défense collective des intérêts des travailleurs » [l’article 153, paragraphe 1, sous f), TFUE], au motif que bon nombre de ses dispositions, y compris son article 4, traitent de la protection de ces intérêts. Selon eux, ces dispositions ne pouvaient être adoptées qu’à l’issue d’un vote unanime au sein du Conseil. Ces gouvernements observent, à cet égard, que l’article 4 de la directive 2022/2041 n’est pas accessoire par rapport aux autres dispositions de celle-ci, puisqu’il établit des obligations générales incombant à l’ensemble États membres, de sorte qu’il est susceptible d’avoir un impact plus important que les dispositions qui ne s’adressent qu’à certains États membres, comme les articles 5 à 8 de cette directive.

114. Le Conseil, le Parlement, la Commission et les autres intervenants soutiennent que la directive 2022/2041 a été adoptée sur la base juridique appropriée. L’objectif général de cette directive concerne les « conditions de travail » au sens de l’article 153, paragraphe 1, sous b), TFUE, et non la défense collective des intérêts des travailleurs telle qu’elle est mentionnée à l’article 153, paragraphe 1, sous f), TFUE. Elle vise en effet à améliorer le caractère adéquat des salaires minimaux légaux pour les travailleurs en promouvant, entre autres, la couverture des négociations collectives en vue de la fixation des salaires. L’article 4 de la directive 2022/2041 s’intéresse à la négociation collective uniquement dans la mesure où il s’agit d’un moyen d’atteindre cet objectif général.

2) Appréciation

115. Je rappelle que, selon la jurisprudence constante de la Cour, le choix de la base juridique d’un acte de l’Union doit se fonder sur des éléments objectifs susceptibles de contrôle juridictionnel. Si l’examen d’un acte de l’Union démontre qu’il poursuit une double finalité ou qu’il a deux composantes et si l’une de celles-ci est identifiable comme étant principale tandis que l’autre n’est qu’accessoire, l’acte doit être fondé sur une seule base juridique, à savoir celle exigée par la finalité ou la composante principale ou prépondérante. À titre exceptionnel, s’il est établi que l’acte poursuit à la fois plusieurs objectifs ou a plusieurs composantes qui sont liés de façon indissociable, sans que l’un soit accessoire par rapport à l’autre de sorte que différentes dispositions des traités sont applicables, une telle mesure doit être fondée sur les différentes bases juridiques correspondantes (86). Toutefois, le recours à une double base juridique est exclu lorsque les procédures prévues pour l’une et l’autre de ces bases sont incompatibles (87).

116. À l’appui de la thèse des gouvernements danois et suédois, tirée, en substance, de ce que la directive 2022/2041 poursuit deux finalités d’importance égale (d’une part, l’établissement d’un cadre destiné à assurer le caractère adéquat des salaires minimaux légaux et, d’autre part, la promotion des négociations collectives en vue de la fixation des salaires), on pourrait faire valoir, à l’instar de ces gouvernements, que l’article 4 de cet instrument (qui concerne la promotion des négociations collectives en vue de la fixation des salaires) est une disposition importante, puisqu’elle s’applique à tous les États membres, alors que son article 5 (qui traite de la procédure de fixation de salaires minimaux légaux adéquats) ne s’applique qu’aux États membres dans lesquels il existe des salaires minimaux légaux. Par conséquent, contrairement à l’article 5, l’article 4 est une disposition d’application transversale. C’est ce que confirme le fait qu’elle figure au chapitre I de la directive 2022/2041, intitulé « Dispositions générales », tandis que l’article 5 fait partie du chapitre II de celle-ci, intitulé « Salaires minimaux légaux ».

117. On pourrait également souligner que l’article 1^er, paragraphe 1, sous a) et b), de la directive 2022/2041 dispose qu’elle établit un cadre aux fins du caractère adéquat des salaires minimaux légaux et de la promotion des négociations collectives en vue de la fixation des salaires, et qu’il n’y a rien dans le libellé de cette disposition qui suggère que le deuxième objectif est moins important que le premier ou qu’il contribue à la réalisation de celui-ci. Dans le même ordre d’idées, le considérant 18 de cette directive énonce qu’elle « établit des exigences minimales […] [et] définit des obligations procédurales pour le caractère adéquat des salaires minimaux légaux ». Il poursuit en indiquant que ladite directive « promeut également la négociation collective en vue de la fixation des salaires ». Ici encore, on peut considérer que le législateur de l’Union a traité ces deux objectifs comme étant d’importance égale.

118. Cependant, à mon avis, ces considérations ne suffisent pas à souscrire aux arguments avancés par les gouvernements danois et suédois. Tout d’abord, comme je l’ai déjà relevé au point 76 des présentes conclusions, l’intitulé de la directive 2022/2041 indique qu’elle porte sur des « salaires minimaux adéquats dans l’Union européenne », et non sur la promotion des négociations collectives. En outre, ainsi que je l’ai déjà indiqué à plusieurs reprises, l’article 5 de cette directive (et non son article 4) en est manifestement la disposition la plus importante. J’observe à cet égard que le considérant 25 de ladite directive précise qu’elle met nettement l’accent sur la promotion des négociations collectives parce que « [l]es États membres où la couverture des négociations collectives est importante se distinguent généralement par une faible proportion de travailleurs à bas salaires et par des salaires minimaux élevés ». Son considérant 22 énonce, en des termes tout autant dépourvus d’ambiguïté, que « [l]e bon fonctionnement des négociations collectives […] est un moyen important de garantir que les travailleurs sont protégés grâce à des salaires minimaux adéquats » (88).

119. Il découle de ces considérations, d’une part, que l’objectif général de la directive 2022/2041 semble être mieux décrit comme étant la mise en place d’un cadre aux fins du caractère adéquat des salaires minimaux légaux plutôt que comme étant la promotion des négociations collectives, et, d’autre part, qu’il convient de considérer l’article 4 de cette directive comme un moyen d’atteindre cet objectif général. Par conséquent, l’objectif tendant à la « promotion des négociations collectives en vue de la fixation des salaires », énoncé à l’article 1^er, paragraphe 1, sous b), de ladite directive, est un moyen de réaliser celui inscrit à son article 1^er, paragraphe 1, sous a), à savoir l’établissement d’un cadre aux fins du caractère adéquat des salaires minimaux légaux. Ce point de vue est également confirmé par la déclaration de la Commission, figurant dans la proposition de directive relative à des salaires minimaux adéquats, selon laquelle, « [p]our atteindre [ses] objectifs, la directive proposée vise à promouvoir les négociations collectives en matière de salaires dans tous les États membres » (89). Enfin, il convient de relever qu’il existe d’autres instruments du droit dérivé de l’Union qui, outre leur objectif premier, cherchent à promouvoir le rôle des partenaires sociaux et qui, en dépit de cela, n’ont pas été adoptés sur la base de l’article 153, paragraphe 1, sous f), TFUE (90).

120. Dans ces conditions, j’estime que la directive 2022/2041 ne devait pas être adoptée sur la base de l’article 153, paragraphe 1, sous f), TFUE et que le second moyen doit donc être rejeté.

B. Le chef de conclusion subsidiaire : faut-il annuler l’article 4, paragraphe 1, sous d), et l’article 4, paragraphe 2, de la directive 2022/2041 ?

121. Dans l’hypothèse où la Cour déciderait qu’il n’y a pas lieu d’annuler intégralement la directive 2022/2041, le Royaume de Danemark demande, à titre subsidiaire, l’annulation de l’article 4, paragraphe 1, sous d), et de l’article 4, paragraphe 2, de cette directive en raison de leur incompatibilité avec l’article 153, paragraphe 5, TFUE. Conformément à la jurisprudence constante de la Cour, l’annulation partielle d’un acte de l’Union n’est possible que dans la mesure où les éléments dont l’annulation est demandée sont détachables du reste de l’acte. Il n’est pas satisfait à cette exigence lorsque l’annulation partielle aurait pour effet de modifier la substance de l’acte en question (91).

122. Ainsi que je l’ai indiqué aux points 90 à 93 des présentes conclusions, je considère que l’article 4, paragraphe 1, sous d), et l’article 4, paragraphe 2, de la directive 2022/2041 imposent aux États membres plusieurs obligations positives visant à promouvoir les négociations collectives en vue de la fixation des salaires, de sorte que ces dispositions limitent, de façon incompatible avec l’exception relative aux rémunérations de l’article 153, paragraphe 5, TFUE, le choix des États membres quant à la méthode de détermination des salaires à laquelle ils peuvent recourir. Le dernier point qu’il me reste à examiner consiste donc à déterminer si l’article 4, paragraphe 1, sous d), et l’article 4, paragraphe 2, de la directive 2022/2041 sont détachables des autres dispositions de celle-ci.

1) Les arguments des parties

123. D’une part, les gouvernements danois, suédois et allemands soutiennent que la directive 2022/2041 ne serait pas privée de son effet utile si seules les dispositions de l’article 4, paragraphe 1, sous d), et de l’article 4, paragraphe 2, de la directive 2022/2041 étaient annulées. À cet égard, les gouvernements danois et suédois relèvent que l’article 4, paragraphe 1, sous d), ne figurait pas dans la proposition de directive relative à des salaires minimaux adéquats. Il n’a été ajouté qu’à un stade ultérieur de la procédure législative. Par conséquent, selon eux, les autres dispositions de cette directive peuvent conserver leur effet utile même sans cet article 4, paragraphe 1, sous d). Ces gouvernements avancent en outre que le Conseil et le Parlement font valoir des points de vue contradictoires en ce qu’ils considèrent, d’une part, que l’article 4, paragraphe 1, sous d), et l’article 4, paragraphe 2, de la directive 2022/2041 sont des dispositions vagues, tout en soutenant, d’autre part, que leur annulation priverait d’effet utile les autres dispositions de cette directive.

124. Lors de l’audience, le gouvernement allemand a rappelé qu’il estimait, pour sa part, que l’article 4, paragraphe 1, sous d), et l’article 4, paragraphe 2, de la directive 2022/2041 étaient compatibles avec l’article 153, paragraphe 5, TFUE. Cependant, il considère également que, dans l’hypothèse où la Cour conclurait en sens contraire, ces dispositions pourraient, en théorie, être détachées des autres dispositions de cette directive. En effet, leur annulation laisserait intact le contenu essentiel de ladite directive. L’article 4 de la directive 2022/2041 pourrait même être annulé dans son intégralité sans compromettre l’effet utile des autres dispositions de cette directive, puisqu’il ne représente qu’un moyen utile d’atteindre l’objectif général de celle-ci.

125. D’autre part, le Parlement, le Conseil, la Commission et les autres intervenants considèrent que l’annulation de l’article 4, paragraphe 1, sous d), et de l’article 4, paragraphe 2, de la directive 2022/2041 modifierait de façon significative la portée et la substance de cette directive, de sorte que ces dispositions ne sont pas détachables du reste de celle-ci. La promotion des négociations collectives est en effet un moyen important pour les travailleurs de bénéficier de salaires minimaux adéquats. En outre, l’annulation de l’article 4, paragraphe 1, sous d), et de l’article 4, paragraphe 2, de ladite directive priverait d’effet utile certaines dispositions générales de celle-ci (en particulier, son article 1^er). Le Conseil et le gouvernement français ajoutent que, si l’article 4 de la directive 2022/2041 devait être annulé intégralement, cette directive ne prévoirait plus d’obligations incombant à tous les États membres. Au lieu de cela, elle n’imposerait des obligations qu’aux États membres dans lesquels il existe des salaires minimaux légaux.

2) Appréciation

126. S’agissant de la question de savoir si l’article 4, paragraphe 1, sous d), et l’article 4, paragraphe 2, de la directive 2022/2041 sont détachables des autres dispositions de celle-ci, premièrement, je partage l’avis des gouvernements danois et suédois selon lequel les arguments avancés par le Parlement et le Conseil en ce qui concerne le second moyen et le chef de conclusion subsidiaire sont contradictoires dans une certaine mesure. En effet, d’une part, dans le contexte du second moyen, ces institutions soutiennent (comme je l’ai indiqué au point 114 des présentes conclusions) que l’article 4 de la directive 2022/2041 s’intéresse à la négociation collective uniquement dans la mesure où il s’agit d’un moyen d’atteindre l’objectif général de cette directive. D’autre part, en ce qui concerne le chef de conclusion subsidiaire, elles font valoir que l’un des piliers de ladite directive est la promotion des négociations collectives en vue de la fixation des salaires et que, en cas d’annulation de son article 4, paragraphe 1, sous d), et son article 4, paragraphe 2, ses autres dispositions seraient privées de leur effet utile.

127. Deuxièmement, il découle de l’analyse effectuée aux points 115 à 120 des présentes conclusions que, si l’article 4, paragraphe 1, sous d), et l’article 4, paragraphe 2, de la directive 2022/2041 sont essentiels à la réalisation de l’un des objectifs poursuivis par cette directive, à savoir la « promotion des négociations collectives en vue de la fixation des salaires », telle qu’elle est mentionnée à l’article 1^er, paragraphe 1, sous b), de ladite directive, cet objectif contribue en fait à atteindre celui visant à établir un cadre aux fins du « caractère adéquat des salaires minimaux légaux » [article 1^er, paragraphe 1, sous a), de la directive 2022/2041], lequel constitue l’objectif général de cette directive.

128. En effet, comme je l’ai indiqué au point 119 des présentes conclusions, l’article 4, paragraphe 1, sous d), et l’article 4, paragraphe 2, de la directive 2022/2041 ne représentent qu’un moyen d’atteindre cet objectif général et celui-ci demeure réalisable sur la seule base des autres dispositions de cette directive. Ainsi que le gouvernement allemand le fait valoir à juste titre, le rapport étroit qui existe entre, d’une part, l’article 4, paragraphe 1, sous d), et l’article 4, paragraphe 2, de la directive 2022/2041 et, d’autre part, les autres dispositions de celle-ci ne signifie pas que l’annulation de l’article 4, paragraphe 1, sous d), et de l’article 4, paragraphe 2, empêcherait cette directive d’établir un cadre aux fins du caractère adéquat des salaires minimaux légaux. L’établissement de ce cadre sera peut-être plus compliqué, mais il ne sera pas impossible.

129. Par conséquent, il découle des considérations qui précèdent que les dispositions de l’article 4, paragraphe 1, sous d), et de l’article 4, paragraphe 2, de la directive 2022/2041 sont détachables des autres articles de cette directive, qui pourraient tout à fait subsister en cas d’annulation de ces dispositions. Ainsi, si la Cour devait conclure qu’il n’y a pas lieu d’annuler intégralement la directive 2022/2041, je lui suggère de faire droit au chef de conclusion subsidiaire du Royaume de Danemark et d’annuler l’article 4, paragraphe 1, sous d), ainsi que l’article 4, paragraphe 2, de cette directive.

C. Observation finale

130. À titre d’observation finale, je souhaiterais m’attarder quelque peu sur un point qui a été débattu à l’audience, à savoir la question consistant à déterminer si le législateur de l’Union aurait pu recourir à une autre base juridique pour adopter la directive 2022/2041, en l’occurrence l’article 175 TFUE au lieu des dispositions combinées de l’article 153, paragraphe 2, sous b), et de l’article 153, paragraphe 1, sous b), TFUE.

131. Je rappelle que l’article 175 TFUE confère la compétence d’adopter des mesures tendant au renforcement de la cohésion économique, sociale et territoriale de l’Union (92). Je ne suis toutefois pas convaincu que la directive 2022/2041 aurait pu être adoptée sur la base de cette disposition au seul motif qu’elle visait à réduire l’écart entre les niveaux socio-économiques dans l’ensemble de l’Union, à promouvoir la convergence vers le haut et à faciliter un développement plus harmonieux de l’Union.

132. Premièrement, en effet, l’article 175 TFUE porte principalement sur l’allocation des fonds de l’Union. Par conséquent, la directive 2022/2041 devrait être interprétée de manière particulièrement créative pour pouvoir la fonder sur cette disposition.

133. Deuxièmement, la Cour a précisé dans sa jurisprudence que, bien que l’exclusion expresse, énoncée dans une disposition du TFUE, de toute harmonisation concernant certaines matières n’empêche pas nécessairement l’adoption de mesures d’harmonisation sur la base d’autres dispositions de ce traité, le législateur de l’Union ne peut pas se fonder sur ces autres dispositions si cela conduit au « contournement » de cette exclusion expresse (93). En l’espèce, je considère que, si le législateur de l’Union avait adopté la directive 2022/2041 sur la base de l’article 175 TFUE, il aurait « contourné » l’exception relative aux rémunérations prévue à l’article 153, paragraphe 5, TFUE. Il se serait en effet fondé sur une disposition plus générale (l’article 175 TFUE) pour récupérer une compétence (dans le domaine des rémunérations) que l’article 153, paragraphe 5, TFUE (la lex specialis) entendait expressément soustraire au champ d’action de l’Union, et pour adopter un instrument dont l’objet même est de réglementer les matières visées par cette exception.

134. J’estime donc que le législateur de l’Union n’aurait pas pu adopter valablement directive 2022/2041 sur la base de l’article 175 TFUE.

VI. Les dépens

135. En vertu de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure de la Cour, la partie qui succombe doit être condamnée aux dépens s’il est conclu en ce sens. Dès lors que, à mon avis, le recours introduit par le Royaume de Danemark est fondé et que cette partie a conclu à ce qu’il plaise à la Cour condamner la partie succombante aux dépens, il y a lieu de condamner le Parlement et le Conseil aux dépens. Néanmoins, le Royaume de Suède, le Royaume de Belgique, la République fédérale d’Allemagne, la République hellénique, le Royaume d’Espagne, la République française, le Grand-Duché de Luxembourg, la République portugaise et la Commission, qui sont intervenus au litige, devraient supporter leurs propres dépens en application de l’article 140, paragraphe 1, de ce règlement de procédure.

VII. Conclusion

136. Eu égard à ce qui précède, je propose à la Cour :

– d’annuler l’intégralité de la directive (UE) 2022/2041 du Parlement européen et du Conseil, du 19 octobre 2022, relative à des salaires minimaux adéquats dans l’Union européenne, en raison de son incompatibilité avec l’article 153, paragraphe 5, TFUE et donc avec le principe d’attribution énoncé à l’article 5, paragraphe 2, TUE,

– de condamner le Parlement européen et le Conseil de l’Union européenne aux dépens, et

– de condamner le Royaume de Suède, le Royaume de Belgique, la République fédérale d’Allemagne, la République hellénique, le Royaume d’Espagne, la République française, le Grand-Duché de Luxembourg, la République portugaise et la Commission européenne à supporter leurs propres dépens.

1 Langue originale : l’anglais.

2 Voir article 2 TUE.

3 Directive du 19 octobre 2022 relative à des salaires minimaux adéquats dans l’Union européenne (JO 2022, L 275, p. 33).

4 Voir « proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à des salaires minimaux adéquats dans l’Union européenne » du 28 octobre 2020, COM(2020) 682 final (ci-après la « proposition de directive relative à des salaires minimaux adéquats »).

5 Von der Leyen, U., Orientations politiques pour la prochaine Commission européenne 2019-2024 ; discours d’ouverture de la session plénière du Parlement européen le 16 juillet 2019 ; discours prononcé à la séance plénière du Parlement européen – 27 novembre 2019, Office des publications de l’Union européenne, 2020, p. 10.

6 Proposition de directive relative à des salaires minimaux adéquats, p. 2.

7 Voir Schulten, T., et Müller, T., « A paradigm shift towards Social Europe? The proposed Directive on adequate minimum wages in the European Union », Italian Labour Law e-Journal (1), vol. 14, n° 1, 2021, p. 7.

8 Proposition de directive relative à des salaires minimaux adéquats, p. 2.

9 Voir « Résultat du vote – Directive du Parlement européen et du Conseil relative à des salaires minimaux adéquats dans l’Union européenne (première lecture) », document ST_13171_2022_INIT, p. 2, disponible à l’adresse https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=consil%3AST_13171_2022_INIT.

10 Voir « Reasoned opinion on the application of the Principles of Subsidiarity and Proportionality » [« Avis motivé sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité »], document ST_14106_2020_INIT, p. 4, disponible à l’adresse : https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=consil%3AST_14106_2020_INIT.

11 Voir « Projet de directive du Parlement européen et du Conseil relative à des salaires minimaux adéquats dans l’Union européenne (première lecture) – Adoption de l’acte législatif – Déclarations », document ST_12616_2022_ADD_1_REV_2, p. 2, disponible à l’adresse : https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=consil%3AST_12616_2022_ADD_1_REV_2.

12 Voir « Out now: First 2022 data on minimum wages in the EU », disponible à l’adresse https://ec.europa.eu/eurostat/en/web/products-eurostat-news/-/ddn-202201282.

13 Document de travail des services de la Commission, « Résumé du rapport d’analyse d’impact accompagnant le document : proposition de [directive] du Parlement européen et du Conseil relative à des salaires minimaux adéquats dans l’union européenne » [SWD(2020) 246 final].

14 Voir article 1^er, paragraphe 1, de la directive 2022/2041. Voir également article 5, paragraphe 1, de cette directive, qui mentionne le but d’« atteindre un niveau de vie décent, de diminuer la pauvreté au travail, ainsi que de promouvoir la cohésion sociale et la convergence sociale vers le haut et de réduire l’écart de rémunération entre les femmes et les hommes ».

15 Il y avait, bien sûr, des exceptions telles que le principe d’égalité de rémunération consacré à l’article 119 du traité CEE (voir arrêt du 25 mai 1971, Defrenne, 80/70, EU:C:1971:55).

16 Certains instruments de droit dérivé poursuivant des objectifs de politique sociale avaient déjà été adoptés avant même le traité d’Amsterdam. Voir, par exemple, Directive 93/104/CE du Conseil, du 23 novembre 1993, concernant certains aspects de l’aménagement du temps de travail (JO 1993, L 307, p. 18), qui a été adoptée sur la base de l’article 118 bis CE (voir arrêt du 12 novembre 1996, RoyaumeUni/Conseil, C-84/94, EU:C:1996:431).

17 Voir arrêt du 21 décembre 2016, AGET Iraklis (C-201/15, EU:C:2016:972, point 76).

18 Directive 2008/104/CE du Parlement européen et du Conseil, du 19 novembre 2008, relative au travail intérimaire (ci-après la « directive 2008/104 ») (JO 2008, L 327, p. 9).

19 Directive 2003/88/CE du Parlement européen et du Conseil, du 4 novembre 2003, concernant certains aspects de l’aménagement du temps de travail (ci-après la « directive 2003/88 ») (JO 2003, L 299, p. 9).

20 Directive (UE) 2019/1152 du Parlement européen et du Conseil, du 20 juin 2019, relative à des conditions de travail transparentes et prévisibles dans l’Union européenne (JO 2019, L 186, p. 105).

21 JO 2017, C 428, p. 10.

22 Voir considérant 12 du socle européen des droits sociaux.

23 Voir arrêt du 18 décembre 2007 (C-341/05, EU:C:2007:809).

24 Voir, entre autres, Rönnmar, M. « Free movement of services versus national labour law and industrial relations systems: Understanding the Laval case from a Swedish and Nordic perspective », Cambridge Yearbook of European Legal Studies – 2007-2008, Volume 10, Hart Publishing, 2008, pp. 493 à 524.

25 Comme en attestent les réactions du gouvernement danois pendant la procédure législative qui a conduit à l’adoption de la directive 2022/2041, ainsi que je l’ai rappelé au point 14 des présentes conclusions.

26 Voir https://normlex.ilo.org/dyn/nrmlx_fr/f?p=NORMLEXPUB:12100:0::NO::P12100_ILO_CODE:C131.

27 Voir Garben, S. « Choosing a tightrope instead of a rope bridge – The choice of legal basis for the AMW Directive », dans Ratti, L., Brameshuber, E. et Pietrogiovanni, V. (dir.), The EU Directive on Adequate Minimum Wages – Context, Commentary and Trajectories, Hart Publishing, 2024, p. 25.

28 Voir arrêt du 15 avril 2008, Impact (C-268/06, ci-après l’« arrêt Impact », EU:C:2008:223, point 122). Je rappelle que l’article 151 TFUE dispose que « [l]’Union et les États membres […] ont pour objectifs la promotion de l’emploi, l’amélioration des conditions de vie et de travail, permettant leur égalisation dans le progrès, une protection sociale adéquate, le dialogue social, le développement des ressources humaines permettant un niveau d’emploi élevé et durable et la lutte contre les exclusions ».

29 Arrêt du 13 septembre 2007 (C-307/05, ci-après l’« arrêt Del Cerro Alonso », EU:C:2007:509, point 41).

30 Points 124 et 125.

31 Arrêt du 10 juin 2010 (C-395/08 et C-396/08, ci-après l’« arrêt Bruno e.a. », EU:C:2010:329, point 37).

32 Arrêt du 19 juin 2014 (C-501/12 à C-506/12, C-540/12 et C-541/12, ci-après l’« arrêt Specht e.a. », EU:C:2014:2005, point 33).

33 Document de travail des services de la Commission, « Impact assessment Accompanying the document Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on adequate minimum wages in the European Union » [« Rapport d’analyse d’impact accompagnant le document : proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à des salaires minimaux adéquats dans l’union européenne »], COM(2020) 682 final, p. 71. Dans ce document, la Commission a indiqué qu’il résultait de l’article 153, paragraphe 5, TFUE et de la jurisprudence de la Cour relative à l’interprétation de cette disposition (notamment des arrêts Del Cerro Alonso et Impact) que, si l’action de l’Union ne vise pas à harmoniser le niveau des salaires minimaux dans l’ensemble de l’Union ni à établir un mécanisme uniforme de fixation de salaires minimaux, elle peut néanmoins consister à mettre en place « un cadre qui n’interfère pas avec la compétence des États membres et des partenaires sociaux pour déterminer les modalités détaillées de leurs cadres de fixation des salaires minimaux et, en particulier, le niveau de leurs salaires minimaux […] » (voir p. 72).

34 Voir également proposition de directive relative à des salaires minimaux adéquats, dans laquelle la Commission a indiqué que, étant donné que la directive proposée « ne contient pas de mesures ayant un effet direct sur le niveau des rémunérations, elle respecte pleinement les limites imposées à l’action de l’Union par l’article 153, paragraphe 5, du TFUE ».

35 Voir également, entre autres, « Avis du Comité européen des régions – Des salaires minimaux adéquats dans l’Union européenne » (JO 2021, C 175, p. 89), selon lequel « l’article 153 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne […] comme base juridique […] n’autorise aucune intervention directe dans la fixation des rémunérations au sein de l’Union européenne » ; en revanche, [la proposition de la Commission] peut constituer un « processus assorti d’objectifs » qui « respectera pleinement la législation nationale existante en matière de salaire minimal et le rôle des partenaires sociaux ».

36 Mise en italique par nos soins.

37 Mise en italique par nos soins.

38 Mise en italique par nos soins.

39 Voir, par exemple, article 4, paragraphe 1, et article 5, paragraphe 1, de la directive 2022/2041.

40 Voir Garben, S. note en bas de page 27, op. cit., p. 25.

41 Conclusions de l’avocat général Kokott dans l’affaire Impact (C-268/06, EU:C:2008:2, points 173 à 176).

42 Point 176, mise en italique par nos soins.

43 Voir arrêt Impact, point 123 (mise en italique par nos soins).

44 Voir arrêt Impact, point 124.

45 Voir point 39 des présentes conclusions.

46 Voir également arrêt Del Cerro Alonso (point 40), arrêt Impact(point 123) et arrêt Bruno e.a.(point 36). Je reviendrai sur cette question aux points 64 à 66 des présentes conclusions.

47 Voir, à cet égard, arrêt du 11 novembre 2004, Delahaye (C-425/02, EU:C:2004:706, point 33). Voir également arrêt du 22 décembre 2010, Gavieiro Gavieiro et Iglesias Torres (C-444/09 et C-456/09, EU:C:2010:819, point 58).

48 Conclu le 18 mars 1999 et figurant à l’annexe de la directive 1999/70/CE du Conseil, du 28 juin 1999, concernant l’accord-cadre CES, UNICE et CEEP sur le travail à durée déterminée (JO 1999, L 175, p. 43).

49 Directive du 15 décembre 1997 concernant l’accord-cadre sur le travail à temps partiel conclu par l’UNICE, le CEEP et la CES (ci-après la « directive 97/81 ») (JO 1998, L 14, p. 9).

50 Directive du 27 novembre 2000 portant création d’un cadre général en faveur de l’égalité de traitement en matière d’emploi et de travail (JO 2000, L 303, p. 16).

51 Directive du 5 juillet 2006 relative à la mise en œuvre du principe de l’égalité des chances et de l’égalité de traitement entre hommes et femmes en matière d’emploi et de travail (refonte) (ci-après la « directive 2006/54 ») (JO 2006, L 204, p. 23). Voir, en particulier, article 1 er, deuxième alinéa, sous b), de cette directive qui dispose qu’« elle contient des dispositions destinées à mettre en œuvre le principe de l’égalité de traitement » en ce qui concerne, entre autres, « les conditions de travail, y compris les rémunérations ».

52 Directive du 29 juin 2000 relative à la mise en œuvre du principe de l’égalité de traitement entre les personnes sans distinction de race ou d’origine ethnique (JO 2000, L 180, p. 22). Voir article 3, paragraphe 1, sous c), de cette directive qui prévoit qu’elle « s’applique à toutes les personnes, tant pour le secteur public que pour le secteur privé, y compris les organismes publics », en ce qui concerne, entre autres, « les conditions d’emploi et de travail, y compris les conditions de licenciement et de rémunération ».

53 Cette directive, tout comme la directive 97/81, entend garantir le respect du principe d’égalité de traitement, y compris en ce qui concerne les salaires, à l’égard d’une certaine catégorie de travailleurs (en l’occurrence, les travailleurs intérimaires).

54 Directive 96/71/CE du Parlement européen et du Conseil, du 16 décembre 1996, concernant le détachement de travailleurs effectué dans le cadre d’une prestation de services (JO 1997, L 18, p. 1). Voir, à cet égard, arrêt du 8 décembre 2020, Hongrie/Parlement et Conseil (C-620/18, EU:C:2020:1001, points 71 à 85), concernant le recours introduit par la Hongrie aux fins de l’annulation de la directive (UE) 2018/957 du Parlement européen et du Conseil, du 28 juin 2018, modifiant la directive 96/71/CE concernant le détachement de travailleurs effectué dans le cadre d’une prestation de services (JO 2018, L 173, p. 16) au motif qu’elle violait l’article 153, paragraphe 5, TFUE. La Cour a rejeté ce moyen car la directive modificative se limitait à coordonner les réglementations des États membres en cas de détachement de travailleurs afin de garantir que ces derniers bénéficient de certaines ou de la quasi-totalité des conditions de travail et d’emploi prévues par l’État membre d’accueil, y compris en ce qui concerne les rémunérations.

55 Voir, en particulier, article 7 de cette directive intitulé « Congé annuel », dont le premier paragraphe dispose que « [l]es États membres prennent les mesures nécessaires pour que tout travailleur bénéficie d’un congé annuel payé d’au moins quatre semaines, conformément aux conditions d’obtention et d’octroi prévues par les législations et/ou pratiques nationales ».

56 Directive du 22 octobre 2008 relative à la protection des travailleurs salariés en cas d’insolvabilité de l’employeur (JO 2008, L 283, p. 36). Cette directive vise à garantir le paiement des créances impayées (y compris les salaires) des travailleurs salariés en cas d’insolvabilité de leur employeur, mais elle n’a pas pour objet de réglementer les « salaires ».

57 Pour un exemple supplémentaire, voir directive (UE) 2019/1158 du Parlement européen et du Conseil, du 20 juin 2019, concernant l’équilibre entre vie professionnelle et vie privée des parents et des aidants et abrogeant la directive 2010/18/UE du Conseil (JO 2019, L 188, p. 79), dont le considérant 31 énonce que « [l]es États membres devraient établir la rémunération ou l’allocation pour la période minimale non transférable du congé parental […] à un niveau adéquat ». Cependant, les termes « adéquat » ou « adéquate » (« adequate » dans la version anglaise) n’apparaissent que dans le préambule de cette directive et ne figurent dans aucune de ses dispositions [le terme « adéquats » (« proper » dans la version anglaise) est toutefois mentionné à l’article 18 de ladite directive, mais il concerne le contrôle et l’évaluation de la mise en œuvre de cette même directive et n’a donc pas d’incidence sur la présente question]. En outre, l’article 1^er de la directive 2019/1158 établit clairement que l’objet de celle-ci n’est pas de déterminer le niveau de cette rémunération ni ses modalités de fixation, mais plutôt de fixer « des exigences minimales conçues pour parvenir à l’égalité entre les hommes et les femmes en ce qui concerne les opportunités sur le marché du travail et le traitement au travail, en facilitant la conciliation entre vie professionnelle et vie familiale pour les travailleurs qui sont parents ou les aidants ».

58 Ce qui serait le cas, par exemple, d’une directive qui ne concerne que la catégorie des salaires les plus bas, et non tous les salaires.

59 Voir point 54 des présentes conclusions.

60 Conclusions de l’avocat général Kokott dans l’affaire Impact (C-268/06, EU:C:2008:2, point 173).

61 Voir Menegatti, E. « Much ado about little: the Commission proposal for a Directive on adequate wages », Italian Labour Law e-Journal (1) Vol. 14, 2021, p. 29.

62 On pourrait également mentionner l’article 4, paragraphe 2, de la directive 2022/2041 qui dispose que « le plan d’action fixe un calendrier clair et des mesures concrètes pour augmenter progressivement le taux de couverture des négociations collectives, dans le plein respect de l’autonomie des partenaires sociaux ».

63 Mise en italique par nos soins.

64 Ces critères sont a) le pouvoir d’achat des salaires minimaux légaux, compte tenu du coût de la vie, b) le niveau général et la répartition des salaires, c) le taux de croissance des salaires et d) les niveaux et évolutions de la productivité nationale à long terme.

65 Voir également, à cet égard, considérant 26 de la directive 2022/2041.

66 Voir Sagan, A. et Schmidt, A., « The procedure for setting adequate statutory minimum wages (Article 5) », dans Ratti, L., Brameshuber, E. et Pietrogiovanni, V. (dir.), The EU Directive on Adequate Minimum Wages, Context, Commentary and Trajectories, Hart Publishing, 2024, p. 202.

67 Voir également Blanke, T., « Fair and just working conditions (Article 31) », European Labour Law and the EU Charter of Fundamental Rights, Bergusson (dir.), Nomos Baden Baden, 2002, p. 537, et Bogg, A., « Article 31: Fair and just working conditions », dans Peers, S., Hervey, T, Kenner, J. et Ward, A. (dir.), The EU Charter of Fundamental Rights – A commentary, Hart Publishing, Londres, 2014, p. 855 et 856. La question de savoir si l’article 31, paragraphe 1, de la Charte couvre les conditions de travail telles que la « rémunération » a été débattue dans la doctrine, puisqu’il semble que cette disposition ait été initialement introduite pour garantir la santé et la sécurité des travailleurs, telle qu’elles sont protégées par la directive 89/391/CEE du Conseil, du 12 juin 1989, concernant la mise en œuvre de mesures visant à promouvoir l’amélioration de la sécurité et de la santé des travailleurs au travail (JO 1989, L 183, p. 1).

68 Mise en italique par nos soins.

69 Voir Sjödin, E., « European minimum wage: A Swedish perspective on EU’s competence in social policy in the wake of the proposed directive on adequate minimum wages in the EU », European Labour Law Journal, Vol. 13(2), 2022, p. 283.

70 Il en va de même des dispositions transversales (chapitre III) et des dispositions finales (chapitre IV) de la directive 2022/2041.

71 Mise en italique par nos soins.

72 Mise en italique par nos soins.

73 Voir Menegatti, E. « Much ado about little: the Commission proposal for a Directive on adequate wages », Italian Labour Law e-Journal, Vol. 14, n° 1, 2021, p. 25.

74 Selon l’OCDE, seuls 8 des 27 États membres atteignent aujourd’hui le seuil de 80 % prévu à l’article 4, paragraphe 2, de la directive 2022/2041 (le Danemark et la Suède semblent dépasser ce seuil) (voir https://www.oecd.org/en/data/datasets/oecdaias-ictwss-database.html).

75 En effet, il semble qu’il n’y ait ni une méthode généralement acceptée pour mesurer la couverture des négociations collectives, ni une base de données généralement reconnue concernant les taux de couverture respectifs dans différents États membres.

76 Voir points 67 à 69 des présentes conclusions.

77 L’article 12, paragraphe 1, de la Charte dispose que « [t]oute personne a droit à la liberté de réunion pacifique et à la liberté d’association à tous les niveaux, notamment dans les domaines politique, syndical et civique, ce qui implique le droit de toute personne de fonder avec d’autres des syndicats et de s’y affilier pour la défense de ses intérêts » (mise en italique par nos soins).

78 L’article 28 de la Charte, intitulé « Droit de négociation et d’actions collectives », dispose que « [l]es travailleurs et les employeurs, ou leurs organisations respectives, ont, conformément au droit de l’Union et aux législations et pratiques nationales, le droit de négocier et de conclure des conventions collectives aux niveaux appropriés et de recourir, en cas de conflits d’intérêts, à des actions collectives pour la défense de leurs intérêts, y compris la grève ».

79 En effet, d’une part, l’article 11 de la charte communautaire des droits sociaux fondamentaux des travailleurs visait à protéger le droit des employeurs et des travailleurs de s’associer « en vue de constituer les organisations professionnelles ou syndicales de leur choix pour la défense de leurs intérêts économiques et sociaux ». D’autre part, l’article 12 dudit instrument concernait « le droit, dans les conditions prévues par les législations et les pratiques nationales, de négocier et de conclure des conventions collectives ».

80 La charte communautaire des droits sociaux fondamentaux des travailleurs a été adoptée lors de la session du Conseil européen du 9 décembre 1989 à Strasbourg et est reproduite dans le document COM(89) 471 de la Commission, du 2 octobre 1989. Elle établit les grands principes sur lesquels repose le modèle européen du droit du travail.

81 Voir préambule de la Charte : « [l]a présente Charte réaffirme, dans le respect des compétences et des tâches de l’Union, ainsi que du principe de subsidiarité, les droits qui résultent notamment […] des Chartes sociales adoptées par l’Union et par le Conseil de l’Europe ».

82 Voir arrêt Impact (point 122). Je rappelle que l’article 151 TFUE dispose que « [l]’Union et les États membres […] ont pour objectifs la promotion de l’emploi, l’amélioration des conditions de vie et de travail, permettant leur égalisation dans le progrès, une protection sociale adéquate, le dialogue social, le développement des ressources humaines permettant un niveau d’emploi élevé et durable et la lutte contre les exclusions ».

83 Tel que je le comprends, le point de vue de ces gouvernements est que la relation existant entre l’article 153, paragraphe 1, sous f), TFUE (« défense collective des intérêts des travailleurs et des employeurs ») et l’exception relative au droit d’association prévue à l’article 153, paragraphe 5, TFUE est à l’opposé de celle existant entre l’exception relative aux rémunérations établie à cette disposition et l’article 153, paragraphe 1, sous b), TFUE (« conditions de travail ») (voir, à cet égard, point 63 des présentes conclusions).

84 Mise en italique par nos soins.

85 Cette disposition impose aux États membres de prendre des mesures « pour protéger les syndicats et les organisations d’employeurs participant ou souhaitant participer à la négociation collective contre tout acte d’ingérence des uns à l’égard des autres, soit directement, soit par leurs agents ou membres dans leur formation, leur fonctionnement ou leur administration » (mise en italique par nos soins).

86 Voir arrêt du 4 septembre 2018, Commission/Conseil (Accord avec le Kazakhstan) (C-244/17, EU:C:2018:662, points 36 et 37 ainsi que jurisprudence citée).

87 Voir avis 1/15 (Accord PNR UE-Canada) du 26 juillet 2017 (EU:C:2017:592, point 78).

88 Mise en italique par nos soins.

89 Proposition de directive relative à des salaires minimaux adéquats, p. 2, mise en italique par nos soins.

90 Voir, en particulier, directive 2006/54, dont l’article 21, paragraphe 1, dispose que, « [c]onformément à leurs traditions et pratiques nationales, les États membres prennent les mesures appropriées afin de favoriser le dialogue social entre les partenaires sociaux en vue de promouvoir l’égalité de traitement, y compris, par exemple, par la surveillance des pratiques sur le lieu de travail, dans l’accès à l’emploi, à la formation et à la promotion professionnelles, ainsi que par la surveillance des conventions collectives, par des codes de conduite, par la recherche ou par l’échange d’expériences et de bonnes pratiques ».

91 Voir, entre autres, arrêt du 8 décembre 2020, Pologne/Parlement et Conseil (C-626/18, EU:C:2020:1000, point 28 et jurisprudence citée). Mise en italique par nos soins.

92 Cette disposition prévoit que « [l]es États membres conduisent leur politique économique et la coordonnent en vue également d’atteindre les objectifs visés à l’article 174. La formulation et la mise en œuvre des politiques et actions de l’Union ainsi que la mise en œuvre du marché intérieur prennent en compte les objectifs visés à l’article 174 et participent à leur réalisation. L’Union soutient aussi cette réalisation par l’action qu’elle mène au travers des fonds à finalité structurelle […], de la Banque européenne d’investissement et des autres instruments financiers existants. […] Si des actions spécifiques s’avèrent nécessaires en dehors des fonds, et sans préjudice des mesures décidées dans le cadre des autres politiques de l’Union, ces actions peuvent être arrêtées par le Parlement européen et le Conseil, statuant conformément à la procédure législative ordinaire et après consultation du Comité économique et social et du Comité des régions ».

93 Voir arrêt du 5 octobre 2000, Allemagne/Parlement et Conseil (C-376/98, EU:C:2000:544, point 79).