Affaire T-1081/23

BT Global Services Belgium

contre

Commission européenne

Arrêt du Tribunal (quatrième chambre) du 23 juillet 2025

« Marchés publics de services – Procédure d’appel d’offres – Services transeuropéens pour la télématique entre administrations – Extension de nouvelle génération (TESTA-ng II Ext) – Directive 2014/24/UE – Règlement (UE, Euratom) 2018/1046 – Décision de modifier le contrat en cours sans publication d’un nouvel avis d’appel d’offres – Circonstances imprévisibles – Recours en annulation – Qualité pour agir – Affectation individuelle – Recevabilité »

1. Recours en annulation – Personnes physiques ou morales – Actes les concernant directement et individuellement – Affectation directe – Critères – Décision de la Commission modifiant un contrat en cours, conclu à l’issue d’une procédure négociée sans publication préalable d’un avis de marché, sans nouvelle procédure de passation de marché – Affectation directe du requérant absent à la procédure et agissant sur le marché concerné

   (Art. 263 4e al., TFUE)

   (voir points 33-38)

2. Recours en annulation – Personnes physiques ou morales – Actes les concernant directement et individuellement – Affectation individuelle – Critères – Décision de la Commission modifiant un contrat en cours, conclu à l’issue d’une procédure négociée sans publication préalable d’un avis de marché, sans nouvelle procédure de passation de marché – Affectation individuelle du requérant absent à la procédure mais ayant remporté un marché antérieur présentant un lien étroit et direct avec le marché en cause

   (Art. 263, 4e al., TFUE ; directive du Parlement européen et du Conseil 2007/66, considérant 17 ; directive du Conseil 89/665, telle que modifiée par la directive 2014/23)

   (voir points 39-51)

3. Marchés publics de l’Union européenne – Procédure d’appel d’offres – Attribution des marchés – Procédure négociée sans publication préalable d’un avis de marché – Modification d’un marché en cours sans nouvelle procédure de passation de marché – Obligation du pouvoir adjudicateur de faire preuve de diligence lors de la préparation du marché public – Limites – Circonstances imprévisibles – Notion – Pandémie de COVID-19 et décisions juridictionnelles ordonnant la suspension de la signature du marché précédent – Inclusion

   [Règlement du Parlement européen et du Conseil 2018/1046, art. 172, § 3, a) et b), i) ; directive du Parlement européen et du Conseil 2014/24, considérant 109 et art. 72, § 1, c), i)]

   (voir points 83, 86-88)

4. Rapprochement des législations – Procédures de passation des marchés publics de travaux, de fournitures et de services – Directive 2014/24 – Avis de marché – Conditions – Obligation d’indiquer dans l’avis de marché la quantité et/ou la valeur estimée ainsi qu’une quantité et/ou la valeur maximale des produits à fournir en vertu d’un accord-cadre – Épuisement de l’accord à l’atteinte de cette limite – Application, par analogie, aux marchés publics de l’Union

   [Règlement du Parlement européen et du Conseil 2018/1046, art. 172, § 3, a) et b) ; directive du Parlement européen et du Conseil 2014/24, considérant 107 et art. 18, § 1, et 72, § 1, b), c) et e)]

   (voir points 114-116)

Résumé

Dans son arrêt, le Tribunal rejette le recours introduit par BT Global Services Belgium, la requérante, à l’encontre de la décision de la Commission européenne de modifier un contrat en cours sans publication d’un nouvel avis d’appel d’offres. Ce faisant, le Tribunal précise les conditions de recevabilité d’un recours en annulation visant un avis de modification de marché ainsi que la notion de « circonstances qu’un pouvoir adjudicateur diligent ne pouvait pas prévoir », au sens du règlement 2018/1046 ( 1 ).

La Commission a lancé plusieurs appels d’offres relatifs à un service de réseau visant à fournir une plateforme de communication pour l’échange de données entre les administrations publiques européennes (ci-après le « réseau TESTA »). Deux appels d’offres, lancés à cet effet en 2011 et en 2017, ont été attribués à T-Systems International GmbH.

En mai 2019, la Commission a lancé un nouvel appel d’offres, qui a été attribué à la requérante. À la suite de plusieurs ordonnances rendues par les juridictions de l’Union européenne concernant cette décision d’attribution, ordonnant la suspension de la signature de ce contrat, la Commission a décidé, en avril 2023, d’annuler cet appel d’offres.

En juin 2019, la Commission a lancé un nouvel appel d’offres, par une procédure négociée sans publication préalable d’un avis de marché, qu’elle a attribué à T-Systems. La valeur contractuelle maximale était fixée à 121,9 millions d’euros et sa date d’expiration au 17 juin 2024.

En août 2023, la Commission a décidé de modifier ce marché sans lancer de nouvelle procédure de passation de marché (ci-après la « décision attaquée »). Les modifications du contrat comprenaient notamment l’ajout de services supplémentaires et une augmentation de la valeur maximale du contrat de 121,9 millions d’euros à 160,9 millions d’euros. Ces modifications étaient notamment motivées par des circonstances imprévisibles, telles que celles résultant de la pandémie de COVID-19 et des ordonnances rendues par les juridictions de l’Union, qui avaient conduit à l’annulation de l’appel d’offres attribué à la requérante.

Par la suite, la requérante a introduit un recours devant le Tribunal tendant à l’annulation de la décision attaquée.

Appréciation du Tribunal

S’agissant de la recevabilité de cette affaire, le Tribunal statue sur l’argument soulevé par la Commission, qui soutient que le recours est irrecevable en raison de l’absence de qualité pour agir de la requérante et, plus précisément, en raison de son absence d’affectation individuelle.

Dès lors que le Tribunal constate que la requérante n’est pas destinataire de la décision attaquée et que celle-ci ne constitue pas un acte réglementaire de portée générale, il s’assure que la requérante est directement et individuellement concernée par cette décision.

Après avoir constaté que la décision attaquée affecte directement la requérante, le Tribunal examine si cette dernière est individuellement concernée par ladite décision. Dans ce cadre, il vérifie si la décision attaquée atteint la requérante en raison soit de certaines qualités qui lui sont particulières, soit d’une situation de fait qui la caractérise par rapport à toute autre personne.

À cet égard, le Tribunal rappelle que, lorsque la décision affecte un groupe de personnes qui étaient identifiées ou identifiables au moment où cet acte a été pris et en fonction de critères propres aux membres du groupe, ces personnes peuvent être individuellement concernées par cet acte en tant qu’elles font partie d’un cercle restreint d’opérateurs économiques. Il ajoute, par ailleurs, que, en matière de marchés publics, la Cour a jugé qu’une protection juridictionnelle effective exigeait que les soumissionnaires évincés disposent d’une réelle possibilité d’intenter un recours.

Dans les circonstances spécifiques d’un recours par le pouvoir adjudicateur à la procédure négociée sans publication préalable d’un avis de marché, un opérateur qui n’a pas été invité à participer à cette procédure, alors qu’il était en mesure de remplir les critères appliqués par le pouvoir adjudicateur pour sélectionner les entreprises auxquelles envoyer une invitation à soumissionner, doit être regardé comme appartenant à un cercle restreint de concurrents en mesure de soumettre une offre s’ils avaient été invités à participer à la procédure.

En l’espèce, le Tribunal observe que la décision attaquée est un avis de modification de marché. Ainsi, il n’est pas possible pour la requérante d’apporter la preuve, comme elle aurait pu, le cas échéant, le faire dans le cas d’une procédure négociée sans publication préalable d’un avis de marché, qu’elle était en mesure de remplir les critères appliqués par le pouvoir adjudicateur pour sélectionner les entreprises auxquelles envoyer une invitation à soumissionner et qu’elle faisait donc partie d’un cercle restreint de concurrents en mesure de soumettre une offre s’ils avaient été invités à participer à la procédure.

Cependant, le Tribunal relève, premièrement, que la requérante est la seule à avoir remporté la dernière procédure de passation de marché ouverte à la concurrence portant sur les services du réseau TESTA.

Deuxièmement, le Tribunal met en exergue le fait qu’il existe un lien étroit entre l’appel d’offres remporté par la requérante et le marché modifié par la décision attaquée, ainsi qu’un lien direct entre l’annulation de ce même appel d’offres et l’adoption de cette décision.

Dès lors, le Tribunal considère que cette situation de fait, qui caractérise la requérante par rapport à toute autre personne, permet de l’individualiser. Partant, il rejette l’argument de la Commission selon lequel le recours serait irrecevable et déclare le recours recevable.

S’agissant du fond de l’affaire, le Tribunal rejette, en premier lieu, le moyen tiré de ce que la modification du marché concerné n’aurait pas été rendue nécessaire par des circonstances qu’un pouvoir adjudicateur diligent ne pouvait pas prévoir.

À cet égard, il rappelle, tout d’abord, que les circonstances imprévisibles sont des circonstances extérieures que le pouvoir adjudicateur, bien qu’ayant fait preuve d’une diligence raisonnable lors de la préparation du marché initial, ne pouvait prévoir au moment de l’attribution du marché concerné.

Ensuite, le Tribunal constate que, en l’espèce, lors de la préparation du marché concerné, lancé en juin 2019, et au moment de l’attribution de ce marché, en mai 2020, la Commission ne pouvait prévoir aucune des circonstances extérieures identifiées dans la décision attaquée, à savoir ni la gravité de la pandémie de COVID-19, laquelle, au moment de l’attribution du marché, venait de se déclarer, ni la succession des antécédents procéduraux, qui constitue un cas de figure particulièrement inhabituel.

Il découle ainsi de la directive 2014/24 ( 2 ) et du règlement financier ( 3 ) que la pandémie de COVID-19 et les décisions rendues par le Tribunal et la Cour entre avril 2022 et mars 2023, ordonnant la suspension de la signature du contrat-cadre précédent, peuvent être considérées comme des circonstances qu’un pouvoir adjudicateur diligent ne pouvait pas prévoir, au sens de ces dispositions.

Enfin, le Tribunal note que la diligence raisonnable dont doit avoir fait preuve le pouvoir adjudicateur lors de la préparation du marché initial pour pouvoir se prévaloir des « circonstances qu’un pouvoir adjudicateur diligent ne pouvait pas prévoir » n’exige pas que la Commission ait pris en considération, lors de la préparation du marché public concerné, l’impossibilité de migrer vers un nouveau réseau ou de mettre en place un nouveau réseau pleinement opérationnel à l’expiration du contrat-cadre, induite par ces circonstances imprévisibles.

En second lieu, le Tribunal rejette le moyen tiré de ce que les modifications consécutives apportées au marché initial auraient visé à contourner la directive 2014/24. En effet, il souligne que la raison d’être de la limitation relative à la modification des marchés en cours, prévue par cette directive ( 4 ), est d’éviter un scénario dans lequel le pouvoir adjudicateur concevrait plusieurs modifications successives d’un même marché dans le but de contourner les obligations découlant de la directive 2014/24. Cette limitation s’applique donc aux modifications consécutives d’un contrat donné. Or, en l’espèce, la Commission n’a modifié le contrat qu’une seule fois.

Par conséquent, le Tribunal rejette le recours de la requérante.

( 1 ) Article 172, paragraphe 3, sous b), i), du règlement (UE, Euratom) 2018/1046 du Parlement européen et du Conseil, du 18 juillet 2018, relatif aux règles financières applicables au budget général de l’Union, modifiant les règlements (UE) no 1296/2013, (UE) no 1301/2013, (UE) no 1303/2013, (UE) no 1304/2013, (UE) no 1309/2013, (UE) no 1316/2013, (UE) no 223/2014, (UE) no 283/2014 et la décision no 541/2014/UE, et abrogeant le règlement (UE, Euratom) no 966/2012 (JO 2018, L 193, p. 1, ci-après le « règlement financier »).

( 2 ) Article 72, paragraphe 1, sous c), i), ainsi que considérant 109 de la directive 2014/24/UE du Parlement et du Conseil, du 26 février 2014, sur la passation des marchés publics et abrogeant la directive 2004/18/CE (JO 2014, L 94, p. 65).

( 3 ) Article 172, paragraphe 3, sous b), i).

( 4 ) Article 72, paragraphe 1, sous c), iii).