1.

La présente demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de l’article 72, paragraphe 2, de la directive 2014/24/UE ( 2 ), qui prévoit, en substance, la possibilité d’apporter des modifications de valeur limitée à un marché public ou à un accord-cadre sans qu’une nouvelle procédure de passation de marché soit nécessaire, à condition que ces modifications ne changent pas la nature globale du marché ou de l’accord-cadre.

2.

L’affaire au principal concerne des accords-cadres conclus entre le Polismyndigheten (autorité de police, Suède) et deux prestataires en vue d’assurer le service de remorquage de véhicules. Ces accords-cadres, évalués sur la base du critère du prix le plus bas, ont été initialement attribués en se fondant sur un prix fixe en ce qui concerne les prestations pour lesquelles le point de collecte du véhicule se situe dans un rayon de 10 kilomètres du lieu où ce véhicule doit être retourné et d’un prix supplémentaire par kilomètre pour les transports en dehors de ce rayon. Par la suite, le pouvoir adjudicateur est convenu avec les adjudicataires de modifier les conditions de rémunération desdits accords-cadres, sans augmenter la valeur contractuelle globale, en augmentant le rayon pour lequel la rémunération est purement forfaitaire de 10 à 50 kilomètres ainsi que le niveau des prix.

3.

Dans ce contexte, la Cour est appelée à examiner si de telles modifications ont pour effet de changer la nature globale de l’accord-cadre au sens de l’article 72, paragraphe 2, de la directive 2014/24 et, partant, de déclencher l’obligation d’engager une nouvelle procédure de passation de marché.

4.

Aux termes des considérants 1, 107 et 109 de la directive 2014/24 :

[…]

[…]

5.

L’article 72 de cette directive, intitulé « Modification de marchés en cours », est libellé comme suit :

« 1. Les marchés et les accords-cadres peuvent être modifiés sans nouvelle procédure de passation de marché conformément à la présente directive dans l’un des cas suivants :

[…]

[…]

[…]

2. En outre, et sans qu’il soit besoin de vérifier si les conditions énoncées au paragraphe 4, [sous] a) à d), sont remplies, les marchés peuvent également être modifiés sans qu’une nouvelle procédure de passation de marché conformément à la présente directive ne soit nécessaire lorsque la valeur de la modification est inférieure aux deux valeurs suivantes :

Toutefois, la modification ne peut pas changer la nature globale du marché ou de l’accord-cadre. Lorsque plusieurs modifications successives sont effectuées, la valeur est déterminée sur la base de la valeur cumulée nette des modifications successives.

[…]

4. Une modification d’un marché ou d’un accord-cadre en cours est considérée comme substantielle au sens du paragraphe 1, [sous] e), lorsqu’elle rend le marché ou l’accord-cadre sensiblement différent par nature de celui conclu au départ. En tout état de cause, sans préjudice des paragraphes 1 et 2, une modification est considérée comme substantielle lorsqu’une au moins des conditions suivantes est remplie :

[…]

5. Une nouvelle procédure de passation de marché conformément à la présente directive est requise pour des modifications des dispositions d’un marché public ou d’un accord-cadre en cours autres que celles prévues aux paragraphes 1 et 2. »

6.

L’article 8 de la lag (2016:1145) om offentlig upphandling (loi no 1145 de 2016 sur les marchés publics), figurant au chapitre 17 de cette loi, énonce qu’un marché ou un accord-cadre peut être modifié sans engager une nouvelle procédure de passation de marché si la modification est effectuée sur la base de l’une des dispositions prévues aux articles 9 à 14 de ladite loi.

7.

L’article 9, premier alinéa, de la même loi prévoit qu’un marché ou un accord-cadre peut être modifié sans nouvelle procédure de passation de marché si la nature globale du marché ou de l’accord-cadre n’est pas altérée et si l’augmentation ou la diminution de la valeur du marché ou de l’accord-cadre est inférieure, d’une part, au seuil prescrit et, d’autre part, à 10 % de la valeur du marché ou de l’accord-cadre s’il s’agit d’une passation de marché de fournitures ou de services.

8.

L’article 14, premier alinéa, de la loi no 1145 de 2016 sur les marchés publics dispose qu’un marché ou un accord-cadre peut être modifié sans nouvelle procédure de passation de marché, même si la modification n’est pas couverte par les dispositions des articles 9 à 13 de celle-ci, à condition que la modification ne soit pas substantielle. Le deuxième alinéa, point 1, de cet article précise qu’une modification est considérée comme substantielle notamment lorsqu’elle introduit de nouvelles conditions qui, si elles avaient été incluses dans le marché initial, auraient conduit à ce que d’autres candidats soient invités à soumissionner, à inclure d’autres offres dans l’évaluation ou à faire participer des fournisseurs supplémentaires à la passation du marché.

9.

L’autorité de police a lancé, au cours de l’année 2020, un appel d’offres pour un marché de service de remorquage de véhicules, dans le cadre duquel l’évaluation des offres devait être effectuée sur la base du critère du prix le plus bas proposé. Les soumissionnaires devaient ainsi indiquer un prix fixe en ce qui concerne les prestations pour lesquelles le point de collecte du véhicule se situait dans un rayon de 10 kilomètres du lieu où le véhicule devait être retourné et un prix supplémentaire par kilomètre pour les transports en dehors de ce rayon. Ces prix devaient rester inchangés pendant toute la durée de ce marché.

10.

Cet appel d’offres a abouti à la conclusion, au début de l’année 2021, de deux accords-cadres (ci-après les « accords-cadres litigieux »), dont les conditions de rémunération ont été modifiées, au cours de la même année, par un accord conclu entre l’autorité de police et deux prestataires. Afin d’équilibrer la répartition des coûts entre les différentes zones de police, sans augmenter la valeur contractuelle globale de ces accords-cadres, d’une part, le rayon des prestations pour lesquelles était uniquement dû un prix fixe a été augmenté, passant de 10 à 50 kilomètres, et, d’autre part, les prix fixes et au kilomètre ont été modifiés (ci-après les « modifications litigieuses ») ( 3 ).

11.

À la suite d’une demande formulée par le Konkurrensverket (autorité de la concurrence, Suède), le Förvaltningsrätten i Stockholm (tribunal administratif siégeant à Stockholm, Suède) a infligé une amende s’élevant à 1200000 SEK (environ 120000 euros) à l’autorité de police pour avoir modifié les accords-cadres litigieux sans avoir engagé une nouvelle procédure de passation de marché ( 4 ). Après le rejet de son appel formé devant le Kammarrätten i Stockholm (cour d’appel administrative de Stockholm, Suède), cette autorité a introduit un pourvoi devant le Högsta förvaltningsdomstolen (Cour suprême administrative, Suède), la juridiction de renvoi. Dans ce cadre, cette dernière juridiction nourrit, en substance, des doutes quant à l’interprétation de l’article 72, paragraphe 2, de la directive 2014/24, portant, plus précisément, sur la notion de « changement de la nature globale » de l’accord-cadre au sens de cette disposition.

12.

Dans ces conditions, le Högsta förvaltningsdomstolen (Cour suprême administrative) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour la question préjudicielle suivante :

« Une modification du modèle de rémunération prévu dans un accord-cadre initialement attribué sur la base du critère d’attribution consistant dans le prix le plus bas proposé, qui change l’importance relative de la tarification fixe et de la tarification variable tout en adaptant les niveaux de prix de manière que la valeur totale du marché ne subisse qu’une modification marginale, peut-elle avoir pour effet de changer la nature globale de l’accord-cadre au sens de l’article 72, paragraphe 2, de la directive 2014/24 ? »

13.

Des observations écrites ont été déposées par l’autorité de police, l’autorité de la concurrence, les gouvernements tchèque et estonien ainsi que par la Commission européenne.

14.

Par son unique question préjudicielle, la juridiction de renvoi interroge la Cour sur l’interprétation de l’article 72, paragraphe 2, de la directive 2014/24, lequel prévoit la possibilité d’apporter des modifications de valeur limitée à un accord-cadre sans qu’une nouvelle procédure de passation de marché soit nécessaire.

15.

À titre liminaire, j’observe que l’article 72 de cette directive énonce que les marchés et les accords-cadres peuvent être modifiés sans nouvelle procédure de passation de marché dans l’un des six cas de figure définis à cette disposition ( 5 ), à savoir, en substance, en présence :

16.

Parmi ces six cas de figure, les deux derniers cités apparaissent pertinents en ce qui concerne la présente affaire. En effet, étant donné que la valeur des modifications litigieuses, s’agissant de l’un des deux accords-cadres litigieux, est inférieure aux seuils de minimis prévus à l’article 72, paragraphe 2, premier alinéa, sous i) et ii), de la directive 2014/24 ( 8 ), il incombe à la juridiction de renvoi de vérifier si ces modifications ne changent pas la nature globale de cet accord-cadre, conformément au second alinéa de cette disposition. À cet égard, cette juridiction expose que, si la Cour a fourni des précisions quant à la notion de « modification substantielle » d’un marché, visée au paragraphe 1, sous e), de ladite disposition et définie au paragraphe 4 de celle-ci, elle ne s’est pas encore prononcée sur la notion de « changement de la nature globale » du marché (prévue au paragraphe 2, second alinéa, de la même disposition) ( 9 ).

17.

Ces remarques liminaires étant faites, j’apporterai, dans les points suivants, des précisions quant à l’interprétation à donner de la notion de « changement de la nature globale » d’un marché public au sens de l’article 72, paragraphe 2, second alinéa, de la directive 2014/24, en particulier à la lumière de celle de « modification substantielle » d’un marché public au sens du paragraphe 4 de cette disposition, avant de fournir à la juridiction de renvoi des indications relatives à la nature des modifications litigieuses.

18.

En ce qui concerne l’interprétation des notions de « changement de la nature globale » et de « modification substantielle » d’un marché public au sens de l’article 72 de la directive 2014/24, les positions défendues par les parties au principal et les parties intervenantes divergent. En effet, si l’autorité de police ainsi que les gouvernements tchèque et estonien font valoir, en substance, qu’une modification substantielle d’un accord-cadre ne constitue pas nécessairement un changement de la nature globale de celui-ci, l’autorité de la concurrence et la Commission soutiennent, pour l’essentiel, que les deux notions sont équivalentes ( 10 ).

19.

Dans ce contexte, j’examinerai la portée des dispositions pertinentes en tenant compte, selon une jurisprudence constante de la Cour, tant des termes de celles-ci que de leur contexte ainsi que des objectifs poursuivis par la réglementation dont elles font partie et, en l’occurrence, de la genèse de cette réglementation ( 11 ).

20.

S’agissant, en premier lieu, de l’interprétation textuelle des deux notions susmentionnées, je relève, d’emblée, que, à la différence de celle de « modification substantielle », dont la définition figure à l’article 72, paragraphe 4, de la directive 2014/24, celle de « changement de la nature globale » du marché n’est pas définie dans le cadre de cette directive, le libellé de l’article 72 de celle-ci ne constituant pas d’ailleurs, à cet égard, un modèle de clarté.

21.

Cela étant, je remarque, tout d’abord, que le considérant 109 de ladite directive fournit deux exemples de « modifications altérant la nature de l’ensemble du marché », expression qui correspond, en substance, à la notion de « changement de la nature globale » du marché. Il s’agit, d’une part, du cas où les travaux, les fournitures ou les services faisant l’objet du marché sont remplacés par une commande différente et, d’autre part, de la situation dans laquelle le type de marché est fondamentalement modifié, « puisque l’on peut présumer, dans ce cas, que cette modification serait de nature à influer éventuellement sur l’issue du marché », selon les termes employés dans ce considérant. Étant donné que cette dernière expression correspond, pour l’essentiel, au cas de figure des modifications substantielles énoncé à l’article 72, paragraphe 4, sous a), de la même directive ( 12 ), cela implique, à mon sens, que certains changements de la nature globale du marché constituent également des modifications substantielles du marché.

22.

Ensuite, l’article 72, paragraphe 2, de la directive 2014/24 s’applique, ainsi qu’il ressort de son libellé, « sans qu’il soit besoin de vérifier si les conditions énoncées au paragraphe 4, sous a) à d) », de cette disposition (relatives aux modifications substantielles) sont remplies ( 13 ), ce qui permet d’appliquer ladite disposition indépendamment de la question de savoir si les modifications permises par celle-ci relèvent toutes de la notion de « modifications substantielles » énoncée au paragraphe 1 de la même disposition.

23.

Enfin, en s’en tenant au sens habituel dans le langage courant des deux expressions examinées, il me semble plutôt évident que la notion de « changement de la nature globale » du marché implique des modifications qui vont au-delà des simples modifications substantielles ( 14 ).

24.

Ces considérations m’amènent ainsi à conclure que, d’un point de vue purement littéral, la notion de « changement de la nature globale » du marché constitue une sorte de « sous-catégorie » qui inclut les cas de figure les plus graves de modifications substantielles ( 15 ), sans pour autant épuiser tous les cas de figure compris dans cette catégorie ( 16 ).

25.

S’agissant, en deuxième lieu, de la genèse et du contexte de l’article 72 de la directive 2014/24, je rappelle que cette disposition, qui codifie la jurisprudence antérieure de la Cour avant l’entrée en vigueur de cette directive ( 17 ), vise à identifier les modifications des marchés en cours qui sont permises sans qu’une nouvelle procédure de passation de marché soit nécessaire ( 18 ). Certaines de ces modifications sont autorisées dans la mesure où elles ne conduisent pas à un changement de la nature globale du marché. Il en est ainsi dans les trois cas de figure énoncés au paragraphe 1, sous a) et c), ainsi qu’au paragraphe 2 de ladite disposition, qui permettent de telles modifications pour autant que, dans la première hypothèse, elles soient prévues dans les documents du marché, dans la deuxième hypothèse, que celles-ci soient rendues nécessaires par des circonstances imprévisibles et ne comportent pas une augmentation du prix supérieure à 50 % de la valeur du marché ou de l’accord-cadre initial ou, dans la troisième hypothèse, que le plafond de minimis soit respecté.

26.

Il me semble donc que, dans les trois cas de figure exposés au point précédent des présentes conclusions, la même disposition vise non pas les « modifications substantielles » tout court, mais seulement celles qui amènent à un « changement de la nature globale » du marché ( 19 ). D’ailleurs, si les deux notions en cause devaient être interprétées de manière identique, l’exception de minimis figurant à l’article 72, paragraphe 2, de la directive 2014/24 serait privée de son effet utile ( 20 ).

27.

Il s’ensuit que ces cas de figure permettent d’effectuer certaines modifications substantielles sans devoir procéder à une nouvelle procédure de passation de marché, exception faite des modifications plus importantes, lesquels comporteraient des changements de la nature globale du marché ( 21 ).

28.

S’agissant, en troisième et dernier lieu, des objectifs poursuivis par l’article 72 de la directive 2014/24, je rappelle que, ainsi qu’il ressort de la jurisprudence de la Cour, cette disposition vise, en substance, à assurer le respect des principes de transparence des procédures et d’égalité de traitement des soumissionnaires, en évitant que le pouvoir adjudicateur et l’adjudicataire apportent aux dispositions de ce marché des modifications telles que ces dispositions présenteraient des caractéristiques substantiellement différentes de celles du marché initial, dans l’objectif plus général des règles de l’Union en matière de marchés publics consistant à assurer la libre circulation des services et l’ouverture à la concurrence non faussée dans tous les États membres ( 22 ). À cet égard, il me semble que les situations mentionnées au point 25 des présentes conclusions, dans lesquelles ladite disposition permet d’effectuer certaines modifications substantielles sans qu’il soit nécessaire de procéder à une nouvelle procédure de passation de marché, se justifient par le fait que ces modifications, moins importantes, ne sont que dans une moindre mesure susceptibles d’affecter le respect des principes de transparence des procédures et d’égalité de traitement des soumissionnaires ( 23 ).

29.

Il s’ensuit que, même à la lumière des objectifs poursuivis par l’article 72 de la directive 2014/24, les deux notions analysées ne peuvent pas être considérées comme équivalentes et, en particulier, que la notion de « changements de la nature globale » du marché, tout en étant incluse dans celle de « modifications substantielles », se limite aux modifications substantielles les plus importantes ( 24 ).

30.

En conclusion, j’estime que l’exception de minimis prévue à l’article 72, paragraphe 2, de la directive 2014/24 peut s’appliquer lorsque les modifications apportées au marché, bien que substantielles, n’entraînent pas de changement de la nature globale du marché ( 25 ). Cela étant établi, j’examinerai, dans les points suivants, les modifications litigieuses eu égard à cette dernière notion.

31.

Selon la juridiction de renvoi, les modifications litigieuses, qui n’étaient pas prévisibles sur la base des informations contenues dans les documents de marché initiaux, sont inférieures au seuil de minimis fixé à l’article 72, paragraphe 2, premier alinéa, sous i) et ii), de la directive 2014/24 ( 26 ). Il convient dès lors de vérifier si ces modifications constituent des « changements de la nature globale du marché » au sens de cette disposition.

32.

Bien qu’il appartienne à la juridiction de renvoi de statuer de manière définitive sur cet aspect en procédant à une appréciation des faits au principal, il incombe à la Cour de lui fournir des indications utiles à cet égard.

33.

En premier lieu, ainsi que je l’ai exposé précédemment ( 27 ), les modifications litigieuses ne comportent pas de changements de la nature globale du marché du seul fait d’être éventuellement qualifiées de « modifications substantielles » ( 28 ).

34.

En second lieu, comme indiqué au point 21 des présentes conclusions, il ressort du considérant 109 de la directive 2014/24 que la notion de « changements de la nature globale » du marché inclut, en particulier, des modifications de l’objet ou du type de marché ( 29 ).

35.

À cet égard, une modification du prix ne me semble, en principe, pas incluse dans cette notion, dans la mesure où les trois dispositions mentionnant celle-ci soit précisent que la valeur monétaire des modifications n’est pas pertinente ( 30 ), soit fixent elles-mêmes des seuils pour l’application de l’exception ( 31 ). Cela étant, dans ce cadre, je me limiterai à constater que, d’une part, les modifications litigieuses ne constituent pas une simple modification de la rémunération du service qui fait l’objet des accords-cadres litigieux. En effet, la modification substantielle du rayon dans lequel s’applique le prix fixe (qui est passé de 10 à 50 kilomètres) et l’augmentation significative de ce prix fixe (qui est passé de 0 à 4500 SEK, environ 450 euros) ont profondément modifié la structure de la rémunération, comportant, en substance, le passage vers un système de rémunération fondé principalement non plus sur un prix variable mais sur un prix fixe. D’autre part, ainsi que le relève la juridiction de renvoi, ces modifications ont néanmoins entraîné, en ce qui concerne l’un des prestataires, une diminution marginale de la valeur totale du marché ( 32 ).

36.

En conclusion, je suis d’avis que l’article 72, paragraphe 2, de la directive 2014/24 doit être interprété en ce sens qu’une modification du modèle de rémunération prévu dans un accord-cadre initialement attribué sur la base du critère du prix le plus bas proposé, qui change l’importance relative du prix fixe et du prix variable tout en adaptant les niveaux de prix de manière à ce que la valeur totale du marché ne subisse qu’une modification marginale, ne peut avoir pour effet de changer la nature globale de l’accord-cadre que si cette modification est susceptible de comporter des modifications de l’objet ou du type de marché, indépendamment de la question de savoir si une telle modification est couverte par la notion plus large de « modifications substantielles » prévue à l’article 72, paragraphe 1, sous e), et paragraphe 4, de cette directive.

37.

Au vu de l’ensemble des considérations qui précèdent, je propose à la Cour de répondre à la question préjudicielle posée par le Högsta förvaltningsdomstolen (Cour suprême administrative, Suède) de la manière suivante :

L’article 72, paragraphe 2, de la directive 2014/24/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 février 2014, sur la passation des marchés publics et abrogeant la directive 2004/18/CE,

doit être interprété en ce sens que :

une modification du modèle de rémunération prévu dans un accord-cadre initialement attribué sur la base du critère du prix le plus bas proposé, qui change l’importance relative de la tarification fixe et de la tarification variable tout en adaptant les niveaux de prix de manière à ce que la valeur totale du marché ne subisse qu’une modification marginale, ne peut avoir pour effet de changer la nature globale de l’accord-cadre que si cette modification est susceptible de comporter des modifications de l’objet ou du type de marché, indépendamment de la question de savoir si une telle modification est couverte par la notion plus large de « modifications substantielles » prévue à l’article 72, paragraphe 1, sous e), et paragraphe 4, de cette directive.