1.

La présente demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de l’article 5 duodecies, paragraphe 1, sous c), du règlement (UE) no 833/2014 du Conseil, du 31 juillet 2014, concernant des mesures restrictives eu égard aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine ( 2 ), tel que modifié par le règlement (UE) 2022/576 du Conseil, du 8 avril 2022 (ci-après le « règlement no 833/2014 » ( 3 ).

2.

Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant Opera Laboratori Fiorentini SpA à plusieurs entités publiques et privées italiennes au sujet de l’attribution d’un marché public d’une durée de dix ans, d’une valeur de 8,89 millions d’euros, pour le service de cafétéria et de petite restauration à Pitti Palace et Boboli Gardens, qui font partie du complexe de musée de la Galerie des Offices à Florence (Italie) (ci-après le « marché litigieux »).

3.

Opera Laboratori Fiorentini, classée deuxième dans la procédure de passation du marché public, a contesté la décision d’attribution du marché à Scudieri International Srl dans le cadre d’un recours introduit devant le Tribunale amministrativo regionale per la Toscana (tribunal administratif régional pour la Toscane, Italie), en faisant valoir que cette attribution était contraire à l’interdiction édictée à l’article 5 duodecies, paragraphe 1, sous c), du règlement no 833/2014, au motif que deux des trois administrateurs de Scudieri International sont des ressortissants russes, l’un d’entre eux, président du conseil d’administration et administrateur délégué de cette société, étant également administrateur unique de Sielna SpA (ci-après la « société mère »), société qui détient 90 % des parts de Scudieri International.

4.

L’article 5 duodecies, paragraphe 1, du règlement no 833/2014, tel qu’il était libellé au moment pertinent pour la présente affaire, prévoit qu’il est interdit d’attribuer ou de poursuivre l’exécution de tout marché public ou contrat de concession relevant du champ d’application des directives pertinentes sur les marchés publics, à ou avec :

y compris, lorsqu’ils représentent plus de 10 % de la valeur du marché, les sous-traitants, fournisseurs ou entités aux capacités desquels il est recouru au sens des directives sur les marchés publics. »

5.

L’article 12 du règlement no 833/2014 dispose :

« Il est interdit de participer sciemment et volontairement à des activités ayant pour objet ou pour effet de contourner les interdictions énoncées aux articles 2, 4 et 5, y compris en agissant en tant que substitut des entités visées à l’article 5. »

6.

À l’issue de la procédure ouverte informatisée conduite par le pouvoir adjudicateur, le Ministero della Cultura (ministère de la Culture, Italie), en partenariat avec la Galerie des Offices, a attribué, par décision du 25 novembre 2022, le marché litigieux à Scudieri International après que celle-ci a obtenu la note la plus élevée parmi les quatre soumissionnaires.

7.

Opera Laboratori Fiorentini, arrivée en deuxième position, a contesté la légalité de cette décision devant le Tribunale amministrativo regionale per la Toscana (tribunal administratif régional pour la Toscane), en faisant valoir, notamment, que l’attribution du marché litigieux viole les interdictions énoncées à l’article 5 duodecies du règlement no 833/2014, étant donné que deux des trois administrateurs de Scudieri International sont des ressortissants russes, l’un d’entre eux, président du conseil d’administration et administrateur délégué de cette société, étant également administrateur unique de la société mère, qui détient 90 % des parts de Scudieri International.

8.

Par jugement du 25 mai 2023, le tribunal administratif régional a rejeté le recours d’Opera Laboratori Fiorentini.

9.

Opera Laboratori Fiorentini a interjeté appel de ce jugement devant le Consiglio di Stato (Conseil d’État, Italie), juridiction de renvoi, en invoquant les mêmes griefs qu’elle avait fait valoir en première instance.

10.

La juridiction de renvoi estime que la procédure dont elle est saisie nécessite de répondre à la question de savoir si Scudieri International aurait dû être exclue de la procédure de passation de marché public, dès lors que l’article 5 duodecies, paragraphe 1, sous c), du règlement no 833/2014 doit être interprété en ce sens qu’il interdit l’attribution de marchés à des opérateurs économiques agissant « pour le compte ou selon les instructions d’ » un ressortissant russe et que, en l’occurrence, le soumissionnaire retenu agit « selon les instructions d’ » une « entité » russe, à savoir les membres du conseil d’administration, l’un d’entre eux étant à la fois le président du conseil d’administration, l’administrateur délégué et l’unique administrateur de la société mère.

11.

Cette juridiction cherche à obtenir des précisions sur l’interprétation de l’article 5 duodecies, paragraphe 1, sous c), du règlement no 833/2014, dans la mesure où, selon elle, il subsiste un doute quant à la question de savoir si les termes « pour le compte ou »« selon les instructions de » revêtent une importance uniquement lorsqu’ils se rapportent à une « entité » autre qu’une personne physique qui est un ressortissant russe ou lorsque le terme « entité » doit être interprété en ce sens qu’il vise l’ensemble des personnes auxquelles font référence les points a) et b) de l’article 5 duodecies, paragraphe 1, susmentionnés.

12.

Dans ces conditions, le Consiglio di Stato (Conseil d’État) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour la question préjudicielle suivante :

« La disposition de l’article 5 duodecies[, paragraphe 1], sous c), du règlement [no 833/2014], introduite par le règlement [2022/576], concernant des mesures restrictives eu égard aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine, en ce qu’elle prévoit l’interdiction d’attribuer ou de poursuivre l’exécution de tout marché public ou contrat de concession avec “une personne physique ou morale, une entité ou un organisme agissant pour le compte ou selon les instructions d’une entité visée au point a) ou b) du présent paragraphe, y compris, lorsqu’ils représentent plus de 10 % de la valeur du marché, les sous-traitants, fournisseurs ou entités aux capacités desquels il est recouru au sens des directives sur les marchés publics”, doit-il être interprété en ce sens que cette interdiction s’applique à une société de droit italien ayant son siège sur le territoire italien, dont les parts sociales sont détenues par des sociétés italiennes et dont les associés personnes physiques ne sont pas des ressortissants russes, mais dont deux des trois membres du conseil d’administration sont des ressortissants russes, l’un de ceux-ci, président et administrateur délégué de ce même conseil d’administration, étant également administrateur unique de la société mère à 90 % ? »

13.

Des observations écrites ont été déposées par Opera Laboratori Fiorentini, Scudieri International, les gouvernements italien, autrichien et néerlandais, ainsi que par la Commission européenne. Ces parties, à l’exception des gouvernements autrichien et néerlandais, ont été entendues en leurs plaidoiries lors de l’audience qui s’est tenue le 5 mars 2025.

14.

Par sa question préjudicielle, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 5 duodecies, paragraphe 1, sous c), du règlement no 833/2014, en ce qu’il prévoit l’interdiction d’attribuer ou de poursuivre l’exécution de tout marché public ou contrat de concession avec « une personne physique ou morale, une entité ou un organisme agissant pour le compte ou selon les instructions d’une entité visée au point a) ou b) » de ce paragraphe, doit être interprété en ce sens que cette interdiction s’applique lorsqu’un marché public est attribué à une société de droit italien dont deux des trois membres de son conseil d’administration sont des ressortissants russes, l’un d’entre eux, président du conseil d’administration et administrateur délégué de cette société, étant également administrateur unique d’une société mère détenant 90 % des parts du soumissionnaire retenu.

15.

L’article 5 duodecies, paragraphe 1, du règlement no 833/2014 prévoit l’interdiction d’attribuer ou de poursuivre l’exécution de tout marché public ou tout contrat de concession relevant du champ d’application des directives de l’Union sur les marchés publics lorsqu’il existe un lien entre un soumissionnaire et la Russie. Cette interdiction vise trois situations, énumérées aux points a) à c) de ce paragraphe, chacun définissant une catégorie de sujets de droit concernés. Le point c), en particulier, désigne une personne physique ou morale, une entité ou un organisme « agissant pour le compte ou selon les instructions d’une entité visée au point a) ou b) du présent paragraphe ».

16.

Conformément à une jurisprudence constante, il y a lieu, pour l’interprétation d’une disposition du droit de l’Union, de tenir compte non seulement des termes de celle-ci, mais également de son contexte et des objectifs poursuivis par la réglementation dont elle fait partie ( 4 ).

17.

Dans la présente affaire, l’expression « pour le compte ou selon les instructions d’une entité », au sens de l’article 5 duodecies, paragraphe 1, sous c), du règlement no 833/2014, n’est pas définie par le législateur de l’Union, et cette disposition ne comporte pas non plus de renvoi exprès au droit des États membres pour déterminer son sens et sa portée. Dès lors, cette expression doit trouver une interprétation autonome et uniforme ( 5 ).

18.

La question posée par la juridiction de renvoi invite la Cour à préciser, en substance, si, aux fins de l’article 5 duodecies, paragraphe 1, sous c), du règlement no 833/2014, la structure spécifique de gouvernance et de propriété en cause donne lieu à une relation de mandat ou de contrôle suffisante pour conclure que le soumissionnaire « agi[t] pour le compte ou selon les instructions d’ »un autre sujet de droit. Plus précisément, il s’agit de déterminer si une telle situation peut être assimilée à une relation de mandat ou de représentation excédant le cadre ordinaire de la participation au capital, la faisant ainsi entrer dans le champ d’application de l’interdiction.

19.

Premièrement, je constate que, en comparant les différentes versions linguistiques de l’article 5 duodecies, paragraphe 1, sous c), du règlement no 833/2014, certaines formulations correspondent à l’expression « pour le compte de » ( 6 ), tandis que d’autres à celle « agir au nom de » ( 7 ). En outre, la notion de « direction » apparaît dans certaines versions linguistiques ( 8 ), alors que, dans d’autres, elle est exprimée par les termes « conformément à » ou « selon les instructions de » ( 9 ). Il convient de noter que, bien que cette distinction puisse paraître mineure, il apparaît clairement que la notion de « direction » implique la définition d’orientations générales, tandis que le terme « instructions » désigne une forme d’encadrement plus précise et détaillée.

20.

La comparaison des différentes versions linguistiques de l’article 5 duodecies, paragraphe 1, sous c), du règlement no 833/2014 révèle ainsi un certain degré de divergence terminologique, notamment dans les expressions utilisées pour décrire la relation consistant à « agi[r] pour le compte ou selon les instructions de », certaines versions faisant référence à des actions accomplies « au nom de » ou « selon les instructions de ».

21.

Deuxièmement, s’agissant du terme « entité » au sens de l’article 5 duodecies, paragraphe 1, sous c), du règlement no 833/2014, il convient d’observer que, dans certaines versions linguistiques des textes juridiques de l’Union européenne, il est spécifiquement utilisé pour désigner des personnes morales ( 10 ). Si cette interprétation devait être retenue, la référence faite à une « entité […] visée au point a) ou b) » à l’article 5 duodecies, paragraphe 1, sous c), exclurait implicitement les personnes physiques – à savoir les ressortissants russes – mentionnées au point a) de cette disposition. Par conséquent, l’interdiction prévue par cette disposition ne s’appliquerait pas aux sociétés agissant pour le compte ou selon les instructions de ressortissants russes, ce qui aurait pour effet de restreindre sa portée d’une manière susceptible d’en compromettre l’effet utile. Néanmoins, dans d’autres versions linguistiques de l’Union, le terme « entité » est utilisé de manière plus large et peut, sur le plan conceptuel, englober à la fois les personnes physiques et les personnes morales ( 11 ).

22.

Eu égard aux divergences dans la compréhension ou l’application des termes selon les différentes versions linguistiques, une interprétation littérale de l’article 5 duodecies, paragraphe 1, sous c), du règlement no 833/2014 ne permet pas de parvenir à une conclusion définitive. Par conséquent, je procéderai à une interprétation contextuelle de cette disposition, dès lors que le règlement lui-même ne fournit aucune définition de ce qu’il faut entendre par « agissant pour le compte ou selon les instructions d[’] »un sujet de droit, ni par « entité visée au point a) ou b) » de ce paragraphe.

23.

Dans l’économie même de l’article 5 duodecies, paragraphe 1, du règlement no 833/2014, le point c) suit les points a) et b), qui édictent tous deux des interdictions spécifiques de participation aux procédures de passation de marchés publics visant des sujets de droit russes ou ceux qui leur appartiennent.

24.

L’article 5 duodecies, paragraphe 1, sous a), du règlement no 833/2014 interdit explicitement l’attribution ou la poursuite de l’exécution d’un marché public ou d’un contrat de concession à ou avec un ressortissant russe, une personne physique ou morale, une entité ou un organisme établi en Russie, afin d’exclure leur sélection en tant qu’adjudicataires.

25.

L’article 5 duodecies, paragraphe 1, sous b), du règlement no 833/2014 étend cette interdiction à une personne morale, une entité ou un organisme dont plus de 50 % des droits de propriété sont détenus, directement ou indirectement, par une entité visée au point a), de ce paragraphe. Il apparaît clairement que le point b) a pour objet d’empêcher le contournement de la mesure énoncée au point a) en interdisant le recours à des entités établies en dehors de la Russie mais effectivement détenues par un sujet de droit relevant de l’interdiction prévue au point a) dudit paragraphe. Dans ce contexte, il serait contraire à l’objectif de cette disposition d’interpréter le terme « entité » figurant au point b) comme excluant les personnes physiques. Une telle interprétation créerait une faille injustifiable, permettant aux ressortissants russes d’échapper à cette interdiction en détenant des participations majoritaires dans des entités étrangères, ce qui compromettrait l’effet utile de la mesure restrictive.

26.

De même, l’objectif de l’article 5 duodecies, paragraphe 1, sous c), du règlement no 833/2014 consiste à empêcher le contournement des points a) et b) lorsqu’une personne physique ou morale, une entité ou un organisme ne relève pas directement des interdictions énoncées par ces deux points.

27.

La disposition successive des points a) à c) de l’article 5 duodecies, paragraphe 1, du règlement no 833/2014 suggère une structure graduée : le point a) établit une interdiction directe ; le point b) étend cette interdiction aux entités soumises à un contrôle indirect par l’intermédiaire d’une participation majoritaire et le point c) fonctionne comme une clause résiduelle ou « fourre-tout », destinée à prévenir le contournement par d’autres dispositifs juridiques ou factuels dans le cadre desquels un contrôle de fait est exercé par les sujets de droit énumérés au point a) ou b) de ce paragraphe. Le positionnement contextuel du point c) indique ainsi son rôle complémentaire et protecteur, à savoir celui de combler d’éventuelles lacunes et de renforcer l’efficacité des interdictions prévues à l’article 5 duodecies, paragraphe 1, sous a) et b), de ce règlement. Par conséquent, le point c) de l’article 5 duodecies, paragraphe 1, appelle une interprétation plus large que celle suggérée par les seuls points a) et b), de manière à appréhender des dispositifs d’évitement qui, sans relever à proprement parler de ces deux points, aboutissent aux mêmes résultats interdits, à savoir permettre l’attribution ou la poursuite de l’exécution de marchés publics à ou avec des personnes physiques ou morales, des entités ou des organismes qui sont, essentiellement, contrôlés par des sujets de droit visés aux deux premiers points, même s’ils peuvent ne pas remplir strictement les critères qui y sont énoncés.

28.

Plus précisément, s’agissant des termes « entité […] visée au point a) ou b) », il convient de relever que, en étendant les interdictions aux soumissionnaires dont plus de 50 % des droits de propriété sont détenus, directement ou indirectement, par une « entité […] visée au point a) », le point b), de l’article 5 duodecies, paragraphe 1, veille à ce que les interdictions ne se limitent pas aux opérateurs formellement identifiés, mais s’étendent également à ceux qui entretiennent des liens économiques et juridiques significatifs avec eux. Ce point de vue corrobore l’interprétation selon laquelle le terme « entité » au sens de l’article 5 duodecies, paragraphe 1, sous c), du règlement no 833/2014 doit être entendu selon une approche finaliste et extensive, plutôt que restrictive, afin de garantir l’effet utile de cette interdiction.

29.

À cet égard, il importe de relever que l’article 5 duodecies, paragraphe 1, sous a), du règlement no 833/2014 vise expressément tant les personnes physiques (« ressortissants russes ») que les personnes morales, les entités ou les organismes établis en Russie. Le point b), quant à lui, désigne les sujets de droit détenus par des entités visées au point a), reprenant ainsi les mêmes catégories de sujets de droit. Par conséquent, la mention, au point c), d’une « entité […] visée au point a) ou b) » doit être entendue comme englobant l’ensemble des sujets de droit auxquels se réfèrent les points a) et b), y compris les personnes physiques, les personnes morales, les entités et les organismes. Interpréter le terme « entité » au point c) de manière restrictive, en ce sens qu’il exclut les personnes physiques, reviendrait à introduire une limitation artificielle qui ne repose ni sur l’économie ni sur la logique de cette disposition.

30.

Si l’article 5 duodecies, paragraphe 1, sous c), du règlement no 833/2014 devait être interprété comme se référant uniquement à une entité établie en Russie, au sens strict du point a) in fine, l’objectif « fourre-tout » du point c) s’en trouverait compromis. Une telle interprétation exclurait les cas dans lesquels un marché public est attribué à une entité effectivement contrôlée par des ressortissants, résidents, personnes morales, entités ou organismes russes, sans qu’il y ait une participation majoritaire, permettant ainsi de contourner les objectifs des interdictions énoncées à l’article 5 duodecies, paragraphe 1, par le biais de dispositifs indirects. Il s’ensuit que le point c) de ce paragraphe a précisément pour objet de combler de telles lacunes et d’empêcher le contournement des interdictions prévues aux points a) et b) dudit paragraphe.

31.

En ce qui concerne l’expression « pour le compte ou selon les instructions de », j’estime que l’article 5 duodecies, paragraphe 1, sous c), du règlement no 833/2014 n’exige ni la détention d’une participation majoritaire ni l’exercice d’un contrôle formel par une entité visée au point a) ou b). En réalité, le point c) fait référence à un ensemble plus large de relations fondées sur une influence fonctionnelle ou factuelle (« contrôle de fait »). La structure de l’entreprise revêt une grande importance à cet égard : si le conseil d’administration est généralement chargé de définir les orientations stratégiques de la société et d’exercer des fonctions de gestion de haut niveau, l’administrateur délégué peut être investi du contrôle opérationnel des activités quotidiennes. Dans le même temps, les actionnaires – dans certaines structures d’entreprise – conservent le pouvoir de façonner ou d’infléchir la politique d’entreprise. Par conséquent, la réponse à la question de savoir si un sujet de droit « agi[t] pour le compte ou selon les instructions d’»un autre sujet au sens de l’article 5 duodecies, paragraphe 1, sous c), requiert un examen de la répartition effective de l’influence et du pouvoir décisionnel au sein du groupe, plutôt qu’une approche formaliste fondée sur les intitulés de poste ou la forme de société.

32.

À cet égard, il convient de noter que, bien que les structures de gouvernance d’entreprise puissent varier d’un État membre à l’autre, elles reposent généralement sur trois organes fondamentaux : les actionnaires, un organe de surveillance ou de conseil (tel qu’un conseil consultatif ou de surveillance) et un organe de direction, chacun exerçant des fonctions distinctes. L’assemblée des actionnaires constitue en principe l’organe souverain de la société, responsable des décisions structurelles majeures, telles que la nomination et la révocation des administrateurs, l’approbation des comptes annuels et la modification des statuts de la société. Dans les pays disposant d’un système à deux niveaux, le conseil de surveillance est chargé de superviser et de définir les orientations stratégiques, alors que l’organe de direction assure la gestion quotidienne et la mise en œuvre de la politique de l’entreprise. Dans les systèmes dotés d’un organe unique de direction, ces fonctions sont réunies au sein d’un seul conseil d’administration. Dans les deux systèmes, les cadres exécutifs, notamment les administrateurs délégués, peuvent se voir confier des pouvoirs résultant d’une habilitation spécifique pour assurer la gestion quotidienne de l’entreprise et représenter celle-ci à l’égard des tiers ( 12 ).

33.

Il s’ensuit que, même en l’absence d’une participation majoritaire ou d’un contrôle juridique formel, une société peut néanmoins relever du champ d’application de l’article 5 duodecies, paragraphe 1, sous c), du règlement no 833/2014 si elle agit sur le plan fonctionnel, opérationnel ou économique en tant que mandataire, ou selon les instructions ou orientations, d’un ressortissant russe ou d’une personne physique, d’une personne morale, d’une entité ou d’un organisme établi en Russie au sens du point a) ou b) de cet article. En d’autres termes, le point c) doit être interprété comme englobant les situations dans lesquelles une personne physique ou morale, une entité ou un organisme entretient un lien significatif avec des sujets de droit énumérés au point a) ou b), que ce lien résulte d’un contrôle conjoint, d’une dépendance économique ou d’une subordination fonctionnelle. Ainsi, lorsqu’une filiale ou une autre entreprise liée agit pour le compte ou selon les instructions d’un tel sujet de droit, même en l’absence de participation majoritaire au sens strict, elle peut tomber sous le coup de l’interdiction. Cette interprétation s’inscrit pleinement dans la finalité de prévention du contournement de l’article 5 duodecies, paragraphe 1, sous c), du règlement no 833/2014, qui consiste à prévenir les manœuvres indirectes ou de facto visant à éluder les principales restrictions imposées par le dispositif.

34.

Par conséquent, je considère que l’article 5 duodecies, paragraphe 1, sous c), englobe des dispositifs qui ne se limitent pas à une participation majoritaire ou à un contrôle à proprement parler. Afin de garantir l’effet utile de ce règlement, il convient d’interpréter cette disposition comme englobant les comportements qui laissent apparaître qu’une personne morale, une entité ou un organisme agit sous le contrôle de fait d’une entité visée au point a) ou b), même en l’absence d’une participation formelle ou d’un contrôle juridique au sens strict.

35.

En ce qui concerne l’interprétation de l’expression « entité […] visée au point a) ou b) » conjointement avec d’autres dispositions du règlement no 833/2014, il convient de relever que ce règlement fait référence aux personnes morales, entités ou organismes, tout en distinguant parfois les personnes physiques des personnes morales ( 13 ). Toutefois, l’absence de mention explicite des personnes physiques, des personnes morales ou des organismes dans l’expression « entité […] visée au point a) ou b) » figurant à l’article 5 duodecies, paragraphe 1, sous c), du règlement no 833/2014 n’a pas pour effet d’exclure ces sujets de droit de son champ d’application. Aux fins de cette disposition, interpréter le terme « entité » comme incluant les personnes physiques et morales ainsi que les organismes permet de garantir que les interdictions ne puissent être contournées par le biais de personnes qui, sans être elles-mêmes des entités juridiques au sens strict, agissent en pratique pour le compte ou selon les instructions des entités visées à l’article 5 duodecies, paragraphe 1, sous a) ou b), du règlement no 833/2014, sans qu’il y ait lieu de distinguer selon que ces instructions émanent de personnes physiques ou de personnes morales. À cet égard, tant l’opérateur que l’auteur des instructions peuvent être une personne physique, une personne morale ou un organisme, ce qui reflète l’économie de cette disposition, laquelle vise délibérément un large éventail de sujets de droit en se référant à « une personne physique ou morale, une entité ou un organisme ». Dès lors, aux fins de l’article 5 duodecies, paragraphe 1, sous c), du règlement no 833/2014, une lecture restrictive excluant les personnes physiques du champ d’application du terme « entité » compromettrait l’effet utile de ladite disposition.

36.

Cette interprétation plus large est corroborée par le considérant 4 du règlement 2022/576, qui précise que les modifications concernées visent à interdire « l’attribution et la poursuite de l’exécution de marchés publics et de contrats de concession avec des ressortissants russes et des entités ou organismes établis en Russie ». Une formulation similaire figure au considérant 6 de la décision (PESC) 2022/578 ( 14 ), adoptée le même jour, qui met l’accent sur le même objectif politique de portée large. Ces éléments contextuels confirment que le point c) de l’article 5 duodecies, paragraphe 1, du règlement no 833/2014 était destiné à couvrir les dispositifs qui, sans relever à proprement parler du point a) ou b), de l’article 5 duodecies, paragraphe 1, aboutissent aux mêmes résultats interdits au moyen d’un contrôle réel sur la société ou d’une propriété effective.

37.

En outre, lorsque l’article 5 duodecies, paragraphe 1, sous c), de ce règlement est lu en combinaison avec d’autres instruments relevant du domaine des mesures restrictives, l’interprétation de l’expression « agissant pour le compte ou selon les instructions d[e] » conforte l’idée selon laquelle il recouvre un éventail de relations plus large que celles qui se limitent à la participation formelle ou au contrôle de l’entreprise à proprement parler.

38.

Dans son arrêt HTTS/Conseil ( 15 ), notamment, la Cour de justice a considéré que, dans le contexte du règlement (UE) no 961/2010 ( 16 ), les expressions « le fait de se trouver sous le contrôle […] ou être détenu » et « le fait d’agir selon les instructions ou pour le compte d[e] » sont placées sur le même pied d’égalité dans l’économie de l’article 16, paragraphe 2, de ce règlement. Ce faisant, la Cour a adopté, à l’égard d’une société contrôlée ou détenue par une personne ou une entité juridique, une conception large de la portée de l’interdiction en cause, en y incluant la situation dans laquelle la société agit pour le compte ou selon les instructions de cette personne ou de cette entité, bien que cette hypothèse ne soit pas explicitement prévue par la disposition en cause. À mon sens, une telle interprétation vise à garantir l’effet utile des mesures restrictives prévues par ledit règlement, sans s’en tenir strictement à la définition retenue en droit national pour qualifier les administrateurs.

39.

Une interprétation guidée par le principe d’effet utile, telle que celle suggérée au point 34 des présentes conclusions, requiert l’analyse d’un certain nombre d’éléments, parmi lesquels figure l’identité de ceux qui contrôlent effectivement le soumissionnaire retenu. Lorsqu’elles apprécient l’existence d’un contrôle de fait, les autorités doivent tenir compte de différents éléments factuels, tels que la présence de participations minoritaires, les liens personnels entre les administrateurs ou les bénéficiaires effectifs, ainsi que les schémas de coordination de l’activité commerciale ( 17 ). Une telle approche est conforme à l’objectif de prévention du contournement des mesures restrictives, tel que reflété également à l’article 12 du règlement no 833/2014, lequel interdit de participer à des activités visant à contourner les mesures restrictives ( 18 ).

40.

En conclusion, l’interprétation contextuelle de l’article 5 duodecies, paragraphe 1, sous c), du règlement no 833/2014 confirme que son objectif premier est d’empêcher le contournement des interdictions prévues aux points a) et b) de cet article. Lu à la lumière de l’article 12 de ce règlement, qui interdit expressément le fait de participer, sciemment et délibérément, à des activités de contournement, l’article 5 duodecies, paragraphe 1, sous c), dudit règlement doit être compris comme une garantie nécessaire pour assurer la cohérence et l’effet utile des mesures restrictives ( 19 ) face à des structures de propriété ou d’organisation complexes. Cette conclusion est étayée, à mon sens, par une interprétation téléologique de cette disposition.

41.

Le règlement no 833/2014, qui s’inscrit dans le cadre du régime de mesures restrictives de l’Union européenne ( 20 ), vise à répondre aux actions de la Russie déstabilisant l’Ukraine en imposant des interdictions effectives et susceptibles d’être mises en œuvre, notamment dans des domaines sensibles tels que les marchés publics ( 21 ). Bien que l’article 5 duodecies, paragraphe 1, de ce règlement tende à écarter l’influence russe des marchés publics de l’Union, son objectif sous-jacent consiste à empêcher que des entités ayant un lien avec la Russie puissent tirer un avantage économique des procédures de passation de marchés publics menées par les États membres. Cette approche participe de l’objectif plus global des sanctions, qui consiste à réduire les ressources financières à la disposition de l’État russe ou de son économie, notamment dans un contexte marqué par des tensions géopolitiques. En privant ces entités de la possibilité de conclure des marchés publics, l’Union européenne restreint non seulement leur influence, mais réduit aussi les flux de revenus susceptibles de soutenir l’économie russe ou ses efforts militaires.

42.

Une interprétation restrictive de l’article 5 duodecies, paragraphe 1, sous c), du règlement no 833/2014 porterait atteinte à ces objectifs en permettant à certaines entités d’organiser les transactions d’une manière qui échappe formellement au champ d’application des points a) et b), de l’article 5 duodecies, paragraphe 1, tout en atteignant essentiellement le même résultat que ces dispositions cherchent à prévenir. À cet égard, s’il est vrai que les mesures restrictives doivent faire l’objet d’une interprétation stricte en raison des limitations qu’elles imposent aux droits fondamentaux ( 22 ), cela ne s’oppose pas à une interprétation plus large de termes spécifiques d’une disposition lorsqu’une telle interprétation est nécessaire pour éviter le contournement des interdictions énoncées aux points précédents et préserver leur effet utile ( 23 ).

43.

Une interprétation aussi large de l’article 5 duodecies, paragraphe 1, sous c), du règlement no 833/2014 n’est pas remise en cause par le récent arrêt Jemerak ( 24 ), dans lequel la Cour a adopté une interprétation étroite de l’article 5 quindecies, paragraphe 2, sous b), de ce règlement concernant l’interdiction de fournir, directement ou indirectement, des services de conseil juridique, en particulier s’agissant du rôle formel de l’authentification par un notaire. En revanche, l’article 5 duodecies, paragraphe 1, sous c), dudit règlement constitue une mesure de lutte contre le contournement visant à prendre en compte des dispositifs qui, bien que ne relevant pas expressément de l’article 5 duodecies, paragraphe 1, sous a) ou b), portent néanmoins atteinte à l’effet utile des interdictions qui y sont édictées. En tant que tel, il appelle une interprétation large, conforme à son contexte et à son objectif spécifiques. Compte tenu de la différence d’objet entre les deux dispositions – l’une interdisant les services de conseil juridique, l’autre la participation aux marchés publics –, une interprétation plus large de l’article 5 duodecies, paragraphe 1, sous c), du règlement no 833/2014 n’est pas incompatible avec cet arrêt, mais illustre l’approche sectorielle de ce règlement et le rôle spécifique dévolu à cette disposition.

44.

Cela étant, l’article 5 duodecies, paragraphe 1, sous c), du règlement no 833/2014 ne vise pas à imposer une exclusion générale ou automatique sur le seul fondement de la nationalité russe des administrateurs de sociétés. Son objectif est, au contraire, d’appréhender des situations équivalentes sur le plan fonctionnel, dans lesquelles des opérateurs, quelle que soit leur forme juridique ou leur indépendance apparente, agissent en réalité pour le compte ou selon les instructions de sujets de droit visés aux points a) et b), du paragraphe 1, de cet article, à savoir des ressortissants russes ou des entités établies en Russie ou détenues par des ressortissants russes. En d’autres termes, l’objectif de l’article 5 duodecies, paragraphe 1, sous c), du règlement no 833/2014 est de préserver l’effet utile des interdictions édictées par ces points a) et b), et de combler les lacunes potentielles dans leur application. Ainsi, une interprétation large de l’article 5 duodecies, paragraphe 1, sous c), serait non seulement appropriée, mais également nécessaire pour garantir l’effet utile des mesures en cause ( 25 ). Une interprétation excessivement restrictive de cette disposition permettrait en effet de contourner les interdictions au moyen de dispositifs de pure forme ou indirects. En particulier, lorsque des ressortissants russes, notamment en qualité de dirigeants d’entreprise, agissent de manière à traduire la volonté ou à servir les intérêts d’une entité visée au point a) ou b), de l’article 5 duodecies, paragraphe 1, ils peuvent légitimement tomber sous le coup de l’interdiction concernée. Cette approche reflète à la fois la lettre et l’esprit du règlement et garantit que ce dernier ne peut être contourné par des subtilités techniques liées à la gouvernance d’entreprise. Dès lors, la seule présence de ressortissants russes, tels que des administrateurs, ne suffit pas, à elle seule, à déclencher la mise en œuvre des interdictions prévues à l’article 5 duodecies, paragraphe 1, du règlement no 833/2014. Toutefois, s’il existe des éléments spécifiques établissant l’existence d’un mandat ou d’instructions démontrant que le soumissionnaire agit pour le compte ou selon les instructions d’une entité faisant l’objet d’une interdiction en vertu du point a) ou b), l’application du point c) s’impose. Une telle interprétation extensive de la notion d’« entité » vise à préserver l’effet utile de cette interdiction, en rendant son contournement particulièrement difficile.

45.

Par ailleurs, bien que l’un des objectifs centraux du règlement no 833/2014 soit d’éviter le risque de contribuer aux mesures liées à la guerre menée par la Russie, l’article 5 duodecies, paragraphe 1, sous c), de ce règlement ne saurait être interprété comme limitant son champ d’application aux seules situations dans lesquelles une telle contribution matérielle est probable ou établie. Dès lors que cette disposition a pour objet d’empêcher le contournement des interdictions prévues aux points a) et c) de l’article 5 duodecies, paragraphe 1, et ce en ciblant les dispositifs impliquant des sujets de droit agissant « pour le compte ou selon les instructions » de ceux visés par ces interdictions, l’article 5 duodecies, paragraphe 1, sous c), de ce règlement adopte ainsi une approche préventive, tendant à exclure de la passation de marchés publics non seulement les personnes, entités ou organismes formellement détenus ou contrôlés par des acteurs russes, mais également ceux qui, en pratique, opèrent sous le contrôle de fait de personnes, entités ou organismes liés à la Russie. Si tant est qu’un risque avéré d’utilisation de fonds en soutien de l’agression militaire de la Russie puisse servir de preuve irréfutable d’un tel lien, il ne s’agit pas d’un élément constitutif du critère juridique prévu à l’article 5 duodecies, paragraphe 1, sous c), du règlement no 833/2014. Cette disposition s’applique donc indépendamment de l’utilisation finale effective des fonds, ce qui reflète l’objectif de ce règlement consistant à préserver l’effet utile des mesures restrictives de l’Union.

46.

L’enjeu essentiel, au regard de l’article 5 duodecies, paragraphe 1, sous c), du règlement no 833/2014, ne tient pas à la seule existence d’une source d’autorité juridique formelle, mais à la question de savoir si, dans ses effets concrets, le dispositif conduit la société à agir pour le compte ou selon les instructions d’un ressortissant russe ou d’une personne physique, d’une personne morale, d’une entité ou d’un organisme établi en Russie, visé à l’article 5 duodecies, paragraphe 1, sous a) ou b). Même sans détention de parts à proprement parler, les ressortissants russes occupant des postes clés de gestion peuvent se voir confier l’exécution de décisions stratégiques au service des intérêts du gouvernement russe ou des personnes qui relèvent des mesures restrictives imposées par l’Union. Cette possibilité est explicitement envisagée à l’article 5 duodecies, paragraphe 1, sous c), qui étend le champ d’application de l’exclusion des marchés publics aux personnes, entités ou organismes qui agissent pour le compte ou selon les instructions des sujets de droit visés à l’article 5 duodecies, paragraphe 1, sous a) et b). À cette fin, une approche purement formelle serait insuffisante, étant donné que l’objectif de cette disposition est d’empêcher le contournement des interdictions imposées en vertu de ces points. L’application de l’article 5 duodecies, paragraphe 1, sous c), requiert donc une analyse factuelle qui va au-delà des exigences de forme propres à la société.

47.

Toutefois, il importe de relever que l’article 5 duodecies, paragraphe 1, sous c), du règlement no 833/2014 ne vise pas à imposer une exclusion générale ou automatique sur le fondement de la nationalité russe d’un administrateur d’une société. Son objectif est, au contraire, d’appréhender des situations équivalentes sur le plan fonctionnel, dans lesquelles des opérateurs, quelle que soit leur forme juridique ou leur indépendance apparente, agissent en réalité pour le compte ou selon les instructions de sujets de droit visés aux points a) et b) de l’article 5 duodecies, paragraphe 1, à savoir des ressortissants russes ou des entités établies en Russie ou détenues par des ressortissants russes. Dès lors que l’expression « pour le compte ou selon les instructions de » au sens du point c) de l’article 5 duodecies, paragraphe 1, couvre les situations dans lesquelles un sujet de droit agit sous le contrôle de fait de tiers, elle requiert l’analyse d’un certain nombre d’éléments, dont l’identité de ceux qui contrôlent effectivement le soumissionnaire. Une telle détermination nécessite une appréciation au cas par cas des circonstances tant juridiques que factuelles afin d’établir avec précision la nature et la réalité des liens en cause.

48.

Comme je l’ai indiqué précédemment ( 26 ), aux fins d’apprécier si une personne, une entité ou un organisme agit « pour le compte ou sur les instructions d’ »un autre au sens de l’article 5 duodecies, paragraphe 1, sous c), du règlement no 833/2014, il convient de tenir compte de l’ensemble des circonstances juridiques et factuelles propres à établir l’existence d’un contrôle de fait exercé par des ressortissants russes ou des entités établies en Russie ou détenues par des ressortissants russes. Comme la Commission l’a observé dans ses orientations, une telle évaluation devrait inclure toutes les circonstances juridiques et factuelles pertinentes, telles que la structure précise de propriété et de contrôle de l’entité concernée ; les liens personnels et professionnels entre les personnes concernées ; la nature et l’objet des opérations en cause ; la manière dont les parties assurent la gestion et le fonctionnement de l’entité ; la preuve d’instructions antérieures ou de coordination des actions avec des entités sanctionnées et les déclarations de tiers ou d’autres indicateurs contextuels ( 27 ).

49.

Il s’ensuit que l’évaluation individuelle effectuée aux fins de l’application de l’article 5 duodecies, paragraphe 1, sous c), du règlement no 833/2014 devrait impliquer une analyse nuancée et spécifique aux faits de chaque affaire afin de déterminer si l’entité en cause agit effectivement sous le contrôle de fait d’un sujet de droit visé au point a) ou b) de l’article 5 duodecies, paragraphe 1. Cette évaluation devrait s’inscrire dans une approche fondée sur le risque, ce qui signifie que les autorités nationales devraient s’appuyer sur un système d’indicateurs ou de signaux d’alerte pour identifier les entreprises susceptibles de nécessiter un examen plus approfondi.

50.

Comme je l’ai indiqué précédemment ( 28 ), l’expression « agissant pour le compte ou selon les instructions de » vise à appréhender les situations de contrôle indirect ou de fait. Par conséquent, la nationalité d’un administrateur peut constituer un élément pertinent pour apprécier s’il agit en tant que fondé de pouvoir, mais elle doit être examinée au regard d’autres circonstances factuelles, telles que les liens de l’administrateur avec des ressortissants russes ou des personnes physiques, des personnes morales, des entités ou des organismes établis en Russie, le rôle joué au sein de la société et la structure globale de celle-ci, ce qu’il appartient à la juridiction nationale de vérifier. Ce lien avec la nationalité en tant que critère se justifie d’autant plus que l’article 5 duodecies, paragraphe 1, sous c), du règlement no 833/2014 fait explicitement référence aux entités visées au point a), qui inclut les personnes physiques qui sont des ressortissants russes. Le point c) ayant pour objet de prévenir le contournement des interdictions énoncées aux points a) et b), la nationalité russe de l’administrateur n’est pas seulement accessoire – elle constitue un indicateur potentiellement déterminant, laissant entendre que la société pourrait agir pour le compte ou selon les instructions d’une personne soumise aux restrictions fondamentales prévues à l’article 5 duodecies, paragraphe 1, du règlement no 833/2014. Toutefois, il ressort des critères énoncés à l’article 5 duodecies, paragraphe 1, sous c), du règlement no 833/2014 que, si les administrateurs du soumissionnaire sont des ressortissants russes et que la société est de facto contrôlée par une entité russe, la société peut très bien agir « pour le compte ou selon les instructions » de cette entité. À l’inverse, l’importance de la nationalité d’un administrateur au regard de l’article 5 duodecies, paragraphe 1, sous c), du règlement no 833/2014 devrait se limiter aux hypothèses dans lesquelles cet administrateur détient des pouvoirs allant au-delà de ceux qui sont liés à la gestion courante. En particulier, si ledit administrateur est simplement responsable des aspects opérationnels de la société et agit selon les instructions générales des actionnaires, sans exercer de pouvoir décisionnel ou de contrôle stratégique sur les objectifs plus larges de la société, sa nationalité ne devrait pas donner lieu à un examen plus approfondi. Dans de tels cas, son rôle se rapproche davantage de celui d’un cadre intermédiaire, de sorte que les actions de la société ne devraient pas automatiquement être considérées comme étant exercées « pour le compte ou selon les instructions d’ »un ressortissant russe ou d’une personne physique, d’une personne morale, d’une entité ou d’un organisme établi en Russie, visé au point a) ou b) de l’article 5 duodecies, paragraphe 1. Ainsi, l’accent devrait être mis sur la question de savoir si l’administrateur dispose d’un pouvoir substantiel de contrôle ou de décision et si ses actions s’étendent à l’influence sur l’orientation globale de l’entreprise, des éléments de nature à justifier l’application de mesures restrictives. Cette distinction garantit que le règlement no 833/2014 vise les personnes occupant des postes d’influence réelle.

51.

À cet égard, il est vrai que, comme le suggèrent le gouvernement italien et la Commission, le droit italien prévoit qu’un administrateur non associé représente généralement la société et agit pour le compte de ses actionnaires. Toutefois, les mesures restrictives adoptées par l’Union fonctionnent selon leur propre cadre juridique autonome et poursuivent un objectif qui leur est spécifique, à savoir empêcher que les entités ou personnes sanctionnées ne contournent les interdictions par un contrôle indirect ou de fait. En effet, ainsi qu’il ressort de l’avis de la Commission du 17 octobre 2019 ( 29 ), dans le cadre du droit des mesures restrictives de l’Union, l’expression « agissant pour le compte de » ne se réduit pas à la représentation juridique formelle ni à l’exercice d’un mandat au sens strict du droit national. Il s’agit, au contraire, d’une notion matérielle qui inclut toute situation dans laquelle une personne physique ou morale, une entité ou un organisme agit pour servir les intérêts d’une personne, d’une entité ou d’un organisme visé à l’article 5 duodecies, paragraphe 1, sous a) ou b), du règlement no 833/2014, ou suit ses instructions. Il peut s’agir d’une influence de fait, d’un comportement coordonné ou de fonctions alignées sur les intérêts ou les orientations stratégiques de ressortissants russes ou de personnes physiques, de personnes morales, d’entités ou d’organismes établis en Russie. Dès lors, en droit italien, le seul fait de se fonder sur le rôle formel d’un administrateur non associé ne suffit pas pour exclure qu’une telle personne physique ou morale, une telle entité ou un tel organisme puisse, essentiellement, agir « pour le compte ou selon les instructions » d’une personne morale relevant de l’article 5 duodecies, paragraphe 1, sous a) ou b), du règlement no 833/2014.

52.

Il s’ensuit que la nationalité d’un administrateur, bien que non déterminante en soi, peut déclencher, lorsqu’elle est considérée en combinaison avec son rôle, ses liens de propriété et ses responsabilités en matière de gouvernance, un devoir de contrôle renforcé de la part des autorités nationales en vertu de l’article 5 duodecies, paragraphe 1, sous c), du règlement no 833/2014. En l’espèce, le fait que deux des trois membres du conseil d’administration de Scudieri International soient des ressortissants russes, dont l’un est également le président du conseil d’administration et l’administrateur délégué de cette société, ainsi que l’administrateur unique de la société mère, pourrait justifier un contrôle plus approfondi de la part des pouvoirs adjudicateurs nationaux. En particulier, la nationalité des administrateurs, combinée à leur rôle et à leur structure de propriété, pourrait être considérée comme un facteur de risque que l’entité puisse être contrôlée par des entités ou des ressortissants russes, même si la société elle-même n’est pas placée directement sous le contrôle d’un sujet de droit russe.

53.

Plus précisément, en l’espèce, il est établi, premièrement, que deux des trois membres du conseil d’administration de Scudieri International sont des ressortissants russes, deuxièmement, que l’un de ces ressortissants exerce à la fois les fonctions de président du conseil d’administration et d’administrateur délégué de Scudieri International, ce qui peut révéler un niveau élevé de contrôle opérationnel et stratégique au quotidien, allant au-delà d’une implication purement formelle ou nominale et, troisièmement, que cette même personne physique est également l’administrateur unique de la société mère, qui détient 90 % des parts de Scudieri International, ce qui indique une structure verticale de contrôle, dans laquelle une même personne exerce un pouvoir effectif tant sur la société mère que sur sa filiale. Ces éléments révèlent un chevauchement des fonctions de direction qui, associé à l’étroite relation entre la société mère et sa filiale, est de nature à susciter légitimement des doutes quant à la possibilité que Scudieri International agisse « pour le compte ou selon les instructions d’ »une personne, entité ou organisme visé à l’article 5 duodecies, paragraphe 1, sous a) ou b), du règlement no 833/2014. Dès lors, il existe un risque plausible que Scudieri International puisse servir d’instrument à un autre bénéficiaire effectif ultime auquel s’applique pleinement l’article 5 duodecies, paragraphe 1, sous c), de ce règlement. En présence d’un tel faisceau d’indices – point également souligné par Opera Laboratori Fiorentini dans ses observations écrites et lors de l’audience devant la Cour – les autorités nationales sont tenues d’apprécier si un soumissionnaire relève de l’interdiction énoncée à l’article 5 duodecies, paragraphe 1, sous c), du règlement no 833/2014 en raison de liens de nationalité, de contrôle, de direction ou de propriété. Toutefois, il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier si une telle appréciation est nécessaire.

54.

En particulier, lorsque la structure d’entreprise est complexe et à plusieurs niveaux, les autorités peuvent être amenées à appliquer le critère du « bénéficiaire effectif ultime ». Même si l’article 5 duodecies, paragraphe 1, du règlement no 833/2014 ne mentionne pas l’existence d’un tel bénéficiaire, d’autres actes juridiques de l’Union ( 30 ) y recourent de manière constante pour identifier des structures de contrôle ou de propriété effective dissimulées. Une interprétation contextuelle et téléologique de l’article 5 duodecies, paragraphe 1, sous c), du règlement no 833/2014 devrait permettre aux pouvoirs adjudicateurs de déterminer si un bénéficiaire effectif ultime exerce un contrôle de fait, en particulier lorsque ce bénéficiaire est un ressortissant russe, une personne physique ou morale, une entité ou un organisme établi en Russie. Ainsi, la présence d’un bénéficiaire effectif ultime doté de telles caractéristiques peut déclencher l’obligation pour les pouvoirs adjudicateurs de faire preuve d’un devoir de vigilance renforcée afin de déterminer si le soumissionnaire agit en réalité pour le compte ou selon les instructions d’une personne, d’une entité ou d’un organisme visé à l’article 5 duodecies, paragraphe 1, sous a) ou b), du règlement no 833/2014. En l’occurrence, dans le cadre du recours introduit par Opera Laboratori Fiorentini contre la décision des pouvoirs adjudicateurs d’attribuer le marché en cause à Scudieri International, il appartient à la juridiction de renvoi de tenir compte de l’ensemble de ces éléments.

55.

Eu égard aux considérations qui précèdent, je propose à la Cour de répondre de la manière suivante à la question préjudicielle posée par le Consiglio di Stato (Conseil d’État, Italie) :

L’article 5 duodecies, paragraphe 1, sous c), du règlement (UE) no 833/2014 du Conseil, du 31 juillet 2014, concernant des mesures restrictives eu égard aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine

doit être interprété, en ce qu’il prévoit l’interdiction d’attribuer ou de poursuivre l’exécution de tout marché public ou contrat de concession avec « une personne physique ou morale, une entité ou un organisme agissant pour le compte ou selon les instructions d’une entité visée au point a) ou b) » de ce paragraphe, en ce sens que cette interdiction ne s’applique pas automatiquement à une situation dans laquelle un marché public est attribué à une société d’un État membre, dont deux des trois membres du conseil d’administration sont des ressortissants russes, l’un de ceux-ci, président et administrateur délégué de cette société, étant également administrateur unique de la société mère, qui détient 90 % de son capital et est elle aussi constituée selon le droit d’un État membre, lorsque aucune de ces sociétés n’est détenue, directement ou indirectement, par des ressortissants ou entités russes visés à l’article 5 duodecies, paragraphe 1, sous a) ou b), du règlement no 833/2014.

Toutefois, ces circonstances factuelles, en particulier la nationalité et les fonctions exercées par les principaux dirigeants de la société, ainsi que les liens significatifs entre le soumissionnaire et sa société mère, peuvent constituer des indices pertinents nécessitant un examen plus approfondi de la part du pouvoir adjudicateur. De tels éléments peuvent faire naître l’obligation d’apprécier si le soumissionnaire agit essentiellement « pour le compte » ou « selon les instructions d’ »une entité visée à l’article 5 duodecies, paragraphe 1, sous a) ou b), de ce règlement, y compris dans le cadre d’un contrôle de fait exercé par des personnes, entités ou organismes liés à la Russie. Cette appréciation doit tenir compte de l’ensemble des circonstances juridiques et factuelles pertinentes, y compris le rôle et l’influence du bénéficiaire effectif ultime.