Édition provisoire

CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. MACIEJ SZPUNAR

présentées le 26 juin 2025 (1)

Affaires jointes C-364/24 et C-393/24

Giorgio Fidenato, en son nom propre et en tant que propriétaire de l’exploitation agricole « In Trois »

contre

Ministero dell’Agricoltura, della Sovranità Alimentare e delle Foreste,

en présence de

WX, en son nom propre et en tant que propriétaire de l’exploitation agricole Li Pocis de WX (C-364/24)

[demande de décision préjudicielle formée par le Consiglio di Stato (Conseil d’État, Italie)]

et

Giorgio Fidenato, en son nom propre et en tant que propriétaire de l’exploitation agricole « In Trois »

contre

Ministero dell’Agricoltura, della Sovranità Alimentare e delle Foreste (C-393/24)

[demande de décision préjudicielle formée par le Tribunale di Udine (tribunal d’Udine, Italie)]

« Renvoi préjudiciel – Dissémination volontaire d’organismes génétiquement modifiés dans l’environnement – Directive 2001/18/CE – Article 26 quater, paragraphe 3 – Décision d’exécution (UE) 2016/321 – Interdiction de la culture de maïs génétiquement modifié MON 810 en Italie – Validité »

I. Introduction

1. Il semble que la culture des organismes génétiquement modifiés (OGM) ne soit guère appréciée au sein de l’Union européenne. Ainsi, 35 ans après la première harmonisation des dispositions relatives à la dissémination volontaire d’OGM dans l’environnement (2), seule une variété d’OGM est encore autorisée aujourd’hui à la culture dans l’Union : le maïs génétiquement modifié MON 810 de l’entreprise Monsanto (ci-après le « maïs MON 810 ») (3). Cette autorisation avait en outre reçu un accueil mitigé de la part des États membres. En effet, certains d’entre eux avaient pris des mesures visant à restreindre ou à interdire cette culture en ayant recours à différentes dispositions du droit primaire et dérivé de l’Union (4).

2. Dans cette situation, en 2015, le législateur de l’Union a décidé, en substance, de donner carte blanche aux États membres, qui peuvent ainsi restreindre ou interdire la culture d’OGM sur leurs territoires, à la seule condition d’obtenir le consentement de l’opérateur économique concerné. Cela a conduit à la création d’un système de « culture à la carte » des OGM dans l’Union (5), dans le cadre duquel de nombreux États membres (6) ont restreint ou interdit la culture du maïs MON 810 sur tout ou partie de leur territoire.

3. Dix ans plus tard, la Cour est invitée à apprécier, dans les présentes affaires, la validité des dispositions prévoyant cette « culture à la carte » des OGM et la légalité de l’interdiction de la culture du maïs MON 810 introduite en Italie sur le fondement de ces dispositions.

II. Le cadre juridique

A. Le droit de l’Union

1. La directive 2001/18/CE

4. Le considérant 4 de la directive 2001/18/CE (7) énonce :

« Les organismes vivants disséminés dans l’environnement, en grande ou en petite quantité, à des fins expérimentales ou en tant que produits commerciaux, peuvent se reproduire dans l’environnement et franchir les frontières nationales, affectant ainsi d’autres États membres. Une telle dissémination peut produire des effets irréversibles sur l’environnement. »

5. L’article 1^er de cette directive prévoit :

« Conformément au principe de précaution, la présente directive vise à rapprocher les dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres et à protéger la santé humaine et l’environnement :

[…]

– lorsque l’on place sur le marché à l’intérieur de la Communauté des organismes génétiquement modifiés en tant que produits ou éléments de produits. »

6. L’article 22 de ladite directive prévoit :

« Sans préjudice de l’article 23, les États membres ne peuvent interdire, restreindre ou empêcher la mise sur le marché d’OGM, en tant que produits ou éléments de produits, qui sont conformes aux exigences de la présente directive. »

7. L’article 33 de la même directive, intitulé « Sanctions », dispose :

« Les États membres fixent les sanctions applicables en cas de violation des dispositions nationales arrêtées conformément à la présente directive. Ces sanctions ont un caractère effectif, proportionné et dissuasif. »

8. La directive 2001/18 a été modifiée, notamment, par la directive (UE) 2015/412 (8).

9. Les considérants 5 à 8 de la directive 2015/412 énoncent :

« (5) Une fois qu’un OGM est autorisé à des fins de culture conformément au cadre juridique de l’Union sur les OGM et qu’il satisfait, pour la variété qui doit être mise sur le marché, aux exigences du droit de l’Union relatif à la commercialisation de semences et de matériels de multiplication végétale, les États membres ne sont pas autorisés à interdire, limiter ou entraver sa libre circulation sur leur territoire, sauf dans les conditions définies par le droit de l’Union.

(6) L’expérience montre que la question de la culture des OGM est traitée de façon plus complète au niveau des États membres. Il convient que les questions relatives à la mise sur le marché et à l’importation des OGM restent réglementées au niveau de l’Union afin de préserver le marché intérieur. La culture peut toutefois exiger davantage de flexibilité dans certains cas, car cette question comporte une forte dimension nationale, régionale et locale en raison de son lien avec l’affectation des sols, les structures agricoles locales et la protection ou la préservation des habitats, des écosystèmes et des paysages. Conformément à l’article 2, paragraphe 2, [TFUE], les États membres sont habilités à adopter des actes juridiquement contraignants qui restreignent ou interdisent la culture d’OGM sur leur territoire après que leur mise sur le marché de l’Union a été autorisée. Néanmoins, cette flexibilité ne devrait pas compromettre la procédure d’autorisation commune, en particulier le processus d’évaluation […]

(7) Par le passé, afin de restreindre ou d’interdire la culture d’OGM, certains États membres ont eu recours aux clauses de sauvegarde et aux mesures d’urgence prévues respectivement à l’article 23 de la [directive 2001/18] et à l’article 34 du règlement (CE) n^o 1829/2003 ^[(9)^] en raison, selon le cas, d’informations nouvelles ou complémentaires, devenues disponibles après que l’autorisation a été donnée et qui affectent l’évaluation des risques pour l’environnement, ou en raison de la réévaluation des informations existantes. D’autres États membres ont eu recours à la procédure de notification prévue à l’article 114, paragraphes 5 et 6, [TFUE], qui exige de produire des preuves scientifiques nouvelles relatives à la protection de l’environnement ou du milieu de travail. En outre, le processus décisionnel s’avère particulièrement difficile en ce qui concerne la culture d’OGM, compte tenu des préoccupations nationales exprimées, qui ne concernent pas uniquement des questions liées à la sécurité des OGM pour la santé ou l’environnement.

(8) Dans ce contexte, et conformément au principe de subsidiarité, il apparaît opportun d’accorder aux États membres davantage de souplesse pour décider s’ils veulent ou non que des OGM soient cultivés sur leur territoire, sans porter atteinte à l’évaluation des risques prévue dans le régime d’autorisation des OGM en vigueur dans l’Union, soit au cours de la procédure d’autorisation, soit par la suite, et indépendamment des mesures que les États membres qui cultivent des OGM peuvent ou doivent prendre en application de la [directive 2001/18] pour éviter la présence accidentelle d’OGM dans d’autres produits. Le fait de donner cette possibilité aux États membres devrait améliorer le processus d’autorisation des OGM et, parallèlement, garantir la liberté de choix des consommateurs, des agriculteurs et des opérateurs, tandis que les parties intéressées disposeront d’informations plus claires quant à la culture des OGM dans l’Union. La présente directive devrait donc contribuer au bon fonctionnement du marché intérieur. »

10. L’article 1^er, point 2, de cette directive a inséré les articles 26 ter et 26 quater dans la directive 2001/18 (ci-après les « dispositions litigieuses »).

11. La directive 2001/18, telle que modifiée par la directive 2015/412 (ci-après la « directive 2001/18 »), prévoit, aux paragraphes 1 à 3 et 8 de son article 26 ter, intitulé « Culture » :

« 1. Au cours de la procédure d’autorisation d’un OGM donné ou au cours du renouvellement d’une autorisation, un État membre peut requérir la modification de la portée géographique de l’autorisation écrite ou de l’autorisation, de manière que tout ou partie du territoire dudit État membre doive être exclu de la culture. Cette requête est communiquée à la Commission […]. La Commission soumet la requête de l’État membre au notifiant/demandeur, ainsi qu’aux autres États membres, sans tarder […]

2. Au plus tard 30 jours à compter de la soumission, par la Commission, de cette requête, le notifiant/demandeur peut modifier ou confirmer la portée géographique de sa notification/demande initiale.

En l’absence de confirmation, la modification de la portée géographique de la notification/demande est mise en œuvre […]

[…]

3. Lorsque aucune requête n’a été soumise conformément au paragraphe 1 du présent article, ou lorsque le notifiant/demandeur a confirmé la portée géographique de sa notification/demande initiale, l’État membre peut adopter des mesures restreignant ou interdisant, sur tout ou partie de son territoire, la culture d’un OGM ou d’un groupe d’OGM définis par culture ou caractère autorisés conformément à la partie C de la présente directive ou au [règlement n^o 1829/2003], à condition que ces mesures soient conformes au droit de l’Union, qu’elles soient motivées, proportionnées et non discriminatoires et qu’en outre elles soient fondées sur des motifs sérieux tels que ceux liés:

a) à des objectifs de politique environnementale ;

b) à l’aménagement du territoire ;

c) à l’affectation des sols ;

d) aux incidences socio-économiques ;

e) à la volonté d’éviter la présence d’OGM dans d’autres produits, sans préjudice de l’article 26 bis ;

f) à des objectifs de politique agricole ;

g) à l’ordre public.

[…]

8. Les mesures adoptées en application du présent article n’affectent pas la libre circulation des OGM autorisés, en tant que produits ou éléments de produits. »

12. L’article 26 quater de cette directive, intitulé « Mesures transitoires », dispose :

« 1. À compter du 2 avril 2015 et jusqu’au 3 octobre 2015, un État membre peut requérir la modification de la portée géographique d’une notification/demande présentée ou d’une autorisation octroyée, conformément à la présente directive ou au [règlement n^o 1829/2003], avant le 2 avril 2015. La Commission soumet la requête de l’État membre au notifiant/demandeur, ainsi qu’aux autres États membres, sans tarder.

2. Lorsque la notification/demande est pendante et que le notifiant/demandeur n’a pas confirmé la portée géographique de sa notification/demande initiale dans les trente jours suivant la communication de la requête visée au paragraphe 1 du présent article, la portée géographique de la notification/demande est modifiée en conséquence. […]

3. Lorsque l’autorisation a déjà été accordée et que le titulaire de l’autorisation n’a pas confirmé la portée géographique de l’autorisation dans les trente jours suivant la communication de la demande visée au paragraphe 1 du présent article, l’autorisation est modifiée en conséquence. Pour une autorisation écrite en application de la présente directive, l’autorité compétente modifie en conséquence la portée géographique de l’autorisation et informe la Commission, les États membres et le titulaire de l’autorisation, une fois cette procédure achevée. Pour une autorisation en application du [règlement n^o 1829/2003], la Commission modifie la décision d’autorisation en conséquence, sans appliquer la procédure décrite à l’article 35, paragraphe 2, dudit règlement. La Commission informe les États membres et le titulaire de l’autorisation en conséquence.

4. Lorsque aucune requête n’a été présentée conformément au paragraphe 1 du présent article, ou lorsqu’un notifiant/demandeur ou, selon le cas, un titulaire d’autorisation a confirmé la portée géographique de sa demande initiale ou, le cas échéant, de son autorisation, les paragraphes 3 à 8 de l’article 26 ter s’appliquent mutatis mutandis.

5. Le présent article s’entend sans préjudice de la culture de semences et de matériels de multiplication végétale génétiquement modifiés autorisés plantés légalement avant que la culture de l’OGM ait été restreinte ou interdite dans l’État membre.

6. Les mesures adoptées en application du présent article n’affectent pas la libre circulation des OGM autorisés, en tant que produits ou éléments de produits. »

2. La décision d’exécution (UE) 2016/321

13. La décision d’exécution (UE) 2016/321 (10), adoptée sur le fondement de l’article 26 quater, paragraphe 3, de la directive 2001/18, dispose, à son article 1^er, que « [l]a culture du [maïs MON 810] est interdite sur les territoires énumérés à l’annexe de la présente décision ».

14. Parmi les territoires énumérés à l’annexe de cette décision d’exécution figure, au point 8, le territoire italien.

3. Le règlement n^o 1829/2003

15. Le règlement n^o 1829/2003 complète le cadre juridique applicable aux OGM destinés à la culture dans l’ensemble de l’Union en tant que semences ou autres matériels de multiplication végétale. Aux termes de son article 1^er, sous a), ce règlement a pour objet « d’établir le fondement permettant de garantir, en ce qui concerne les denrées alimentaires et les aliments pour animaux génétiquement modifiés, un niveau élevé de protection de la vie et de la santé humaines, de la santé et du bien-être des animaux, de l’environnement et des intérêts des consommateurs, tout en assurant le bon fonctionnement du marché intérieur ».

16. L’article 34 de ce règlement prévoit d’arrêter des mesures d’urgence « [l]orsqu’un produit autorisé par [ledit] règlement ou conformément à celui-ci est, de toute évidence, susceptible de présenter un risque grave pour la santé humaine, la santé animale ou l’environnement ou si, au regard d’un avis de l’[Autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA)] […], il apparaît nécessaire de suspendre ou de modifier d’urgence une autorisation ».

B. Le droit italien

17. L’article 35 bis du decreto legislativo n. 224 – Attuazione della direttiva 2001/18/CE concernente l’emissione deliberata nell’ambiente di organismi geneticamente modificati (décret législatif n^o 224 relatif à la mise en œuvre de la directive 2001/18 en ce qui concerne la dissémination volontaire dans l’environnement d’organismes génétiquement modifiés), du 8 juillet 2003 (11), dans la version applicable au litige au principal (ci-après le « décret législatif n^o 224/2003 »), intitulé « Sanctions relatives au titre III-bis », dispose, à ses paragraphes 1 à 3 :

« 1. À moins que l’acte ne constitue une infraction pénale, est punie d’une sanction administrative pécuniaire allant de 25 000 à 75 000 euros toute personne qui enfreint :

a) les interdictions de culture introduites par la modification de la portée géographique introduite, dans les cas prévus, par l’une des mesures suivantes :

1) l’autorisation accordée par la Commission européenne, conformément aux articles 7 et 19 du [règlement n^o 1829/2003] ;

2) l’autorisation délivrée par l’autorité nationale compétente d’un État membre en vertu des articles 15, 17 et 18 de la [directive 2001/18] ;

3) l’autorisation délivrée par l’autorité nationale compétente visée à l’article 2, paragraphe 1, en application de l’article 18, paragraphe 1, et, si les conditions sont réunies, la décision adoptée par la même autorité, en application de l’article 18, paragraphe 3 ;

b) les interdictions de culture adoptées en application de l’article 26 quater, paragraphe 6 ;

c) les interdictions temporaires de plantation du ou des OGM concernés prévues à l’article 26 quater, paragraphe 5, sous b), et à l’article 26 sexies, paragraphe 3.

2. Par voie d’ordonnance-injonction, la sanction administrative accessoire de la suspension, pour une période allant jusqu’à six mois, de la faculté de cultiver des OGM, conférée par les décisions de mise sur le marché, est infligée au contrevenant.

3. Toute personne qui enfreint les interdictions visées au paragraphe 1 est tenue de procéder à la destruction des cultures OGM illégalement plantées et de remettre en état les lieux à ses frais, solidairement avec le propriétaire et les titulaires de droits de jouissance réels ou personnels sur le terrain, auxquels cette infraction est imputable au titre d’une faute ou d’une négligence, sur la base des constatations effectuées de manière contradictoire avec les personnes concernées, par les personnes chargées du contrôle. L’autorité visée au paragraphe 4 ordonne les mesures nécessaires à cette fin et le délai dans lequel elles doivent être appliquées, après quoi elle procède à l’exécution forcée aux frais des parties obligées et au recouvrement des sommes avancées. »

III. Les litiges au principal, les questions préjudicielles et la procédure devant la Cour

A. L’affaire C-364/24

18. Le requérant au principal, M. Fidenato, est propriétaire de l’entreprise agricole « In Trois », dont le siège est à Arba (province de Pordenone, Italie). Au cours de l’année 2021, au mépris de l’interdiction en vigueur en Italie, il a commencé à cultiver, sur certains de ses terrains, du maïs MON 810.

19. Le 8 septembre 2021, une inspection a été effectuée sur les terrains en question et des échantillons ont été prélevés. Par l’arrêté n^o 511800, du 14 octobre 2021, le Ministero delle Politiche Agricole, Alimentari e Forestali (ministère des Politiques Agricoles, Alimentaires et Forestières) a constaté que l’analyse de ces échantillons avait révélé la présence d’OGM et a ordonné au requérant au principal, sur la base de l’article 35 bis du décret législatif n^o 224/2003, de procéder à la destruction, par broyage et enfouissement, des cultures OGM illégalement plantées sur les terrains en cause, ainsi qu’à la remise en état des lieux à ses frais, le tout dans un délai de 5 jours. Le 19 octobre 2021, le personnel de la Forestale (corps forestier de l’État, Italie), ayant constaté que le requérant au principal n’avait pas obtempéré, a procédé à la destruction des plants de maïs MON 810.

20. Le requérant au principal a formé un recours contre cette décision devant le Tribunale amministrativo regionale per il Friuli Venezia Giulia (tribunal administratif régional du Frioul-Vénétie Julienne, Italie) en faisant valoir que celle-ci avait été adoptée sur la base de règles non conformes au droit primaire de l’Union et à son ordre juridique. Ce tribunal a rejeté le recours.

21. Le requérant au principal a formé un pourvoi devant le Consiglio di Stato (Conseil d’État, Italie), la juridiction de renvoi, dans le cadre duquel il soutient, en substance, que la directive 2001/18 n’est pas valide, en ce qu’elle permet à un État membre d’introduire une interdiction de culture d’un OGM ayant été autorisé, en l’occurrence le maïs MON 810, sur la base d’une simple demande non motivée adressée au titulaire de l’autorisation. Il affirme également que cette interdiction constitue une limitation disproportionnée de la liberté d’entreprendre.

22. À cet égard, la juridiction de renvoi se demande si la possibilité, prévue aux dispositions litigieuses, pour les États membres d’interdire la culture d’OGM sur leur territoire, sans que cette interdiction soit fondée sur des considérations sanitaires ou environnementales, est conforme au droit primaire de l’Union, en particulier aux libertés fondamentales du marché intérieur, à la liberté d’entreprise et, de manière plus générale, au principe de proportionnalité. Elle observe que l’éventuelle invalidité des dispositions litigieuses pourrait affecter la validité de la décision d’exécution 2016/321.

23. C’est dans ces conditions que le Consiglio di Stato (Conseil d’État) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :

« 1) Les [dispositions litigieuses] sont-elles conformes à l’article 34 du [règlement n^o 1829/2003], à l’article 3 TUE, aux articles 2, 3, 26, 34, 35 et 36 TFUE et aux articles 16 et 52 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne ?

2) En cas de réponse négative à la première question : le juge de renvoi peut-il écarter l’application de la [décision d’exécution 2016/321], adoptée sur la base de l’article 26 quater de la [directive 2001/18], ou celle-ci peut-elle être déclarée inefficace, en raison de la non-conformité établie de cet article aux règles supérieures des [traités UE et FUE] ? »

B. L’affaire C-393/24

24. Dans le cadre d’une procédure distincte, une autorité administrative italienne (12) a, par une ordonnance-injonction du 19 juin 2023, infligé au requérant au principal, M. Fidenato, en application de l’article 35 bis, paragraphe 1, sous a), du décret législatif n^o 224/2003, une amende administrative de 50 000 euros pour avoir enfreint l’interdiction de cultiver en Italie le maïs MON 810.

25. Par un recours introduit le 18 juillet 2023, le requérant au principal a formé opposition à cette ordonnance-injonction devant le Tribunale di Udine (tribunal d’Udine, Italie), la juridiction de renvoi, lequel est compétent pour statuer sur le recours qui concerne un montant de 25 000 euros correspondant à la sanction infligée pour l’ensemencement d’OGM dans la province d’Udine.

26. Cette juridiction nourrit des doutes, notamment, quant à la validité de la directive 2001/18 et de la décision d’exécution 2016/321 au regard des principes fondamentaux des traités UE et FUE. Elle se demande, à cet égard, si l’interdiction d’utiliser les semences déjà autorisées est conforme au marché intérieur, si elle constitue une mesure d’effet équivalent à des restrictions quantitatives et si cette mesure est conforme à l’article 36 TFUE. Elle s’interroge également sur la validité des dispositions litigieuses au regard des articles 16, 18, 21 et 52 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte ») ainsi que des accords internationaux conclus par l’Union.

27. C’est dans ces conditions que le Tribunale di Udine (tribunal d’Udine) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :

« 1) Les [dispositions litigieuses] et la [décision d’exécution 2016/321] sont-elles conformes au principe de non-discrimination entre produits nationaux et produits étrangers, au principe de proportionnalité et aux article 34, 36 ainsi qu’à l’article 216, paragraphe 2, TFUE ?

2) Les [dispositions litigieuses] […] et la [décision d’exécution 2016/321] sont-elles conformes aux articles 16 et 52 de la [Charte] ?

3) Les [dispositions litigieuses] […] et la [décision d’exécution 2016/321] sont-elles conformes à l’article 18 TFUE et à l’article 21 de la Charte, le principe de non-discrimination étant un pilier de l’Union ?

Dans l’affirmative : […]

4) La [décision d’exécution 2016/321] doit-elle être interprétée en ce sens qu’il n’est permis, et conforme [aux traités UE et FUE], de requérir des limitations du droit de cultiver les semences de [maïs MON 810] que pour les seuls motifs visés à l’article 26 ter, troisième alinéa, sous a) à g), de la [directive 2001/18], ou bien en ce sens que le régime transitoire de l’article 26 quater de [cette directive] permet d’invoquer également d’autres motifs, y compris des motifs économiques et différents d’État à État ?

[…]

5) […] La [décision d’exécution 2016/321] est-elle valide, compte tenu de l’ensemble de règles régissant les OGM dans le marché unique européen, et ne s’oppose-t-elle pas à une réglementation nationale sanctionnant le non-respect de l’interdiction qu’elle prévoit ? »

28. Les affaires C-364/24 et C-393/24 ont été jointes aux fins de la phase écrite et de la phase orale ainsi que de l’arrêt. Des observations écrites ont été présentées par le requérant au principal, par les gouvernements italien, grec, français, luxembourgeois, hongrois et polonais, ainsi que par le Parlement européen, le Conseil de l’Union européenne et la Commission européenne. Il n’a pas été tenu d’audience.

IV. Analyse

29. Les juridictions de renvoi interrogent la Cour, en substance, d’une part, sur la validité des dispositions litigieuses et de la décision d’exécution 2016/321 (13) et, d’autre part, sur l’interprétation de cette décision d’exécution (14).

30. J’organiserai mon analyse en trois parties. Après quelques remarques liminaires concernant l’interdiction de la culture d’OGM au titre des dispositions litigieuses et de la décision d’exécution 2016/321, j’aborderai la question de la recevabilité des questions préjudicielles, puis j’analyserai l’ensemble des questions communes des juridictions de renvoi portant sur la validité des dispositions litigieuses et de la décision d’exécution 2016/321 ainsi que les deux questions, posées dans l’affaire C-393/24, portant sur l’interprétation de cette décision.

A. Remarques liminaires sur l’interdiction de la culture d’OGM au titre des dispositions litigieuses

31. Avant d’examiner la recevabilité des questions préjudicielles et leur examen au fond, je tiens à présenter quelques observations sur la possibilité pour les États membres d’introduire l’interdiction (15) de la culture d’OGM sur le fondement des dispositions litigieuses.

32. La directive 2015/412 a ajouté les dispositions litigieuses à la directive 2001/18, avec effet au 2 avril 2015. Celles-ci prévoient chacune un mécanisme permettant d’interdire la culture d’un OGM donné sur tout ou partie du territoire d’un État membre. S’agissant des différences entre ces deux mécanismes, la principale tient au fait que l’applicabilité du mécanisme prévu par la directive 2001/18, à son article 26 ter, n’est pas limitée dans le temps alors que celui prévu à son article 26 quater constituait une mesure transitoire, applicable uniquement pendant les 6 mois suivant l’entrée en vigueur de la directive 2015/412. En outre, le mécanisme prévu à cette seconde disposition trouvait à s’appliquer à toutes les autorisations octroyées avant le 2 avril 2015, alors que celui prévu à la première trouve à s’appliquer uniquement au cours de la procédure d’autorisation d’un OGM donné ou au cours du renouvellement d’une autorisation.

33. Nonobstant ces différences, les deux mécanismes prévus aux dispositions litigieuses sont similaires et prévoient chacun, en substance, la possibilité pour un État membre d’interdire la culture d’un OGM à la suite d’une modification de la portée géographique d’une notification/demande présentée ou d’une autorisation octroyée. Cette interdiction peut être introduite en une ou en deux étapes, en fonction de la position adoptée par l’opérateur économique concerné (le notifiant/demandeur ou le titulaire de l’autorisation déjà octroyée) au regard de la modification de la portée géographique d’une notification/demande présentée ou d’une autorisation octroyée, requise par un État membre. Si cet opérateur ne s’oppose pas à la modification requise (en ne confirmant pas la portée géographique de sa notification/demande initiale/autorisation), l’entrée en vigueur de l’interdiction ne nécessite l’adoption d’aucune mesure nationale (première étape). En revanche, lorsque l’opérateur économique concerné s’oppose à cette modification et, dès lors, à l’introduction de l’interdiction de la culture requise (en confirmant la portée géographique de sa notification/demande initiale/autorisation), l’État membre concerné doit, afin d’introduire cette interdiction, adopter des mesures nationales devant satisfaire aux conditions prévues à l’article 26 ter, paragraphe 3, de la directive 2001/18 (seconde étape).

34. Je souligne que l’interdiction de la culture du maïs MON 810 en Italie en cause en l’espèce a été introduite en application d’une décision d’exécution de la Commission adoptée sur le fondement de l’article 26 quater, paragraphe 3, de la directive 2001/18, à savoir à l’issue de la première étape de l’application du mécanisme transitoire.

B. Sur la recevabilité

1. Respect des exigences concernant le contenu des demandes de décision préjudicielle

35. Le gouvernement grec relève que les juridictions de renvoi n’exposent pas les éléments énoncés à l’article 94 du règlement de procédure de la Cour pour chaque disposition du droit primaire visée par leurs questions. De même, le gouvernement italien soutient que la première question dans l’affaire C-393/24 est irrecevable dans la mesure où la juridiction de renvoi n’a pas spécifiquement exposé les raisons qui l’ont amenée à s’interroger sur la validité des dispositions litigieuses.

36. Je rappelle que la décision de renvoi doit indiquer les raisons précises qui ont conduit le juge national à s’interroger sur la validité de certaines dispositions du droit de l’Union et exposer les motifs d’invalidité qui, par voie de conséquence, lui paraissent pouvoir être retenus. Une telle exigence ressort également de l’article 94, sous c), du règlement de procédure de la Cour (16). Il en résulte, d’une part, que, dans le cadre d’un renvoi préjudiciel, la Cour examine la validité d’un acte de l’Union ou de certaines de ses dispositions au regard des motifs d’invalidité repris dans la décision de renvoi. D’autre part, l’absence de toute mention des raisons précises qui ont conduit la juridiction de renvoi à s’interroger sur la validité de cet acte ou de ces dispositions entraîne l’irrecevabilité des questions relatives à la validité de ceux-ci (17).

37. En l’occurrence, même si les exposés des motifs restent assez succincts pour certaines questions, je considère que la Cour dispose en principe des éléments nécessaires pour répondre aux questions qui lui sont posées. En revanche, il en va différemment, à mon sens, de la première question dans l’affaire C-364/24, pour autant qu’elle concerne la validité des dispositions litigieuses au regard des articles 2 et 3 TFUE. En effet, même si l’on tient compte, aux fins de déterminer la portée de l’examen devant être effectué par la Cour, des moyens soulevés dans le cadre du litige au principal dans cette affaire, qui sont reproduits dans la décision de renvoi, aucun des arguments avancés ne vise la validité des dispositions litigieuses au regard de ces articles du traité. Dès lors, je suis d’avis que cette partie de la première question dans l’affaire C-364/24 n’est pas recevable.

2. Nature réelle ou artificielle des litiges au principal

38. Le Parlement soutient que les demandes de décision préjudicielle ne satisfont pas aux conditions de recevabilité établies dans l’arrêt Foglia (18). Cette institution estime que le requérant au principal a voulu créer artificiellement les conditions l’exposant aux effets de l’interdiction de cultiver les semences génétiquement modifiées en cause sur le territoire italien et le conduisant, notamment, à recevoir l’ordre de détruire ces semences et à se voir infliger l’amende prévue par la loi italienne.

39. Je ne partage pas l’avis du Parlement.

40. Je rappelle qu’il appartient au seul juge national, qui est saisi du litige et qui doit assumer la responsabilité de la décision juridictionnelle à intervenir, d’apprécier, au regard des particularités de l’affaire, tant la nécessité d’une décision préjudicielle pour être en mesure de rendre son jugement que la pertinence des questions qu’il pose à la Cour. En conséquence, dès lors que les questions posées portent sur l’interprétation ou sur la validité d’une règle de droit de l’Union, la Cour est, en principe, tenue de statuer. Il s’ensuit que les questions portant sur le droit de l’Union bénéficient d’une présomption de pertinence (19).

41. Il est certes vrai qu’une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE doit être rejetée lorsqu’il apparaît de manière manifeste, comme cela était le cas dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt Foglia (20), invoqué par le Parlement, que la procédure prévue à cet article a été détournée de son objet et tend, en réalité, à amener la Cour à statuer par le biais d’un litige construit (21).

42. Toutefois, pour qu’un litige puisse être qualifié de « construit », il faut que les parties au principal se soient préalablement concertées pour amener la Cour à statuer sur une question (22). Or la lecture des demandes de décision préjudicielle ne permet pas de constater que tel est le cas en l’espèce. En effet, d’une part, rien n’indique que le requérant au principal a agi de concert avec les autorités administratives et, d’autre part, celles-ci lui ont imposé différentes sanctions dont la réalité ne fait aucun doute. En tout état de cause, pour qu’un litige puisse être qualifié de « construit », il ne suffit pas, selon moi, d’établir qu’un particulier ayant enfreint des dispositions en vigueur et supportant des conséquences négatives et réelles de son infraction a agi de manière à amener la Cour à apprécier la validité de ces dispositions.

43. Dans ces conditions, il n’y a pas lieu de qualifier les litiges au principal de « construits », au sens de l’arrêt Foglia (23), de sorte que les demandes de décision préjudicielle doivent être considérées comme recevables.

3. Les questions relatives à la validité de l’article 26 ter et de l’article 26 quater, paragraphe 4, de la directive 2001/18

44. Le gouvernement français conteste la recevabilité de la première question dans l’affaire C-364/24 et des trois premières questions dans l’affaire C-393/24, pour autant qu’elles concernent la validité de l’article 26 ter et de l’article 26 quater, paragraphe 4, de la directive 2001/18. Selon ce gouvernement, les questions préjudicielles relatives à ces dispositions n’ont aucun rapport avec l’objet des litiges au principal et visent un problème de nature hypothétique. Il affirme que l’interdiction de cultiver le maïs MON 810 sur le territoire italien, qui est à l’origine des deux litiges au principal, résulte de la décision d’exécution 2016/321, adoptée sur le fondement de l’article 26 quater, paragraphe 3, de la directive 2001/18.

45. Je partage entièrement son avis.

46. En effet, il ressort des termes mêmes de l’article 267 TFUE que la décision préjudicielle sollicitée doit être « nécessaire » pour permettre à la juridiction de renvoi de « rendre son jugement » dans l’affaire dont elle se trouve saisie (24).

47. En l’occurrence, les litiges au principal ont pour objet, en substance, la légalité des sanctions infligées au requérant au principal au motif de la violation de l’interdiction de la culture du maïs MON 810 sur le territoire italien, introduite en vertu de la décision d’exécution 2016/321. Cette décision a été adoptée sur le fondement de l’article 26 quater, paragraphe 3, de la directive 2001/18. Ni l’article 26 ter ni l’article 26 quater, paragraphe 4, de cette directive n’en constituent le fondement et l’interdiction de la culture du maïs MON 810 en Italie n’a pas été introduite selon les règles établies dans ces dispositions.

48. Dans ces conditions, répondre aux questions concernant la validité de l’article 26 ter et de l’article 26 quater, paragraphe 4, de la directive 2001/18 reviendrait manifestement à fournir une opinion consultative sur une question hypothétique, en méconnaissance de la mission impartie à la Cour dans le cadre de la coopération juridictionnelle instituée à l’article 267 TFUE (25).

49. Compte tenu de ces observations, je considère donc, à l’instar du gouvernement français, que la première question dans l’affaire C-364/24 et les trois premières questions dans l’affaire C-393/24, pour autant qu’elles portent sur la validité de l’article 26 ter et de l’article 26 quater, paragraphe 4, de la directive 2001/18, sont irrecevables.

4. Conclusion sur la recevabilité

50. Eu égard aux considérations qui précèdent, je suis d’avis que les questions des juridictions de renvoi ne sont pas recevables pour autant qu’elles concernent :

– l’appréciation de la validité de l’article 26 ter et de l’article 26 quater, paragraphe 4, de la directive 2001/18 ;

– l’appréciation de la validité des autres paragraphes des dispositions litigieuses en ce qui concerne leur validité au regard des articles 2 et 3 TFUE.

C. Sur le fond

1. Sur les questions dans l’affaire C-364/24 ainsi que sur les trois premières questions et la première partie de la cinquième question dans l’affaire C-393/24

51. Les questions préjudicielles portant sur la validité visent, d’une part, les dispositions litigieuses et, d’autre part, la décision d’exécution 2016/321 (26). Je note que, dans la mesure où cette décision est fondée sur l’article 26 quater, paragraphe 3, de la directive 2001/18, sa validité dépend de la validité de la disposition constituant sa base juridique. S’il ne saurait être exclu que ladite décision d’exécution soit invalide pour d’autres raisons, je relève toutefois que ni les juridictions de renvoi ni le requérant au principal n’ont soulevé d’arguments en ce sens (27). Il en découle que la réponse à donner à la question portant sur la validité de la décision d’exécution 2016/321 dépendra de celle à donner à la question portant sur la validité de l’article 26 quater, paragraphe 3, de la directive 2001/18.

52. Dans ces conditions, j’examinerai, dans un premier temps, la validité de l’article 26 quater de la directive 2001/18 pour autant que les questions portant sur sa validité soient recevables. Compte tenu de l’argumentation présentée dans le cadre des litiges au principal et des présentes affaires, l’examen de la validité doit porter, à mon avis, sur le paragraphe 3 de cet article (ci-après la « disposition examinée »), qui constitue la base juridique de la décision d’exécution 2016/321 et qui établit la principale règle de la première étape du mécanisme transitoire, en cause dans les présentes affaires (28). Dans un second temps, j’examinerai comment le résultat de cet examen affecte la réponse à donner à la question portant sur la validité de la décision d’exécution 2016/321.

a) Sur la validité de la disposition examinée

53. Les juridictions de renvoi s’interrogent sur la validité de la disposition examinée au regard de différentes dispositions du droit primaire, de principes du droit de l’Union et d’une disposition du droit dérivé.

54. J’examinerai la validité de cette disposition successivement au regard 1) de l’ensemble des dispositions invoquées relatives au marché intérieur et du principe de proportionnalité, 2) du principe de non-discrimination, 3) du principe de la liberté d’entreprise, 4) des accords internationaux et, enfin, 5) de l’article 34 du règlement n° 1839/2003.

1) La validité au regard de l’article 3 TUE et des articles 26, 34 à 36 et 114 TFUE, et du principe de proportionnalité

55. Si, dans l’affaire C-364/24, la juridiction de renvoi demande à la Cour d’apprécier la validité de la disposition examinée au regard de l’article 3 TUE, il ressort toutefois de la décision de renvoi et de l’argumentation du requérant au principal que cet article est évoqué dans la mesure où il prévoit, à son paragraphe 3, l’établissement du marché intérieur. Dans ce contexte, il me semble opportun d’apprécier la validité de la disposition examinée au regard de l’ensemble des dispositions et principes invoqués relatifs à l’établissement du marché intérieur et du principe de proportionnalité.

i) Arguments soulevés

56. Les juridictions de renvoi nourrissent, en substance, des doutes quant à la question de savoir si l’interdiction, dans certains États membres, de la culture d’un produit génétiquement modifié déjà mis sur le marché, qui n’est pas fondée sur des considérations dictées par des questions de sécurité sanitaire et environnementale, contribue au fonctionnement du marché intérieur, au sens de l’article 114 TFUE. À cet égard, elles se demandent si le législateur de l’Union a méconnu les règles relatives à la libre circulation des marchandises et le principe de proportionnalité.

ii) Appréciation

57. Il est vrai, ainsi que le relèvent les juridictions de renvoi, que la disposition examinée, lue en combinaison avec la décision d’exécution 2016/321 adoptée sur son fondement, a conduit à établir certaines barrières au sein du marché intérieur du fait de l’interdiction de la culture du maïs MON 810 dans certains États membres seulement. Par conséquent, un produit mis sur le marché, tel que, en l’occurrence, les semences du maïs MON 810 autorisées à des fins de culture, ne peut pas être utilisé dans certains États membres conformément à sa destination, ce qui affecte sa libre circulation.

58. La libre circulation des marchandises entre les États membres est un principe fondamental du traité FUE qui trouve son expression dans l’interdiction, énoncée à l’article 34 TFUE, des restrictions quantitatives à l’importation entre les États membres ainsi que de toutes mesures d’effet équivalent (29). Cette interdiction vise toute mesure des États membres susceptible d’entraver directement ou indirectement, actuellement ou potentiellement, l’accès au marché d’un État membre de produits originaires d’autres États membres, quand bien même une telle mesure n’aurait ni pour objet ni pour effet de traiter moins favorablement les produits en provenance d’autres États membres (30).

59. Or, la disposition examinée est une mesure non pas d’un État membre mais du droit de l’Union. Si cela ne s’oppose pas à l’appréciation de sa validité au regard des dispositions du droit primaire (31), il convient néanmoins de tenir compte, dans ce cadre, du fait qu’elle est fondée sur l’article 114 TFUE. Cet article permet au législateur de l’Union d’arrêter les mesures relatives au rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres qui ont pour objet l’établissement et le fonctionnement du marché intérieur.

60. Je note, à cet égard, que l’article 114 TFUE constitue la base juridique appropriée pour l’adoption de la disposition examinée. En effet, d’une part, les dispositions litigieuses ont été insérées dans la directive 2001/18, qui a été adoptée sur le fondement de l’article 95 CE, devenu article 114 TFUE. Il ne saurait donc faire de doute que la directive 2015/412, qui a complété la directive 2001/18 avec deux articles concernant uniquement la culture d’OGM, a la même base juridique. D’autre part, la disposition examinée a instauré un mécanisme d’introduction de l’interdiction de la culture d’OGM commun à tous les États membres et constitue, dès lors, une « mesure relative au rapprochement » au sens de l’article 114 TFUE.

61. Ainsi que la Cour l’a itérativement jugé, l’article 114 TFUE habilite le législateur de l’Union à intervenir en arrêtant les mesures appropriées dans le respect, d’une part, du paragraphe 3 de cet article et, d’autre part, des principes juridiques mentionnés dans le traité FUE ou dégagés par la jurisprudence, notamment du principe de proportionnalité (32). Dès lors, si l’application de ces mesures implique certaines restrictions à la libre circulation des marchandises, il convient de vérifier si celles-ci contribuent néanmoins à l’établissement et au fonctionnement du marché intérieur, au sens de l’article 114 TFUE.

62. La disposition examinée prévoit un mécanisme d’introduction de l’interdiction de la culture d’OGM par les États membres. Or, étant donné que cette disposition complète la directive 2001/18, la mesure qui y est prévue ne saurait, à mon sens, être analysée isolément et, surtout, sans prendre en considération la totalité du régime juridique dont elle fait partie. Compte tenu du fait que la disposition examinée s’applique aux autorisations de mise sur le marché d’OGM octroyées sur la base de cette directive et du règlement n^o 1829/2003, ces deux actes devraient être pris en compte dans le cadre de l’analyse de la mesure en cause.

63. Les dispositions litigieuses modifient le cadre juridique établi par ces actes en ce qui concerne la culture d’OGM. Avant leur entrée en vigueur, ni la directive 2001/18 ni le règlement n^o 1829/2003 ne comportait de dispositions particulières relatives à la culture. Les règles générales trouvaient ainsi à s’appliquer à celle-ci, notamment l’article 22 de cette directive. Selon cette disposition, les États membres ne peuvent interdire, restreindre ou empêcher la mise sur le marché d’OGM, en tant que produits ou éléments de produits conformes aux exigences de ladite directive. Si les États membres entendaient interdire la culture d’OGM mis sur le marché, ils devaient avoir recours aux clauses de sauvegarde ou aux mesures d’urgence, prévues à l’article 23 de la même directive et à l’article 34 du règlement n^o 1829/2003, ou bien à la procédure de notification prévue à l’article 114, paragraphes 5 et 6, TFUE (33).

64. L’ajout des dispositions litigieuses tend à indiquer que le législateur de l’Union a estimé, s’agissant des semences d’OGM, que même si les risques liés à l’environnement et à la santé avaient déjà été évalués à l’occasion de leur mise sur le marché, la question de leur utilisation à des fins de culture nécessitait d’adopter une approche particulière qui dépasse le cadre de la seule évaluation des risques sanitaires ou environnementaux au sens strict. Cela ressort du considérant 6 de la directive 2015/412, qui énonce que la culture d’OGM « comporte une forte dimension nationale, régionale et locale en raison de son lien avec l’affectation des sols, les structures agricoles locales et la protection ou la préservation des habitats, des écosystèmes et des paysages ».

65. À cet égard, il me semble que l’instauration, par le législateur de l’Union, d’un régime particulier concernant la culture d’OGM ne saurait être considérée comme étant injustifiée. En effet, il convient de reconnaître la nature particulière de la culture par rapport à d’autres types d’utilisation des marchandises. Alors que la consommation ou l’utilisation de certains produits mis sur le marché n’affecte, en principe, que leurs acquéreurs ou utilisateurs, il en va différemment de la culture des plantes. Celle-ci n’affecte pas uniquement les acquéreurs des semences mais est susceptible de produire des effets irréversibles sur l’environnement. La culture d’OGM, quant à elle, est notamment susceptible d’avoir un impact irréversible sur les cultures conventionnelles et biologiques. Cet aspect environnemental est mis en exergue par le considérant 4 de la directive 2001/18 ainsi que par le considérant 6 de la directive 2015/412.

66. Je rappelle, dans ce contexte, qu’il ressort de la jurisprudence de la Cour que, en fonction des circonstances, les mesures arrêtées sur le fondement de l’article 114 TFUE peuvent consister à obliger l’ensemble des États membres à autoriser la commercialisation du ou des produits concernés, à assortir une telle obligation d’autorisation de certaines conditions, voire à interdire, provisoirement ou définitivement, la commercialisation d’un ou de certains produits (34). Cela vaut, à mon avis, également pour l’interdiction de la culture.

67. Si la forte dimension nationale, régionale et locale de la culture d’OGM justifie l’instauration d’un régime particulier, il est logique que la décision concernant l’interdiction de cette culture ait été confiée aux États membres qui sont les mieux placés pour pouvoir apprécier si des considérations au niveau national, régional et local justifient une telle interdiction. Cela est conforme au principe de subsidiarité, consacré à l’article 2, paragraphe 2, TFUE.

68. Se pose néanmoins la question de savoir si la mesure consistant à permettre aux États membres d’interdire la culture d’OGM sans qu’ils soient obligés de motiver leur décision est appropriée par rapport aux objectifs poursuivis par le législateur de l’Union.

69. À cet égard, force est de constater que la problématique de dissémination d’OGM dans l’environnement est très complexe et suscite, ainsi que l’énonce le considérant 7 de la directive 2015/412, de nombreuses préoccupations qui ne concernent pas uniquement des questions liées à la sécurité des OGM pour la santé ou l’environnement.

70. Or, ainsi qu’il ressort de la jurisprudence de la Cour, lorsque le législateur de l’Union est amené à légiférer dans un domaine qui implique de sa part des choix de nature politique, économique et sociale et dans lequel il est appelé à effectuer des appréciations complexes, il y a lieu de lui reconnaître un large pouvoir d’appréciation. Seul le caractère manifestement inapproprié d’une mesure arrêtée en un tel domaine, par rapport à l’objectif que les institutions compétentes entendent poursuivre, peut affecter la légalité d’une telle mesure (35).

71. En l’occurrence, étant donné que la mesure en cause ne saurait être analysée isolément (36), il convient de tenir compte, s’agissant de l’objectif poursuivi par le législateur de l’Union, de l’intégralité du régime dont cette mesure fait partie, à savoir le régime établi par la directive 2001/18 et par le règlement n^o 1829/2003. Ainsi qu’il ressort de leurs articles 1^er, l’objectif de cette directive est la protection de la santé humaine et de l’environnement contre les risques résultant de la dissémination volontaire d’OGM et celui du règlement n^o 1829/2003 est la protection de la vie et de la santé humaines, de la santé et du bien-être des animaux, de l’environnement et des intérêts des consommateurs, tout en assurant le bon fonctionnement du marché intérieur.

72. Je suis d’avis que la mesure instaurée par la disposition examinée n’est pas manifestement inappropriée par rapport à ces objectifs pour les raisons suivantes.

73. En premier lieu, cette mesure contribue au bon fonctionnement du marché intérieur au sens de l’article 114 TFUE. En effet, le considérant 7 de la directive 2015/412 indique que le processus décisionnel relatif à la culture d’OGM est particulièrement difficile compte tenu des préoccupations nationales exprimées. À mon avis, la disposition examinée est susceptible de remédier à cette situation en simplifiant le mécanisme d’introduction de l’interdiction de la culture d’OGM sur un territoire et en contribuant, par conséquent, à la sécurité juridique. Il ressort en effet du considérant 8 de cette directive que le fait de donner aux États membres la possibilité de décider s’ils veulent ou non que des OGM soient cultivés sur leur territoire devrait améliorer le processus d’autorisation des OGM.

74. En deuxième lieu, à la suite de l’adoption de la disposition examinée, la situation dans l’Union en ce qui concerne la culture d’OGM est devenue plus claire, tant pour les opérateurs économiques que pour les consommateurs. En effet, par le passé, ces premiers ne pouvaient pas exclure que, malgré l’autorisation de la culture d’OGM, l’État membre concerné, parce qu’il ne disposait pas d’autres moyens pour interdire cette culture, décide tout de même de le faire en ayant recours, notamment, aux clauses de sauvegarde ou aux mesures d’urgence, que ce recours soit effectivement justifié ou non. Compte tenu de la particularité de la production agricole, le risque d’un tel changement de cadre juridique était défavorable, notamment, aux intérêts des agriculteurs. S’agissant des consommateurs, ils disposent désormais d’informations plus claires en ce qui concerne la présence d’OGM dans l’environnement.

75. En troisième lieu, je rappelle que la disposition examinée concerne non pas la libre circulation d’OGM mis sur le marché en général, mais uniquement la culture d’OGM. Partant, l’interdiction de cette culture n’affecte pas le droit des consommateurs et des opérateurs économiques d’importer des produits contenant des OGM.

76. En quatrième lieu, la disposition examinée ne prévoit pas d’interdiction générale de la culture d’OGM dans l’ensemble des États membres. Ceux-ci ont, en outre, la possibilité d’interdire cette culture sur une partie de leur territoire ou seulement de la restreindre, en fonction des considérations présentes au niveau national, régional et local.

77. En cinquième lieu, aussi paradoxal que cela puisse paraître, je suis d’avis que la mesure instaurée par la disposition examinée ne porte pas atteinte aux droits que les opérateurs économiques pourraient tirer de la liberté de circulation des marchandises. Cela tient au fait que l’application du mécanisme instauré par la disposition examinée est soumis à la condition que le titulaire de l’autorisation de mise sur le marché ne s’oppose pas à l’introduction de l’interdiction de la culture d’OGM.

78. En effet, d’une part, le consentement (tacite) du titulaire de l’autorisation de mise sur le marché d’un OGM pour l’introduction de l’interdiction de la culture d’OGM implique que les droits qu’il tire de la liberté de circulation des marchandises concernées ne sont pas affectés par une éventuelle entrave à cette liberté, qui résulte de l’application de la disposition examinée. Volenti non fit iniuria.

79. D’autre part, l’interdiction de la culture d’OGM introduite sur la base de la disposition examinée affecte uniquement, outre ce titulaire de l’autorisation, les agriculteurs. S’agissant d’un produit tel que les semences d’OGM, j’observe néanmoins que le fait que l’introduction de l’interdiction de la culture d’OGM sur un territoire soit subordonnée au consentement du titulaire de l’autorisation de mise sur le marché a pour effet que ces agriculteurs ne peuvent pas opposer les droits tirés de la liberté de circulation des marchandises à l’interdiction de la culture d’OGM.

80. En effet, la mise sur le marché d’OGM est strictement réglementée dans l’Union, notamment par la directive 2001/18 et par le règlement n^o 1829/2003. Par principe, elle exige une autorisation qui est octroyée à la suite d’une procédure d’évaluation des risques liés à la dissémination volontaire d’OGM dans l’environnement et à son utilisation dans les denrées alimentaires et dans les aliments pour animaux. En outre, l’utilisation d’OGM mis sur le marché est soumise au respect des conditions figurant dans l’autorisation de mise sur le marché. En particulier, aux termes de l’article 19, paragraphe 1, de cette directive, c’est uniquement lorsqu’un OGM a fait l’objet d’une telle autorisation en tant que produit ou élément de produit qu’il peut être utilisé sans autre notification sur tout le territoire de l’Union, pour autant néanmoins que les conditions spécifiques d’utilisation et les environnements et/ou les zones géographiques précisés dans ces conditions soient strictement respectés. De même, les articles 9 et 21 du règlement n^o 1829/2003 mettent l’accent sur l’obligation, pour le titulaire de l’autorisation ainsi que pour les parties concernées, de respecter toute condition ou restriction imposée dans l’autorisation en cause.

81. Il s’ensuit que la libre circulation de marchandises telles que les semences d’OGM est d’emblée conditionnée à l’obtention d’une autorisation et limitée au strict cadre de cette autorisation. Dans ce contexte, la disposition examinée modifie le cadre juridique existant, en ce qu’elle introduit un régime particulier pour la détermination de la portée géographique de l’autorisation de mise sur le marché d’OGM en ce qui concerne la culture. En effet, l’interdiction de la culture d’OGM est introduite à la suite de la limitation de la portée géographique de cette autorisation, acceptée par le titulaire de l’autorisation. Le consentement de ce dernier aux fins de l’interdiction de la culture d’OGM restreint cette portée géographique à l’égard des tiers, notamment des agriculteurs. Ceux-ci ne peuvent donc pas s’engager dans cette culture sur le territoire non couvert par l’autorisation de mise sur le marché.

82. En sixième lieu, s’agissant des doutes des juridictions de renvoi relatifs à l’absence d’obligation pour les États membres de motiver leur décision d’interdire la culture d’OGM sur leur territoire, je considère que l’absence de cette obligation est justifiée par le consentement du titulaire de l’autorisation pour l’interdiction. Ainsi que je l’ai relevé au point précédent, l’interdiction de la culture des OGM n’est que l’un des éléments déterminant la portée géographique de l’autorisation de mise sur le marché. Cette autorisation délimite les droits du titulaire de l’autorisation. C’est à lui qu’il appartient non seulement de demander l’autorisation de mise sur le marché de son produit mais également de s’opposer, ou non, à la limitation territoriale éventuelle de cette autorisation. Sa position par rapport à cette limitation est, dans ce cas, décisive : s’il ne s’y oppose pas, il n’est pas nécessaire que les motifs particuliers de l’introduction de l’interdiction de la culture d’OGM soient précisés par chaque État membre.

83. Enfin, en septième et dernier lieu, s’agissant de l’objectif, poursuivi par la directive 2001/18 et par le règlement n^o 1829/2003, d’assurer la protection de la santé humaine et de l’environnement contre les risques résultant de la dissémination volontaire d’OGM et de son utilisation dans les denrées alimentaires et dans les aliments pour animaux, je tiens à relever que l’ajout de la disposition examinée ne change rien en ce qui concerne la partie du régime établi par ces deux actes relative aux procédures d’évaluation de ces risques.

84. Compte tenu de l’ensemble des considérations qui précèdent, la mesure instaurée par la disposition examinée n’étant pas manifestement inappropriée par rapport aux objectifs poursuivis par le législateur de l’Union, je suis d’avis que la disposition examinée ne comporte aucun élément permettant de considérer que ce législateur a outrepassé les limites imposées par l’article 114 TFUE. En particulier, il n’apparaît pas que le mécanisme instauré par la disposition examinée constitue une entrave non justifiée à la libre circulation de marchandises.

2) La validité au regard de l’article 18 TFUE, de l’article 21 de la Charte et du principe de non-discrimination

i) Arguments soulevés

85. La juridiction de renvoi dans l’affaire C-393/24 s’interroge sur le point de savoir s’il existe une forme de discrimination entre les citoyens-agriculteurs des différents États membres résultant des choix différents effectués par les États membres lors de la modification de la portée géographique, en violation de l’article 18 TFUE et de l’article 21 de la Charte.

86. Le requérant au principal fait valoir que les dispositions litigieuses introduisent une discrimination, tant entre les États membres qu’à l’intérieur d’un État membre dans la mesure où les producteurs agricoles qui veulent produire de manière biologique ou conventionnelle sont avantagés au détriment des producteurs qui veulent cultiver des plantes génétiquement modifiées.

ii) Appréciation

87. La question de l’existence d’une discrimination comporte deux volets distincts : d’une part, la discrimination entre les producteurs agricoles exerçant leur activité dans les États membres qui autorisent la culture d’un OGM donné et les producteurs agricoles exerçant leur activité dans les États membres qui l’interdisent et, d’autre part, la discrimination, à l’intérieur d’un État membre interdisant la culture d’OGM, entre les producteurs agricoles souhaitant cultiver les plantes génétiquement modifiées et ceux qui ne le souhaitent pas.

88. La première forme de discrimination alléguée ayant trait à la différence de traitement entre les producteurs agricoles de différents États membres serait fondée sur la nationalité.

89. En ce qui concerne, plus particulièrement, le principe de non-discrimination en raison de la nationalité, il est énoncé à l’article 21, paragraphe 2, de la Charte et l’article 52, paragraphe 2, de celle-ci précise que les droits reconnus par la Charte faisant l’objet de dispositions dans les traités s’exercent dans les conditions et les limites définies par ceux-ci. Tel est le cas de cet article 21, paragraphe 2, qui correspond, ainsi que cela est confirmé par les explications relatives à la charte des droits fondamentaux (37) afférentes à cette disposition, à l’article 18, premier alinéa, TFUE et doit s’appliquer conformément à celui-ci (38).

90. À cet égard, l’article 18 TFUE, qui édicte un principe général d’interdiction de toute discrimination en raison de la nationalité, prohibe non seulement les discriminations directes, fondées sur la nationalité, mais encore toutes les formes indirectes de discrimination qui, par application d’autres critères de distinction, aboutissent en fait au même résultat (39).

91. Il est constant que l’article 18 TFUE n’a vocation à s’appliquer de façon autonome que dans des situations régies par le droit de l’Union pour lesquelles le traité FUE ne prévoit pas de règles spécifiques de non-discrimination (40). Dans la mesure où, dans le domaine de la libre circulation des marchandises, le principe de non-discrimination est mis en œuvre, notamment, par les articles 34 et 35 TFUE (41), il y a lieu d’apprécier la validité de la disposition examinée au regard non pas de l’article 18 TFUE, mais des articles 34 et 35 TFUE.

92. À cet égard, je note, en ce qui concerne les semences d’OGM à des fins de culture, qu’il s’agit d’un produit particulier d’un opérateur économique concret, dont la provenance n’a pas été spécifiée dans la demande de décision préjudicielle. Par ailleurs, dès lors que la disposition examinée est non pas une mesure autonome d’un État membre, mais une mesure de l’Union, le problème de la discrimination des produits étrangers par rapport aux produits nationaux ne se pose pas.

93. Concernant la discrimination entre les producteurs agricoles, je tiens à rappeler que le principe de non-discrimination énoncé à l’article 18 TFUE et à l’article 21 de la Charte exige que des situations comparables ne soient pas traitées de manière différente et que des situations différentes ne soient pas traitées de manière égale, à moins qu’un tel traitement ne soit objectivement justifié (42).

94. Or, d’une part, la situation des agriculteurs cultivant des variétés conventionnelles et biologiques et celle des agriculteurs désireux de s’engager dans la culture d’OGM ne sont pas comparables. En effet, la culture d’OGM se caractérise par sa spécificité, qui est d’ailleurs à l’origine de l’établissement du cadre juridique particulier qui lui est applicable.

95. D’autre part, les situations des agriculteurs des différents États membres ne sont pas comparables non plus, la production agricole étant intrinsèquement liée au lieu de la production et à la spécificité de ce lieu. Cet aspect est souligné au considérant 6 de la directive 2015/412 et constitue la prémisse à la base de la décision du législateur d’adopter les dispositions litigieuses, qui a déjà été analysée (43).

96. Dans ces conditions, je considère que l’examen des questions préjudicielles n’a révélé aucun élément de nature à affecter la validité de la disposition examinée au regard de l’article 18 TFUE et de l’article 21 de la Charte.

3) La validité au regard des articles 16 et 52 de la Charte

i) Arguments soulevés

97. La juridiction de renvoi dans l’affaire C-364/24 invoque, dans sa première question, les articles 16 et 52 de la Charte, sans toutefois présenter aucun argument relatif à la validité de la disposition examinée au regard de ces articles. Par ailleurs, la juridiction de renvoi dans l’affaire C-393/24 se borne à constater que les principes généraux du droit de l’Union relatifs à la liberté d’entreprise, énoncés aux articles 16 et 52 de la Charte, peuvent être retenus comme critères d’appréciation de la validité de la disposition examinée.

98. Quant au requérant au principal, il fait valoir que l’interdiction de la culture d’OGM constitue une violation des articles 16 et 52 de la Charte dans la mesure où elle affecte la liberté d’entreprise des agriculteurs qui souhaitent cultiver des plantes génétiquement modifiées. En effet, ceux-ci ne pourraient pas offrir aux consommateurs des produits offerts par des producteurs biologiques actifs sur des territoires où la culture d’OGM n’est pas interdite.

ii) Appréciation

99. Aux termes de l’article 16 de la Charte, la liberté d’entreprise est reconnue conformément au droit de l’Union et aux législations et pratiques nationales. Ainsi qu’il ressort des explications relatives à la charte des droits fondamentaux (44), le droit garanti à cette disposition « s’exerce bien entendu dans le respect du droit de l’Union et des législations nationales. Il peut être soumis aux limitations prévues à l’article 52, paragraphe 1, de la Charte ».

100. Or, ainsi que la Cour l’a souligné, la liberté d’entreprise ne constitue pas une prérogative absolue, mais doit être prise en considération par rapport à sa fonction dans la société (45). Elle peut être soumise à un large éventail d’interventions de la puissance publique susceptibles d’établir, dans l’intérêt général, des limitations à l’exercice de l’activité économique (46).

101. Cette circonstance trouve son reflet, notamment, dans la manière dont doit être mis en œuvre le principe de proportionnalité en vertu de l’article 52, paragraphe 1, de la Charte (47).

102. Conformément à cette disposition, toute limitation de l’exercice des droits et des libertés consacrés dans la Charte doit être prévue par la loi, respecter leur contenu essentiel et, dans le respect du principe de proportionnalité, être nécessaire et répondre effectivement à des objectifs d’intérêt général reconnus par l’Union ou au besoin de protection des droits et libertés d’autrui.

103. La limitation de la liberté d’entreprise résultant de l’interdiction de la culture d’OGM en cause en l’espèce est « prévue par la loi », à savoir par la disposition examinée et par la décision d’exécution 2016/321. Ainsi que le relève, notamment, le gouvernement grec, l’interdiction de la culture d’une variété d’OGM n’empêche nullement, en principe, l’exercice des activités des opérateurs économiques concernés, c’est-à-dire les agriculteurs professionnels, puisque cette obligation est extrêmement limitée et, en conséquence, respecte le contenu essentiel de la liberté d’entreprise. S’agissant de la proportionnalité de cette interdiction, mon analyse de celle-ci présentée ci-dessus (48) vaut également pour l’analyse de la légalité de la limitation de la liberté d’établissement.

104. Dans ces conditions, je considère que l’examen des questions préjudicielles n’a révélé aucun élément de nature à affecter la validité de la disposition examinée au regard des articles 16 et 52 de la Charte.

4) La validité au regard de l’article 216, paragraphe 2, TFUE

i) Arguments soulevés

105. La juridiction de renvoi dans l’affaire C-393/24 se demande si la conclusion, par l’Union, d’accords tels que l’accord instituant l’Organisation mondiale du commerce (OMC) (49) et l’accord général sur les tarifs douaniers et le commerce de 1994 (GATT), qui figure à l’annexe de l’accord instituant l’OMC (50), ne va pas à l’encontre des restrictions apportées à l’utilisation d’un produit qui n’est présent que dans certains États membres, ce qui porterait atteinte au marché intérieur des produits autorisés.

ii) Appréciation

106. À titre liminaire, comme le rappellent les gouvernements français et hongrois ainsi que le Conseil, il ressort de la jurisprudence de la Cour que les dispositions d’un accord international auquel l’Union est partie ne peuvent être invoquées à l’appui d’un recours en annulation d’un acte de droit dérivé de l’Union ou d’une exception tirée de l’illégalité d’un tel acte qu’à la double condition, d’une part, que la nature et l’économie de cet accord ne s’y opposent pas et, d’autre part, que ces dispositions apparaissent, du point de vue de leur contenu, inconditionnelles et suffisamment précises. Ainsi, ce n’est que lorsque ces deux conditions sont cumulativement remplies que de telles dispositions pourront être invoquées devant le juge de l’Union afin de servir de critère pour apprécier la légalité d’un acte de l’Union (51). Cela vaut également pour l’appréciation de la validité dans le contexte d’une procédure préjudicielle.

107. Or, en ce qui concerne les accords de l’OMC, la Cour a déjà précisé, d’une part, qu’ils ne sont pas de nature à créer pour les particuliers des droits dont ceux-ci peuvent se prévaloir directement devant le juge en vertu du droit de l’Union. D’autre part, selon une jurisprudence constante, compte tenu de leur nature et de leur économie, l’accord instituant l’OMC ainsi que les accords figurant aux annexes 1 à 4 de cet accord ne figurent pas, en principe, parmi les normes au regard desquelles la légalité des actes des institutions de l’Union peut être contrôlée (52).

108. Ce n’est que dans deux situations exceptionnelles, ayant trait à la volonté du législateur de l’Union de limiter lui-même sa marge de manœuvre dans l’application des règles de l’OMC, que la Cour a admis qu’il appartient au juge de l’Union, le cas échéant, de contrôler la légalité d’un acte de l’Union et des actes pris pour son application au regard des accords de l’OMC ou d’une décision de l’organe de règlement des différends de l’OMC constatant le non-respect de ces accords. Il s’agit, d’une part, de la situation dans laquelle l’Union a entendu donner exécution à une obligation particulière assumée dans le cadre des accords OMC et, d’autre part, de celle où l’acte de l’Union en cause renvoie expressément à des dispositions précises de ces accords (53).

109. En l’occurrence, en ajoutant les dispositions litigieuses, le législateur de l’Union n’a entendu donner exécution à aucune obligation particulière assumée dans le cadre des accords de l’OMC et ni la directive 2001/18 ni la directive 2015/412 ne renvoient expressément à des dispositions précises de ces accords.

110. Il s’ensuit que les accords de l’OMC et l’article 216, paragraphe 2, TFUE ne permettent pas de constater que la disposition examinée n’est pas valide.

5) La validité au regard de l’article 34 du règlement n^o 1829/2003

i) Arguments soulevés

111. La juridiction de renvoi dans l’affaire C-364/24 s’interroge sur le point de savoir si les dispositions litigieuses sont conformes à l’article 34 du règlement n^o 1829/2003. Elle considère que la solution adoptée par les dispositions litigieuses est source de doutes dans la mesure où, en substance, les États membres se voient accorder la possibilité d’obtenir une modification de la portée géographique d’une autorisation relative à un produit génétiquement modifié, sans devoir présenter la moindre justification ou preuve de l’existence d’un risque grave.

ii) Appréciation

112. Comme le soutient à juste titre la Commission, la validité de dispositions du droit dérivé ne saurait être examinée au regard de normes de même rang (54).

113. Par ailleurs, comme le relève le gouvernement français, la procédure établie par les dispositions litigieuses et celle établie par l’article 34 du règlement n^o 1829/2003 sont non exclusives l’une de l’autre et conciliables, du fait de leurs objet et régime distincts.

114. En effet, la disposition examinée a donné aux États membre la possibilité d’interdire la culture d’OGM sur leur territoire sous réserve que le titulaire de l’autorisation concerné ne s’y oppose pas. L’article 34 du règlement n^o 1829/2003, quant à lui, prévoit la possibilité d’arrêter des mesures d’urgence si un produit autorisé par ce règlement – ou conformément à celui-ci – est, de toute évidence, susceptible de présenter un risque grave pour la santé humaine, la santé animale ou l’environnement ou si, au regard d’un avis de l’EFSA, il apparaît nécessaire de suspendre ou de modifier d’urgence une autorisation. Cette disposition est susceptible de trouver à s’appliquer à l’interdiction de la culture d’OGM dans les États membres qui ne l’ont pas interdite sur le fondement de la disposition examinée. Le fait d’autoriser cette culture sur un territoire n’exclut pas la possibilité d’arrêter subséquemment des mesures d’urgence lorsque les conditions prévues audit article sont réunies.

115. Il s’ensuit que l’article 34 du règlement n^o 1829/2003 ne permet pas de constater que la disposition examinée n’est pas valide.

6) Conclusion sur la validité de la disposition examinée

116. Compte tenu de ce qui précède, je constate que l’examen des questions préjudicielles n’a révélé aucun élément de nature à affecter la validité de la disposition examinée.

b) Sur la validité de la décision d’exécution 2016/321

117. Comme je l’ai relevé (55), d’une part, la décision d’exécution 2016/321 a été adoptée sur le fondement de l’article 26 quater, paragraphe 3, de la directive 2001/18 et, d’autre part, les juridictions de renvoi, le requérant au principal, les institutions ainsi que les gouvernements ayant déposé des observations écrites n’ont soulevé aucun argument selon lequel l’invalidité de la décision d’exécution 2016/321 pourrait tenir à d’autres raisons que l’invalidité de l’article constituant son fondement.

118. Dans cette situation, compte tenu de mon appréciation relative à la validité de la disposition examinée, je propose à la Cour de considérer que l’examen des questions préjudicielles n’a révélé aucun élément de nature à affecter la validité de la décision d’exécution 2016/321.

119. Par ailleurs, dans la mesure où la seconde question dans l’affaire C-364/24 est posée pour le cas où il serait constaté que les dispositions litigieuses ne sont pas valides, il n’y a pas lieu d’y répondre.

c) Conclusion intermédiaire sur la validité

120. Compte tenu de ce qui précède, je considère que l’examen des questions préjudicielles n’a révélé aucun élément de nature à affecter la validité de l’article 26 quater, paragraphe 3, de la directive 2001/18 et de la décision d’exécution 2016/321.

2. Sur la quatrième question posée dans l’affaire C-393/24

121. La quatrième question dans l’affaire C-393/24 vise le point de savoir, en substance, si la décision d’exécution 2016/321 doit être interprétée en ce sens que l’introduction de l’interdiction de la culture du maïs MON 810 qui y est prévue est fondée sur des motifs sérieux indiqués à l’article 26 ter, paragraphe 3, sous a) à g), de la directive 2001/18.

122. Comme il ressort de mon analyse de la validité de la disposition examinée (56), l’introduction de l’interdiction de la culture d’OGM en vertu de cette disposition n’est pas subordonnée à la présentation de motifs particuliers, tels que ceux visés à l’article 26 ter, paragraphe 3, sous a) à g), de la directive 2001/18. En effet, l’article 26 ter, paragraphe 3, de cette directive ne trouve pas à s’appliquer à l’interdiction de la culture introduite sur le fondement de l’article 26 quater, paragraphe 3, de celle-ci.

123. Dans ces conditions, je propose de répondre à la quatrième question dans l’affaire C-393/24 que la décision d’exécution 2016/321 doit être interprétée en ce sens que les motifs de l’interdiction de la culture du maïs MON 810 qu’elle a introduite ne sont pas déterminés à l’article 26 ter, paragraphe 3, sous a) à g), de la directive 2001/18.

3. Sur la seconde partie de la cinquième question dans l’affaire C-393/24

124. La seconde partie de la cinquième question dans l’affaire C-393/24 porte sur le point de savoir si la décision d’exécution 2016/321 s’oppose à une réglementation nationale sanctionnant le non-respect de l’interdiction qu’elle prévoit.

125. À cet égard, l’article 33 de la directive 2001/18 prévoit l’obligation pour les États membres de fixer les sanctions applicables en cas de violation des dispositions nationales arrêtées conformément à cette directive. Ces sanctions ont un caractère effectif, proportionné et dissuasif.

126. Bien que l’article 33 de la directive 2001/18 porte sur la violation de dispositions nationales, alors que, formellement, l’interdiction de la culture d’OGM en Italie découle d’un acte du droit de l’Union, je suis d’avis que cette disposition trouve à s’appliquer également, a fortiori, à l’interdiction prévue par la décision d’exécution 2016/321. Il en va ainsi d’autant plus que cette décision d’exécution, tout en étant un acte du droit de l’Union, est basée sur les décisions prises par les États membres d’interdire la culture d’OGM sur leurs territoires.

127. Par conséquent, je propose à la Cour de répondre à la seconde partie de la cinquième question dans l’affaire C-393/24 en ce sens que la décision d’exécution 2016/321 ne s’oppose pas à une réglementation nationale sanctionnant le non-respect de l’interdiction qu’elle prévoit.

V. Conclusion

128. Au vu de l’ensemble des considérations qui précèdent, je propose à la Cour de répondre aux questions préjudicielles posées par le Consiglio di Stato (Conseil d’État, Italie) et le Tribunale di Udine (tribunal d’Udine, Italie) de la manière suivante :

1) L’examen des questions préjudicielles n’a révélé aucun élément de nature à affecter la validité de l’article 26 quater, paragraphe 3, de la directive 2001/18/CE du Parlement européen et du Conseil, du 12 mars 2001, relative à la dissémination volontaire d’organismes génétiquement modifiés dans l’environnement et abrogeant la directive 90/220/CEE du Conseil, telle que modifiée par la directive (UE) 2015/412, du 11 mars 2015, ni celle de la décision d’exécution (UE) 2016/321 de la Commission, du 3 mars 2016, modifiant la portée géographique de l’autorisation de cultiver le maïs génétiquement modifié (Zea mays L.) MON 810 (MON-ØØ81Ø-6).

2) La décision d’exécution 2016/321

doit être interprétée en ce sens que :

les motifs de l’interdiction de la culture du maïs génétiquement modifié (Zea mays L.) MON 810 (MON-ØØ81Ø-6) qu’elle a introduite ne sont pas déterminés par l’article 26 ter, paragraphe 3, sous a) à g), de la directive 2001/18, telle que modifiée par la directive (UE) 2015/412.

3) La décision d’exécution 2016/321

doit être interprétée en ce sens que :

elle ne s’oppose pas à une réglementation nationale sanctionnant le non-respect de l’interdiction qu’elle prévoit.

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1 Langue originale : le français.

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2 Directive 90/220/CEE du Conseil, du 23 avril 1990, relative à la dissémination volontaire d’organismes génétiquement modifiés dans l’environnement (JO 1990, L 117, p. 15).

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3 Décision 98/294/CE de la Commission, du 22 avril 1998, concernant la mise sur le marché de maïs génétiquement modifié (Zea mays L. lignée MON 810), conformément à la directive 90/220/CEE du Conseil (JO 1998, L 131, p. 32).

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4 Plusieurs mesures nationales ont été contestées devant la Cour dans le cadre de demandes de décision préjudicielle. Voir, notamment, arrêts du 8 septembre 2011, Monsanto e.a. (C-58/10 à C-68/10, EU:C:2011:553) ; du 6 septembre 2012, Pioneer Hi Bred Italia (C-36/11, EU:C:2012:534) ; du 13 septembre 2017, Fidenato e.a. (C-111/16, EU:C:2017:676), ainsi que du 7 juillet 2022, PH (Interdiction régionale de mise en culture d’OGM) (C-24/21, EU:C:2022:526).

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5 Voir, Dubouis, L., Blumann, C., Droit matériel de l’Union européenne, LGDJ, 7^e éd., Paris, 2015, point 322.

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6 Ces États membres sont aujourd’hui au nombre de 18 : le Royaume de Belgique (mais uniquement en Wallonie), la République de Bulgarie, le Royaume de Danemark, la République fédérale d’Allemagne (sauf à des fins de recherche), la République hellénique, la République française, la République de Croatie, la République italienne, la République de Chypre, la République de Lettonie, la République de Lituanie, le Grand-Duché de Luxembourg, la Hongrie, la République de Malte, le Royaume des Pays-Bas, la République d’Autriche, la République de Pologne et la République de Slovénie.

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7 Directive du Parlement européen et du Conseil du 12 mars 2001 relative à la dissémination volontaire d’organismes génétiquement modifiés dans l’environnement et abrogeant la directive 90/220/CEE du Conseil (JO 2001, L 106, p. 1).

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8 Directive du Parlement européen et du Conseil du 11 mars 2015 modifiant la directive 2001/18/CE en ce qui concerne la possibilité pour les États membres de restreindre ou d’interdire la culture d’organismes génétiquement modifiés (OGM) sur leur territoire (JO 2015, L 68, p. 1).

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9 Règlement du Parlement européen et du Conseil du 22 septembre 2003 concernant les denrées alimentaires et les aliments pour animaux génétiquement modifiés (JO 2003, L 268, p. 1).

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10 Décision d’exécution de la Commission du 3 mars 2016 modifiant la portée géographique de l’autorisation de cultiver le maïs génétiquement modifié (Zea mays L.) MON 810 (MON-ØØ81Ø-6) (JO 2016, L 60, p. 90).

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11 GURI n^o 194, du 22 août 2003, p. 14.

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12 Le Directeur de la Direzione Generale per il riconoscimento degli organismi di controllo e certificazione e tutela del consumatore (direction générale pour la reconnaissance des organismes de contrôle, de certification et de protection des consommateurs, Italie) du Dipartimento dell’Ispettorato Centrale della Tutela della Qualità e Repressione Frodi dei Prodotti Agroalimentari (département de l’Inspectorat central de protection de la qualité et de répression des fraudes en matière de produits agroalimentaires, Italie).

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13 Visée par toutes les questions dans l’affaire C-364/24 ainsi que par les trois premières questions et la première partie de la cinquième dans l’affaire C-393/24.

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14 Visée par la quatrième question et la seconde partie de la cinquième dans l’affaire C-393/24.

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15 Ainsi qu’il ressort du cadre juridique exposé dans les présentes conclusions, les dispositions litigieuses prévoient la possibilité non seulement d’interdire mais également de restreindre la culture d’OGM. Compte tenu de la décision d’exécution 2016/321, qui prévoit l’interdiction de la culture du maïs MON 810 en Italie, je me référerai, dans les présentes conclusions, à la seule interdiction de la culture d’OGM, à moins que la référence à la restriction ne s’impose particulièrement. Mes réflexions concernant l’interdiction de la culture d’OGM introduite sur la base des dispositions litigieuses, ou de l’une d’entre elles, valent néanmoins, mutatis mutandis, également pour la restriction de cette culture introduite sur la base de ces dispositions.

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16 Arrêt du 22 juin 2023, Vitol (C-268/22, EU:C:2023:508, point 53 et jurisprudence citée).

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17 Arrêt du 22 juin 2023, Vitol (C-268/22, EU:C:2023:508, point 55 et jurisprudence citée).

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18 Arrêt du 11 mars 1980 (104/79, EU:C:1980:73).

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19 Arrêt du 16 juin 2015, Gauweiler e.a. (C-62/14, EU:C:2015:400, points 24 et 25 ainsi que jurisprudence citée).

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20 Arrêt du 11 mars 1980 (104/79, EU:C:1980:73).

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21 Ordonnance du 17 décembre 2019, Di Girolamo (C-618/18, EU:C:2019:1090, point 27 et jurisprudence citée).

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22 Voir, en ce sens, arrêt du 13 juillet 2000, Idéal tourisme (C-36/99, EU:C:2000:405, point 22).

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23 Arrêt du 11 mars 1980 (104/79, EU:C:1980:73).

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24 Arrêt du 26 mars 2020, Miasto Łowicz et Prokurator Generalny (C-558/18 et C-563/18, EU:C:2020:234, point 45 et jurisprudence citée).

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25 Voir, en ce sens, arrêt du 22 février 2022, Stichting Rookpreventie Jeugd e.a. (C-160/20, EU:C:2022:101, point 84 et jurisprudence citée).

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26 Dans l’affaire C-364/24, la seconde question porte sur la possibilité d’écarter l’application de la décision d’exécution 2016/321 et de la déclarer « inefficace » dans l’hypothèse où les dispositions litigieuses sont invalides. J’interprète cette question comme visant, en réalité, la validité de la décision d’exécution 2016/321.

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27 Dans l’affaire C-393/24, la cinquième question porte sur la validité de la décision d’exécution 2016/321 au regard de l’ensemble des règles régissant les OGM dans le « marché unique européen ». Or, la juridiction de renvoi ne présente aucun argument qui justifierait d’apprécier la validité de cette décision au regard de dispositions autres que l’article 26 quater, paragraphe 3, de la directive 2001/18, qui constitue la base juridique de celle-ci.

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28 Voir points 33 et 34 des présentes conclusions. Je note que si les paragraphes 1, 5 et 6 de l’article 26 quater de la directive 2001/18 complètent le cadre juridique déterminant la première étape du mécanisme transitoire, ils s’appliquent néanmoins également à la seconde étape de celui-ci. Dès lors, l’éventuelle invalidité de la disposition examinée ne saurait impliquer l’invalidité de ces paragraphes, qui continueraient à s’appliquer à la seconde étape de ce mécanisme. En outre, si le paragraphe 2 concerne uniquement la première étape dudit mécanisme, il s’applique non pas à une autorisation déjà octroyée mais aux notifications/demandes pendantes. Il n’est donc pas pertinent dans les présentes affaires.

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29 Arrêt du 21 décembre 2023, CDIL (C-96/22, EU:C:2023:1025, point 31 et jurisprudence citée).

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30 Arrêt du 21 décembre 2023, CDIL (C-96/22, EU:C:2023:1025, point 33 et jurisprudence citée).

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31 Voir, en ce sens, arrêts du 9 août 1994, Meyhui (C-51/93, EU:C:1994:312, point 11), et du 12 juillet 2012, Association Kokopelli (C-59/11, EU:C:2012:447, point 80 et jurisprudence citée).

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32 Arrêt du 22 juin 2017, E.ON Biofor Sverige (C-549/15, EU:C:2017:490, point 49 et jurisprudence citée).

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33 Voir considérant 7 de la directive 2015/412.

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34 Arrêt du 3 décembre 2019, République tchèque/Parlement et Conseil (C-482/17, EU:C:2019:1035, point 61 et jurisprudence citée).

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35 Arrêt du 22 juin 2017, E.ON Biofor Sverige (C-549/15, EU:C:2017:490, point 50 et jurisprudence citée).

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36 Voir point 62 des présentes conclusions.

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37 JO 2007, C 303, p. 17.

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38 Arrêt du 4 octobre 2024, Lituanie e.a./Parlement et Conseil (Paquet mobilité) (C-541/20 à C-555/20, EU:C:2024:818, point 311 et jurisprudence citée).

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39 Arrêt du 4 octobre 2024, Lituanie e.a./Parlement et Conseil (Paquet mobilité) (C-541/20 à C-555/20, EU:C:2024:818, point 312 et jurisprudence citée).

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40 Arrêt du 20 juin 2024, Faurécia (C-420/23, EU:C:2024:534, point 18 et jurisprudence citée).

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41 Arrêt du 7 mars 2024, Fallimento Esperia et GSE (C-558/22, EU:C:2024:209, point 39).

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42 Arrêt du 4 octobre 2024, Lituanie e.a./Parlement et Conseil (Paquet mobilité) (C-541/20 à C-555/20, EU:C:2024:818, point 308 et jurisprudence citée).

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43 Voir points 64 et 65 des présentes conclusions.

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44 JO 2007, C 303, p. 17 (Explication ad article 16 – Liberté d’entreprise).

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45 Arrêt du 12 janvier 2023, TP (Monteur audiovisuel pour la télévision publique) (C-356/21, EU:C:2023:9, point 75 et jurisprudence citée).

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46 Arrêt du 22 janvier 2013, Sky Österreich (C-283/11, EU:C:2013:28, point 46).

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47 Arrêt du 22 janvier 2013, Sky Österreich (C-283/11, EU:C:2013:28, point 47).

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48 Voir points 68 à 84 des présentes conclusions.

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49 Accord instituant l’Organisation mondiale du commerce (OMC), signé à Marrakech le 15 avril 1994 et approuvé par la décision 94/800/CE du Conseil, du 22 décembre 1994, relative à la conclusion au nom de la Communauté européenne, pour ce qui concerne les matières relevant de ses compétences, des accords des négociations multilatérales du cycle de l’Uruguay (1986-1994) (JO 1994, L 336, p. 1).

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50 JO 1994, L 336, p. 3.

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51 Arrêt du 28 septembre 2023, Changmao Biochemical Engineering/Commission (C-123/21 P, EU:C:2023:708, point 69 et jurisprudence citée).

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52 Arrêt du 28 septembre 2023, Changmao Biochemical Engineering/Commission (C-123/21 P, EU:C:2023:708, points 70 et 71 ainsi que jurisprudence citée).

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53 Arrêt du 28 septembre 2023, Changmao Biochemical Engineering/Commission (C-123/21 P, EU:C:2023:708, points 74 et 75 ainsi que jurisprudence citée).

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54 Arrêt du 15 avril 2021, Pays-Bas/Conseil et Parlement (C-733/19, EU:C:2021:272, point 44).

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55 Voir point 51 des présentes conclusions.

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56 Voir point 82 des présentes conclusions.