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CJUE, n° C-553/24, Conclusions de l'avocat général de la Cour, 4 juin 2026
CJUE, Demande (JO) 14 août 2024
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CJUE, Conclusions de l'avocat général 4 juin 2026

Résumé par Doctrine IA

L'Assemblée nationale française a saisi la Cour de justice de l'Union européenne d'un recours visant à l'annulation du règlement (UE) 2024/1351 relatif à la gestion de l'asile et de la migration. Le recours est fondé sur une violation alléguée du principe de subsidiarité, arguant que le règlement, notamment son mécanisme de solidarité et de relocalisation, porte atteinte à la souveraineté et aux fonctions essentielles des États membres.

Le Parlement européen et le Conseil de l'Union européenne ont conclu au rejet du recours, soutenant que le règlement est conforme au principe de subsidiarité. Ils affirment que la gestion de l'asile et de la migration, ainsi que le mécanisme de solidarité, relèvent de la compétence de l'Union et que les objectifs poursuivis ne peuvent être atteints de manière suffisante par les États membres agissant seuls.

L'Avocate générale propose de rejeter le recours comme étant en partie irrecevable et en partie non fondé. Elle estime que certains griefs de l'Assemblée nationale portent sur les principes d'attribution et de proportionnalité, et non sur le principe de subsidiarité, ce qui les rend irrecevables dans le cadre de ce recours spécifique. Quant au grief recevable relatif à la subsidiarité, elle conclut qu'il n'est pas fondé, considérant que l'action de l'Union est justifiée et que les conditions de subsidiarité procédurale et matérielle sont remplies.

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Sur la décision

Référence :
CJUE, 4 juin 2026, C-553/24
Numéro(s) : C-553/24
Conclusions de l'avocate générale Mme T. Ćapeta, présentées le 4 juin 2026.###
Identifiant CELEX : 62024CC0553
Identifiant européen : ECLI:EU:C:2026:454
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Sur les parties

Avocat général : Ćapeta

Texte intégral

CONCLUSIONS DE L’AVOCATE GÉNÉRALE

MME TAMARA ĆAPETA

présentées le 4 juin 2026 (1)

Affaire C-553/24

Assemblée nationale de la République française

contre

Parlement européen

Conseil de l’Union européenne

« Espace de liberté, de sécurité et de justice – Politique commune en matière d’asile et d’immigration – Règlement (UE) 2024/1351 – Gestion de l’asile et de la migration – Mécanisme de solidarité – Principe de subsidiarité – Article 8, premier alinéa, du protocole (no 2) sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité – Recours transmis par un État membre au nom de son parlement national – Compétence de la Cour – Recevabilité – Distinction – Principe d’attribution – Principe de proportionnalité – Subsidiarité procédurale et matérielle – Intensité du contrôle juridictionnel »

I. Introduction

1. Dans la présente affaire, une minorité de membres de l’Assemblée nationale de la République française (ci-après l’« Assemblée nationale »), l’une des chambres du Parlement français (2), a saisi la Cour d’un recours sur le fondement de l’article 8 du protocole (no 2) sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité (3).

2. Ils concluent à l’annulation du règlement (UE) 2024/1351 relatif à la gestion de l’asile et de la migration (4).

3. C’est la première fois, depuis son introduction par le traité de Lisbonne, qu’un parlement national exerce le recours prévu à l’article 8 du protocole no 2.

4. Un recours pour illégalité d’un acte législatif de l’Union formé au titre de cette disposition sera limité dans son fondement à une violation du principe de subsidiarité. La présente affaire donne ainsi à la Cour l’occasion de distinguer le principe de subsidiarité d’autres principes des traités relatifs à la répartition des compétences entre l’Union européenne et les États membres, à savoir les principes d’attribution et de proportionnalité.

II. La procédure devant la Cour

5. Par sa requête transmise le 14 août 2024, l’Assemblée nationale a formé le présent recours devant la Cour sur le fondement de l’article 8, premier alinéa, du protocole no 2, conformément aux dispositions pertinentes de la Constitution française (5), qui permettent à une minorité d’au moins 60 députés de le faire.

6. La requête a été transmise à la Cour par le gouvernement français, qui a souligné qu’elle était introduite par la seule Assemblée nationale, et non par la République française en tant qu’État membre.

7. L’Assemblée nationale demande à la Cour d’annuler le règlement 2024/1351 dans son intégralité ou, à titre subsidiaire, d’annuler la partie IV de ce règlement relative à la solidarité.

8. Dans leurs mémoires en défense, déposés tous deux le 7 novembre 2024, le Parlement européen et le Conseil de l’Union européenne concluent au rejet du recours et à la condamnation de l’Assemblée nationale aux dépens ou, à titre subsidiaire, au cas où la Cour fait droit au recours, au maintien des effets du règlement annulé ou des dispositions annulées jusqu’à l’entrée en vigueur, dans un délai raisonnable, d’un nouveau règlement ou de nouvelles dispositions destinées à les remplacer.

9. L’Assemblée nationale a également déposé un mémoire en réplique le 18 décembre 2024, et le Parlement et le Conseil ont chacun déposé un mémoire en duplique le 30 janvier 2025.

10. Par ordonnance du 17 décembre 2024, le président de la Cour a autorisé la Hongrie à intervenir au soutien des conclusions de l’Assemblée nationale.

11. Par ordonnances du 19 novembre ainsi que des 12 et 17 décembre 2024, le président de la Cour a autorisé la République hellénique, le Royaume d’Espagne et la Commission européenne à intervenir au soutien des conclusions du Parlement et du Conseil.

12. La Cour a décidé, en vertu de l’article 76, paragraphe 2, de son règlement de procédure, de statuer sans audience de plaidoiries.

III. L’acte attaqué : le règlement 2024/1351

13. Le règlement 2024/1351, dont l’annulation est demandée dans le présent recours (6), fait partie du nouveau pacte de l’Union sur la migration et l’asile (7).

14. Ce pacte est un ensemble de mesures de l’Union réformant le cadre juridique de l’Union en matière d’asile et de migration qui est entré en vigueur en 2024 et qui sera généralement applicable au milieu de l’année 2026 (8).

15. En substance, ainsi qu’il ressort clairement de son article 1er, le règlement 2024/1351 poursuit trois objectifs principaux. Premièrement, il établit un cadre commun pour la gestion de l’asile et de la migration dans l’Union, afin de garantir une approche globale et intégrée (9). Deuxièmement, il établit des règles destinées à remplacer le règlement (UE) no 604/2013 (10), communément appelé « règlement Dublin III », en ce qui concerne les critères et mécanismes de détermination de l’État membre responsable de l’examen des demandes de protection internationale (11). Troisièmement, il introduit un mécanisme de solidarité obligatoire pour aider les États membres à faire face à des situations de pression migratoire (12). C’est ce mécanisme de solidarité qui est au cœur de la présente affaire.

16. À cet égard, le considérant 22 du règlement 2024/1351 explique : « Afin de garantir un partage équitable de responsabilités, la solidarité consacrée à l’article 80 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne et un équilibre des efforts entre les États membres, il convient d’instaurer un mécanisme de solidarité obligatoire qui apporte un soutien efficace aux États membres soumis à une pression migratoire et garantisse un accès rapide à des procédures équitables et efficaces d’octroi d’une protection internationale ». Aux termes de son considérant 40, « ce mécanisme de solidarité est, avec un système efficace de détermination de l’État membre responsable, une condition préalable essentielle au fonctionnement du régime d’asile européen commun dans son ensemble ».

17. À cette fin, la partie IV du règlement 2024/1351, intitulée « Solidarité », établit des règles circonstanciées relatives au mécanisme de solidarité. En ce qui concerne la présente affaire, l’article 56 du règlement établit la réserve annuelle de solidarité, comprenant les contributions promises par les États membres et qui sert de principal outil de réaction de solidarité pour les États membres soumis à une pression migratoire (13). Aux termes de son article 56, paragraphe 2, cette réserve comprend les types suivants de mesures de solidarité, à fournir par les États membres : a) les relocalisations (14) de demandeurs d’une protection internationale ; b) les contributions financières ; et c) d’autres mesures de solidarité, telles que le soutien opérationnel, le soutien au personnel, les installations et les équipements. Lorsqu’ils s’engagent à verser leurs contributions, les États membres ont toute latitude pour choisir entre ces types de mesures de solidarité ou une combinaison de celles-ci (15).

18. En ce qui concerne les relocalisations, l’article 67 du règlement 2024/1351 définit la procédure précédant la relocalisation. Il précise notamment que l’État membre bénéficiaire doit, avant d’appliquer cette procédure, s’assurer qu’il n’existe pas de motifs raisonnables de considérer que la personne représente une menace pour la sécurité intérieure et transmettre à l’État membre de relocalisation toutes les informations pertinentes ; ce dernier État peut alors vérifier s’il existe de tels motifs et confirmer si la relocalisation peut avoir lieu, ce qui doit être fait dans un délai d’une semaine à compter de la réception des informations pertinentes de la part de l’État membre bénéficiaire ou dans un délai de deux semaines dans les cas complexes (16).

19. L’article 68 du règlement 2024/1351 détaille la procédure suivant la relocalisation. Elle indique, notamment, que, lorsqu’un demandeur a fait l’objet d’une relocalisation, la responsabilité de l’examen de la demande de protection internationale est transférée à l’État membre de relocalisation (17).

20. En outre, l’article 63, paragraphe 5, du règlement 2024/1351 dispose qu’un État membre contributeur qui n’a pas mis en œuvre ses engagements ou qui n’a pas accepté des relocalisations égales à ses relocalisations engagées à la fin d’une année donnée assume, à la demande de l’État membre bénéficiaire, la responsabilité des demandes de protection internationale dont l’État membre bénéficiaire est responsable dans la limite du nombre de relocalisations promises dès que possible après la fin de cette année.

IV. Argumentation principale des parties au principal

21. L’Assemblée nationale, soutenue par la Hongrie, affirme que le règlement 2024/1351 enfreint le principe de subsidiarité tel que défini et garanti par les articles 4 et 5 TUE. Ce règlement établit, notamment en ses articles 56, paragraphe 2, 63, paragraphe 5, 67 et 68, un régime de relocalisation des demandeurs de protection internationale au détriment de la souveraineté, de l’identité nationale, de l’intégrité de structures constitutionnelles et de la sécurité des États membres, qui sont tenus de recevoir sur leur territoire les ressortissants de pays tiers faisant l’objet des mesures de relocalisation.

22. L’Assemblée nationale émet, en substance, cinq griefs.

23. Premièrement, l’Assemblée nationale soutient que le règlement 2024/1351 méconnaît l’article 72 TFUE (18), qui intègre la « réserve de sécurité nationale » relevant des compétences appartenant aux États membres au titre de l’article 4, paragraphe 2, TUE dans l’espace de liberté, de sécurité et de justice. Ce règlement instaure une procédure de relocalisation des ressortissants de pays tiers qui sont entrés illégalement sur le territoire de l’Union dans le but d’obtenir un droit de séjour sur le territoire des États membres, qui n’est en réalité pas justifié par l’existence d’un risque réel de persécutions dans leur pays d’origine. Les mesures de relocalisation sont susceptibles de provoquer un bouleversement important de l’identité nationale de l’État contributeur et de l’obliger à mobiliser des ressources matérielles et humaines d’une ampleur telle qu’elles affectent ses structures constitutionnelles.

24. Deuxièmement, l’Assemblée nationale soutient que le régime de relocalisation empêche les États membres d’exercer leurs fonctions essentielles étatiques et notamment le maintien de l’ordre public et la sauvegarde de la sécurité nationale, ces compétences demeurant de la seule responsabilité de chaque État membre au sens de l’article 4, paragraphe 2, TUE (19). Les dispositions de l’article 67 du règlement 2024/1351, qui subordonnent l’accueil des personnes relocalisées à l’accord de l’État contributeur et à la possibilité offerte à cet État de s’opposer à la relocalisation pour des raisons de sécurité nationale, sont illusoires, car elles empêchent les États membres d’invoquer effectivement la sécurité nationale. En réponse à l’objection du Conseil de ne pas avoir indiqué dans la requête comment les objectifs du règlement 2024/1351 auraient pu être mieux réalisés par les États membres que par l’Union, l’Assemblée nationale fait valoir que ce sont les objectifs eux-mêmes, en ce qu’ils consistent à développer une politique commune en matière d’asile et d’immigration, qui mettent en péril les fonctions essentielles de l’État et qui sont donc contraires au principe de subsidiarité.

25. Troisièmement, l’Assemblée nationale affirme que le règlement 2024/1351 a des conséquences financières préjudiciables. La participation des États membres au régime de relocalisation, lorsqu’ils ne souhaitent pas accueillir des demandeurs sur leur territoire, est calculée sur la base du PIB total et de la taille de la population sans tenir compte dès lors de la capacité d’accueil, de la politique sociale, de l’identité et de la situation sécuritaire de l’État membre. Le règlement est muet quant aux conséquences financières d’un refus ultérieur de relocalisation en sorte qu’il est loisible à la Commission de
mettre en œuvre des dispositifs de sanctions financières imposées à des États membres qui n’auront pourtant agi que pour la sauvegarde de leurs intérêts nationaux supérieurs. Ce régime de relocalisation porte de ce fait atteinte à l’obligation de politique sociale visée à l’article 151 TFUE, au risque de créer pour l’État contributeur des charges déraisonnables qui aggraveront ses dépenses sociales et, même si ce règlement laisse à la discrétion des États membres le choix du type de mesure de solidarité, il n’en demeure pas moins que quel que soit ce choix, cette charge grèvera l’État.

26. Quatrièmement, l’Assemblée nationale fait grief au Parlement et au Conseil d’avoir adopté le règlement 2024/1351 sans avoir démontré l’utilité du régime de relocalisation.

27. En cinquième et dernier lieu, l’Assemblée nationale fait valoir que rien n’indique que les États membres n’auraient pas été en mesure, seuls ou de concert, de gérer plus efficacement que l’Union, les problèmes engendrés par l’afflux massif de demandeurs de protection internationale.

28. L’Assemblée nationale conclut que le régime de relocalisation, qui n’est pas prévu au titre V du traité FUE, déborde des compétences des institutions de l’Union et méconnaît le principe de subsidiarité.

29. La Hongrie ajoute qu’il incombe au législateur de l’Union de démontrer si c’est au niveau national ou au niveau de l’Union que la mise en œuvre d’une mission ou d’une mesure est la plus efficace, et qu’il lui incombe également de démontrer que l’exécution d’une mission donnée par un État membre donné n’est pas suffisamment efficace.

30. Le Parlement et le Conseil, soutenus par la République hellénique, le Royaume d’Espagne et la Commission, contestent la recevabilité de la plupart des griefs émis par l’Assemblée nationale. Ils font valoir qu’un recours formé au titre de l’article 8 du protocole no 2 ne peut porter que sur le principe de subsidiarité. À leurs yeux, les griefs tirés d’une prétendue violation de l’article 4, paragraphe 2, TUE, de l’article 72 TFUE et de l’article 151 TFUE, ainsi que des prétendues conséquences financières préjudiciables et l’absence de démonstration de l’utilité du régime de relocalisation, sont étrangers à ce principe.

31. Le Conseil souligne que la réalisation des objectifs du règlement 2024/1351 dans le cadre de l’élaboration d’une politique commune en matière d’asile et d’immigration est prévue par le droit primaire de l’Union et ne saurait constituer en soi une violation du principe de subsidiarité. Le Parlement affirme que l’appréciation de la meilleure manière de réaliser les objectifs de l’action envisagée relève non pas des États membres, mais de l’Union. La Commission ajoute que le principe de subsidiarité ne remet pas en cause la compétence du législateur de l’Union pour agir en vertu d’un fondement juridique concret, ni les objectifs que le législateur de l’Union s’est fixé pour une telle action, mais uniquement la décision de réaliser ces objectifs par l’acte attaqué.

32. Sur le fond, le Parlement et le Conseil, soutenus par la République hellénique, le Royaume d’Espagne et la Commission, exposent que le règlement 2024/1351 est conforme au principe de subsidiarité. Le législateur de l’Union a considéré à juste titre que les objectifs de solidarité poursuivis par ce règlement pouvaient être mieux réalisés au niveau de l’Union et les arguments de l’Assemblée nationale selon lesquels il n’a pas été démontré qu’ils ne pouvaient pas être réalisés de manière suffisante par les États membres ne sauraient être retenus.

33. Ils soulignent que l’Assemblée nationale n’a avancé aucun argument concret pour démontrer que les objectifs de ce règlement auraient pu être mieux réalisés par les États membres que par l’Union.

34. Le Parlement ajoute que tant les conditions de fond que les garanties procédurales liées à la subsidiarité ont été respectées, étant donné que les objectifs poursuivis par ce règlement ont une dimension transfrontalière et ne peuvent être réalisés qu’au niveau de l’Union, et qu’une motivation suffisante démontre les avantages de l’action de l’Union. Le Conseil affirme qu’il serait extrêmement difficile, voire impossible, de concevoir un système adéquat de solidarité en s’en remettant uniquement à des actions des États membres.

35. Pour la République hellénique, les outils dont dispose chaque État membre à lui seul ne sont pas suffisants pour gérer le phénomène de migration massive dans l’ensemble de l’Union européenne, et la réglementation antérieure de l’Union ne prévoyait pas d’outils pour faire face à la pression migratoire à laquelle sont confrontés les États membres. Pour le Royaume d’Espagne, le règlement 2024/1351 est une application du principe de subsidiarité par excellence, eu égard à la nécessité de répondre, au niveau de l’Union, à des objectifs qui ne peuvent pas être réalisés individuellement par les États membres, en particulier sur le plan de la solidarité.

36. La Commission souligne que le fait que les États membres puissent coopérer autrement que dans le cadre des instruments du droit de l’Union est dénué de pertinence et que ce règlement reprend de nombreux éléments de la proposition de la Commission, ce qui indiquait clairement que les mesures prises au niveau des différents États membres étaient insuffisantes et qu’une action au niveau de l’Union était nécessaire.

V. Analyse

37. Comme je l’ai indiqué en introduction, le présent recours est le premier qui a été formé par un parlement national sur le fondement de l’article 8 du protocole no 2.

38. La faculté donnée aux parlements nationaux de susciter un contrôle juridictionnel pour prétendue violation du principe de subsidiarité s’inscrit dans les efforts plus larges des auteurs du traité de Lisbonne tendant à renforcer l’efficacité de ce principe qui encadre l’exercice des compétences législatives au niveau de l’Union (20). À cet égard, les parlements nationaux ont acquis le droit d’être informés des propositions législatives de l’Union (21) et ont été habilités à soumettre un avis motivé s’ils estiment qu’une telle proposition n’est pas conforme au principe de subsidiarité (22), dans le cadre d’une procédure souvent appelée mécanisme d’alerte précoce.

39. Alors que les parlements nationaux ont la possibilité d’exercer ce contrôle politique de la subsidiarité préalablement, c’est-à-dire avant l’adoption d’un acte législatif, le contrôle juridictionnel sur la base de l’article 8 du protocole no 2 peut être engagé postérieurement, c’est-à-dire après l’adoption d’un tel acte. Ces deux procédures ne sont pas liées en ce sens qu’un parlement national peut former un recours au titre de l’article 8 du protocole no 2 même s’il n’a pas émis d’avis motivé dans le cadre du mécanisme d’alerte précoce (23). Dès lors, même si l’Assemblée nationale n’a pas présenté d’avis motivé sur la proposition de règlement 2024/1351 (24), rien ne l’empêche de contester cet acte devant la Cour.

40. Toutefois, un recours prévu à l’article 8 du protocole no 2 peut uniquement être formé, aux termes mêmes de cette disposition, « pour violation du principe de subsidiarité par un acte législatif ». Ainsi que je l’ai relevé plus haut’ (point 30 des présentes conclusions), le Parlement et le Conseil, soutenus par la République hellénique, le Royaume d’Espagne et la Commission, affirment que la majorité des griefs de l’Assemblée nationale sont étrangers à ce principe. Avant d’examiner ces griefs sur le fond, il appartient dès lors à la Cour de se prononcer sur leur recevabilité. À cette fin, il convient d’établir une distinction entre les griefs qui concernent le principe de subsidiarité et ceux qui intéressent d’autres principes présidant à l’existence et à l’exercice de la compétence de l’Union, à savoir les principes respectifs d’attribution et de proportionnalité.

41. Compte tenu de ce qui précède, mon analyse est structurée comme suit. Au vu du caractère inédit du recours, j’examinerai d’abord la compétence de la Cour pour statuer sur le présent recours (A). J’aborderai ensuite la question de la recevabilité des griefs émis par l’Assemblée nationale, qui impose à la Cour de déterminer comment le principe de subsidiarité doit être distingué des principes d’attribution et de proportionnalité (B). Enfin, j’examinerai le bien-fondé des griefs recevables émis par l’Assemblée nationale (C).

A. Sur la compétence de la Cour

42. À titre liminaire, il convient de relever que la compétence de la Cour pour statuer sur un recours formé sur le fondement de l’article 8, premier alinéa, du protocole no 2 n’a pas été mise en cause en l’espèce.

43. Néanmoins, il est de jurisprudence constante que la compétence de la Cour pour connaître d’un recours est une question d’ordre public, qui peut être examinée par la Cour à tout stade de la procédure, même d’office (25).

44. La présente affaire étant la première dans laquelle la Cour est appelée à se prononcer sur ce type de recours, j’estime nécessaire d’aborder cette question.

45. Aux termes de l’article 8, premier alinéa, du protocole no 2 :

« La Cour de justice de l’Union européenne est compétente pour se prononcer sur les recours pour violation, par un acte législatif, du principe de subsidiarité formés, conformément aux modalités prévues à l’article 263 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, par un État membre ou transmis par celui-ci conformément à son ordre juridique au nom de son parlement national ou d’une chambre de celui-ci ».(26)

46. Cette formule vise la « Cour de justice de l’Union européenne » en tant qu’institution comportant la Cour et le Tribunal. On pourrait donc se demander si ce n’est pas le Tribunal qui serait compétent pour statuer sur le présent recours en première instance.

47. À mon sens, plusieurs raisons militent en faveur de la compétence de la Cour, et non du Tribunal, pour connaître du recours d’un parlement national formé sur le fondement de l’article 8 du protocole no 2.

48. Premièrement, lorsque les traités confèrent une compétence aux deux juridictions de l’Union, ils désignent la Cour de justice de l’Union européenne en tant qu’institution (27). Les recours qui peuvent être portés devant le Tribunal en première instance sont ensuite expressément énumérés à l’article 256 TFUE (28) ou précisés dans le statut de la Cour de justice de l’Union européenne (ci-après le « statut ») (29).

49. La désignation de la Cour de justice de l’Union européenne à l’article 8 du protocole no 2 est donc la méthode habituelle utilisée dans les traités pour attribuer la compétence aux juridictions de l’Union. Pour que le Tribunal soit compétent, il faut qu’une disposition expresse l’habilite dans les traités ou dans le statut. Or, aucune disposition de cette nature n’habilite le Tribunal pour connaître en première instance des recours formés au titre de l’article 8 du protocole no 2.

50. Deuxièmement, on pourrait considérer que le recours fondé sur cette disposition n’est qu’un avatar du recours en annulation régi par l’article 263 TFUE, pour lequel l’article 256, paragraphe 1, TFUE confère, en principe, la compétence au Tribunal, à moins que le statut ne le réserve à la Cour. L’article 51 du statut réserve à la Cour la compétence notamment pour statuer sur les recours en annulation introduits par un État membre contre un acte législatif.

51. Il ressort des termes de l’article 8 du protocole no 2 que le recours peut être formé par un parlement national en tant qu’organe distinct de l’État membre (« formés […] par un État membre ou transmis par celui-ci conformément à son ordre juridique au nom de son parlement national ou d’une chambre de celui-ci »). Le cas échéant, une chambre d’un parlement national décide à elle seule d’engager le recours, tandis que le gouvernement de l’État membre concerné se borne à transmettre ce recours, comme il l’a fait en l’espèce.

52. Le fait d’accorder à un État membre, représenté par son gouvernement, un droit de saisir la Cour d’un recours sur le fondement de l’article 8 du protocole no 2 ne modifie pas les droits des États membres, en ce que ceux-ci peuvent déjà saisir la Cour de recours en annulation pour violation du principe de subsidiarité en vertu des dispositions combinées de l’article 263, deuxième alinéa, TFUE, de l’article 256, paragraphe 1, TFUE et de l’article 51 du Statut. Par conséquent, la raison de l’inclusion des États membres à l’article 8 du protocole no 2 ne pouvait refléter qu’une volonté de souligner que des recours fondés sur le principe de subsidiarité peuvent être introduits. Toutefois, le droit conféré aux parlements des États membres est une nouveauté instaurée par cette disposition. Le fait d’associer dans la même disposition un État membre pris en son gouvernement au même État membre pris en son parlement suggère que le recours institué par l’article 8 du protocole no 2 soit porté devant la même juridiction dans les deux cas. Le fait que ce soit devant la Cour que l’État membre pris en son gouvernement doit porter un tel recours donne dès lors à penser que c’est également la Cour que le parlement national doit saisir d’un recours formé en vertu de l’article 8 du protocole no 2.

53. Troisièmement, le recours formé au titre de l’article 8 du protocole no 2 n’est pas le même que celui introduit sur le fondement de l’article 263 TFUE, même si les deux recours ont la même finalité, à savoir l’annulation d’un acte de l’Union. Le premier recours est toutefois une forme spéciale ou sui generis de recours en annulation (30).

54. Plusieurs arguments incitent à qualifier cette voie de droit de recours sui generis.

55. En premier lieu, un recours formé au titre de l’article 8 du protocole no 2 ne dépend pas des conditions requises pour agir énoncées à l’article 263 TFUE. Les parlements nationaux ne doivent remplir aucune condition de recevabilité pour contester devant la Cour un acte législatif de l’Union pour violation du principe de subsidiarité.

56. À cet égard, il importe de relever que l’article 8, deuxième alinéa, du protocole no 2 habilite le Comité des régions à former un recours « contre des actes législatifs pour l’adoption desquels le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne prévoit sa consultation ». Ainsi, cet organe n’a pas à démontrer qu’il forme le recours afin de sauvegarder ses prérogatives, condition qu’il devrait remplir en vertu de l’article 263, troisième alinéa, TFUE.

57. En deuxième lieu, une autre différence importante réside dans la portée des deux recours. Il se trouve en effet que, à la différence des recours formés au titre de l’article 263 TFUE, qui peuvent être introduits pour plusieurs motifs précisés en son deuxième alinéa, le recours formé au titre de l’article 8 du protocole no 2 ne peut être fondé que sur le grief tiré de la violation du principe de subsidiarité.

58. En troisième lieu, le recours est ouvert à des requérants d’un autre type. À la différence des recours fondés sur l’article 263 TFUE, le recours visé à l’article 8 du protocole no 2 ne peut être formé que par les États membres, leurs parlements nationaux ou une chambre de ceux-ci, ainsi que par le Comité des régions.

59. S’agissant d’un recours sui generis, le recours formé au titre de l’article 8 du protocole no 2 pourrait être considérée comme relevant des « autres cas prévus par les traités » aux fins de l’article 19, paragraphe 3, sous c), TUE.

60. À cet égard, la compétence conférée au Tribunal en vertu des dispositions combinées de l’article 256, paragraphe 1, TFUE, et de l’article 51 du statut, pour connaître en première instance de certains recours en annulation ne couvre pas le recours formé au titre de l’article 8 du protocole no 2. La compétence pour connaître de ce type de recours spécial n’a pas été expressément conférée au Tribunal.

61. En quatrième et dernier lieu, j’observe que l’article 8 du protocole no 2 renvoie aux règles de l’article 263 TFUE (« conformément aux modalités prévues à l’article 263 [TFUE] »). Toutefois, cette référence n’assimile pas ce nouveau recours au recours en annulation visé à l’article 263 TFUE ; bien au contraire, elle traite ce nouveau recours comme un recours distinct dont certains aspects sont empruntés à l’article 263 TFUE. Comme je l’ai déjà expliqué, cette référence ne concerne ni les requérants possibles, ni les conditions requises pour agir, ni les moyens d’annulation. On peut donc considérer que la référence aux règles de l’article 263 TFUE concerne les aspects procéduraux du recours, tels que les délais ainsi que les effets qui en découlent si la Cour devait accueillir les moyens d’annulation. Dès lors, la référence à l’article 263 TFUE ne modifie en rien le constat fait ci-dessus du caractère sui generis du recours formé au titre de l’article 8 du protocole no 2.

62. En conclusion, à mon sens, comme l’ont indiqué tant le Parlement que le gouvernement français dans sa lettre de transmission (31), le recours formé au titre de l’article 8, premier alinéa, du protocole no 2 établit à mes yeux une voie de droit spécifique destiné à permettre à un parlement national ou à l’une de ses chambres, compte tenu du rôle qui leur est assigné pour faire respecter le principe de subsidiarité énoncé dans le droit primaire de l’Union, de saisir la Cour d’un recours pour violation de ce principe.

63. Par conséquent, je considère que la Cour est compétente pour statuer sur le présent recours.

B. Sur la recevabilité

64. Comme je l’ai expliqué, le Parlement et le Conseil, soutenus par la République hellénique, le Royaume d’Espagne et la Commission, contestent la recevabilité de la plupart des griefs de l’Assemblée nationale.

1. Recours limité à des griefs tirés d’une violation alléguée du principe de subsidiarité

65. Contrairement au recours en annulation visé à l’article 263 TFUE, qui peut être formé pour plusieurs motifs, dont le principe de subsidiarité (32), le recours formé sur le fondement de l’article 8 du protocole no 2 se limite à des allégations relatives à la violation de ce principe.

66. Premièrement, cela ressort clairement des termes de l’article 8, premier alinéa, du protocole no 2 (« pour violation […] du principe de subsidiarité »).

67. Deuxièmement, en ce qui concerne le contexte, si les principes d’attribution, de subsidiarité et de proportionnalité sont énumérés successivement dans les dispositions de l’article 5 TUE (33), seul l’article 5, paragraphe 3, second alinéa, TUE dispose : « Les parlements nationaux veillent au respect du principe de subsidiarité conformément à la procédure prévue dans ce protocole ». L’article 5, paragraphe 4, TUE consacré au principe de proportionnalité ne comporte pas de disposition comparable même si le protocole no 2 vise à la fois le principe de subsidiarité et le principe de proportionnalité. Le principe d’attribution énoncé à l’article 5, paragraphe 2, TUE ne mentionne pas non plus les parlements nationaux (34).

68. Troisièmement, s’agissant de la genèse de l’article 8 du protocole no 2, une telle interprétation semble corroborée par des documents échangés dans le cadre de la convention européenne. En ce qui concerne le dispositif d’alerte précoce, on s’est demandé quels étaient les principes régissant les compétences de l’Union qui devraient être contrôlés par les parlements nationaux et des propositions visant à y inclure les principes d’attribution et de proportionnalité ont été rejetées en sorte que ce contrôle n’a été mis en place qu’à l’égard du principe de subsidiarité (35). La faculté de former un recours n’a été envisagée qu’à l’endroit du principe de subsidiarité (36). Ainsi, il semble que l’idée d’associer les parlements nationaux était de les inclure dans le contrôle politique et juridictionnel du seul principe de subsidiarité.

69. En conclusion, j’estime qu’un recours formé par un parlement national sur le fondement de l’article 8 du protocole no 2 est limité au principe de subsidiarité. Il s’ensuit que les griefs émis doivent porter sur ce principe, sous peine d’être irrecevables.

70. Cela étant dit, la question que soulève la présente affaire est celle de la subsidiarité et, en particulier, de la manière de distinguer ce principe des principes d’attribution et de proportionnalité. En fait, les parties à la présente procédure semblent convenir que le présent recours est limité au principe de subsidiarité. Toutefois, elles divergent sur le lien que certains griefs émis par l’Assemblée nationale peuvent être censés avoir avec ce principe.

71. À cet égard, des études démontrent que, dans le cadre du dispositif d’alerte précoce, qui se limite également au contrôle du principe de subsidiarité, les parlements nationaux ont des conceptions différentes de ce principe (37). Par exemple, ils incluent parfois des arguments portant sur la teneur d’une proposition législative, critiquant par exemple le caractère approprié ou nécessaire des mesures proposées ou dénoncent l’absence du fondement juridique requis pour l’action de l’Union. Cela démontre qu’il n’existe pas de distinction nette entre tous les principes énoncés à l’article 5 TUE.

72. En ce qui concerne le contrôle juridictionnel du principe de subsidiarité, dans la jurisprudence, lorsque des griefs ont été émis à l’endroit de ce principe sur le fondement de recours en annulation formés au titre de l’article 263 TFUE, ils ont généralement été soulevés conjointement avec des griefs contestant l’existence d’une compétence de l’Union ou la proportionnalité de l’acte de l’Union (38). Dans de tels cas, il n’était pas indispensable de faire une distinction stricte entre ces principes, étant donné que lorsqu’elle statue dans le cadre de tels recours, la Cour est compétente pour prendre en considération tous ces trois principes afin de se prononcer sur la légalité de l’acte (39).

73. Toutefois, ainsi que je l’ai expliqué, le recours que les parlements nationaux peuvent former sur le fondement de l’article 8 du protocole no 2 se limite au principe de subsidiarité. Par conséquent, pour statuer sur la recevabilité des griefs émis par l’Assemblée nationale, la Cour est appelée dans la présente affaire à distinguer le principe de subsidiarité des deux autres principes régissant les compétences de l’Union, à savoir les principes d’attribution et de proportionnalité. Le recours formé sur le fondement de l’article 8 du protocole no 2 ne sera pas recevable s’il porte sur les deux derniers principes.

2. Distinguer la subsidiarité de l’attribution et de la proportionnalité

74. À l’instar d’autres systèmes fédéraux, l’Union a des règles de nature constitutionnelle qui régissent l’action que le niveau central de pouvoir est habilité à mener.

75. Dans l’Union, ces règles sont énoncées à l’article 5 TUE, qui distingue les principes d’attribution, de subsidiarité et de proportionnalité, chacun ayant son propre rôle dans la répartition des compétences entre l’Union et les États membres.

76. Sans nier l’existence de liens réciproques importants entre ces trois principes, aux fins de l’appréciation de la recevabilité en l’espèce, chacun d’entre eux doit néanmoins se voir revêtir une signification propre et être traité séparément.

77. Si une certaine marge d’interprétation permet certes d’attribuer au principe de subsidiarité une portée plus ou moins extensive ou plus ou moins restrictive, il reste que la portée extensive ne pourra être retenue qu’au détriment des deux autres principes (40). Un tel choix pourrait avoir ses avantages, car il pourrait, par exemple, permettre plus largement à des minorités représentées dans les parlements nationaux de saisir la Cour, en vertu de l’article 8 du protocole no 2, pour contester les objectifs réglementaires de l’Union que leur gouvernement a approuvés dans le processus législatif de l’Union et qu’ils ne pourraient pas empêcher au niveau national (41). Néanmoins, la détermination des limites du principe de subsidiarité doit respecter le sens que la Cour a déjà donné aux deux autres principes. À mon sens, l’interprétation actuelle de la portée des principes d’attribution et de proportionnalité ne laisse pas beaucoup de place à l’interprétation extensive du principe de subsidiarité.

78. Tout d’abord, selon moi, les trois principes consacrés à l’article 5 TUE sont des principes fédéraux, qui visent à trouver le niveau optimal de prise de décision. L’Union européenne a été créée en raison du souhait et de la nécessité pour les États membres de mettre en place un niveau commun de gouvernance pour décider de questions qui les concernaient tous et qui débordaient les frontières nationales. Ce nouveau niveau de gouvernance s’est concrétisé par l’attribution par les États membres de certaines compétences à l’Union. En d’autres termes, l’Union a uniquement les compétences qui lui ont été attribuées dans les traités. À cet égard, le principe d’attribution, tel que consacré à l’article 5, paragraphe 2, TUE, régit l’existence et les limites des compétences de l’Union.

79. L’article 5, paragraphe 2, TUE énonce dans sa première phrase : « En vertu du principe d’attribution, l’Union n’agit que dans les limites des compétences que les États membres lui ont attribuées dans les traités pour atteindre les objectifs que ces traités établissent » (42).

80. Les deux autres principes consacrés à l’article 5 TUE, à savoir les principes de subsidiarité et de proportionnalité, concernent l’exercice, et non l’existence, des compétences de l’Union (43). Ils n’ont vocation à s’appliquer que lorsque l’Union s’est vu attribuer la compétence nécessaire.

81. L’article 5, paragraphe 3, TUE dispose : « En vertu du principe de subsidiarité, dans les domaines qui ne relèvent pas de sa compétence exclusive, l’Union intervient seulement si, et dans la mesure où, les objectifs de l’action envisagée ne peuvent pas être atteints de manière suffisante par les États membres, tant au niveau central qu’au niveau régional et local, mais peuvent l’être mieux, en raison des dimensions ou des effets de l’action envisagée, au niveau de l’Union ».

82. L’article 5, paragraphe 4, TUE dispose : « En vertu du principe de proportionnalité, le contenu et la forme de l’action de l’Union n’excèdent pas ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs des traités ».

83. Aux fins de la présente affaire, il importe de définir le sens, l’objet et la portée du principe de subsidiarité. Quelle que soit la source d’inspiration qui est à l’origine de l’adoption de ce principe dans l’ordre juridique de l’Union (44), il découle de la définition qu’en donne l’article 5, paragraphe 3, TUE qu’il procède clairement d’une préférence donnée à la prise de décision au niveau de pouvoir inférieur, ce qui, aux fins de la présente affaire, signifie au niveau des États membres plutôt qu’au niveau de l’Union (45). Toutefois, le principe de subsidiarité ne se limite pas à favoriser le niveau inférieur de prise de décision, mais justifie également de prendre la décision au niveau de l’Union lorsqu’il est jugé meilleur. On voit ainsi que le principe de subsidiarité peut servir de limite ou de justification à l’intervention au niveau de l’Union (46).

84. Cela étant, et compte tenu du fait que l’article 5 TUE énumère les trois principes, mais leur donne des significations distinctes, il est nécessaire de distinguer le principe de subsidiarité, d’une part, du principe d’attribution et, d’autre part, du principe de proportionnalité.

a) La subsidiarité par rapport à l’attribution

85. En un sens, on pourrait affirmer que la subsidiarité est un principe qui justifie la création du niveau commun de gouvernance sur certaines questions. En tant que tel, un principe directeur, la subsidiarité, a motivé le choix des compétences attribuées à l’Union, dont le nombre croît à chaque modification des traités, et il est donc inextricablement lié au principe d’attribution.

86. Toutefois, la subsidiarité, telle qu’elle est énoncée à l’article 5, paragraphe 3, TUE, n’est pas un principe directeur de cette nature, mais plutôt un principe auxiliaire (47). C’est la raison pour laquelle le principe de subsidiarité n’intéresse pas la question de savoir quel niveau de pouvoir, l’Union ou les États membres, est compétent pour décider des objectifs concrets de l’action législative – lorsque l’Union s’est vu conférer une compétence pour une certaine politique, en vertu du principe d’attribution elle peut fixer un objectif concret d’action législative dans le cadre de cette politique (48). Une fois l’objectif défini, le principe de subsidiarité consiste à déterminer si l’Union européenne doit agir pour le réaliser.

87. Le principe de subsidiarité ne peut donc être vérifié qu’au regard de l’objectif concret qui a été choisi par le législateur de l’Union, et le choix politique de ce qui est appelé à être réglementé ne saurait être remis en cause par ce principe. La question que vise le principe de subsidiarité, tel que défini à l’article 5, paragraphe 3, TUE, n’est donc pas celle du niveau de pouvoir (l’Union européenne ou l’État membre) habilité à décider ce qui pose problème et requiert une réglementation dans la politique relevant d’une compétence attribuée à l’Union européenne, mais plutôt celle de savoir s’il est nécessaire que l’Union prenne des mesures pour réaliser l’objectif réglementaire qu’elle a elle-même considéré requérir une réglementation.

88. Cela étant, le principe de subsidiarité veut dès lors que, même si l’Union est habilitée à légiférer dans une politique, et même si les institutions de l’Union ont perçu la nécessité d’atteindre un certain objectif concret dans ce domaine par voie réglementaire, cela ne signifie pas pour autant que les mesures législatives doivent être prises au niveau de l’Union. L’action de l’Union ne s’envisage que si le problème perçu comme requérant une action réglementaire ne peut pas être résolu de manière suffisante par les États membres et si l’objectif réglementaire peut être mieux réalisé par l’Union européenne.

89. De surcroît, le principe de subsidiarité n’a vocation à s’appliquer que lorsque les compétences sont partagées, c’est-à-dire dans les domaines dans lesquels les États membres ont habilité l’Union à agir, mais sans avoir abdiqué leurs propres compétences (49). Ainsi, l’article 5, paragraphe 3, TUE limite l’appréciation à faire au regard du principe de subsidiarité aux « domaines qui ne relèvent pas de la compétence exclusive [de l’Union] ». Ce choix est la conséquence logique de l’impossibilité de procéder à une comparaison pour savoir quelle est le « meilleur » niveau, à partir du moment où les États membres ont renoncé à leur droit d’agir dans les domaines des compétences exclusives en faveur de l’Union (50).

90. Le fait que le principe de subsidiarité dépend de l’existence d’une compétence de l’Union signifie que ce principe, tel qu’énoncé à l’article 5, paragraphe 3, TUE, ne saurait, à lui seul, créer une compétence de l’Union.

91. Cela signifie également, ce qui a toute son importance dans la présente affaire, que le principe de subsidiarité n’a vocation à s’appliquer que si l’Union s’est déjà vu attribuer la compétence partagée en la matière. Cela soulève la question pertinente pour statuer sur la recevabilité des griefs dans la présente affaire : la Cour peut-elle et doit-elle vérifier si l’Union a la compétence pour légiférer en la matière et si cette compétence est partagée avec les États membres, alors même que l’article 8 du protocole no 2 n’habilite la Cour qu’à contrôler le respect du principe de subsidiarité ?

92. L’Assemblée nationale, soutenue par la Hongrie, préconise une interprétation dans laquelle l’appréciation de l’existence d’une compétence de l’Union participe du contrôle du principe de subsidiarité. Au contraire, le Parlement et le Conseil, soutenus par la République hellénique, le Royaume d’Espagne et la Commission, considèrent que la Cour ne saurait apprécier dans le contrôle du respect du principe de subsidiarité, si l’Union a la compétence voulue ou si elle en a outrepassé les limites.

93. À mon sens, avant d’entamer le contrôle du respect du principe de subsidiarité, la Cour est habilitée à établir qu’il est manifeste que l’Union est compétente pour légiférer en la matière. Toutefois, lorsque la Cour peut vérifier si le fondement juridique, visé dans l’acte attaqué, existe dans les traités, elle ne peut exercer ce contrôle qu’à un niveau très élémentaire. En outre, étant donné qu’une même question peut porter sur plusieurs politiques, dont certaines relèvent de la compétence réglementaire de l’Union et d’autres n’en relèvent pas, il suffit que la Cour décide que l’acte en cause est, à première vue, susceptible de relever de l’une des politiques dans laquelle l’Union a la compétence de légiférer. Tout autre mise en cause de l’existence ou de la pertinence du fondement juridique ne relève pas du principe de subsidiarité et doit être tranché au regard du principe d’attribution. La Cour ne saurait en connaître dans un recours formé en vertu de l’article 8 du protocole no 2.

94. De même, le grief tiré d’un excès de pouvoir législatif en ce que l’acte attaqué outrepasse les limites d’une compétence particulière attribuée à l’Union par les traités touche également à l’existence de cette compétence, et donc au principe d’attribution, et non pas de subsidiarité.

95. La jurisprudence a déjà traité ces questions au regard du principe d’attribution plutôt que de subsidiarité. Pour prendre un exemple classique, dans l’arrêt Publicité en faveur du tabac (51), la Cour a considéré, sur le plan de l’attribution, que la compétence tirée du marché intérieur, inscrite actuellement à l’article 114 TFUE, connaît des limites et que l’Union peut, voire doit, lorsqu’elle légifère dans les limites de cette compétence, prendre en considération un niveau élevé de protection de la santé humaine, pour laquelle elle n’a pas de compétence réglementaire. Toutefois, le choix d’harmoniser la publicité en faveur du tabac n’était pas contesté et ne pouvait pas l’être en tant que tel, tant qu’il s’inscrivait dans les limites de la compétence tirée du marché intérieur. En ce sens, cette jurisprudence empêche d’invoquer le principe de subsidiarité pour contester le fait que le choix de l’acte législatif concret a été fait au niveau de l’Union plutôt qu’au niveau national, pour autant que ce choix s’inscrive dans les limites d’une compétence attribuée à l’Union.

96. Enfin, lorsqu’un grief est tiré d’une violation du principe de subsidiarité, la Cour peut vérifier si l’acte en question, sur la base du fondement juridique déclaré, ne relève pas d’une compétence exclusive de l’Union. Cette vérification est à présent facilitée par l’énumération expresse des compétences exclusives de l’Union inscrite à l’article 3 TFUE, mais ce n’est pas une question de cet ordre que pose la présente affaire.

b) La subsidiarité par rapport à la proportionnalité

97. Les questions relatives au principe de subsidiarité doivent également être distinguées de celles relevant du principe de proportionnalité.

98. Ainsi que le définit l’article 5, paragraphe 4, TUE, le principe de proportionnalité consiste à se demander si, dès lors qu’il est établi que l’action au niveau de l’Union est justifiée parce que les États membres ne peuvent pas atteindre de manière suffisante, en agissant seuls, l’objectif réglementaire fixé par l’Union, les mesures concrètes choisies sont adéquates et nécessaires. Ainsi, le contrôle de proportionnalité porte sur le contenu d’un acte de l’Union, et non sur le niveau adéquat auquel doit être prise la décision (52). Comme le confirme la jurisprudence, le caractère adéquat et nécessaire d’une mesure s’apprécie par rapport à l’objectif réglementaire concret choisi au niveau de l’Union (53).

99. Je comprends parfaitement les arguments soulignant l’intérêt que pourraient avoir les parlements nationaux de contester une législation de l’Union pour des raisons de proportionnalité. La pratique du dispositif d’alerte précoce le démontre effectivement (voir point 71 des présentes conclusions). Par exemple, les parlements nationaux ont intérêt à voir l’Union adopter des mesures moins intrusives, voire aucune, laissant ainsi le champ ouvert à l’initiative politique nationale.

100. L’utilité d’arguments visant le contenu des mesures de l’Union pourrait en effet expliquer pourquoi ils sont pris en considération par la Commission dans le cadre du dispositif d’alerte précoce alors qu’ils ne concernent pas le principe de subsidiarité.

101. Néanmoins, le principe de subsidiarité consacré à l’article 5, paragraphe 3, TUE n’est pas conçu par les traités pour englober des questions relatives au principe de proportionnalité au titre de l’article 5, paragraphe 4, TUE.

102. C’est l’évidence, dès lors que, si le protocole no 2 concerne certes à la fois les principes de subsidiarité et de proportionnalité, il reste que l’article 8 du protocole no 2 limite les recours formés par les parlements nationaux au principe de subsidiarité, excluant ainsi les questions relevant du principe de proportionnalité.

103. Par conséquent, les griefs critiquant l’adéquation, l’utilité, l’intensité ou des aspects similaires des mesures législatives choisies par l’Union sont des griefs relevant du principe de proportionnalité et ne sauraient être portés devant la Cour sur le fondement de l’article 8 du protocole no 2.

104. En résumé, le recours formé par un parlement national au titre de l’article 8 du protocole no 2 est limité au principe de subsidiarité. Les seuls griefs à traiter sous l’angle de la subsidiarité sont ceux qui prétendent que l’objectif d’un acte législatif, que l’Union a jugé important, ne nécessite pas d’action réglementaire au niveau de l’Union, étant donné que les États membres peuvent atteindre cet objectif de manière suffisante en agissant seuls et que l’Union ne peut pas parvenir à mieux le réaliser.

105. La Cour devrait traiter à l’aune du principe d’attribution (article 5, paragraphe 2, TUE) les griefs tirés de l’incompétence de l’Union en certaines matières ou du fait qu’un acte a outrepassé les limites de la compétence de l’Union ; et à l’aune du principe de proportionnalité (article 5, paragraphe 4, TUE), les griefs tirés du fait que l’objectif poursuivi par un acte législatif ne devrait pas faire l’objet d’une réglementation ou que les mesures choisies sont inappropriées, ou qu’elles imposent des charges inutiles aux États membres ou aux particuliers. De tels griefs ne relèvent pas du principe de subsidiarité. Sur ces points, l’Assemblée nationale devrait engager son recours au titre de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE (54) sans pouvoir le former au titre de l’article 8 du protocole no 2.

106. Cela étant posé, je vais à présent examiner la recevabilité des griefs de l’Assemblée nationale en l’espèce.

3. Appréciation en l’espèce

107. Aux fins de l’appréciation de la recevabilité des griefs émis par l’Assemblée nationale en l’espèce, il y a lieu, sur la base des considérations qui précèdent, de décider lesquels d’entre eux intéressent le principe de subsidiarité et lesquels ne l’intéressent pas.

108. Premièrement, le principe de subsidiarité est applicable en l’espèce, en ce que les politiques relatives à l’asile et à l’immigration ont été confiées à l’Union européenne en tant qu’une des compétences partagées (55), et que l’article 78, paragraphe 2, sous e), TFUE et l’article 79, paragraphe 2, sous a), b) et c), TFUE, visés comme fondements juridiques du règlement (CE) 2024/1351, permettent une action législative de l’Union. La Cour excéderait la compétence que lui confère l’article 8 du protocole no 2 si elle poussait l’examen plus avant au-delà de cette conclusion évidente.

109. Deuxièmement, il appartient à l’Union de décider qu’une action législative est nécessaire pour alléger la charge pesant sur les États membres soumis à une pression migratoire. Ce choix ne saurait être remis en cause au nom du principe de subsidiarité. Ce principe n’est pertinent que pour savoir si cet objectif législatif peut être atteint de manière suffisante par les États membres agissant seuls ou s’il peut être mieux réalisé par des mesures législatives de l’Union.

110. Troisièmement, à l’instar du Parlement et du Conseil, soutenus par la République hellénique, le Royaume d’Espagne et la Commission, je considère que les quatre premiers griefs de l’Assemblée nationale (voir points 21 à 28 des présentes conclusions) n’intéressent pas le principe de subsidiarité.

111. Les premier et deuxième griefs, en ce qu’ils allèguent que l’article 72 TFUE et l’article 4, paragraphe 2, TUE réservent aux États membres la compétence pour respectivement maintenir l’ordre public et assurer la sécurité nationale, intéressent le principe d’attribution et non de subsidiarité. Par ces griefs, l’Assemblée nationale fait valoir, en substance, que l’Union ne s’est pas vu attribuer de compétence pour adopter le règlement 2024/1351. La Cour ne peut pas connaître de ces griefs sur le fondement de l’article 8 du protocole no 2.

112. Le troisième grief concerne les prétendues conséquences financières préjudiciables du mécanisme de solidarité obligatoire instauré par le règlement 2024/1351 et allègue donc en substance, comme l’indiquent le Parlement et la Commission, que la mesure de l’Union n’est pas proportionnée. En outre, en dénonçant l’infraction alléguée à l’article 151 TFUE, l’Assemblée nationale semble soutenir que les répercussions que les mesures requises en vertu du règlement 2024/1351 auront sur les budgets nationaux interdiraient à la République française de respecter ses obligations de politique sociale au mépris de l’article 151 TFUE. Cet argument ne remet pas en cause le niveau adéquat de la prise de décision et ne relève donc pas de la subsidiarité.

113. Le quatrième grief, relatif à l’utilité du régime de relocalisation, intéresse, selon le Parlement et la Commission, le principe de proportionnalité. À mon sens, ce grief pourrait se comprendre de deux manières. Soit il conteste l’adéquation du régime de relocalisation aux fins de la réalisation de l’objectif du règlement 2024/1351, qui est, entre autres, d’apporter un soutien efficace aux États membres soumis à une pression migratoire (56), auquel cas il s’agit d’un argument placé sur le plan de la proportionnalité ; soit il conteste l’objectif même de cette réglementation, auquel cas il peut être considérée comme relevant du principe d’attribution, en récusant la compétence de l’Union pour choisir un tel objectif. Dans un cas comme dans l’autre, ce grief n’intéresse pas le principe de subsidiarité.

114. En tout état de cause, dès lors que l’Assemblée nationale conclut par l’argument selon lequel le régime de relocalisation, non prévu au titre V du TFUE, excède les compétences de l’Union, il semble qu’elle avance un argument intéressant le principe d’attribution et non de subsidiarité.

115. Je propose donc à la Cour de rejeter ces quatre griefs comme irrecevables au regard de l’article 8 du protocole no 2.

116. En revanche, comme l’indiquent le Parlement et le Conseil, soutenus par la République hellénique, le Royaume d’Espagne et la Commission, le cinquième grief de l’Assemblée nationale concerne le principe de subsidiarité et est donc recevable.

117. Je vais donc en examiner à présent le bien-fondé.

C. Sur le fond

118. Dans son cinquième grief, on l’a dit, l’Assemblée nationale fait valoir que rien n’indique que les États membres n’auraient pas été en mesure, seuls ou en coopération et de manière plus efficace que l’’Union, de gérer eux-mêmes les problèmes engendrés par l’’arrivée massive de demandeurs de la protection internationale.

1. Subsidiarité procédurale et matérielle

119. Ainsi que la Cour l’a expliqué, dans le cadre du contrôle juridictionnel d’un acte de l’Union à l’aune du principe de subsidiarité, le juge de l’Union doit vérifier « tant le respect des conditions de fond énoncées à l’article 5, paragraphe 3, TUE que le respect des garanties procédurales prévues par le [protocole no 2] » (57).

120. Premièrement, la subsidiarité procédurale exige que les institutions de l’Union donnent des raisons suffisantes pour lesquelles elles ont estimé que l’action au niveau de l’Union était nécessaire. La Cour s’est tout spécialement attachée au respect des conditions de forme et en particulier de la motivation en rappelant la jurisprudence constante voulant que le respect de l’obligation de motivation doit être apprécié au regard non seulement du libellé de l’acte contesté, mais aussi de son contexte et des circonstances de l’espèce. La Cour a estimé que ces conditions étaient remplies lorsque les travaux préparatoires comportent suffisamment d’éléments faisant apparaître d’une façon claire et non équivoque les avantages liés à une action entreprise au niveau de l’Union, plutôt qu’au niveau des États membres (58). Tel sera le cas, même s’il n’y a pas de référence expresse à la subsidiarité dans l’acte de l’Union concerné (59).

121. Deuxièmement, ainsi que l’énonce l’article 5, paragraphe 3, TUE, la subsidiarité matérielle concerne la question de savoir si les institutions de l’Union étaient en droit de conclure que l’objectif de l’action envisagée ne peut pas être atteint de manière suffisante par les États membres et peut l’être mieux, en raison de ses dimensions ou de ses effets, au niveau de l’Union (60).

122. En se fondant sur les termes de l’article 5, paragraphe 3, TUE, on considère généralement que le critère de subsidiarité comporte deux composantes : une négative et une positive, qui, toutefois, comme l’a estimé l’avocate générale Kokott, « se rapportent en définitive, sous deux angles différents, à la seule et unique question de savoir s’il y a lieu d’agir à l’échelon de l’Union ou à celui des États membres pour réaliser les objectifs envisagés » (61).

123. Dans la jurisprudence, qui a porté en majeure partie mais pas exclusivement, sur l’harmonisation du marché intérieur au titre de l’article 114 TFUE, la Cour a jugé que le principe de subsidiarité avait été respecté, essentiellement au motif qu’une telle harmonisation appelle une action au niveau de l’Union (62).

124. La doctrine estime qu’une telle appréciation du principe de subsidiarité n’est pas satisfaisante, car elle prive le contrôle juridictionnel de toute signification réelle (63). S’il suffit que le législateur de l’Union déclare simplement que l’harmonisation peut être mieux réalisée au niveau de l’Union, sans expliquer ce qu’il convient de réaliser en premier lieu, le critère de subsidiarité permettrait toujours d’agir au niveau de l’Union, étant donné qu’il est à l’évidence improbable que les États membres parviennent à eux seuls à des solutions identiques.

125. Je partage cette critique. En effet, l’harmonisation ne devrait pas être considérée comme l’objectif de la législation, mais plutôt comme un outil possible pour atteindre l’objectif voulu. Dans la politique du marché intérieur, l’objectif peut être d’éliminer des entraves aux échanges transfrontaliers ou d’éliminer des distorsions importantes de concurrence (64). Il incomberait donc au législateur de l’Union d’établir l’existence d’obstacles et de démontrer ensuite, au titre du principe de subsidiarité, que la meilleure manière de les éliminer est d’adopter des mesures d’harmonisation.

126. Des exemples tirés de la jurisprudence montrent que le législateur de l’Union a donné des justifications plus substantielles pour privilégier l’action au niveau de l’Union, ce que la Cour a admis (65).

127. En tout état de cause, lorsque l’acte de l’Union en cause vise à résoudre des problèmes ayant une dimension transfrontalière, il existe, ainsi que l’a relevé l’avocate générale Kokott, « une forte présomption de valeur ajoutée pour une action au niveau de l’Union » (66).

128. Une question connexe est de savoir si l’action de l’Union doit être comparée à celle des États membres agissant seuls ou, comme le suggère l’Assemblée nationale, en coopération.

129. À cet égard, je partage l’avis de la Commission selon lequel la comparaison avec la capacité des États membres à répondre suffisamment à l’objectif législatif de la mesure lorsqu’ils coopèrent en dehors du cadre de l’Union n’a pas de sens. Le niveau européen de prise de décision a précisément été créé afin de permettre aux États membres de traiter conjointement des questions communes dans des processus décisionnels prévus par les traités. Si une action commune est nécessaire, cette action doit être entreprise au niveau de l’Union. La coopération en dehors du cadre du droit de l’Union, dans un contexte international, ne se justifie que lorsque la compétence pour traiter une question, qui ne peut être résolue par les États membres agissant seuls, n’a pas été conférée à l’Union. En outre, les procédures au niveau de l’Union ont une légitimité démocratique à travers le Conseil et le Parlement européen. Cela les rend préférables à différentes formes de coopération intergouvernementale entre les États membres.

130. La comparaison adéquate à faire pour le principe de la subsidiarité sera donc faite avec l’action des États membres agissant seuls (67) ; toutefois, tous les États membres devraient être pris en considération. À cet égard, la Cour a jugé que « le principe de subsidiarité n’a pas pour objet de limiter la compétence de l’Union en fonction de la situation de tel ou tel État membre pris individuellement, mais impose seulement que l’action envisagée puisse, en raison de sa dimension ou de ses effets, être mieux réalisée au niveau de l’Union » (68). Il en résulte que le principe de subsidiarité « ne saurait avoir pour effet de rendre invalide un acte de l’Union en raison de la situation particulière d’un État membre, fût-il plus avancé que d’autres au regard d’un objectif poursuivi par le législateur de l’Union » (69).

131. En résumé, la subsidiarité procédurale et matérielle clarifie ce qui est exigé des institutions de l’Union participant au processus décisionnel pour justifier une action au niveau de l’Union au regard du principe de subsidiarité. Toutefois, cela ne résout toujours pas la question de l’intensité du contrôle de la Cour.

2. Sur l’intensité du contrôle juridictionnel de la subsidiarité

132. Sur le fond, ainsi que je l’ai expliqué, le principe de subsidiarité exige que les institutions de l’Union évaluent si l’action menée au niveau des États membres est effectivement insuffisante et si l’action au niveau de l’Union est meilleure ou, en termes plus simples, si une telle action de l’Union présente des avantages évidents (70).

133. À mon sens, la conclusion à laquelle parviennent les institutions de l’Union sur ce point doit, en principe, être acceptée par la Cour si elles peuvent en démontrer la rationalité. En d’autres termes, il appartient à la Cour de se demander s’il est parfaitement évident (manifeste) que les institutions n’ont pas pu parvenir à cette conclusion. (71) En effet, la Cour ne saurait substituer son appréciation à celle des institutions, sans empiéter sur le domaine des choix politiques.

134. Le choix de l’intensité du contrôle juridictionnel relève de la politique juridictionnelle. Comme l’a reconnu la doctrine « Si la Cour de justice de l’Union européenne persiste à se livrer à un léger contrôle, elle risque de s’entendre reprocher de vider effectivement l’obligation de l’article 5, paragraphes 3 [et] 4, [TEU], de toute substance. Si, en revanche, la Cour de justice de l’Union européenne examine de manière circonstanciée les éléments de preuve étayant la position de la Commission, elle devra se prononcer sur ce qui peut s’avérer être une évaluation socio-économique complexe du niveau de pouvoir le plus efficace pour arrêter différentes réglementations » (72).

135. À mon avis, se contenter d’un léger contrôle fondé sur la rationalité des motifs avancés à l’appui de l’action au niveau de l’Union permettrait à la Cour d’éviter de substituer sa décision à celle du législateur, mais, dans le même temps, inciterait le législateur à prendre la subsidiarité au sérieux (73).

136. Pour atteindre ces deux objectifs, l’aspect procédural de la subsidiarité s’avère important. La Cour doit exiger que les institutions expliquent dûment leur appréciation. Cette explication ne devrait pas être donnée dans des formules creuses mais être adaptée aux particularités de chaque action législative (74). Une telle justification « sur mesure », oblige, d’une part, les institutions à évaluer de manière raisonnée si l’Union doit agir dans une situation concrète et permet, d’autre part, à la Cour de décider si l’action de l’Union semble raisonnablement nécessaire (75).

137. Sur la base de ce qui précède, il reste à apprécier si l’instauration du dispositif de solidarité obligatoire par le règlement 2024/1351 méconnaît le principe de subsidiarité, comme le prétend l’Assemblée nationale.

3. Appréciation en l’espèce

138. Lorsqu’un acte de l’Union développe plus avant une législation existante de l’Union, comme le fait le règlement 2024/1351, en vue de résoudre les problèmes que cette législation laisse subsister, il semble que l’action mérite d’être prise au niveau de l’Union. Tel est le cas, en particulier, lorsque ces problèmes résultent de l’absence d’action suffisante au niveau national.

139. En ce sens, étant donné que la réglementation de l’Union qui était en place ne prévoyait pas le partage équitable des responsabilités, requis par l’article 80 TFUE, l’instauration d’un dispositif de solidarité obligatoire semble justifiée pour atteindre l’objectif législatif d’aider les États membres soumis à une pression migratoire. Une telle obligation ne peut être instaurée qu’au niveau de l’Union.

140. Le règlement 2024/1351 ainsi que des documents qui s’y rapportent’’ donnent des raisons qui permettent à la Cour de conclure que ce règlement est conforme au principe de subsidiarité.

141. Tout d’abord, le considérant 88 du règlement 2024/1351 énonce dans sa partie pertinente : « Étant donné que les objectifs du présent règlement, à savoir l’établissement de critères et de mécanismes de détermination de l’État membre responsable de l’examen d’une demande de protection internationale enregistrée dans un des États membres par un ressortissant de pays tiers ou un apatride, et l’établissement d’un mécanisme de solidarité destiné à aider les États membres à faire face à des situations de pression migratoire, ne peuvent pas être atteints de manière suffisante par les États membres mais peuvent, en raison des dimensions et des effets, l’être mieux au niveau de l’Union, celle-ci peut prendre des mesures conformément au principe de subsidiarité consacré à l’article 5 [TUE]. »

142. Même s’il reprend largement une formule toute faite pour évoquer la subsidiarité, ce considérant est précisé dans la proposition de la Commission relative à ce règlement (76). Dans un passage spécifique de cette proposition, consacré à la subsidiarité, la Commission indique : « La présente proposition rationalise les règles actuelles énoncées dans [le règlement nº 604/2013] et vise à garantir la bonne application des règles qui limiteront les déplacements non autorisés de ressortissants de pays tiers entre les États membres. Elle couvre donc des questions qui sont, par nature, transnationales. Ces mêmes règles sont complétées par un nouveau mécanisme de solidarité afin de mettre en place un système permettant de gérer les situations dans lesquelles les États membres sont confrontés à une pression migratoire. […] Pour atteindre ces objectifs intrinsèquement transnationaux, il est donc nécessaire d’agir au niveau de l’Union. De toute évidence, les mesures prises par les différents États membres ne sauraient répondre de manière satisfaisante à la nécessité pour l’UE d’adopter une approche commune d’un problème commun » (77).

143. En outre, cette proposition présente une analyse des éléments recueillis par la Commission concernant les problèmes actuels liés au système d’asile et de migration de l’Union, y compris les insuffisances au niveau des États membres. Elle indique, entre autres, que « [l]es défis posés par la gestion de la migration, qui vont de la recherche d’un équilibre entre les efforts déployés pour traiter les demandes d’asile à l’identification rapide des personnes ayant besoin d’une protection internationale ou au retour effectif de celles qui n’ont pas besoin d’une protection, ne devraient pas être traités par des États membres isolés, mais par l’Union européenne dans son ensemble. De plus, la pression que subissent les régimes d’asile des États membres continue de faire peser un lourd fardeau sur les États membres de première arrivée ainsi que sur les régimes d’asile d’autres États membres en raison des déplacements non autorisés. Le système migratoire actuel est insuffisant pour faire face à ces réalités. En particulier, il n’existe actuellement aucun mécanisme de solidarité opérant ni aucune règle efficace en matière de responsabilité. Un cadre européen en mesure de gérer l’interdépendance entre les politiques et les décisions des États membres est donc nécessaire. Ce cadre doit tenir compte des réalités sans cesse fluctuantes de la migration, qui se traduisent par une plus grande complexité et un besoin accru de coordination » (78).

144. S’il n’y a pas eu d’analyse d’impact réalisée par la Commission, il y en a eu une du Parlement (79) qui a conclu que, en ce qui concerne la proposition de règlement 2024/1351, le principe de subsidiarité était respecté, en l’appelant « approche commune à l’égard d’un problème européen commun ». Plus précisément, cette étude indiquait : « L’inégalité actuelle de la charge pesant sur les États membres, l’inadéquation des dispositifs de répartition des demandeurs de protection internationale et la piètre reconnaissance de ces dispositifs, ainsi que l’insuffisance du contrôle des mouvements secondaires, sont des problèmes transfrontaliers par nature. Par conséquent, les États membres ne peuvent traiter ces seuls défis, et l’Union a le droit d’agir » (80).

145. On pourrait ajouter que, bien avant le règlement 2024/1351, l’émergence et le développement d’une politique commune de l’Union en matière d’asile et d’immigration ont été justifiés au regard du principe de subsidiarité. Des documents politiques plus anciens et plus récents sembleraient abonder dans le sens d’une nécessité d’adopter ce règlement.

146. Pour n’en citer que quelques-uns :

– Dans sa résolution de 1986 sur l’élaboration d’une politique commune européenne des réfugiés, le Parlement européen « estime naturel et souhaitable de chercher à résoudre solidairement les graves problèmes qui se posent aux États membres qui éprouvent des difficultés à accueillir le nombre relativement élevé de réfugiés qui se présentent, afin d’éviter l’“exportation” des problèmes d’un État membre à l’autre, une telle situation de “renvoi de la balle” étant humiliante tant pour les réfugiés que pour nos sociétés libres et démocratiques. » (81)

– Dans sa communication de 1991 sur l’immigration, la Commission a indiqué : « Chaque pays, fort de son histoire, de ses traditions et de sa situation géographique, agit donc selon les formules qu’il juge les plus appropriées. Mais ces pratiques ne sont pas neutres vis-à-vis de la situation dans les autres États membres » ; et « Il est du devoir de la Communauté de s’opposer à de tels effets pervers qui empêcheraient la réalisation d’un objectif fixé par l’Acte Unique. Ceci a amené les États membres à reconnaître la nécessité d’une approche commune des Douze et de réfléchir aux moyens d’une coopération. L’interdépendance des situations nationales conjuguée avec la porosité des frontières incite, ne serait-ce que pour des raisons d’efficacité, à une action commune. » (82)

– Selon la communication de la Commission de 1994 sur les politiques d’immigration et d’asile : « […] on perçoit de mieux en mieux qu’il faut s’attaquer à ces questions dans un esprit de coopération. La forme la plus concrète de cette prise de conscience sont les
[dispositions] du traité sur l’Union européenne, qui désignent explicitement ces sujets comme étant des questions d’intérêt commun, devant être abordées dans un cadre institutionnel
unique. C’est [ce qu’il convient de faire]. L’approfondissement du processus d’intégration européenne demande une réponse intégrée et cohérente combinant réalisme et solidarité, aux défis que posent les pressions migratoires et l’intégration des immigrés légaux pour l’Union entière. Ne pas répondre à ces défis [compromettrait] les efforts [tendant à] promouvoir la cohésion et la solidarité à l’intérieur de l’Union et pourrait, en fait, mettre en [péril] la stabilité future de
l’Union elle-même ». (83)

– Dans la communication de 2011 sur le renforcement de la solidarité au sein de l’Union dans le domaine de l’asile, la Commission a indiqué : « La solidarité a d’emblée été reconnue comme un élément essentiel du régime d’asile européen commun (RAEC) depuis le début. La nécessité de traduire la solidarité en mesures concrètes découle de réalités pratiques puisque les régimes d’asile de tous les États membres sont interdépendants. Un système surchargé ou défaillant dans un État membre a évidemment une sur tous les autres, notamment via les mouvements secondaires. » (84)

– La stratégie européenne en matière d’asile et de migration de la Commission de 2026 explique : « Avec le pacte, l’UE met en place un système efficace de solidarité et de responsabilité visant à assurer collectivement la gestion de la migration, de sorte qu’aucun État membre sous pression ne soit laissé seul » (85).

147. À mon sens, les constatations et les indications figurant dans le règlement 2024/1351 lui-même et dans d’autres documents cités satisfont à suffisance à la subsidiarité tant procédurale que matérielle. Les raisons données pour agir au niveau de l’Union ne semblent pas déraisonnables et l’Assemblée nationale n’a avancé aucun argument pour renverser une telle conclusion.

148. Par conséquent, je propose à la Cour de rejeter le grief de l’Assemblée nationale relatif au principe de subsidiarité comme étant non fondé.

VI. Sur les dépens

149. En vertu de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure de la Cour, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens s’il est conclu en ce sens. En l’espèce, le Parlement et le Conseil ayant conclu à la condamnation de l’Assemblée nationale et celle-ci ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner à supporter, outre ses propres dépens, ceux exposés par le Parlement et le Conseil.

150. En vertu de l’article 140, paragraphe 1, du même règlement, les États membres et les institutions de l’Union qui sont intervenus au litige supportent leurs propres dépens. Par conséquent, la République hellénique, le Royaume d’Espagne, la Hongrie et la Commission supporteront leurs propres dépens.

VII. Conclusion

151. Eu égard à ce qui précède, je propose à la Cour :

1) de rejeter le recours comme étant en partie irrecevable et en partie non fondé ;

2) de condamner l’Assemblée nationale à supporter ses propres dépens ainsi que ceux exposés par le Conseil de l’Union européenne et le Parlement européen ; et

3) de condamner la République hellénique, le Royaume d’Espagne, la Hongrie et la Commission européenne à supporter leurs propres dépens.

1 Langue originale : l’anglais.

2 Il s’agit de la chambre basse du Parlement français qui compte 577 députés, la chambre haute étant le Sénat qui compte 348 sénateurs. En l’espèce, le recours a été formé par l’Assemblée nationale à la demande de Mme Marine Le Pen et de 87 autres députés.

3 JO 2016, C 202, p. 206 (ci-après le « protocole no 2 »). Ce protocole est annexé au traité sur l’Union européenne et au traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.

4 Règlement du Parlement européen et du Conseil, du 14 mai 2024, modifiant les règlements (UE) 2021/1147 et (UE) 2021/1060 et abrogeant le règlement (UE) nº 604/2013 (JO L, 2024/1351).

5 Voir article 88-6, deuxième et troisième alinéas, de la Constitution, du 4 octobre 1958, telle que modifiée par la loi constitutionnelle no 2008-724, du 23 juillet 2008, relative à la modernisation des institutions de la cinquième République (JORF du 24 juillet 2008, p. 11890).

6 Ainsi qu’il ressort du point 7 des présentes conclusions, l’Assemblée nationale demande l’annulation du règlement 2024/1351 dans son intégralité et son annulation partielle uniquement à titre subsidiaire. Toutefois, toutes les parties à la présente procédure, y compris l’Assemblée nationale, s’accordent sur le fait que la partie IV de ce règlement n’est pas détachable du reste du règlement. Dès lors, les conclusions en annulation partielle pourraient être rejetées d’emblée comme irrecevables et le présent recours compris comme visant à l’annulation du règlement dans son intégralité.

7 Voir Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions sur un nouveau pacte sur la migration et l’asile [COM(2020) 609 final], 23 septembre 2020. Pour un recensement des mesures, voir le site de la Commission, à l’adresse suivante : https://home-affairs.ec.europa.eu/policies/migration-and-asylum/pact-migration-and-asylum_en.

8 Pour un commentaire général, voir, par exemple, Peers, S., « The New Asylum Pact : Brave New World or Dystopian Hellscape ? », European Journal of Migration and Law, vol. 26, 2024, p. 381.

9 Voir articles 3 à 15 et considérants 1 et 21 du règlement 2024/1351.

10 Règlement du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2013, établissant les critères et mécanismes de détermination de l’État membre responsable de l’examen d’une demande de protection internationale introduite dans l’un des États membres par un ressortissant de pays tiers ou un apatride (JO 2013, L 180, p. 31).

11 Voir articles 16 à 55 et considérants 36 et 76 du règlement 2024/1351.

12 Voir articles 56 à 71 et considérants 22 et 35 du règlement 2024/1351. La notion de « pression migratoire » est définie à l’article 2, point 24, de ce règlement.

13 Voir article 56, paragraphe 1, et considérant 29 du règlement 2024/1351.

14 Aux termes de l’article 2, point 22, du règlement 2024/1351, on entend par « “relocalisation” : le transfert d’un demandeur ou d’un bénéficiaire d’une protection internationale du territoire d’un État membre bénéficiaire vers le territoire d’un État membre contributeur ». À son tour l’article 2 du règlement définit en son point 19 l’« État membre bénéficiaire » comme « un État membre bénéficiant de contributions de solidarité » et en son point 20 l’« État membre contributeur » comme « un État membre qui fournit ou est tenu de fournir des contributions de solidarité en faveur d’un État membre bénéficiaire, comme énoncé dans la partie IV du présent règlement ».

15 Voir article 57, paragraphe 4, du règlement 2024/1351.

16 Voir article 67, paragraphes 2, 3 et 7 à 9, du règlement 2024/1351.

17 Voir article 68, paragraphe 3, du règlement 2024/1351.

18 L’article 72 TFUE dispose : « Le présent titre [titre V sur l’espace de liberté, de sécurité et de justice] ne porte pas atteinte à l’exercice des responsabilités qui incombent aux États membres pour le maintien de l’ordre public et la sauvegarde de la sécurité intérieure ».

19 L’article 4, paragraphe 2, TUE dispose : « L’Union respecte l’égalité des États membres devant les traités ainsi que leur identité nationale, inhérente à leurs structures fondamentales politiques et constitutionnelles, y compris en ce qui concerne l’autonomie locale et régionale. Elle respecte les fonctions essentielles de l’État, notamment celles qui ont pour objet d’assurer son intégrité territoriale, de maintenir l’ordre public et de sauvegarder la sécurité nationale. En particulier, la sécurité nationale reste de la seule responsabilité de chaque État membre ».

20 Pour une analyse circonstanciée, voir, par exemple, Kiiver, P., The Early Warning System for the Principle of Subsidiarity – Constitutional theory and empirical reality, Routledge Publishing, Londres, 2012 ; Granat, K., The Principle of Subsidiarity and its Enforcement in the EU Legal Order – The Role of National Parliaments in the Early Warning System, Hart Publishing, Oxford, 2018.

21 Voir, à cet égard, protocole (no 1) sur le rôle des parlements nationaux dans l’Union européenne, annexé au traité sur l’Union européenne, au traité sur le fonctionnement de l’Union européenne et au traité instituant la Communauté européenne de l’énergie atomique (JO 2016, C 202, p. 203), ainsi qu’article 4 du protocole no 2.

22 Un tel avis motivé doit être présenté dans un délai de huit semaines à compter de la date de transmission d’une proposition législative au parlement national et donc avant l’adoption d’actes législatifs au niveau de l’Union. Voir, notamment, articles 6 et 7 du protocole no 2.

23 Cela semble découler non seulement des termes du protocole no 2, qui ne lient pas les deux procédures, mais également des travaux préparatoires, remontant à la convention sur l’avenir de l’Europe (ci-après la « convention européenne »), dans lesquels des propositions visant à lier les deux procédures semblent avoir été évoquées et rejetées. Voir, par exemple, CONV 286/02, 23 septembre 2002, p. 7 et 8 ; CONV 331/02, 11 octobre 2002, p. 8 ; CONV 353/02, 22 octobre 2002, p. 11 ; CONV 579/03, 27 février 2003, p. 3.

24 On relèvera avec intérêt que, ainsi que la Commission l’a indiqué, trois parlements nationaux, à savoir ceux de la République italienne, de la Hongrie et de la République slovaque, ont émis des avis motivés dénonçant la non-conformité de la proposition de règlement 2024/1351 au principe de subsidiarité, tandis que six parlements nationaux, à savoir ceux de la République fédérale d’Allemagne, de la République hellénique, du Royaume d’Espagne, de la République de Malte et de la République portugaise ont enrichi cette proposition en indiquant pour plusieurs d’entre eux que le principe avait été respecté. Voir les documents recensés sur le site IPEX.eu (qui est la plateforme interparlementaire d’échange des informations de l’Union européenne tant entre les parlements nationaux qu’entre ceux-ci et le Parlement européen), à l’adresse suivante : https://ipex.eu/IPEXL-WEB/document/COM-2020-0610, et l’observatoire législatif du Parlement européen, à l’adresse suivante : https://oeil.europarl.europa.eu/oeil/en/procedure-file ?refernece=2020/0279 (COD).

25 Voir, par exemple, arrêts du 12 novembre 2015, Elitaliana/Eulex Kosovo (C-439/13 P, EU:C:2015:753, point 37), du 6 octobre 2020, Bank Refah Kargaran/Conseil (C-134/19 P, EU:C:2020:793, point 25), et du 6 juillet 2023, BEI et Commission/ClientEarth (C-212/21 P et C-223/21 P, EU:C:2023:546, point 48).

26 L’article 8, deuxième alinéa, du protocole no 2, qui concerne le Comité des régions, se lit comme suit : « Conformément aux modalités prévues audit article, de tels recours peuvent aussi être formés par le Comité des régions contre des actes législatifs pour l’adoption desquels le [TFUE] prévoit sa consultation ».

27 Voir, en ce sens, article 19, paragraphe 3, TUE et articles 258 à 272 TFUE, qui confèrent à la Cour de justice de l’Union européenne, en tant qu’institution, la compétence pour connaître de différents types de recours directs et pour statuer à titre préjudiciel. Seuls l’article 269 TFUE et l’article 273 TFUE désignent la Cour, tout court, à l’endroit des recours visant, respectivement, les actes adoptés en vertu de l’article 7 TUE et les différends entre États membres dans le cadre d’accords spéciaux.

28 L’article 256, paragraphe 1, TFUE dispose : « Le Tribunal est compétent pour connaître en première instance des recours visés aux articles 263, 265, 268, 270 et 272, à l’exception de ceux qui sont attribués à un tribunal spécialisé créé en application de l’article 257 et de ceux que le statut réserve à la [Cour]. Le statut peut prévoir que le Tribunal est compétent pour d’autres catégories de recours. »

29 Voir, à cet égard, article 50 bis du statut, habilitant le Tribunal à connaître en première instance des litiges entre l’Union et ses agents (contentieux de la fonction publique), ainsi que son article 50 ter, transférant au Tribunal la compétence préjudicielle dans certaines matières spécifiques.

30 Voir, à cet égard, Kiiver, cité à la note en bas de page 20 des présentes conclusions, p. 46, considérant que l’article 8 du protocole no 2 « n’est qu’une lex specialis de l’article 263 TFUE ».

31 Dans sa lettre de transmission, le gouvernement français a notamment indiqué que l’article 8 du protocole no 2 établit une voie de recours spécifique, habilitant un parlement national ou une de ses chambres à saisir la Cour d’un recours pour violation du principe de subsidiarité par un acte législatif, ce qui constitue l’un des « autres cas prévus par les traités », au sens de l’article 19, paragraphe 3, sous c), TUE, dans lesquels la Cour est compétente pour statuer. Selon le gouvernement français, il ressort donc expressément de l’article 8 du protocole no 2 que le parlement ou la chambre forme le recours en son nom propre, ce qui est également corroboré par le contexte et la genèse de cette disposition.

32 Aux termes de l’article 263, deuxième alinéa, TFUE, les recours peuvent être formés « pour incompétence, violation des formes substantielles, violation des traités ou de toute règle de droit relative à leur application, ou détournement de pouvoir ».

33 Voir article 5, paragraphes 2 à 4, TUE, qui définit les principes respectivement d’attribution, de subsidiarité et de proportionnalité en tant que principes qui, comme expliqué à l’article 5, paragraphe 1, TUE, régissent respectivement la délimitation des compétences de l’Union et leur exercice.

34 On relèvera que d’autres dispositions des traités mentionnent également les parlements nationaux en cantonnant leur rôle au seul principe de subsidiarité. Voir, par exemple, l’article 12, point b), TUE, l’article 69 TFUE et l’article 352, paragraphe 2, TFUE.

35 Voir, par exemple, CONV 286/02, 23 septembre 2002, p. 6 ; CONV 724/01/03, 28 mai 2003, p. 142.

36 Voir, par exemple, CONV 286/02, 23 septembre 2002, p. 7 à 9 ; CONV 331/02, 11 octobre 2002, p. 9 ; CONV 579/03, 27 février 2023, p. 2 et 3 ; CONV 797/03, 10 juin 2003, p. 51.

37 Voir, à cet égard, Baraník, K., Subsidiarity : Mechanisms for monitoring compliance, Service de recherche du Parlement européen, PE 775.868, juillet 2025, p. 20.

38 Voir, par exemple, arrêts du 9 octobre 2001, Pays-Bas/Parlement et Conseil (C-377/98, ci-après l’« arrêt Biotechnology », EU:C:2001:523) (griefs à l’endroit de la base juridique et du principe de subsidiarité), du 18 juin 2015, Estonie/Parlement et Conseil (C-508/13, EU:C:2015:403) (griefs à l’endroit des principes de subsidiarité et de proportionnalité), et du 4 mai 2016, Pologne/Parlement et Conseil (C-358/14, EU:C:2016:323) (griefs à l’endroit de la base juridique et des principes de subsidiarité et de proportionnalité). Il en va de même lorsque la validité d’un acte de l’Union est contestée par la voie d’un renvoi préjudiciel. Voir, par exemple, arrêts du 8 juin 2010, Vodafone e.a. (C-58/08, EU:C:2010:321) (griefs à l’endroit de la base juridique et des principes de subsidiarité et de proportionnalité), et du 22 novembre 2018, Swedish Match (C-151/17, EU:C:2018:938) (griefs à l’endroit des principes de subsidiarité et de proportionnalité).

39 Ainsi, par exemple, la Cour a pu brouiller la distinction entre les principes de subsidiarité et de proportionnalité au point 184 de l’arrêt du 10 décembre 2002, British American Tobacco (Investments) et Imperial Tobacco (C-491/01, EU:C:2002:741), sans excéder les limites de sa compétence dans cette affaire.

40 Voir, par exemple, Schütze, R., « Subsidiarity after Lisbon : Reinforcing the Safeguards of Federalism », Cambridge Law Journal, vol. 68, 2009, p. 525, en particulier p. 533, qui propose de traiter la subsidiarité comme la proportionnalité fédérale et donc d’y recourir pour examiner si l’acte de l’Union restreint de manière disproportionnée l’autonomie nationale. Cela nécessite toutefois d’interpréter le principe de proportionnalité de manière restrictive en ce sens qu’il vise uniquement à examiner si un acte de l’Union limite de manière disproportionnée des droits individuels.

41 On peut soutenir que cela peut même être considéré comme l’une des justifications de l’organisation fédérale de l’Union européenne. Voir, à cet égard, Moussa, M., Federal Impartiality – Navigating Divisive Rights in the EU and the US, Hart Publishing, Oxford, 2026.

42 En outre, l’article 5, paragraphe 2, deuxième phrase, TUE, ainsi que l’article 4, paragraphe 1, TUE, précisent que toute compétence non attribuée à l’Union dans les traités appartient aux États membres.

43 L’article 5, paragraphe 1, TUE dispose : « Le principe d’attribution régit la délimitation des compétences de l’Union. Les principes de subsidiarité et de proportionnalité régissent l’exercice de ces compétences ».

44 Sur les origines du principe de subsidiarité et de la genèse de ce principe dans le texte des traités, voir, par exemple, Schütze, R., From Dual to Cooperative Federalism : The Changing Structure of European Law, Oxford University Press, Oxford, 2009, p. 243 à 256 ; Granat, cité à la note en bas de page 20 des présentes conclusions, p. 9 à 43 ; Fabbrini, F., « The Principle of Subsidiarity », dans Schütze, R., et Tridimas, T. (éd.), Oxford Principles of European Union Law – Volume I : The European Union Legal Order, Oxford University Press, Oxford, 2018, p. 221.

45 Je relève que, par rapport à l’ancien article 5, deuxième alinéa, CE, l’article 5, paragraphe 3, TUE, tel que réécrit par le traité de Lisbonne, vise les États membres « tant au niveau central, qu’au niveau régional et local », reconnaissant ainsi également les niveaux de prise de décision inférieurs au plan national.

46 Voir, à cet égard, Halberstam, D., « Comparative Federalism and the Role of the Judiciary », dans Caldeira, G. A., Kelemen, D., et Whittington, K. E. (éd.), The Oxford Handbook of Law and Politics, Oxford University Press, Oxford, 2008, p. 142, en particulier p. 152.

47 En ce sens, Halberstam opère une distinction entre la subsidiarité instrumentale et la subsidiarité matérielle. Voir Halberstam, cité à la note en bas de page 46 des présentes conclusions, en particulier p. 152 à 154.

48 Si le fondement juridique d’une action législative menée dans une politique donnée fixe lui-même des objectifs que l’Union européenne peut réaliser par son action, toute proposition législative concrète doit respecter ces limites ; dans le cas contraire, elle viole le principe d’attribution.

49 Certaines compétences ont été attribuées à l’Union européenne à titre exclusif, ce qui signifie que les États membres ne peuvent plus légiférer dans ces domaines même si l’Union n’a pas légiféré. Voir, à cet égard, article 2, paragraphe 1, TFUE. Les compétences exclusives sont énumérées de manière exhaustive à l’article 3 TFUE. D’autres compétences sont partagées entre l’Union et les États membres et, ainsi que le précise l’article 2, paragraphe 2, TFUE, dans ces domaines, les États membres peuvent exercer leur compétence dans la mesure où l’Union n’a pas exercé la sienne. Les politiques dans lesquelles l’Union et les États membres partagent les compétences sont énumérées, certes de manière non exhaustive, à l’article 4, paragraphe 2, TFUE.

50 Cela ne signifie pas pour autant que l’Union européenne ait l’obligation de réglementer les matières relevant des compétences exclusives ; toutefois, la question de savoir s’il y a lieu ou non de réglementer est un choix politique qui n’est pas limité par le principe de subsidiarité.

51 Voir arrêt du 5 octobre 2000, Allemagne/Parlement et Conseil (C-376/98, ci-après l’« arrêt Publicité en faveur du tabac », EU:C:2000:544, en particulier points 84 et 85). Voir, également, conclusions de l’avocate générale Kokott dans l’affaire Pologne/Parlement et Conseil (C-358/14, EU:C:2015:848, points 143 et 144) (distinguant le fondement juridique requis, en l’occurrence l’harmonisation du marché intérieur au titre de l’article 114 TFUE, du principe de subsidiarité).

52 Voir, par exemple, conclusions de l’avocat général Léger dans l’affaire Royaume-Uni/Conseil (C-84/94, « Temps de travail », EU:C:1996:93, points 125 à 127) (en distinguant les principes de subsidiarité et de proportionnalité en ce qu’ils s’appliquent à différents niveaux d’action de l’Union).

53 Voir arrêt du 10 décembre 2002, British American Tobacco (Investments) et Imperial Tobacco (C-491/01, EU:C:2002:741, point 122) : « le principe de proportionnalité, qui fait partie des principes généraux du droit [de l’Union] , exige que les moyens mis en œuvre par une disposition [de l’Union] soient aptes à réaliser l’objectif visé et n’aillent pas au-delà de ce qui est nécessaire pour l’atteindre ». Voir également, par exemple, arrêt du 4 mai 2016, Pologne/Parlement et Conseil (C-358/14, EU:C:2016:323, point 78).

54 Dans ce cas, toutefois, le recours en première instance devrait être porté devant le Tribunal.

55 Voir, à cet égard, chapitre 2, intitulé « Politiques relatives aux contrôles aux frontières, à l’asile et à l’immigration », qui fait partie du titre V du traité FUE relatif à l’espace de liberté, de sécurité et de justice. L’article 4, paragraphe 2, sous j), TFUE mentionne l’espace de liberté, de sécurité et de justice parmi les compétences partagées.

56 Voir considérants 22 et 88 du règlement 2024/1351.

57 Arrêt du 4 mai 2016, Pologne/Parlement et Conseil (C-358/14, EU:C:2016:323, point 113).

58 Voir, par exemple, arrêt du 4 mai 2016, Pologne/Parlement et Conseil (C-358/14, EU:C:2016:323, points 122 et 123).

59 Voir arrêt du 13 mai 1997, Allemagne/Parlement et Conseil (C-233/94, EU:C:1997:231, notamment point 28), et arrêt Biotechnology (point 33).

60 Voir, entre autres, arrêt du 4 mai 2016, Pologne/Parlement et Conseil (C-358/14, EU:C:2016:323, point 114).

61 Conclusions de l’avocate générale Kokott dans l’affaire Pologne/Parlement et Conseil (C-358/14, EU:C:2015:848, point 142).

62 Voir, par exemple, arrêts du 12 novembre 1996, Royaume-Uni/Conseil (C-84/94, « Temps de travail », EU:C:1996:431, points 47 et 55) (harmonisation « présuppose » une action à l’échelle de l’Union), Biotechnology (point 32) (compte tenu des effets sur le commerce intra-UE, il est clair que cet objectif est mieux réalisé par l’Union), du 10 décembre 2002, British American Tobacco (Investments) et Imperial Tobacco (C-491/01, EU:C:2002:741, points 180 à 183) (harmonisation nécessitant une action au niveau de l’Union), et du 22 mai 2003, Commission/Allemagne (C-103/01, EU:C:2003:301, point 47) (l’harmonisation des dispositions divergentes ne peut être entreprise que par le législateur de l’Union).

63 Voir, par exemple, Weatherill, S., The Internal Market as a Legal Concept, Oxford University Press, Oxford, 2017, p. 176 ; Davies, G., « The Working Time Case and the Death of Subsidiarity », dans Craig, P., et Schütze, R. (éd.), Landmark Cases in EU Law, Volume I : The Constitutional Cases, Hart Publishing, Oxford, 2025, p. 145.

64 Voir, par exemple, arrêt Publicité en faveur du tabac (point 95).

65 Voir, par exemple, arrêts du 8 juin 2010, Vodafone e.a. (C-58/08, EU:C:2010:321, points 76 à 79) (en raison de l’interdépendance des redevances, approche commune mieux réalisée au niveau de l’Union), et du 4 mai 2016, Pologne/Parlement et Conseil (C-358/14, EU:C:2016:323, points 116 à 118) (en raison de l’interdépendance des objectifs du marché intérieur et de la santé publique, mieux réalisée au niveau de l’Union).

66 Conclusions de l’avocate générale Kokott dans l’affaire Pologne/Parlement et Conseil (C-358/14, EU:C:2015:848, point 164). Voir aussi conclusions de l’avocat général Poiares Maduro dans l’affaire Vodafone e.a. (C-58/08, EU:C:2009:596, point 33). La dimension transnationale de la matière considérée a été retenue comme un élément majeur indiquant que l’action au niveau de l’Union se justifie toujours depuis les orientations données à Édimbourg. Voir Conseil européen, Conclusions de la présidence adoptées à Édimbourg, du 11 au 12 décembre 1992, annexe 1 à la partie A : Approche globale de l’application par le Conseil du principe de subsidiarité et de l’article 3 ter du traité sur l’Union européenne, p. 19.

67 Voir arrêt Biotechnology (point 32), dans lequel la Cour s’est référée aux « mesures prises par les seuls États membres ». Voir également, par exemple, Gutman, K., The Constitutional Foundations of European Contract Law : A Comparative Analysis, Oxford University Press, Oxford, 2014, p. 302, 303 et 351.

68 Arrêt du 18 juin 2015, Estonie/Parlement et Conseil (C-508/13, EU:C:2015:403, point 53). Voir également, par exemple, arrêt du 4 mai 2016, Pologne/Parlement et Conseil (C-358/14, EU:C:2016:323, point 119).

69 Arrêt du 18 juin 2015, Estonie/Parlement et Conseil (C-508/13, EU:C:2015:403, point 54).

70 Voir, à cet égard, Wyatt, D., « Could a “yellow card” for national parliaments strengthen judicial as well as political policing of subsidiarity ? », Croatian Yearbook of European Law & Policy, vol. 2, 2006, p. 1, en particulier p. 10.

71 Dans ses conclusions dans l’affaire Pologne/Parlement et Conseil (C-358/14, EU:C:2015:848, points 146 et 147), l’avocate générale Kokott a également considéré que la Cour ne pouvait exercer qu’un contrôle juridictionnel limité ; la Cour ne peut raisonnablement contrôler que la question de savoir si les institutions de l’Union ont respecté les limites de leur pouvoir d’appréciation dans l’exercice de leurs compétences, en recherchant des erreurs manifestes de leur part.

72 Craig P., et De Búrca, G., EU Law : Text, Cases and Materials, 8e éd., Oxford University Press, Oxford, 2024, p. 130.

73 Comme l’a également suggéré l’avocat général Poiares Maduro dans ses conclusions dans l’affaire Vodafone e.a. (C-58/08, EU:C:2009:596, point 30).

74 À cet égard, voir conclusions de l’avocate générale Kokott dans l’affaire Pologne/Parlement et Conseil (C-358/14, EU:C:2015:848, points 177 à 188), relevant que, dans cette procédure, malgré l’emploi d’une formule standard, les pièces étaient suffisantes, mais exhortant les institutions de l’Union à éviter les formules génériques et à étoffer les considérants d’allégations suffisamment substantielles à l’endroit du principe de subsidiarité ajusté sur la mesure en question.

75 Voir, à cet égard, Öberg, J., « Subsidiarity as a Limit to the Exercise of EU Competences », Yearbook of European Law, vol. 36, no 1, 2017, p. 391.

76 Proposition de la Commission, de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à la gestion de l’asile et de la migration et modifiant la directive 2003/109/CE du Conseil et la proposition de règlement (UE) XXX/XXX [établissant le Fonds « Asile et Migration »] COM(2020) 610 final, du 23 septembre 2020 (ci-après la « Proposition »). Voir également, à cet égard, avis du Comité européen des régions (JO 2021, C 175, p. 32), point 26, ainsi que l’avis du Comité économique et social européen (JO 2021, C 155, p. 58), point 1.1.

77 Proposition, citée à la note en bas de page 76 des présentes conclusions, exposé des motifs, point 2.4.

78 Proposition, citée à la note en bas de page 76 des présentes conclusions, exposé des motifs, point 1.1 (mise en italique par mes soins).

79 Service de recherche du Parlement européen, « The European Commission’s New Pact on Asylum and Migration : Horizontal substitute impact assessment », PE 694.210, août 2021 (ci-après l’« évaluation d’impact du Parlement »), point 4.3, en particulier le point 4.3.2. .

80 Évaluation d’impact du Parlement, citée au point 79 des présentes conclusions, p. 50.

81 Résolution du Parlement européen du 9 octobre 1986 sur une initiative relative à des négociations au sein du Conseil concernant l’élaboration d’une politique commune européenne des réfugiés (JO 1986, C 283, p. 74), point 3.

82 Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen sur l’immigration, SEC(91) 1855 final, 23 octobre 1991, p. 2 et 8.

83 Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen sur les politiques d’immigration et d’asile, COM(94) 23 final, 23 février 1994, p. 1.

84 Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions sur le renforcement de la solidarité au sein de l’Union européenne dans le domaine de l’asile – Un programme européen en faveur d’un meilleur partage des responsabilités et d’une plus grande confiance mutuelle, COM(2011) 835 final, 2 décembre 2011, p. 1.

85 Communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil Stratégie européenne de gestion de l’asile et de la migration, COM(2026) 45 final, 29 janvier 2026, p. 12 (mise en italique par mes soins).

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Textes cités dans la décision

  1. Dublin III - Règlement (UE) 604/2013 du 26 juin 2013 établissant les critères et mécanismes de détermination de l’État membre responsable de l’examen d’une demande de protection internationale introduite dans l’un des États membres par un ressortissant de pays tiers ou un apatride (refonte)
  2. Règlement (UE) 2024/1351 du Parlement européen et du Conseil du 14 mai 2024 relatif à la gestion de l’asile et de la migration, modifiant les règlements (UE) 2021/1147 et (UE) 2021/1060 et abrogeant le règlement (UE) n° 604/2013
  3. Directive 2003/109/CE du 25 novembre 2003 relative au statut des ressortissants de pays tiers résidents de longue durée
  4. Constitution du 4 octobre 1958
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