Édition provisoire

CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. MACIEJ SZPUNAR

présentées le 4 juin 2026 (1)

Affaire C-33/25

T vof

contre

Stichting Bloembollenkeuringsdienst

[demande de décision préjudicielle formée par le College van Beroep voor het bedrijfsleven (cour d’appel du contentieux administratif en matière économique, Pays-Bas)]

« Renvoi préjudiciel – Directive 98/56/CE – Étendue – Plantation de bulbes de fleurs infectés par un virus – Contrôle de la mise en œuvre – Amende – Conservation de la diversité génétique »

I. Introduction

1. En 1636 et 1637, le Royaume des Pays-Bas a connu la « tulipomanie », largement considérée comme la première bulle économique de l’histoire. Pendant cette période, le prix d’un bulbe de tulipe pouvait dépasser celui d’un bien immeuble ou d’une œuvre d’art. Cette bulle semble avoir été causée par la « tulipe brisée », une fleur bicolore rare, belle et mystérieuse qui a fait flamber la demande. Ce n’est qu’en 1928 qu’il a été découvert que la coloration de cette fleur était en fait due à un virus, à savoir le virus de la panachure de la tulipe (en anglais « tulip breaking virus », ci-après le « TBV » (2)).

2. Dans l’affaire au principal, l’autorité compétente a constaté que plusieurs lots de bulbes de tulipes étaient infectés par le TBV. Cette autorité a interdit leur replantation, indépendamment du point de savoir si les bulbes qui en dériveraient seraient destinés à la commercialisation.

3. La juridiction de renvoi cherche donc à clarifier le champ d’application de la directive 98/56/CE (3). Elle souhaite savoir si les exigences phytosanitaires et de qualité prévues par cette directive s’appliquent seulement au stade de la commercialisation ou également à celui de la plantation et, dans le premier cas, si les États membres restent libres d’étendre ces exigences au stade de la plantation.

4. On peut dire que la présente affaire illustre la chute de la tulipe brisée, qui est passée du statut de produit de luxe à celui d’article indésirable voire interdit (4).

II. Le cadre juridique

A. Le droit de l’Union

5. Les considérants 3 et 8 à 10 de la directive 98/56 énoncent :

« (3) considérant que l’adoption de conditions harmonisées au niveau [de l’Union européenne] garantira que les acheteurs sur tout le territoire de [l’Union] recevront des matériels de multiplication en bon état phytosanitaire et de bonne qualité ;

…

(8) considérant qu’il relève, en premier lieu, de la responsabilité des fournisseurs de matériels de multiplication d’assurer que leurs produits remplissent les conditions établies par la présente directive ;

(9) considérant qu’il est nécessaire que les autorités compétentes des États membres, en effectuant des contrôles et des inspections, garantissent que ces fournisseurs satisfont auxdites conditions ;

(10) considérant que des mesures de contrôle [de l’Union] devraient être introduites pour garantir une application uniforme dans tous les États membres des normes établies par la présente directive ».

6. Aux termes du début de son article 1^er, paragraphe 1, « [l]a présente directive concerne la commercialisation dans [l’Union] des matériels de multiplication de plantes ornementales ».

7. L’article 2, points 2 et 3, de ladite directive dispose :

« Aux fins de la présente directive, on entend par :

[…]

2) “Fournisseur” : toute personne physique ou morale faisant profession de commercialiser ou d’importer du matériel de multiplication ;

3) “Commercialisation” : la vente ou la livraison par un fournisseur à une autre personne. La vente inclut le maintien à disposition ou en stock, l’exposition pour la vente, l’offre à la vente. »

8. L’article 3 de la même directive est libellé comme suit :

« 1. Les fournisseurs ne peuvent commercialiser des matériels de multiplication que si ces matériels satisfont aux exigences de la présente directive.

2. Le paragraphe 1 n’est pas applicable aux matériels de multiplication destinés à :

[…]

c) la conservation de la diversité génétique.

3. Les modalités détaillées d’application du paragraphe 2 peuvent être adoptées conformément à la procédure prévue à l’article 17 ».

9. L’article 5, paragraphes 1, 2 et 4, de la directive 98/56 prévoit :

« 1. […] les matériels de multiplication doivent, lors de leur commercialisation :

– être, au moins d’après l’examen visuel, essentiellement indemnes d’organismes nuisibles affectant leur qualité ainsi que de tout signe ou symptôme de tels organismes réduisant leur utilité,

[…]

– avoir, s’ils sont commercialisés avec référence à une variété conformément à l’article 9, une identité et une pureté variétale satisfaisante.

2. Tout matériel de multiplication présentant des signes ou des symptômes visibles de la présence d’organismes nuisibles est traité de manière adéquate ou, le cas échéant, retiré.

[…]

4. Dans le cas des bulbes de fleurs, les dispositions suivantes doivent également être respectées :

– les matériels de multiplication doivent être dérivés directement de matériels qui ont été contrôlés au stade de la culture et qui sont effectivement indemnes des organismes nuisibles et des maladies ainsi que des signes et des symptômes desdits organismes et maladies ».

10. Aux termes de l’article 7, paragraphes 1 et 2, de cette directive :

« 1. Les fournisseurs qui produisent des matériels de multiplication sont tenus :

– d’identifier et de surveiller les points critiques de leur processus de production qui ont des répercussions sur la qualité des matériels,

– de conserver, aux fins d’une consultation sur demande de l’organisme officiel responsable, des informations relatives à la surveillance visée au premier tiret,

– de prélever, le cas échéant, des échantillons à analyser dans un laboratoire disposant d’installations et de compétences appropriées,

– de veiller à ce que les lots de matériels de multiplication restent identifiables séparément pendant la production.

2. En cas d’apparition, dans les installations d’un fournisseur produisant des matériels de multiplication, d’un organisme nuisible cité dans la directive 77/93/CEE ^[(5)^] ou visé par une mesure arrêtée en application de l’article 5, paragraphe 5, le fournisseur le signale à l’organisme officiel responsable et applique toutes les mesures prévues par ce dernier ».

11. L’article 8, paragraphes 1 et 2, de ladite directive prévoit :

« 1. Les matériels de multiplication sont commercialisés en lots. […]

2. Pour la commercialisation, les matériels de multiplication sont accompagnés d’une étiquette ou d’un autre document émis par le fournisseur ».

12. L’article 12, paragraphe 1, de la même directive dispose :

« Les États membres veillent à ce que les fournisseurs prennent toutes les mesures nécessaires pour se conformer aux exigences de la présente directive. À cet effet, les États membres font en sorte que les matériels de multiplication soient soumis à des contrôles officiels :

– au moins aléatoires, et

– au moins en ce qui concerne la commercialisation auprès de personnes dont la profession n’est pas de produire ou de vendre des plantes ornementales ou des matériels de multiplication

pour vérifier leur conformité aux exigences. […] ».

[…]

13. L’article 13 de la directive 98/56 est libellé comme suit :

« 1. S’il est constaté, lors des contrôles officiels visés à l’article 12 […], que les matériels de multiplication ne sont pas conformes aux prescriptions de la présente directive, l’organisme officiel responsable veille à ce que le fournisseur prenne toute mesure appropriée pour y remédier ou, si cela n’est pas possible, interdit la commercialisation de ces matériels de multiplication dans [l’Union].

2. S’il est constaté que les matériels de multiplication commercialisés par un fournisseur ne sont pas conformes aux prescriptions de la présente directive, l’État membre concerné veille à ce que des mesures appropriées soient prises à l’encontre de ce fournisseur.

3. Toute mesure prise en application du paragraphe 2 est levée dès qu’il est établi avec une certitude suffisante que les matériels de multiplication destinés à la commercialisation par le fournisseur seront, à l’avenir, conformes aux prescriptions et conditions de la présente directive ».

14. L’article 15 de cette directive prévoit que « [l]a commercialisation de matériels de multiplication conformes aux prescriptions de la présente directive n’est soumise à aucune restriction en ce qui concerne le fournisseur, la qualité, les aspects phytosanitaires, l’étiquetage et l’emballage, en dehors de celles prévues par la présente directive ».

B. Le droit néerlandais

15. L’article 1^er du Landbouwkwaliteitsbesluit 2007 (décret de 2007 sur la qualité des produits agricoles) (ci-après le « décret de 2007 ») transpose en droit néerlandais certaines définitions figurant à l’article 2 de la directive 98/56. La définition de la notion de « commercialisation » est équivalente à celle prévue par cette directive.

16. En vertu de l’article 9 de ce décret, « [l]es matériels de multiplication de bulbes ne sont commercialisés que s’ils sont conformes aux articles 3 à 9 de la directive 98/56 et aux règles prévues par le présent décret ou en vertu de celui-ci ».

III. Les faits, la procédure et les questions préjudicielles

17. T vof, la requérante au principal, est une vennootschap onder firma (société en nom collectif) qui cultive des bulbes de fleurs. Elle est affiliée à la Stichting Bloembollenkeuringsdienst (fondation de certification des bulbes, ci-après la « BKD »).

18. Au printemps 2020, lors d’inspections sur le terrain dans les installations de la requérante au principal, la BKD a constaté que cinq lots de tulipes, chacun d’une variété différente, étaient infectés par le TBV (ci-après les « lots concernés »). Ces lots ont donc été rejetés.

19. Dans le Registratie voorjaarsgewassen (registre des cultures printanières) de 2021, la requérante au principal a indiqué avoir replanté les lots concernés.

20. Par lettre du 20 janvier 2021, la BKD a demandé des éclaircissements à ce sujet. Par courriel du 21 janvier 2021, la requérante au principal a répondu qu’elle avait enregistré plus de 400 variétés et que les cinq lots concernés étaient passés à travers les mailles du filet. Par ailleurs, elle a demandé une dispense pour la plantation de ces lots.

21. Le 25 janvier 2021, la BKD a ordonné à la requérante au principal de détruire trois des lots concernés, faute de quoi l’affaire serait soumise au Tuchtgerecht voor de Bloembollensector (conseil de discipline du secteur de la bulbiculture, Pays-Bas). En outre, elle a accordé une dispense à cette occasion et sous certaines conditions pour la plantation des deux lots restants. La BKD a informé la requérante au principal que, en raison de la plantation prématurée et du défaut de dépôt d’une demande en temps utile, elle soumettrait cette affaire au conseil de discipline pour examen.

22. Le lendemain, la requérante au principal a demandé l’autorisation d’assainir les lots concernés en identifiant et en éliminant les bulbes de tulipes contaminés par le TBV, ce que la BKD a refusé. En conséquence, après avoir arraché les bulbes, elle a identifié et retiré ceux contaminés par le TBV de deux des lots concernés et a détruit les trois autres lots.

23. Dans sa déclaration engageant la procédure disciplinaire, la BKD a reproché à la requérante au principal d’avoir planté ou, à tout le moins, cultivé, à l’automne 2020, des bulbes des lots concernés en vue de récolter, ou, à tout le moins, de faire fleurir à titre professionnel, ces bulbes, qui n’étaient pas dérivés directement de matériels ayant été contrôlés au stade de la culture et étant effectivement indemnes d’organismes nuisibles et de maladies ainsi que de signes et de symptômes de ces organismes et maladies, tels que visés à l’article 9 du décret de 2007, lu en combinaison avec l’article 3, paragraphe 1, et l’article 5, paragraphe 4, de la directive 98/56.

24. Le 13 janvier 2022, le Tuchtgerecht voor de Bloembollensector (conseil de discipline du secteur de la bulbiculture) a jugé ces faits établis et a infligé à la requérante au principal une amende de 12 500 euros.

25. La requérante au principal a interjeté appel de cette décision devant le College van Beroep voor het bedrijfsleven (cour d’appel du contentieux administratif en matière économique, Pays-Bas), qui est la juridiction de renvoi.

26. Devant cette juridiction, la requérante au principal a fait valoir qu’elle était la seule cultivatrice des variétés en cause, pour lesquelles il n’existe qu’un petit nombre de bulbes. La destruction des bulbes entraînerait donc la disparition de la variété. Lorsqu’un producteur détecte des maladies dans une variété de tulipe aussi rare, il s’efforce d’identifier et d’éliminer les bulbes contaminés, afin d’éviter l’extinction de la variété. D’un point de vue purement économique, il serait plus logique de détruire tous les bulbes contaminés ou, à tout le moins, de ne pas les replanter, car les coûts liés à leur identification et à leur élimination l’emportent souvent sur les recettes qui en résultent. Bien que la requérante au principal ait planté les lots concernés en 2020, elle ne les a pas commercialisés par la suite et n’en avait pas l’intention.

27. Pour sa part, la BKD fait valoir que la plantation de lots rejetés enfreint l’article 3, paragraphe 1, de la directive 98/56, lu en combinaison avec l’article 5, paragraphe 4, de celle-ci. Selon elle, la notion de « commercialisation », au sens de l’article 2, paragraphe 3, de cette directive, inclut le « maintien à disposition ». La requérante au principal aurait maintenu « à disposition » des lots de bulbes en les cultivant et, partant, en les commercialisant. Il s’ensuit que les exigences auxquelles doivent satisfaire les matériels en vertu des articles 3 à 9 de la directive 98/56 (auxquels l’article 9 du décret de 2007 fait référence) sont bien applicables.

28. Dans ce contexte, la juridiction de renvoi a décidé de surseoir à statuer et de saisir la Cour des questions préjudicielles suivantes :

« 1) L’expression “maintien à disposition ou en stock” figurant à l’article 2, point 3, de la directive 98/56 doit-elle être interprétée en ce sens qu’elle s’applique également lorsque des matériels de multiplication sous la forme de bulbes de fleurs ont été plantés mais n’ont pas encore été récoltés, de sorte que la plantation de bulbes de fleurs implique également que ces bulbes sont commercialisés au sens de cette disposition ?

2) L’exception prévue à l’article 3, paragraphe 2, initio et sous c), de la directive 98/56 s’applique-t-elle également au cas d’un bulbiculteur qui plante des bulbes de fleurs en vue de la conservation d’un cultivar particulier ? ^[(6)^]

3) L’exception prévue à l’article 3, paragraphe 2, initio et sous c), de la directive 98/56 peut-elle être également invoquée même si aucune modalité détaillée visée à l’article 3, paragraphe 3, de cette directive n’a encore été adoptée ?

4) Compte tenu notamment de son considérant 10, la directive 98/56 permet-elle aux États membres, dans les dispositions nationales de transposition de cette directive qui renvoient aux articles 3 à 9 de celle-ci, de donner à la notion de “commercialisation” une signification plus étendue que la définition de l’article 2, point 3, de ladite directive, de sorte que la plantation de bulbes de fleurs est elle aussi considérée comme une “commercialisation”, et que la violation de ces dispositions de droit national peut être sanctionnée par une amende ? »

29. Les gouvernements néerlandais et hellénique ainsi que la Commission européenne ont présenté des observations écrites. Les mêmes parties, ainsi que la requérante au principal, ont participé à l’audience qui s’est tenue le 5 mars 2026.

IV. Appréciation

A. Sur les première et quatrième questions préjudicielles

1. Observations liminaires

30. À titre liminaire, il y a lieu d’observer que, selon une jurisprudence constante, dans le cadre de la procédure de coopération entre les juridictions nationales et la Cour instituée à l’article 267 TFUE, il appartient à celle-ci de donner au juge national une réponse utile qui lui permette de trancher le litige dont il est saisi. Dans cette optique, il incombe, le cas échéant, à la Cour de reformuler les questions qui lui sont soumises. En outre, la Cour peut être amenée à prendre en considération des normes du droit de l’Union auxquelles le juge national n’a pas fait référence dans l’énoncé de sa question (7).

31. Par ailleurs, la circonstance que, sur le plan formel, la juridiction de renvoi a visé, dans ses questions, certaines dispositions déterminées du droit de l’Union ne fait pas obstacle à ce que la Cour lui fournisse tous les éléments d’interprétation qui peuvent être utiles au jugement de l’affaire au principal, en extrayant de l’ensemble des éléments fournis par cette juridiction, et notamment de la motivation de la décision de renvoi, les éléments du droit de l’Union qui appellent une interprétation compte tenu de l’objet du litige (8).

32. À cet égard, compte tenu de son libellé, la première question porte uniquement sur le point de savoir si la définition de la notion de « commercialisation » figurant à l’article 2, point 3, de la directive 98/56 – et, en particulier celle de l’expression « maintien à disposition ou en stock » – couvre la plantation de bulbes de fleurs qui n’ont pas encore été récoltés. En cas de réponse négative, par sa quatrième question, la juridiction de renvoi demande alors de préciser si un État membre peut étendre cette définition de manière à y inclure la plantation de bulbes de fleurs, de sorte qu’une violation des dispositions du droit national qui renvoient aux articles 3 à 9 de la directive 98/56 pourrait être sanctionnée par une amende.

33. Toutefois, il ressort du dossier dont dispose la Cour et des arguments qui ont été exposés lors de l’audience que l’enjeu de l’affaire au principal est plus large que celui indiqué par le libellé des questions, en ce qu’il porte également sur l’étendue de l’harmonisation opérée par la directive 98/56 et, en particulier, par l’article 5, paragraphe 4, de celle-ci.

34. En effet, selon la juridiction de renvoi, la question qui se pose est celle de savoir si c’est à bon droit que le Tuchtgerecht voor de Bloembollensector (conseil de discipline du secteur de la bulbiculture) a constaté que, en replantant les lots concernés qui avaient été rejetés en raison de la présence du TBV, la requérante au principal avait violé l’article 3, paragraphe 1, de la directive 98/56, lu en combinaison avec l’article 5, paragraphe 4, de celle-ci.

35. En outre, la juridiction de renvoi semble privilégier une interprétation de la notion de « commercialisation », figurant à l’article 2, point 3, de la directive 98/56, qui n’inclut pas les activités se déroulant au stade (de production) de la plantation de bulbes de fleurs (9), stade auquel ceux-ci ne sont pas encore un produit fini. Le gouvernement hellénique et la Commission partagent cette position. Lors de l’audience, le gouvernement néerlandais a admis que, à proprement parler, le stade de la plantation ne relève pas de la notion de « commercialisation ». Néanmoins, il a maintenu que la directive 98/56 établit des règles applicables au stade de la plantation.

36. En outre, en mentionnant les considérants 10 et 18 de la directive 98/56, respectivement, dans sa quatrième question et dans sa motivation, la juridiction de renvoi cherche à obtenir des éclaircissements sur le degré d’harmonisation opéré par cette directive et sur la compétence que conservent les États membres pour réglementer le domaine des matériels de multiplication des plantes ornementales.

37. Dans ces conditions, il convient de comprendre que, par sa première question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 3, paragraphe 1, et l’article 5, paragraphe 4, de la directive 98/56 doivent être interprétés en ce sens qu’ils interdisent la replantation de matériels dont il a été constaté, au stade de la culture, qu’ils n’étaient pas effectivement indemnes d’organismes nuisibles et de maladies, indépendamment du point de savoir si les matériels de multiplication qui en sont dérivés sont destinés à la commercialisation, au sens de l’article 2, point 3, de cette directive.

38. Par sa quatrième question, posée en cas de réponse négative à la première, la juridiction de renvoi cherche à savoir, en substance, si la directive 98/56 doit être interprétée en ce sens qu’elle permet aux États membres d’interdire la replantation de matériels dont il a été constaté, au stade de la culture, qu’ils n’étaient pas effectivement indemnes d’organismes nuisibles et de maladies, indépendamment du point de savoir si les matériels de multiplication qui en sont dérivés sont destinés à la commercialisation.

2. Sur la première question préjudicielle

a) Les dispositions introductives de la directive 98/56 se concentrent sur la « commercialisation » des matériels de multiplication

39. La directive 98/56 fixe les exigences auxquelles doivent satisfaire les matériels de multiplication eux-mêmes (titre III), les fournisseurs de ces matériels (titre IV) ainsi que la commercialisation et l’étiquetage desdits matériels (titre V).

40. Ces exigences sont destinées à s’appliquer dans un cadre déterminé. L’article 1^er, de la directive 98/56, qui figure sous le titre I, intitulé « Champ d’application »), dispose, à son paragraphe 1, que celle-ci s’applique à la commercialisation des matériels de multiplication des plantes ornementales dans l’Union.

41. Pour sa part, la « commercialisation » est définie à l’article 2, point 3, de la directive 98/56 comme « la vente ou la livraison par un fournisseur à une autre personne. La “vente” inclut le maintien à disposition ou en stock, l’exposition pour la vente, l’offre à la vente ». Par ailleurs, aux termes de l’article 2, point 2, de cette directive, on entend par « fournisseur » « toute personne physique ou morale faisant profession de commercialiser ou d’importer du matériel de multiplication ».

42. En outre, en vertu de l’article 3, paragraphe 1, de la directive 98/56, les fournisseurs ne peuvent commercialiser des matériels de multiplication que si ces matériels satisfont aux exigences de cette directive.

43. Selon moi, une lecture combinée de ces dispositions introductives indique que le champ d’application de la directive 98/56 est circonscrit à la commercialisation des matériels de multiplication, ce qui exclut la production de ces matériels.

44. Toutefois, l’article 5, paragraphe 4, de la directive 98/56 exige que les matériels de multiplication soient contrôlés au stade de la culture, ce qui soulève la question de savoir si l’exigence phytosanitaire qui y est établie s’applique également au stade de la production.

45. Afin de répondre à la question posée par la juridiction de renvoi, il faut donc examiner le contexte dans lequel s’inscrivent les dispositions susmentionnées de la directive 98/56 et les objectifs de celle-ci. La genèse des dispositions du droit de l’Union peut également révéler des éléments pertinents pour leur interprétation (10).

b) L’évolution de la directive 91/682/CEE vers la directive 98/56

46. S’agissant de la genèse de la directive 98/56, il résulte de ses considérants 19 à 23 que celle-ci vise à simplifier le régime établi par la directive 91/682/CEE (11), qui l’a précédée, notamment en clarifiant la question des personnes à soumettre au contrôle dans le cadre de ce régime (12).

47. À cette fin, la définition du terme « fournisseur » a été modifiée pour limiter considérablement l’éventail des activités couvertes par ce terme (13). Alors que, selon l’article 3, point c), de la directive 91/682, cette définition incluait les personnes exerçant les activités de « reproduction, production, protection et/ou traitement et mise sur le marché » de matériels de multiplication ou de plantes ornementales, la définition figurant à l’article 2, point 2, de la directive 98/56 ne couvre que les personnes faisant profession « de commercialiser ou d’importer » du matériel de multiplication.

48. Néanmoins, je relève également que, en vertu de son article 1^er, paragraphe 1, la directive 91/682 s’appliquait à la commercialisation des matériels de multiplication des plantes ornementales et des plantes ornementales.

49. Afin de déterminer avec certitude si le champ d’application de la directive 91/682 était plus large que celui de la directive 98/56, il est nécessaire de comparer l’économie générale de ces deux directives.

c) L’économie générale de la directive 91/682

50. En ce qui concerne l’économie générale de la directive 91/682, je tiens à préciser d’emblée que, à l’instar de son article 3, point c), relatif à la définition du terme « fournisseur », plusieurs autres dispositions de celle-ci indiquaient que les exigences qu’elle prévoyait s’appliquaient indistinctement tant au stade de la commercialisation qu’à celui de la production.

51. Premièrement, l’article 5, paragraphe 1, de la directive 91/682 disposait que « [l]es États membres veillent à ce que les fournisseurs prennent toutes les mesures nécessaires pour assurer le respect des normes fixées par la présente directive à tous les stades de la production et de la commercialisation […] » (14).

52. Deuxièmement, l’article 17 de la directive 91/682 disposait que « [l]es États membres veillent à ce que les matériels de multiplication et les plantes ornementales fassent l’objet, au cours de leur production et commercialisation, d’un contrôle officiel effectué au moins par sondage et destiné à établir que les prescriptions et les conditions de la présente directive ont été respectées » (15).

53. Troisièmement, et en tout état de cause, toutes les dispositions de la directive 91/682 imposant des exigences qualitatives et phytosanitaires relatives aux matériels de multiplication s’adressaient aux « fournisseurs » et couvraient donc indistinctement toutes les activités mentionnées au point 47 des présentes conclusions.

54. Cela m’amène à l’examen de l’économie générale de la directive 98/56.

d) L’économie générale de la directive 98/56

55. Ainsi que je l’ai mentionné, le titre III de la directive 98/56, qui comprend les articles 3 à 5 de celle-ci, établit les exigences auxquelles doivent satisfaire les matériels de multiplication.

56. À cet égard, l’article 3, paragraphe 1, de la directive 98/56 est une disposition générale, qui détermine la conséquence du non-respect des exigences énoncées au titre III, à savoir que les fournisseurs ne peuvent pas commercialiser les matériels de multiplication. Pour sa part, le paragraphe 2 de cet article prévoit une dérogation à son paragraphe 1, en disposant que les fournisseurs peuvent commercialiser des matériels de multiplication destinés aux fins visées aux points a) à c), même si ces matériels ne sont pas conformes auxdites exigences (16).

57. Quant aux articles 4 et 5 de la directive 98/56, ce sont des dispositions essentielles qui établissent les exigences auxquelles doivent satisfaire les matériels de multiplication. On peut distinguer deux séries d’exigences pertinentes pour la présente affaire : i) celles applicables à tous les matériels, prévues à l’article 4 et à l’article 5, paragraphe 1, et ii) celles applicables aux bulbes de fleurs, en vertu de l’article 5, paragraphe 4. Compte tenu de sa pertinence pour la présente affaire, j’examinerai cette dernière disposition séparément.

58. En conséquence, sans préjudice de l’obligation de respecter les conditions pertinentes prévues par d’autres actes de l’Union (17), tous les matériels de multiplication doivent, lors de leur commercialisation, être conformes aux exigences établies à l’article 5, paragraphe 1, de la directive 98/56, qui, à son premier tiret, impose que les matériels de multiplication soient, au moins d’après l’examen visuel, essentiellement indemnes d’organismes nuisibles affectant leur qualité ainsi que de tout signe ou symptôme de tels organismes réduisant leur utilité.

59. À cet égard, conformément à l’article 5, paragraphe 2, de la directive 98/56, un matériel présentant des signes ou des symptômes visibles de la présence d’organismes nuisibles doit être traité de manière adéquate ou, le cas échéant, retiré.

60. Dans ce contexte, le gouvernement néerlandais interprète, en substance, l’article 5, paragraphe 2, de la directive 98/56 en ce sens que les exigences prévues à l’article 5 de celle-ci s’appliquent indépendamment de la question de savoir si un matériel est destiné à la commercialisation.

61. Je ne partage pas ce point de vue.

62. En premier lieu, ainsi qu’en témoignent les termes similaires utilisés à l’article 5, paragraphe 1, premier tiret, et à l’article 5, paragraphe 2, de la directive 98/56, ces deux dispositions ont trait à la même exigence, la seconde prévoyant une conséquence spécifique en cas de non-respect de l’exigence prévue à la première. En second lieu, l’article 5, paragraphe 2, de cette directive ne saurait être interprété sans tenir compte de l’article 5, paragraphe 1, et de l’article 3, paragraphe 1, de celle-ci, en vertu desquels les exigences imposées par ladite directive ne s’appliquent qu’aux matériels de multiplication lors de leur commercialisation.

63. Il s’ensuit que, en substance, l’article 5, paragraphe 2, de la directive 98/56 offre une solution de remplacement à l’interdiction de commercialisation. Si le matériel est traité de manière adéquate, il peut tout de même être commercialisé. Cela n’est possible qu’en ce qui concerne l’exigence établie à l’article 5, paragraphe 1, premier tiret, de cette directive, car c’est la seule à laquelle il peut être satisfait par le traitement du matériel de multiplication. Au contraire, s’agissant des exigences établies à l’article 5, paragraphe 1, deuxième à cinquième tirets, de ladite directive, qui concernent des aspects tels que les défauts, la vigueur, les dimensions, la capacité de germination ou encore l’identité variétale et la pureté insatisfaisantes, il n’existe aucun traitement adéquat permettant de remédier à leur non-respect. Celui-ci ne peut donc conduire qu’à une interdiction de commercialiser ce matériel, conformément à l’article 3, paragraphe 1, de cette directive.

64. Cette interprétation est corroborée par l’article 7, paragraphe 2, de la directive 98/56. Cet article, qui figure sous le titre IV, relatif aux exigences auxquelles doivent satisfaire les fournisseurs (18), impose des exigences spécifiques aux fournisseurs qui produisent des matériels de multiplication. En particulier, l’article 7, paragraphe 2, de cette directive dispose que, en cas d’apparition, dans les installations d’un fournisseur produisant des matériels de multiplication, d’un organisme nuisible cité dans le règlement 2016/2031 (19) ou visé par une mesure arrêtée en application de l’article 5, paragraphe 5, de la directive 98/56, le fournisseur le signale à l’organisme officiel responsable et applique toutes les mesures prévues par ce dernier.

65. L’article 7, paragraphe 2, de la directive 98/56 prévoit expressément que des mesures soient prises au stade de la production, si les circonstances qui y sont énoncées se présentent. À mon avis, en dehors de ce cadre, de telles mesures ne peuvent pas être prises. En l’espèce, il ne ressort pas du dossier dont dispose la Cour que la BKD ait invoqué l’application de cette disposition.

66. Je vais maintenant examiner le titre V de la directive 98/56, intitulé « Commercialisation et étiquetage des matériels de multiplication ». Cet intitulé pourrait donner l’impression que les autres exigences auxquelles doivent satisfaire les matériels de multiplication, telles que celles énumérées au titre III, s’appliquent également à d’autres stades. Toutefois, je ne pense pas que ce soit le cas. Les dispositions du titre V de cette directive exigent, en substance, que les matériels de multiplication soient commercialisés en lots (article 8, paragraphe 1), avec référence à une variété, si les conditions énoncées à l’article 9 sont remplies, et soient accompagnés d’une étiquette (article 8, paragraphe 2). Tant les exigences du titre III que celles du titre V visent des aspects qui font donc partie intégrante du produit (20) et s’appliquent au stade de la commercialisation. La seule différence réside dans le fait que les exigences du titre III sont intrinsèques aux matériels de multiplication, alors que celles du titre V leur sont extrinsèques.

67. Enfin, le titre VIII de la directive 98/56 concerne des mesures de contrôle et des dispositions générales, dont les articles 12 et 13 de cette directive sont particulièrement pertinents aux fins de la présente affaire. Alors que l’article 12 concerne les inspections visant à contrôler le respect des prescriptions de cette directive, l’article 13 traite des mesures d’application (enforcement).

68. À cet égard, en vertu de l’article 12, paragraphe 1, de la directive 98/56, les États membres veillent à ce que les fournisseurs (21) prennent toutes les mesures nécessaires pour se conformer aux exigences de cette directive. À cet effet, en vertu du second tiret de cette disposition, ils font en sorte que les matériels de multiplication soient soumis à un contrôle officiel au moins en ce qui concerne la commercialisation auprès de personnes dont la profession n’est pas de produire ou de vendre des plantes ornementales ou des matériels de multiplication.

69. Toutes les parties qui sont intervenues devant la Cour se sont concentrées sur les expressions « au moins » et « en ce qui concerne la commercialisation », en faisant valoir que des contrôles peuvent également avoir lieu au stade de la production. Si cette interprétation est plausible, il me semble qu’il faudrait mettre l’accent sur le type de commercialisation pour lequel les contrôles officiels sont obligatoires (22).

70. Cette dernière interprétation est corroborée par une lecture combinée du second tiret de l’article 12, paragraphe 1, avec l’article 6, paragraphe 2, et l’article 8, paragraphes 3 et 4, de la directive 98/56. En vertu de ces dispositions, « la commercialisation de matériels de multiplication à des personnes dont ce n’est pas la profession de produire ou de vendre des plantes ornementales ou des matériels de multiplication » est exemptée de certaines exigences imposées par cette directive. Cela signifie que le second tiret de l’article 12, paragraphe 1, doit être considéré dans son ensemble, c’est-à-dire sans se concentrer sur la dichotomie entre « commercialisation » et « production ».

71. De même, si le champ d’application de la directive 98/56 comprenait également la production, les contrôles à ce stade ne seraient pas facultatifs.

72. En tout état de cause, une chose est certaine : alors que l’article 17 de la directive 91/682 exigeait des contrôles officiels lors de la production et de la commercialisation, la directive 98/56 ne vise que la commercialisation (23).

73. Enfin, l’article 13, paragraphe 1, de la directive 98/56 établit les conséquences générales du non-respect des exigences cette directive, à savoir que l’organisme officiel veille à ce que le fournisseur prenne les mesures appropriées pour remédier aux manquements (24) ou, si cela n’est pas possible, interdit la commercialisation. En vertu de l’article 13, paragraphe 2, de cette directive, lorsqu’un fournisseur ne se conforme pas aux exigences de celle-ci, des mesures appropriées doivent être prises à son encontre, sous réserve du respect des conditions prévues à l’article 13, paragraphe 3, de ladite directive.

74. En résumé, il apparaît que la directive 91/682 s’appliquait tant au stade de la production qu’à celui de la commercialisation. En revanche, la directive 98/56 semble ne s’appliquer qu’au stade de la commercialisation, sans préjudice de son article 7, qui vise spécifiquement les fournisseurs qui produisent des matériels de multiplication.

75. Cette conclusion est néanmoins mise à l’épreuve par l’article 5, paragraphe 4, de la directive 98/56 (25), qui exige que les bulbes de fleurs soient contrôlés au stade de la culture. Il est donc nécessaire de préciser le champ d’application de cette disposition.

e) Sur le champ d’application de l’article 5, paragraphe 4, de la directive 98/56

76. Il résulte de ce qui précède que seules deux dispositions de la directive 98/56, à savoir l’article 7 et l’article 5, paragraphe 4, de celle-ci, semblent remettre en cause la conclusion, par ailleurs univoque, selon laquelle cette directive s’applique seulement à la commercialisation de matériels de multiplication des plantes ornementales.

77. En ce qui concerne l’article 7 de la directive 98/56, son libellé est néanmoins assez clair. Par conséquent, les exigences imposées aux producteurs sont bien définies. En revanche, l’article 5, paragraphe 4, de cette directive n’est pas tout à fait clair quant au type de matériel qu’il vise et quant aux conséquences juridiques du non-respect de l’exigence qu’il impose.

78. Je rappelle que, en vertu de cette dernière disposition, applicable aux bulbes de fleurs, les matériels de multiplication doivent être dérivés directement de matériels qui ont été contrôlés au stade de la culture et qui sont effectivement indemnes d’organismes nuisibles et de maladies ainsi que des signes et des symptômes de ces organismes et maladies.

79. Ainsi que la Commission l’a fait valoir lors de l’audience, l’article 5, paragraphe 4, de la directive 98/56 vise deux types de matériels, à savoir les matériels parents (ou source) et les matériels de multiplication qui en sont dérivés. D’une part, les contrôles effectués au stade de la culture et les conditions phytosanitaires prévues par cette disposition concernent les matériels parents. D’autre part, ladite disposition s’applique aux matériels de multiplication qui en sont dérivés, lors de leur commercialisation.

80. En substance, ce sont les matériels parents qui doivent être contrôlés au stade de la culture et être effectivement indemnes des organismes nuisibles et des maladies ainsi que des signes et des symptômes desdits organismes et maladies, indépendamment du point de savoir si ces matériels parents seront commercialisés ou non. À l’inverse, conformément à l’économie générale de la directive 98/56, et notamment à son article 5, paragraphe 1, les matériels de multiplication qui en sont dérivés, destinés à la commercialisation, doivent être issus de matériels parents conformes à cette condition phytosanitaire.

81. Il s’ensuit que des matériels parents qui ont été contrôlés et ne sont pas effectivement indemnes d’organismes nuisibles et de maladies ainsi que de signes et de symptômes de ces organismes et maladies ne peuvent pas être replantés pour produire des matériels de multiplication destinés à la commercialisation. En revanche, si les matériels de multiplication qui en sont dérivés ne sont pas destinés à la commercialisation, l’exigence prévue à l’article 5, paragraphe 4, de la directive 98/56 ne leur est pas applicable.

82. Cette interprétation est conforme, notamment, à celle de l’article 7, paragraphe 2, de la directive 98/56, exposée aux points 64 et 65 des présentes conclusions. À cet égard, je comprends l’article 7, paragraphe 2, de cette directive comme une disposition particulière par rapport à l’article 5, paragraphe 4, de celle-ci. D’une part, cette première disposition traite, notamment, des matériels plantés ayant été infectés par un organisme nuisible cité dans le règlement 2016/2031, auquel cas les fournisseurs doivent mettre en œuvre toutes les mesures prévues par l’organisme officiel responsable, indépendamment du point de savoir si ces matériels seront replantés pour produire des matériels de multiplication destinés à la commercialisation. D’autre part, l’article 5, paragraphe 4, de ladite directive concerne les matériels contaminés par tout « organism[e] nuisibl[e] et […] maladi[e] », qui ne sont pas nécessairement cités dans le règlement 2016/2031. Dans ce cas, aucune mesure concernant les matériels parents contaminés n’est envisagée, puisque cette disposition s’applique non pas aux matériels parents, mais aux matériels de multiplication qui en sont dérivés, ainsi que je l’ai relevé au point 79 des présentes conclusions.

83. En outre, l’interprétation que je propose aux points 80 et 81 des présentes conclusions ne porte pas atteinte à l’effet utile de la directive 98/56, qui vise à garantir que les acheteurs reçoivent des matériels de multiplication en bon état phytosanitaire et de bonne qualité (26).

84. En effet, la directive 98/56 prévoit des mécanismes permettant de retracer l’origine des matériels de multiplication, garantissant ainsi qu’ils dérivent de matériels parents sains. En particulier, les fournisseurs doivent être enregistrés pour les activités qu’ils exercent, conformément à l’article 6 de cette directive (27). En outre, en vertu de l’article 8, paragraphe 1, de ladite directive, les fournisseurs doivent tenir des registres de la composition et de l’origine des différents lots. Par ailleurs, l’article 8, paragraphe 2, de la même directive prévoit que, pour la commercialisation, les matériels de multiplication doivent être accompagnés d’une étiquette ou d’un autre document émis par le fournisseur (28).

85. À cet égard, la présente affaire doit être distinguée de celle ayant donné lieu à l’arrêt Bundesminister für Gesundheit (29), cité par le gouvernement néerlandais dans ses observations écrites.

86. La juridiction de renvoi dans cette affaire demandait à la Cour si l’article 23, paragraphe 2, de la directive 2014/40/UE (30), lu en combinaison avec l’article 2, paragraphe 40, de celle-ci, devait être interprété en ce sens que l’obligation faite aux États membres de veiller à ce que ne soient pas mis sur le marché des produits du tabac dont l’étiquetage de l’unité de conditionnement méconnaît les prescriptions relatives à la présentation de ces produits était circonscrite au stade de leur fourniture par un détaillant au consommateur, excluant ainsi la fourniture de ces produits par un grossiste à un détaillant.

87. En vertu de l’article 23, paragraphe 2, de la directive 2014/40, les États membres veillent à ce que les produits du tabac et les produits connexes non conformes à cette directive, y compris aux actes d’exécution et aux actes délégués qui y sont prévus, ne soient pas mis sur le marché. L’article 2, point 40, de ladite directive définit la notion de « mise sur le marché » comme étant le fait de mettre des produits, quel que soit leur lieu de fabrication, à la disposition des consommateurs de l’Union, à titre onéreux ou non, y compris par vente à distance (31).

88. En se fondant sur une interprétation contextuelle et téléologique des dispositions de la directive 2014/40, la Cour a jugé que l’obligation faite aux États membres de veiller à ce que ne soient pas mis sur le marché des produits du tabac dont l’étiquetage de l’unité de conditionnement méconnaît les prescriptions relatives à la présentation de ces produits n’est pas circonscrite au stade de leur fourniture par un détaillant au consommateur (32).

89. Plusieurs éléments s’opposent à l’application de cette jurisprudence en l’espèce. En premier lieu, dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt Bundesminister für Gesundheit, l’application des prescriptions de la directive 2014/40 au stade du commerce de gros permettait d’éviter que des produits non conformes soient finalement mis à la disposition des consommateurs. À cet égard, il serait inutile de faire respecter les prescriptions de cette directive uniquement au stade de la fourniture de produits du tabac par un détaillant aux consommateurs, dès lors que les stades antérieurs conduisent nécessairement à la mise sur le marché, au sens de cette directive (33).

90. En revanche, ainsi que le fait valoir la requérante au principal en l’espèce, la plantation de matériels de multiplication de plantes ornementales ne conduit pas nécessairement à une commercialisation, dans la mesure où elle peut poursuivre d’autres objectifs, tels que celui de prévenir l’extinction d’une certaine variété (34). Selon moi, cette distinction est étayée par les libellés de l’article 23, paragraphe 2, de la directive 2014/40 et de l’article 13, paragraphe 1, de la directive 98/56. Cette première disposition prévoit une obligation plus générale et son effet utile peut nécessiter une intervention à d’autres niveaux de la chaîne d’approvisionnement, tandis que la seconde prévoit une obligation plus spécifique et ciblée, circonscrite à l’interdiction de la commercialisation. En outre, ainsi que je l’ai indiqué au point 84 des présentes conclusions, l’effet utile de la directive 98/56 est garanti par les mécanismes de traçabilité qu’elle instaure.

91. En second lieu, les matériels de multiplication des plantes ornementales et le tabac sont des produits fondamentalement différents. Par conséquent, la directive 2014/40 et la directive 98/56 poursuivent des objectifs différents et obéissent à des logiques totalement différentes. En particulier, les produits du tabac ne sont pas des denrées ordinaires et, au vu des effets particulièrement nocifs du tabac sur la santé humaine, il convient de mettre l’accent sur la protection de la santé afin de réduire notamment la prévalence du tabagisme chez les jeunes (35). La directive 2014/40 a donc été adoptée en vertu de l’article 114 TFUE, en se fondant ainsi sur un niveau élevé de protection de la santé. Cet aspect a joué un rôle déterminant dans le raisonnement de la Cour (36). Quant à la directive 98/56, elle a été adoptée en vertu de l’ancien article 43 TCE, relatif à la politique agricole commune (37).

92. Par conséquent, je propose de répondre à la première question préjudicielle que l’article 3, paragraphe 1, et l’article 5, paragraphe 4, de la directive 98/56 doivent être interprétés en ce sens qu’ils ne s’opposent pas à la replantation de matériels dont il a été constaté, au stade de la culture, qu’ils n’étaient pas effectivement indemnes d’organismes nuisibles et de maladies, à condition que les matériels de multiplication qui en sont dérivés ne soient pas destinés à la commercialisation, au sens de l’article 2, paragraphe 3, de cette directive.

3. Sur la quatrième question préjudicielle

93. À la lumière de ma proposition de réponse à la première question, il faut ensuite examiner si les États membres peuvent étendre l’exigence prévue à l’article 5, paragraphe 4, de la directive 98/56 en incluant les matériels de multiplication qui ne sont pas destinés à la commercialisation et faire ainsi respecter cette exigence.

94. Pour répondre à cette question, il convient d’établir une distinction entre, d’une part, le degré d’harmonisation et, d’autre part, le domaine harmonisé.

95. En ce qui concerne le degré d’harmonisation, il ressort clairement de l’article 15 de la directive 98/56, ainsi que le soutient la Commission, que cette directive constitue une mesure d’harmonisation complète (ou totale) en ce qui concerne la commercialisation des matériels de multiplication, ce qui implique que les États membres ne peuvent pas imposer de conditions plus strictes que celles établies par cette directive en ce qui concerne les fournisseurs, la qualité, l’état phytosanitaire, l’étiquetage et l’emballage de ces matériels (38).

96. Toutefois, le degré de l’harmonisation opérée ne permet pas de déterminer si les États membres peuvent étendre les exigences de la directive 98/56 au stade de la plantation. Cela dépend du point de savoir si, en adoptant cette directive, le législateur de l’Union a épuisé l’ensemble du domaine des matériels de multiplication des plantes ornementales (39).

97. À cet égard, il découle nécessairement de ma proposition de réponse à la première question préjudicielle que la directive 98/56 n’a pas épuisé l’intégralité du domaine des matériels de multiplication des plantes ornementales, dès lors que le régime établi ne concerne que la commercialisation de ces matériels (40).

98. Par conséquent, lorsque les États membres prévoient, dans leur droit national, des exigences phytosanitaires et de qualité auxquelles doivent répondre les matériels de multiplication non destinés à la commercialisation, de telles exigences relèvent des compétences qu’ils conservent et ne sont pas régies par la directive 98/56 (41).

99. Néanmoins, deux remarques supplémentaires apparaissent nécessaires.

100. En premier lieu, selon une jurisprudence constante, un État membre ne saurait appliquer des dispositions nationales susceptibles de mettre en péril la réalisation des objectifs poursuivis par une directive et de priver ainsi celle-ci de son effet utile (42). En outre, les dispositions nationales doivent être conformes aux exigences imposées aux États membres par le droit de l’Union (43).

101. En deuxième lieu, les circonstances de l’espèce présentent certaines similitudes avec celles dans lesquelles la législation nationale se conforme, de manière directe et inconditionnelle, pour les solutions qu’elle apporte à des situations non couvertes par un acte du droit de l’Union, à celles retenues par cet acte. À cet égard, selon une jurisprudence constante de la Cour, il existe un intérêt certain de l’Union à ce que les dispositions reprises du droit de l’Union reçoivent une interprétation uniforme. Cela permet, en effet, d’éviter des divergences d’interprétation futures et d’assurer un traitement identique à ces situations et à celles relevant du champ d’application de ces dispositions. Dès lors, il existe un intérêt certain à ce que la Cour statue sur une question préjudicielle dans ces conditions (44).

102. Selon moi, il découle de cette jurisprudence que, lorsque les États membres décident d’appliquer les exigences phytosanitaires et de qualité établies par la directive 98/56 au stade de la plantation, ces exigences doivent être interprétées de la même manière que lorsqu’elles s’appliquent au stade de la commercialisation.

103. Par conséquent, je propose de répondre à la quatrième question préjudicielle que les États membres peuvent interdire la replantation de matériels dont il a été constaté, au stade de la culture, qu’ils n’étaient pas effectivement indemnes d’organismes nuisibles et de maladies, indépendamment de la question de savoir si les matériels de multiplication qui en sont dérivés sont destinés à la commercialisation, pour autant que cette législation soit conforme au droit de l’Union.

B. Sur les deuxième et troisième questions préjudicielles

104. Par ses deuxième et troisième questions, qu’il convient d’examiner conjointement, la juridiction de renvoi demande, en substance, si la dérogation prévue à l’article 3, paragraphe 2, sous c), de la directive 98/56 doit être interprétée en ce sens qu’elle s’applique également à certaines variétés de bulbes à fleurs destinées à la conservation de la diversité génétique, alors même que les modalités détaillées d’application de cette disposition n’ont pas été adoptées conformément à l’article 3, paragraphe 3, de cette directive.

1. Sur la nécessité de répondre à ces questions

105. L’article 3, paragraphe 2, sous c), de la directive 98/56 ne s’applique qu’aux situations relevant du champ d’application de celle-ci. En effet, cette disposition a pour objectif de permettre la commercialisation de certaines quantités de matériels de multiplication, même s’ils ne remplissent pas les conditions phytosanitaires et de qualité s’y rapportant, lorsque cette commercialisation est destinée à la conservation de la diversité génétique (45). En d’autres termes, cette dérogation ne peut être invoquée qu’en ce qui concerne les matériels destinés à la commercialisation.

106. Dans ma proposition de réponse à la première question préjudicielle, je conclus que la plantation de bulbes de fleurs qui ne sont pas destinées à la commercialisation ne relève pas du champ d’application de la directive 98/56. Si la Cour devait suivre cette proposition de réponse, on pourrait dire qu’il n’est plus nécessaire de répondre aux deuxième et troisième questions préjudicielles.

107. Toutefois, la décision de renvoi ne fait aucune mention de ce qu’une réponse aux questions posées ne serait sollicitée que pour le cas où la Cour jugerait que la plantation de bulbes de fleurs relève du champ d’application de la directive 98/56.

108. En outre, dans ma proposition de réponse à la quatrième question, je conclus également que les États membres peuvent, en principe, étendre les exigences énoncées dans la directive 98/56 au stade de la plantation. Il convient d’ajouter que, pour les mêmes raisons que celles qui ont conduit à cette conclusion, je considère que les États membres peuvent également appliquer à ce stade la dérogation prévue à l’article 3, paragraphe 2, sous c), de cette directive.

109. Par conséquent, et à la lumière de la jurisprudence citée au point 101 des présentes conclusions, je propose à la Cour de répondre en tout état de cause aux deuxième et troisième questions préjudicielles.

2. Appréciation

110. S’agissant, en premier lieu, de la question de savoir si la dérogation prévue à l’article 3, paragraphe 2, sous c), de la directive 98/56 peut s’appliquer non seulement à la conservation de la diversité génétique de toute une espèce, mais également à celle d’une certaine variété (46), rien dans le libellé de cette disposition ne semble s’y opposer. Au contraire, la simple mention de la « conservation de la diversité génétique », sans précisions ni exigences supplémentaires, indique qu’elle devrait être interprétée comme incluant également la conservation d’une variété.

111. Cette interprétation est corroborée, premièrement, par le contexte dans lequel s’inscrit l’article 3, paragraphe 2, point c), de la directive 98/56. L’intérêt de protéger les variétés, ainsi que d’assurer leur identité et leur pureté, ressort clairement du libellé de l’article 5, paragraphe 1, dernier tiret, et de l’article 9 de cette directive, lus à la lumière du considérant 11 de celle-ci.

112. Deuxièmement, si la directive 98/56 vise à assurer que les acheteurs reçoivent des matériels de multiplication en bon état phytosanitaire et de bonne qualité, ses objectifs semblent aller au-delà de la seule protection des consommateurs. À cet égard, il importe de rappeler que la base juridique sur laquelle cette directive a été adoptée est l’actuel article 43 TFUE, relatif à la politique agricole commune.

113. Troisièmement, compte tenu de la grande diversité des variétés de bulbes de tulipes, dont certaines risquent de disparaître, interpréter l’article 3, paragraphe 2, sous c), de la directive 98/56 en ce sens qu’il vise non pas la conservation de la diversité génétique des variétés mais uniquement celle des espèces priverait la dérogation qui y est énoncée de son effet utile.

114. S’agissant, en second lieu, de la question de savoir si l’article 3, paragraphe 2, sous c), de la directive 98/56 peut s’appliquer même si des mesures détaillées n’ont pas été adoptées conformément à l’article 3, paragraphe 3, de celle-ci, il y a lieu de tenir compte, tout d’abord, du libellé de cette dernière disposition.

115. Dans ce contexte, l’article 3, paragraphe 3, de la directive 98/56 dispose que les modalités d’application de l’article 3, paragraphe 2, de celle-ci « peuvent » (47) être adoptées conformément à la procédure de comitologie prévue à l’article 17 de cette directive. Le verbe « pouvoir » montre que l’adoption de telles modalités n’est pas obligatoire. Le législateur de l’Union semble avoir laissé à la Commission le soin de décider s’il y a lieu d’adopter ces modalités (48).

116. Ensuite, il convient de rappeler que la portée concrète de la mise en œuvre requise par une directive est déterminée par la nature des dispositions de celle-ci. À cet égard, l’article 3, paragraphe 2, de la directive 98/56 semble suffisamment précis et inconditionnel pour être invoqué sans qu’il soit nécessaire de le préciser par d’autres dispositions du droit de l’Union ou du droit national (49). En effet, cette disposition permet aux fournisseurs de commercialiser des matériels de multiplication sans satisfaire aux exigences prévues par cette directive, à condition que ces matériels soient destinés à l’une des finalités énumérées aux points a) à c) de celle-ci (50). En outre, ainsi que l’indique le libellé même de l’article 3, paragraphe 3, de la directive 98/56, les modalités détaillées qui y sont visées sont seulement destinées à assurer l’application correcte et simple de la dérogation prévue à l’article 3, paragraphe 2, de cette directive, sans remettre en cause le caractère inconditionnel de cette disposition (51).

117. Cette interprétation est encore corroborée par une comparaison du libellé de l’article 3, paragraphe 3, de la directive 98/56 avec celui d’autres dispositions de cette directive qui requièrent l’adoption de règles conformément à l’article 17 de celle-ci. Tel est le cas de l’article 8, paragraphe 3, de l’article 11, paragraphe 1, et de l’article 14, paragraphes 4 et 6, de cette directive qui, à la différence de l’article 3, paragraphe 3, emploient des formulations indiquant une obligation d’agir (52).

118. Les gouvernements hellénique et néerlandais font toutefois valoir que cette interprétation est contraire aux objectifs de la directive 98/56, car elle porterait atteinte au respect des exigences qui y sont énoncées. En particulier, la nécessité de garantir la qualité et l’état phytosanitaire des matériels de multiplication supposerait, à tout le moins, que des réglementations adoptées au niveau de l’Union ou au niveau national régissent l’emplacement sur le terrain des matériels couverts par la dérogation, ainsi que la manière dont ils sont séparés des autres matériels soumis aux prescriptions de cette directive.

119. S’agissant de l’adoption de modalités détaillées au niveau de l’Union, il suffit de rappeler que, selon une jurisprudence constante, lorsque le sens d’une disposition du droit de l’Union ressort sans ambiguïté du libellé même de celle-ci, la Cour ne saurait se départir de ce sens (53). Je réitère donc mon observation selon laquelle le législateur de l’Union ne semble pas avoir jugé nécessaire d’adopter ces modalités au niveau de l’Union, préférant accorder une certaine marge d’appréciation à la Commission à cet égard.

120. Néanmoins, si un État membre estime que, afin de mettre correctement en œuvre l’article 3, paragraphe 2, de la directive 98/56, des modalités détaillées sont souhaitables, il me semble qu’il peut adopter de telles modalités.

121. Dans ce contexte, il y a lieu de rappeler, premièrement, que lorsqu’un acte de l’Union ne prévoit pas de dispositions particulières, son exécution incombe, au premier chef, aux États membres (54). Dans la présente affaire, compte tenu du caractère facultatif de l’adoption de modalités détaillées au niveau de l’Union, je considère que de telles modalités peuvent, en principe, être adoptées au niveau national.

122. Deuxièmement, je rappelle que les modalités détaillées au niveau de l’Union doivent être adoptées en suivant une procédure de comitologie, qui est, en substance, un mécanisme de contrôle par les États membres de l’exercice par la Commission de ses compétences d’exécution (article 291, paragraphe 3, TFUE). Cela témoigne, selon moi, de l’intention du législateur de l’Union de garantir la participation des États membres en toutes circonstances.

123. Troisièmement, l’adoption de modalités détaillées au niveau national et l’absence de procédures uniformes au niveau de l’Union qui en résulte ne semblent pas porter atteinte aux objectifs de la directive 98/56 ni, plus particulièrement, à l’effet utile de la dérogation prévue à l’article 3, paragraphe 2, sous c), de celle-ci. Cette approche peut en effet respecter des exigences nationales particulières en matière de conservation de la diversité génétique, telles que la nécessité d’acquérir le statut de conservateur enregistré pour pouvoir se prévaloir de cette disposition, comme l’a mentionné le gouvernement hellénique, ou des exigences d’emplacement afin d’atténuer le risque de contamination, comme l’a souligné le gouvernement néerlandais (55). Néanmoins, les modalités détaillées adoptées ne doivent pas imposer une charge excessive aux fournisseurs qui s’occupent de la conservation de la diversité génétique.

124. Quatrièmement, en adoptant des modalités détaillées pour mettre en œuvre l’article 3, paragraphe 2, sous c), de la directive 98/56, un État membre agit conformément à l’article 4, paragraphe 3, deuxième alinéa, TUE, à l’article 288, troisième alinéa, TFUE et à l’article 291, paragraphe 1, TFUE.

125. À l’inverse, un État membre qui estime que des modalités détaillées sont nécessaires à la mise en œuvre de l’article 3, paragraphe 2, de la directive 98/56, mais n’a pas adopté de telles modalités, ne saurait se contenter de refuser d’appliquer les dispositions nationales transposant cette disposition, au détriment d’un particulier, en invoquant l’absence de modalités détaillées au niveau de l’Union. Ce faisant, cet État membre enfreindrait le principe de coopération loyale consacré à l’article 4, paragraphe 3, TUE (56).

126. Par conséquent, je propose de répondre aux deuxième et troisième questions préjudicielles que la dérogation prévue à l’article 3, paragraphe 2, sous c), de la directive 98/56 doit être interprétée en ce sens qu’elle s’applique à certaines variétés de bulbes à fleurs destinées à la conservation de la diversité génétique, même si les modalités détaillées d’application de cette disposition n’ont pas été adoptées conformément à l’article 3, paragraphe 3, de cette directive.

V. Conclusion

127. Eu égard à l’ensemble des considérations qui précédent, je propose à la Cour de répondre à la question posée par le College van Beroep voor het bedrijfsleven (cour d’appel du contentieux administratif en matière économique, Pays-Bas) comme suit :

1) L’article 3, paragraphe 1, et l’article 5, paragraphe 4, de la directive 98/56/CE du Conseil, du 20 juillet 1998, concernant la commercialisation des matériels de multiplication des plantes ornementales

doivent être interprétés en ce sens que

ils ne s’opposent pas à la replantation de matériels dont il a été constaté, au stade de la culture, qu’ils n’étaient pas effectivement indemnes d’organismes nuisibles et de maladies, pour autant que les matériels de multiplication qui en sont dérivés ne soient pas destinés à la commercialisation, au sens de l’article 2, paragraphe 3, de cette directive.

2) Les États membres peuvent interdire la replantation de matériels dont il a été constaté, au stade de la culture, qu’ils n’étaient pas effectivement indemnes d’organismes nuisibles et de maladies, indépendamment de la question de savoir si les matériels de multiplication qui en sont dérivés sont destinés à la commercialisation, pour autant que cette législation soit conforme au droit de l’Union.

3) L’article 3, paragraphe 2, sous c), et l’article 3, paragraphe 3, de la directive 98/56

doivent être interprétés en ce sens que :

la dérogation prévue à l’article 3, paragraphe 2, sous c), de celle-ci s’applique également à certaines variétés de bulbes de fleurs destinées à la conservation de la diversité génétique, même si les modalités détaillées d’application de cette disposition n’ont pas été adoptées conformément à l’article 3, paragraphe 3, de cette directive.

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1 Langue originale : l’anglais.

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2 Schipper, C., « Broken tulips : The beautiful curse », site web de l’Amsterdam Tulip Museum, 6 décembre 2017, disponible à l’adresse https://amsterdamtulipmuseum.com/blogs/tulip-facts/broken-tulips-the-beautiful-curse. Pour un exposé détaillé de l’histoire de la tulipe, voir Dash, M., Tulipomania: The Story of the World’s Most Coveted Flower & the Extraordinary Passions it Aroused, Three Rivers Press, New York, 2000.

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3 Directive du Conseil du 20 juillet 1998 concernant la commercialisation des matériels de multiplication des plantes ornementales (JO 1998, L 226, p. 16).

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4 Schipper, C., note en bas de page 2, op. cit., et Schipper, C., « How dangerous is the tulip breaking virus ? », disponible à l’adresse https://amsterdamtulipmuseum.com/blogs/tulip-facts/how-dangerous-is-the-tulip-breaking-virus.

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5 Directive du Conseil du 21 décembre 1976 concernant les mesures de protection contre l’introduction dans les États membres d’organismes nuisibles aux végétaux et produits végétaux (JO 1977, L 26, p. 20), abrogée et remplacée par le règlement (UE) 2016/2031 du Parlement européen et du Conseil, du 26 octobre 2016, relatif aux mesures de protection contre les organismes nuisibles aux végétaux, modifiant les règlements du Parlement européen et du Conseil (UE) n^o 228/2013, (UE) n^o 652/2014 et (UE) n^o 1143/2014 et abrogeant les directives du Conseil 69/464/CEE, 74/647/CEE, 93/85/CEE, 98/57/CE, 2000/29/CE, 2006/91/CE et 2007/33/CE (JO 2016, L 317, p. 4).

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6 La juridiction de renvoi emploie les termes « cultivar » et « variété » de manière interchangeable. Dans les présentes conclusions, je n’emploierai que le terme « variété ».

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7 Arrêts du 20 mars 1986, Tissier (35/85, EU:C:1986:143, point 9), et du 26 mars 2026, Isergartler (C-618/24, EU:C:2026:251, point 24 et jurisprudence citée).

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8 Arrêts du 29 novembre 1978, Redmond (83/78, EU:C:1978:214, point 26), et du 26 mars 2026, Isergartler (C-618/24, EU:C:2026:251, point 25 et jurisprudence citée).

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9 Pour plus de commodité, j’emploierai les termes « production » et « plantation » de manière interchangeable.

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10 Arrêts du 3 octobre 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement et Conseil (C-583/11 P, EU:C:2013:625, point 50 et jurisprudence citée), et du 26 mars 2026, Gonrieh (C-819/25 PPU, EU:C:2026:252, point 47 et jurisprudence citée).

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11 Directive du Conseil du 19 décembre 1991 concernant la commercialisation des matériels de multiplication des plantes ornementales et des plantes ornementales (JO 1991, L 376, p. 21).

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12 Voir considérant 22 de la directive 98/56.

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13 Voir la communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen – L’initiative SLIM [COM(1996) 559 final], rapport de la Commission sur le projet pilot SLIM, p. 7 et annexe 1D, p. 12.

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14 Mise en italique par mes soins.

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15 Mise en italique par mes soins.

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16 Voir, à cet égard, arrêt du 29 septembre 2021, Società agricola Vivai Maiorana e.a./Commission (T-116/20, EU:T:2021:632, points 104 et 106).

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17 Les conditions phytosanitaires pertinentes prévues par le règlement 2016/2031 (voir article 4 de la directive 98/56 ainsi que point 10 et note en bas de page 5 des présentes conclusions) et les exigences prévues par le règlement (CE) n^o 338/97 du Conseil, du 9 décembre 1996, relatif à la protection des espèces de faune et de flore sauvages par le contrôle de leur commerce (JO 1997, L 61, p. 1) et la directive 94/62/CE du Parlement européen et du Conseil, du 20 décembre 1994, relative aux emballages et aux déchets d’emballages (JO 1994, L 365, p. 10) (voir article 5, paragraphe 1, de la directive 98/56, lu en combinaison avec l’article 1^er, paragraphe 1, de celle-ci).

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18 Tels que définis à l’article 2, paragraphe 2, de la directive 98/56.

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19 Voir point 10 et note en bas de page 5 des présentes conclusions.

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20 Voir, par analogie, arrêt du 24 novembre 1993, Keck et Mithouard (C-267/91 et C-268/91, EU:C:1993:905, point 15), dans lequel aucune distinction n’est opérée entre les exigences relatives à la dénomination, à la forme, aux dimensions, au poids, à la composition, à la présentation, à l’étiquetage ou au conditionnement des marchandises.

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21 Voir rapport de la Commission au Conseil sur les résultats de l’application de l’article 12 de la directive 98/56/CE du Conseil du 20 juillet 1998 concernant la commercialisation des matériels de multiplication des plantes ornementales, du 23 décembre 2002 [COM(2002) 761 final] (ci-après le « rapport de la Commission du 23 décembre 2002 »), p. 2, où la Commission souligne que le terme « fournisseurs » désigne les personnes faisant profession de commercialiser ou d’importer du matériel de multiplication.

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22 Voir rapport de la Commission du 23 décembre 2002, p. 4.

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23 Voir point 52 des présentes conclusions.

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24 Les mesures destinées à remédier aux manquements peuvent consister par exemple en un traitement adéquat, un étiquetage adéquat ou en l’absence de référence à une variété si les conditions établies à l’article 9 de la directive 98/56 ne sont pas remplies.

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25 Cette disposition ne figurait pas dans la directive 91/682.

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26 Considérant 3 de la directive 98/56.

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27 Voir annexe au rapport de la Commission du 23 décembre 2002, p. 8.

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28 Voir, à cet égard, directive 1999/66/CE de la Commission, du 28 juin 1999, établissant les exigences relatives à l’étiquette ou à un autre document émis par le fournisseur conformément à la directive 98/56/CE du Conseil (JO 1999, L 164, p. 76) ; l’information devant figurer sur l’étiquette devrait ainsi permettre de remonter au matériel parent. Voir aussi, dans la même veine, rapport de la Commission du 23 décembre 2002, p. 4.

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29 Arrêt du 15 mai 2025 (C-717/23, ci-après l’« arrêt Bundesminister für Gesundheit », EU:C:2025:351).

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30 Directive du Parlement européen et du Conseil du 3 avril 2014 relative au rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres en matière de fabrication, de présentation et de vente des produits du tabac et des produits connexes, et abrogeant la directive 2001/37/CE (JO 2014, L 127, p. 1).

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31 Arrêt Bundesminister für Gesundheit (point 34).

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32 Arrêt Bundesminister für Gesundheit (point 52).

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33 Voir arrêt Bundesminister für Gesundheit (point 51) et mes conclusions dans cette affaire (EU:C:2025:29, point 70).

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34 Voir point 26 des présentes conclusions.

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35 Considérant 8 de la directive 2014/40.

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36 Arrêt Bundesminister für Gesundheit (points 49 à 51).

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37 Cette disposition est devenue ensuite l’article 37 TCE. Elle correspond à l’actuel article 43 TFUE.

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38 Voir, par analogie, arrêt du 5 avril 1979, Ratti (148/78, EU:C:1979:110, points 26 et 27). S’agissant de la doctrine, voir Barnard, C., The Substantive Law of the EU : The Four Freedoms, 7^e édition, Oxford University Press, Oxford, 2022, p. 581, et Slot, P. J., « Harmonisation », European Law Review, n^o 21(5), 1996, p. 378 à 387, p. 382 et 383.

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39 Voir, à cet égard, arrêt du 19 mars 2026, Almirall (C-589/24, EU:C:2026:217, point 41). S’agissant de la doctrine, voir Slot, P. J., note 37, op. cit., p. 388, et Weatherill, S., « Maximum versus minimum harmonization : Choosing between unity and diversity in the search for the soul of the internal market », in Nic Shuibhne, N., et Gormley, L. W. (eds.), From Single Market to Economic Union : Essays in Memory of John A. Usher, , Oxford University Press, Oxford, 2012, p. 192.

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40 Voir, par analogie, arrêts du 5 octobre 1994, Centre d’insémination de la Crespelle (C-323/93, EU:C:1994:368, points 34 et 35), et du 4 octobre 2024, AFAÏA (C-228/23, EU:C:2024:829, point 71).

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41 Voir, par analogie, arrêt du 19 mars 2026, Almirall (C-589/24, EU:C:2026:217, point 40 et jurisprudence citée).

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42 Voir, à cet égard, arrêt du 19 novembre 2019, TSN et AKT (C-609/17 et C-610/17, EU:C:2019:981, point 51 et jurisprudence citée), ainsi que mes conclusions dans l’affaire Almirall (C-589/24, EU:C:2025:776, point 60 et jurisprudence citée).

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43 Voir, à cet égard, arrêts du 8 novembre 1979, Denkavit Futtermittel (251/78, EU:C:1979:252, points 14 à 20), et du 10 juillet 1984, Campus Oil e.a. (72/83, EU:C:1984:256, points 27 à 31), ainsi que mes conclusions dans l’affaire Almirall (C-589/24, EU:C:2025:776, point 60 et jurisprudence citée).

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44 Arrêts du 18 octobre 1990, Dzodzi (C-297/88 et C-197/89, EU:C:1990:360, points 36 et 37), et du 5 mars 2026, AESTE (C-210/24, EU:C:2026:145, point 33 et jurisprudence citée).

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45 Voir point 56 des présentes conclusions et, notamment la référence à l’arrêt du 29 septembre 2021, Società agricola Vivai Maiorana e.a./Commission (T-116/20, EU:T:2021:632, points 104 et 106).

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46 Voir point 26 des présentes conclusions. Il ressort de la décision de renvoi que la requérante au principal entend préserver la diversité génétique des variétés concernées en tant que telles, c’est-à-dire indemnes du TBV.

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47 Voir, notamment, versions en langues allemande (« Können »), espagnole (« podrán »), italienne (« possono »), polonaise (« można »), portugaise (« podem ») et anglaise (« may »).

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48 Voir, a contrario, arrêt du 16 décembre 2015, Suède/Commission (T-521/14, EU:T:2015:976, points 50, 52, 53 et 70).

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49 Arrêt du 16 décembre 2015, Suède/Commission (T-521/14, EU:T:2015:976, point 53).

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50 Pour ce qui concerne la nature précise de l’article 3, paragraphe 2, de la directive 98/56, voir, par analogie, arrêt du 19 janvier 1982, Becker (8/81, EU:C:1982:7, point 27).

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51 Voir, par analogie, arrêt du 19 janvier 1982, Becker (8/81, EU:C:1982:7, points 32 et 33).

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52 « Shall », dans la version anglaise de toutes les dispositions citées. « Devem », dans la version en langue portugaise de l’article 8, paragraphe 3, de la directive 98/56. La version en langue portugaise des deux autres dispositions citées, ainsi que les versions en langues allemande, espagnole, française, italienne, et polonaise des trois autres dispositions citées, emploient toutes des expressions indiquant une obligation d’agir.

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53 Arrêt du 29 juillet 2024, HDI Global et MS Amlin Insurance (C-771/22 et C-45/23, EU:C:2024:644, point 56 et jurisprudence citée).

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54 Arrêt du 23 novembre 1995, Nutral/Commission (C-476/93 P, EU:C:1995:401, point 14). S’agissant de la doctrine, voir Lenaerts, K., et Van Nuffel, P., EU Constitutional Law, Oxford University Press, Oxford, 2021, p. 565.

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55 Voir point 118 des présentes conclusions.

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56 Voir arrêt du 19 janvier 1982, Becker (8/81, EU:C:1982:7, point 33). Voir aussi, par analogie, arrêts du 5 avril 1979, Ratti (148/78, EU:C:1979:110, point 22), et du 3 septembre 2014, GMAC UK (C-589/12, EU:C:2014:2131, point 39 et jurisprudence citée).