Édition provisoire

CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA

présentées le 23 avril 2026 (1)

Affaire C-321/25 [Gidzhinov] (i)

Procédure pénale

contre

А,

B,

V,

G,

D,

en présence de

Sofiyska gradska prokuratura,

[demande de décision préjudicielle formée par le Sofiyski gradski sad (tribunal de la ville de Sofia, Bulgarie)]

« Renvoi préjudiciel – Espace de liberté, de sécurité et de justice – Coopération judiciaire en matière pénale – Lutte contre la criminalité organisée – Protection des intérêts financiers de l’Union – Article 325, paragraphe 1, TFUE – Convention PIF – Décision-cadre 2008/841/JAI – Obligation de lutter contre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union par des mesures dissuasives et effectives – Obligation de prévoir des sanctions pénales – Fraude grave en matière de TVA – Peines maximales – Principe de proportionnalité – Délai de prescription »

1. Dans le cadre d’une procédure pénale contre des personnes poursuivies pour avoir dirigé ou participé à une organisation criminelle ayant pour objet une fraude à la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), le Sofiyski gradski sad (tribunal de la ville de Sofia, Bulgarie) a posé à la Cour deux questions préjudicielles de nature très différente, portant sur le délai de prescription absolu de l’action pénale (première question) et sur le rapport entre les peines prévues pour les accords conclus en vue de commettre une infraction et les peines infligées pour cette infraction (seconde question).

2. Les règles du droit de l’Union sur l’interprétation desquelles portent les questions préjudicielles sont l’article 325, paragraphe 1, TFUE, la convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes (2) et la décision-cadre 2008/841/JAI (3).

I. Le cadre juridique

A. Le droit de l’Union

1. La convention PIF

3. L’article 1^er (intitulé « Dispositions générales ») de la convention PIF prévoit :

« 1. Aux fins de la présente convention, est constitutif d’une fraude portant atteinte aux intérêts financiers [de l’Union] :

[…]

b) en matière de recettes, tout acte ou omission intentionnel relatif :

– à l’utilisation ou à la présentation de déclarations ou de documents faux, inexacts ou incomplets, ayant pour effet la diminution illégale de ressources du budget général [de l’Union] ou des budgets gérés par [l’Union] ou pour [son] compte,

– à la non-communication d’une information en violation d’une obligation spécifique, ayant le même effet,

– au détournement d’un avantage légalement obtenu, ayant le même effet,

[…] »

4. L’article 2 (intitulé « Sanctions ») de cette convention dispose :

« 1. Chaque État membre prend les mesures nécessaires pour assurer que les comportements visés à l’article 1^er, ainsi que la complicité, l’instigation ou la tentative relatives aux comportements visés à l’article 1^er, paragraphe 1, sont passibles de sanctions pénales effectives, proportionnées et dissuasives, incluant, au moins dans les cas de fraude grave, des peines privatives de liberté pouvant entraîner l’extradition, étant entendu que doit être considérée comme fraude grave toute fraude portant sur un montant minimal à fixer dans chaque État membre. Ce montant minimal ne peut pas être fixé à plus de 50 000 [euros].

[…] »

2. La décision-cadre 2008/841

5. L’article 1^er (intitulé « Définitions ») de la décision-cadre 2008/841 est libellé comme suit :

« Aux fins de la présente décision-cadre, on entend par :

1) “organisation criminelle”, une association structurée, établie dans le temps, de plus de deux personnes agissant de façon concertée en vue de commettre des infractions punissables d’une peine privative de liberté ou d’une mesure de sûreté privative de liberté d’un maximum d’au moins quatre ans ou d’une peine plus grave, pour en tirer, directement ou indirectement, un avantage financier ou un autre avantage matériel ;

2) “association structurée”, une association qui ne s’est pas constituée au hasard pour commettre immédiatement une infraction et qui n’a pas nécessairement de rôles formellement définis pour ses membres, de continuité dans sa composition ou de structure élaborée. »

6. Aux termes de l’article 2 (intitulé « Infractions relatives à la participation à une organisation criminelle ») de cette décision-cadre :

« Chaque État membre prend les mesures nécessaires pour que l’un des deux ou les deux types de comportements liés à une organisation criminelle décrits ci-après soi(en)t considéré(s) comme une (des) infraction(s) :

a) le fait pour toute personne de participer activement, d’une manière intentionnelle et en ayant connaissance soit du but et de l’activité générale de l’organisation criminelle, soit de son intention de commettre les infractions en cause, à ses activités criminelles, y compris en fournissant des informations ou des moyens matériels, en recrutant de nouveaux membres, ainsi que par toute forme de financement de ses activités, en sachant que cette participation contribuera à la réalisation des activités criminelles de cette organisation ;

b) le fait pour toute personne de conclure avec une ou plusieurs personnes un accord visant à exercer une activité qui, si elle aboutit, reviendrait à commettre les infractions visées à l’article 1^er, même lorsque cette personne ne participe pas à l’exécution proprement dite de l’activité. »

7. Conformément à l’article 3 (intitulé « Sanctions ») de ladite décision-cadre :

« 1. Chaque État membre prend les mesures nécessaires pour que :

a) l’infraction visée à l’article 2, [sous] a), soit passible d’une peine d’emprisonnement maximale comprise entre deux ans et cinq ans au moins ; ou

b) l’infraction visée à l’article 2, [sous] b), soit passible de la même peine d’emprisonnement maximale que l’infraction en vue de laquelle l’accord ^[ (4)^] est conclu, ou d’une peine d’emprisonnement maximale comprise entre deux ans et cinq ans au moins.

2. Chaque État membre prend les mesures nécessaires pour que le fait que les infractions visées à l’article 2, telles que définies par l’État membre en question, aient été commises dans le cadre d’une organisation criminelle puisse être considéré comme une circonstance aggravante. »

B. Le droit bulgare

1. Le code pénal

8. L’article 23, paragraphe 1, du Nakazatelen kodeks (code pénal) énonce :

« Si, par un même acte, plusieurs infractions sont commises ou si une personne a commis plusieurs infractions distinctes avant qu’elle ne soit condamnée pour l’une de ces infractions par une décision de condamnation passée en force de chose jugée, le tribunal, après avoir fixé une peine pour chacune de ces infractions de manière séparée, impose la peine la plus lourde d’entre elles. »

9. L’article 80 du code pénal prévoit :

« (1) L’action publique est prescrite lorsqu’elle n’a pas été engagée dans un délai de :

[…]

2. quinze ans, pour les actes passibles d’une peine privative de liberté de plus de dix ans ;

3. dix ans, pour les actes passibles d’une peine privative de liberté de plus de trois ans ;

[…]

(3) La prescription de l’action publique court à partir de la commission de l’infraction, en cas de tentative ou de préparation de la commission, à partir du jour où le dernier acte a été commis, et en cas d’infractions continues et continuées, à partir de leur cessation. »

10. L’article 81 de ce code dispose :

« (1) La prescription est suspendue lorsque l’engagement ou la poursuite de l’action pénale est subordonnée à la résolution d’une question préalable par une décision judiciaire définitive.

(2) La prescription est interrompue par tout acte des autorités compétentes pris à des fins de poursuite et uniquement à l’égard de la personne contre laquelle la poursuite est dirigée. Lorsque l’acte par lequel la prescription a été interrompue a pris fin, un nouveau délai de prescription commence à courir.

(3) Nonobstant la suspension ou l’interruption de la prescription, l’action publique est prescrite s’il s’est écoulé un délai supérieur à la moitié du délai visé à l’article précédent. »

11. L’article 93 dudit code est libellé comme suit :

« Les termes et les expressions ci-après sont employés dans le présent code dans le sens suivant :

[…]

20. “groupe criminel organisé” : l’association durable et structurée de trois personnes ou plus en vue de commettre de façon concertée, sur le territoire national ou à l’étranger, des infractions passibles d’une peine privative de liberté supérieure à trois ans. L’association est structurée même en l’absence d’une répartition formelle des fonctions entre les participants, d’une participation durable ou d’une structure élaborée.

[…] »

12. Aux termes de l’article 255 du code pénal :

« (1) Quiconque évite la fixation ou le paiement de dettes fiscales de montants élevés, en ce qu’il :

[…]

7. déduit indument la taxe payée en amont,

[…] est puni d’une peine d’emprisonnement d’un à six ans et d’une amende allant jusqu’à 2 000 [leva bulgares (BGN)].

[…]

(3) Lorsque la dette fiscale est d’un montant particulièrement élevé, la sanction est une peine d’emprisonnement de trois à huit ans et la confiscation de tout ou partie du patrimoine du coupable.

[…] »

13. Conformément à l’article 321 de ce code :

« (1) Le fait de former ou de diriger un groupe criminel organisé est puni d’une peine privative de liberté de trois à dix ans.

(2) Le fait de participer à un tel groupe est puni d’une peine privative de liberté d’un à six ans.

(3) Lorsque le groupe est formé […] à des fins d’enrichissement, […] les sanctions sont les suivantes :

1. pour les infractions visées au paragraphe 1 : une peine privative de liberté de cinq à quinze ans ;

2. pour les infractions visées au paragraphe 2 : une peine privative de liberté de trois à dix ans.

[…] »

2. Le code de procédure pénale

14. L’article 24 du Nakazatelno protsesualen kodeks (code de procédure pénale) énonce :

« (1) La procédure n’est pas engagée, ou est clôturée si elle a déjà été engagée, lorsque :

[…]

3. la responsabilité pénale est prescrite en raison de l’expiration du délai prévu par la loi ;

[…]

(2) Dans les cas visés au paragraphe 1, points 2, 3 et 9, la procédure pénale n’est pas clôturée si la personne mise en examen ou renvoyée devant une juridiction pénale en fait la demande. L’amnistie ou la prescription ne font pas obstacle à la réouverture d’une affaire pénale si la personne condamnée en fait la demande ou si le procureur présente une proposition de non-culpabilité.

[…] »

15. L’article 258 du code de procédure pénale prévoit :

« (1) L’affaire est jugée par la même formation de jugement du début à la fin de l’audience.

(2) Lorsqu’un membre de la juridiction ne peut pas continuer à participer à l’examen de l’affaire et doit être remplacé, l’examen reprend depuis le début. »

16. L’article 289 de ce code dispose :

« (1) Le tribunal clôt la procédure pénale dans les cas visés à l’article 24, paragraphe 1, points 2 à 10, et paragraphe 5.

(2) Lorsque les motifs visés à l’article 24, paragraphe 1, points 2 et 3, sont révélés à l’audience et que la personne qui est jugée demande la poursuite de la procédure, la juridiction statue par jugement pénal.

[…] »

II. Les faits, le litige et les questions préjudicielles

17. En 2015, cinq personnes ont fait l’objet d’une procédure pénale en Bulgarie pour avoir commis plusieurs infractions en matière de TVA. Dans le cadre de cette procédure :

– A et B ont été accusés d’avoir dirigé un groupe criminel organisé, au sens de l’article 321, paragraphe 3, du code pénal, entre mars 2011 et novembre 2012. Ce comportement est passible d’une peine privative de liberté de cinq à quinze ans.

– V, G et D ont été accusés d’avoir participé, au cours de la même période, au groupe criminel organisé par A et B. Ce comportement est passible d’une peine privative de liberté de trois à dix ans.

18. À ces accusations s’ajoutaient les suivantes, prévues à l’article 255, paragraphe 3, du code pénal et punies d’une peine privative de liberté de trois à huit ans et de la confiscation de tout ou partie du patrimoine :

– trois infractions pour fausses déclarations de TVA, pour un montant de 633 525 euros ;

– quatorze infractions pour fausses factures, pour un montant de 1 130 568 euros ;

– une fraude fiscale, pour un montant de 1 022 583 euros ;

– des déductions illégales, pour un montant total de 1 244 274 euros.

19. L’affaire a initialement été attribuée à une juridiction composée d’un juge et de deux jurés, qui a tenu 48 audiences entre 2015 et 2021. En 2021, la procédure a dû reprendre depuis le début, en raison de la nomination d’un nouveau juge en remplacement du premier, qui a cessé ses fonctions.

20. La nouvelle juridiction, composée d’un deuxième juge et de deux autres jurés, a tenu 18 audiences entre 2022 et 2025, la plupart d’entre elles ayant été ajournées sans qu’aucune mesure n’ait été prise pour recueillir des preuves.

21. L’affaire a dû être réattribuée une troisième fois, en raison du départ à la retraite du deuxième juge. Elle a été attribuée à un troisième juge et à deux nouveaux jurés, qui composent la juridiction de renvoi.

22. Dans ce contexte, la juridiction de renvoi indique ce qui suit :

– « [I]l n’est objectivement pas possible de mener à bien une procédure pénale devant trois instances avant les dates […] où la plupart des infractions (à l’exception de celles liées à la direction d’un groupe criminel organisé) seront prescrites de manière absolue. En effet, même si la juridiction de renvoi pouvait statuer sur le fond avant cette échéance, ce délai de prescription absolu expirerait certainement avant que les deuxième et troisième instances n’aient statué sur les voies de recours exercées » (5) ;

– les poursuites engagées contre deux des prévenus en tant que dirigeants d’une organisation criminelle sont passibles d’une peine d’emprisonnement maximale de quinze ans. Par conséquent, le délai de prescription absolu est de vingt-deux ans et demi et expirera le 14 mai 2035. Ce délai pour la poursuite des personnes désignées comme dirigeants du groupe criminel organisé serait suffisant pour mener à son terme la procédure pénale, y compris devant trois degrés de juridiction ;

– en ce qui concerne les peines prévues pour les comportements poursuivis, la règle en vertu de laquelle l’« accord en vue de commettre une infraction serait puni plus sévèrement que la commission même de l’infraction […] irait à l’encontre du principe de proportionnalité, dans la mesure où […] le caractère criminel de l’accord résulte uniquement du caractère criminel des actes que cet accord vise à commettre et qui pourraient être commis à l’avenir » (6).

23. Dans ces conditions, le Sofiyski gradski sad (tribunal de la ville de Sofia) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :

« 1) L’article 325 TFUE et l’article 2, paragraphe 1, de la convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes autorisent-ils une loi nationale qui prévoit la prescription des poursuites pénales pour des faits portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union, et selon laquelle le délai de prescription est déterminé uniquement en fonction de la peine maximale prévue pour l’infraction en question, et non pas, également, en fonction de la complexité factuelle et juridique de l’affaire, sans tenir compte de la survenance éventuelle d’un cas fortuit rendant nécessaire de reprendre la procédure du début, de sorte que l’application de cette loi nationale peut conduire à l’impunité ?

2) L’article 3, paragraphe 1, sous b), de la décision-cadre 2008/841 autorise-t-il une loi nationale en vertu de laquelle l’infraction visée à son article 2, sous b), est passible d’une peine privative de liberté d’une durée maximale supérieure à celle prévue pour l’infraction en vue de laquelle est conclu l’accord visé à l’article 2, sous b) ? »

III. La procédure devant la Cour

24. La demande de décision préjudicielle a été enregistrée au greffe de la Cour le 8 mai 2025.

25. Des observations écrites ont été déposées par V, le gouvernement autrichien et la Commission européenne.

26. La Cour n’a pas jugé nécessaire de tenir une audience.

IV. Analyse

27. La juridiction de renvoi pose deux questions autonomes :

– la première a pour objet le régime de prescription de l’action pénale établi par le législateur bulgare et l’aptitude de ce régime à garantir une répression effective de la fraude à la TVA ;

– la seconde concerne la justification, au regard du principe de proportionnalité, d’une réglementation nationale qui, dans certaines circonstances, sanctionne plus sévèrement ceux qui conviennent de commettre une infraction que ceux qui la commettent effectivement.

A. Sur la première question préjudicielle

28. La juridiction de renvoi souhaite savoir si l’article 325 TFUE et l’article 2, paragraphe 1, de la convention PIF s’opposent à une réglementation nationale en vertu de laquelle « le délai de prescription est déterminé uniquement en fonction de la peine maximale prévue pour l’infraction en question, et non pas, également, en fonction de la complexité factuelle et juridique de l’affaire, sans tenir compte de la survenance éventuelle d’un cas fortuit rendant nécessaire de reprendre la procédure du début ». Elle ajoute qu’une telle loi nationale pourrait « conduire à l’impunité ».

29. Ainsi que l’a rappelé la Commission (7), la protection des intérêts financiers de l’Union par l’édiction de sanctions pénales relève d’une compétence partagée entre l’Union et les États membres, au sens de l’article 4, paragraphe 2, TFUE. Dans la mesure où les délais de prescription et les règles relatives à leur interruption et suspension ne font pas l’objet d’une harmonisation détaillée au niveau de l’Union, leur configuration relève en principe de la compétence des États membres (8).

30. L’article 325, paragraphe 1, TFUE impose aux États membres de lutter contre la fraude et toute autre activité illégale portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union par des mesures dissuasives et effectives (9).

31. En particulier, les États membres sont tenus de prendre les mesures nécessaires en vue de garantir le prélèvement effectif et intégral des ressources propres, telles que les recettes provenant de l’application d’un taux uniforme à l’assiette harmonisée de la TVA (10).

32. Les États membres disposent d’une liberté de choix des sanctions applicables, lesquelles peuvent prendre la forme de sanctions administratives, de sanctions pénales ou d’une combinaison des deux, afin de garantir la perception de l’intégralité des recettes provenant de la TVA et, ce faisant, la protection des intérêts financiers de l’Union. Les sanctions pénales peuvent être indispensables pour combattre de manière effective et dissuasive certains cas de fraude grave à la TVA (11).

33. Les comportements poursuivis dans la procédure au principal pourraient constituer des infractions pénales de fraude fiscale et d’organisation criminelle en matière de TVA. Les montants de TVA en cause dans cette procédure s’élèveraient à environ 4 000 000 euros, bien au-delà du montant minimal fixé à l’article 2, paragraphe 1, de la convention PIF pour qualifier de « grave » une fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union.

34. Par conséquent, les comportements poursuivis dans la procédure au principal relèvent du champ d’application de l’article 325, paragraphe 1, TFUE et de l’article 2, paragraphe 1, de la convention PIF.

35. La Cour a déjà jugé que le caractère effectif et dissuasif des mesures adoptées par les États membres pour garantir la défense des intérêts financiers de l’Union dépend non seulement de l’ampleur des sanctions pénales punissant les comportements portant atteinte à ces intérêts, mais également du régime de prescription des infractions découlant de ces comportements.

36. Quant au législateur national, il lui « appartient de garantir que le régime national de prescription en matière pénale ne conduise pas à l’impunité d’un nombre considérable de cas de fraude grave en matière de TVA » (12).

37. Dans la présente affaire, il convient de souligner que :

– il n’est pas contesté (la juridiction de renvoi ne soulève aucun doute à cet égard) que le droit bulgare prévoit des sanctions pénales effectives et dissuasives pour les infractions pénales portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union ;

– il n’est pas non plus contesté que, dans l’absolu, les délais de prescription de l’action pénale prévus par la législation bulgare sont appropriés, c’est-à-dire ne compromettent pas le caractère effectif et dissuasif des sanctions. Ces délais dépassent les seuils fixés à l’article 12 de la directive (UE) 2017/1371 (13), même si celle-ci n’est pas applicable, ratione temporis, aux infractions commises en 2011 et 2012.

38. Le doute de la juridiction de renvoi concerne un régime de prescription de l’action pénale qui s’applique inévitablement après un certain nombre d’années à compter de la commission des comportements en cause. Ce délai de prescription absolu est fixé en fonction de la peine maximale prévue pour l’infraction poursuivie et ne peut être prolongé en aucune circonstance.

39. La Cour s’est prononcée sur la fixation de délais de prescription raisonnables en matière d’imposition de sanctions par les autorités nationales lorsqu’il s’agit de domaines dans lesquels le droit de l’Union s’applique (14). Elle a déclaré à cet égard :

– « les règles nationales fixant les délais de prescription doivent être conçues de manière à établir un équilibre entre, d’une part, les objectifs de garantir la sécurité juridique et d’assurer le traitement des affaires dans un délai raisonnable en tant que principes généraux du droit de l’Union et, d’autre part, la mise en œuvre effective et efficace [du droit de l’Union] » (15);

– « [a]fin de déterminer si un régime national de prescription établit un tel équilibre, il convient de prendre en considération l’ensemble des éléments de ce régime […], au nombre desquels peuvent figurer, notamment, la date à partir de laquelle le délai de prescription commence à courir, la durée de ce délai ainsi que les modalités de suspension ou d’interruption de celui-ci » (16) ;

– la complexité de l’analyse que l’affaire requiert peut également être admise en tant qu’élément pertinent (17).

40. Sur la base de ces prémisses, il convient avant tout de dissiper les doutes quant à la validité d’un délai de prescription absolu, considéré en soi. Ce type de délai figure, par exemple, dans le règlement (CE, Euratom) n^o 2988/95 (18) concernant la protection des intérêts financiers de l’Union.

41. L’article 3, paragraphe 1, quatrième alinéa, du règlement n^o 2988/95 prévoit un « délai de prescription absolu [qui] contribue à renforcer la sécurité juridique des opérateurs économiques en empêchant que la prescription des poursuites afférentes à une irrégularité puisse être indéfiniment retardée » (19).

42. Je partage l’avis de la Commission selon lequel, en l’absence d’une harmonisation plus détaillée, la simple absence, dans la réglementation nationale, d’une règle liant l’applicabilité du délai de prescription absolu de l’action pénale à la complexité de la procédure judiciaire ne viole pas le droit de l’Union.

43. Il est en toute logique nécessaire que ce délai soit suffisamment long pour permettre que le comportement poursuivi soit jugé par une juridiction, compte tenu notamment de la durée moyenne des procédures judiciaires (20).

44. Selon moi, un délai de prescription absolu de quinze ans, tel que celui prévu par le droit bulgare, est raisonnable et suffisant. Il l’est même si son calcul s’étend de l’ouverture de la procédure pénale jusqu’au jugement définitif, c’est-à-dire couvre toutes les instances (21). En quinze ans, il est possible d’arriver au terme d’une procédure pénale pour des infractions telles que celles en cause en l’espèce. Comme l’indique la Commission, ce délai dépasse considérablement le délai de prescription correspondant prévu par la directive 2017/1371 (22).

45. Le caractère raisonnable, in abstracto, du délai étant admis, il convient toutefois de veiller à ce que la mise en œuvre de ce dernier ne favorise pas l’impunité et, par conséquent, ne porte pas atteinte à l’efficacité et au caractère dissuasif des mesures devant garantir la protection des intérêts financiers de l’Union.

46. Dans cet esprit, la Cour a examiné le point de savoir si l’application des dispositions nationales en matière de prescription pénale a pour effet que, dans un nombre considérable des cas, les faits constitutifs de fraude grave ne seront pas punis. Tel peut être le cas si ces faits seront généralement prescrits avant que la sanction pénale prévue par la loi puisse être infligée par une décision judiciaire définitive. Dans une telle hypothèse, les mesures prévues par le droit national pour combattre la fraude et tout autre activité illégale portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union pourraient ne pas être effectives ou dissuasives (23).

47. Toutefois, rien n’indique que le délai de prescription litigieux dans l’affaire au principal entraîne en règle générale une impunité effective dans un nombre considérable d’affaires pénales traitées par les juridictions bulgares pour des infractions pénales portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union.

48. Tout semble plutôt indiquer que, en l’espèce, la prescription de l’action pénale ne concernerait que certains des comportements jugés par la juridiction de renvoi (24) et que l’éventuelle impunité de (une partie de) ces comportements est due à des facteurs particuliers liés à des problèmes et difficultés circonstanciels concernant la juridiction de renvoi elle-même.

49. En effet, la série de vicissitudes décrite dans la décision de renvoi, à laquelle j’ai fait référence précédemment (25), montre que le retard dans le déroulement de cette procédure pénale est dû, ainsi que l’affirme la Commission, à une certaine « inefficacité systémique » de la juridiction elle-même (26).

50. Le dossier ne contient pas d’éléments indiquant que le régime de prescription de l’action pénale constitue un obstacle systématique pour que non pas l’ensemble des juridictions bulgares saisies d’affaires pénales similaires, mais, à tout le moins, un nombre significatif d’entre elles puissent juger définitivement des comportements portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union.

51. Dans ces circonstances, les conditions requises par la jurisprudence de la Cour pour constater l’existence d’un risque systémique d’impunité des infractions de fraude grave portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union ne sont, selon moi, pas réunies. La première question préjudicielle appelle donc une réponse négative.

B. Sur la seconde question préjudicielle

52. La juridiction de renvoi nourrit des doutes quant au point de savoir si l’article 3, paragraphe 1, sous b), de la décision-cadre 2008/841 permet que l’« accord » conclu en vue de commettre une infraction, au sens de l’article 2, sous b), de ladite décision-cadre, soit puni plus sévèrement (jusqu’à quinze ans d’emprisonnement) que la commission de l’infraction faisant l’objet de cet accord (jusqu’à huit ans d’emprisonnement).

53. Je rappelle que, dans la procédure pénale au principal, il est question de la responsabilité pénale de :

– A et B, accusés de diriger une organisation criminelle constituée en vue de commettre des fraudes à la TVA, comportement passible d’une peine d’emprisonnement de cinq à quinze ans ;

– V, G et D, accusés de participer à cette organisation criminelle, comportement passible d’une peine de privation de liberté de trois à dix ans.

54. Les cinq personnes poursuivies sont, en outre, accusées d’avoir commis une fraude fiscale passible d’une peine d’emprisonnement de trois à huit ans.

55. L’article 2 de la décision-cadre 2008/841 impose aux États membres l’obligation de prendre les mesures nécessaires pour que l’un des deux ou les deux types de comportements liés à une organisation criminelle décrits ci-après soi(en)t considéré(s) comme une (des) infraction(s) :

– la participation active aux activités criminelles de l’organisation ;

– un accord conclu « avec une ou plusieurs personnes […] visant à exercer une activité qui, si elle aboutit, reviendrait à commettre les infractions visées à l’article 1^er » de cette décision-cadre. Ces infractions sont « punissables d’une peine privative de liberté […] d’un maximum d’au moins quatre ans ou d’une peine plus grave » (27).

56. Pour sa part, l’article 3, paragraphe 1, de la décision-cadre 2008/841 impose aux États membres de prendre les mesures nécessaires pour que :

– l’infraction visée à l’article 2, sous a), soit passible d’une peine d’emprisonnement maximale comprise entre « deux ans et cinq ans au moins » ;

– l’infraction visée à l’article 2, sous b), soit passible « de la même peine d’emprisonnement maximale que l’infraction en vue de laquelle l’accord est conclu, ou d’une peine d’emprisonnement maximale comprise entre deux ans et cinq ans au moins ».

57. Le législateur bulgare a opté pour la seconde possibilité offerte par l’article 3, paragraphe 1, sous b) : la peine d’emprisonnement maximale prévue par le code pénal pour la fraude à la TVA est de huit ans, tandis que celle prévue pour la formation ou la direction d’un groupe criminel constitué en vue de commettre une fraude à la TVA peut aller jusqu’à quinze ans.

58. Dans ces conditions, une double question se pose :

– d’une part, si l’article 3, paragraphe 1, sous b), de la décision-cadre 2008/841 permet que l’accord en vue de commettre une fraude à la TVA soit puni d’une peine (quinze ans) supérieure à celle prévue pour la commission de cette infraction fiscale (huit ans) ;

– d’autre part, si, en tout état de cause, une réglementation nationale peut sanctionner un tel accord par une peine maximale supérieure à cinq ans, dès lors que la seconde alternative visée à l’article 3, paragraphe 1, sous b), mentionne une peine d’emprisonnement maximale comprise « entre deux ans et cinq ans au moins ».

1. La « peine d’emprisonnement maximale comprise entre deux ans et cinq ans au moins » visée à l’article 3, paragraphe 1, sous b), de la décision-cadre 2008/841

59. La décision-cadre 2008/841 figure parmi les actes adoptés sur le fondement de l’article 31, paragraphe 1, UE, dont les dispositions ont été reprises à l’article 83, paragraphe 1, premier alinéa, TFUE. Cette décision-cadre contient des dispositions minimales relatives aux sanctions applicables aux infractions pénales dans le domaine de la criminalité organisée (28).

60. En l’état actuel du droit de l’Union, le droit pénal des États membres ne fait pas l’objet de mesures générales d’harmonisation. Concrètement, l’appréciation du degré de gravité d’une infraction pénale « doit être menée en tenant compte des choix opérés, dans le cadre du système pénal de l’État membre concerné, quant à l’identification des crimes qui portent le plus atteinte à l’ordre juridique de la société » (29).

61. Le gouvernement autrichien a évoqué les difficultés que les différences entre les traditions juridiques et les systèmes de droit pénal nationaux ont soulevées lors des débats au sein du Conseil de l’Union européenne sur de nombreux actes législatifs de l’Union dans le domaine du droit pénal matériel (30), difficultés qui sont à l’origine de la position de principe adoptée par le Conseil dans ses « Conclusions […] sur l’approche à suivre en vue d’une harmonisation des peines » (31).

62. Selon ce document, qui formalise l’approche adoptée par le Conseil dans différentes décisions-cadres antérieures au traité de Lisbonne :

– le rapprochement des sanctions ne devrait pas empêcher les États membres de préserver la cohérence de leurs systèmes nationaux (32);

– si les propositions d’instruments juridiques (futurs) contiennent des dispositions déterminant les éléments constitutifs minimaux des infractions, la possibilité de fixer un niveau minimal des peines maximales applicables aux infractions en droit national devrait être envisagée (33).

63. À cette fin, le Conseil a mis en place un système de niveaux de peines (34), précisant qu’il s’agissait de niveaux minimaux et que rien n’empêchait les États membres d’aller au-delà de ces niveaux dans leur législation nationale (35).

64. Ce système de peines maximales minimales, qui, comme le fait valoir la Commission (36), est conforme au principe de rapprochement minimal, en application de l’article 83, paragraphe 1, TFUE, a été régulièrement utilisé par le Conseil dans de nombreuses décisions-cadres (37). Il ressort de son esprit et de sa pratique que les États membres sont libres de prévoir, dans leurs systèmes nationaux respectifs, des peines maximales supérieures à celles prévues par la décision-cadre 2008/841.

65. Je ne peux toutefois pas m’empêcher d’observer que la formulation utilisée par le législateur n’est pas particulièrement heureuse.

66. En effet, l’expression « peine d’emprisonnement maximale comprise entre deux ans et cinq ans au moins » (38) utilisée à l’article 3, paragraphe 1, de la décision-cadre 2008/841 résiste difficilement aux rigueurs de la logique, ainsi que le démontre la perplexité de la juridiction de renvoi (39).

67. Une « peine maximale » conditionnée par un « au moins » laisse tellement ouverte son étendue ultra limen qu’elle ne peut être une peine maximale. Par conséquent, les États membres pourraient l’étendre.

68. Si la condition « au moins » est immédiatement nuancée en la renvoyant non pas à une durée précise, mais à une fourchette temporelle dans laquelle l’étendue de la peine doit être comprise, cette peine ne pourrait pas être étendue au-delà de la limite supérieure de la fourchette, qui constituerait alors (pour la peine) le niveau maximal autorisé. Les États membres ne pourraient donc déterminer l’étendue de la peine qu’entre les extrémités de la fourchette, sans dépasser la limite supérieure.

69. On peut toutefois comprendre, comme l’a suggéré le gouvernement autrichien (40), que la durée minimale de la peine maximale doit se situer dans l’intervalle compris dans la fourchette (« entre deux ans et cinq ans ») et que, par conséquent, la peine peut s’étendre au-delà de cet arc temporel. Les États membres pourraient ainsi étendre la peine maximale en additionnant des intervalles supérieurs.

70. Cette interprétation, certes alambiquée, est celle qui se concilie le mieux avec le principe de rapprochement minimal du droit de l’Union dans le domaine pénal. C’est également, dans une certaine mesure, celle qui rend le mieux justice à la faculté reconnue aux États membres de décider en dernier ressort du plafond des peines qu’ils souhaitent fixer.

71. Le droit de l’Union permet aux États membres de respecter leur obligation de fixer une peine maximale en leur offrant la possibilité qu’un tel maximum soit, en l’espèce, de deux ans seulement ou de toute autre durée pouvant aller jusqu’à cinq ans, sans limiter, bien entendu, leur possibilité d’opter pour toute autre durée supérieure à celle délimitée par la fourchette « entre deux ans et cinq ans ».

72. Par conséquent, je suis d’avis que l’article 3, paragraphe 1, sous b), de la décision-cadre 2008/841 ne s’oppose pas à une réglementation nationale qui sanctionne l’accord visé à l’article 2, sous b), de cette décision-cadre par une peine privative de liberté maximale supérieure à celle prévue pour l’infraction en vue de laquelle ledit accord a été conclu.

73. En tout état de cause, il conviendrait de tenir compte de la jurisprudence établie par la Cour : la juridiction nationale n’est pas tenue de laisser inappliquée une disposition de droit national incompatible avec les dispositions d’une décision-cadre qui sont dépourvues d’effet direct (41).

2. La différence entre les sanctions prévues pour l’accord conclu en vue de commettre une infraction et celles applicables à la commission de l’infraction en vue de laquelle l’accord a été conclu – La proportionnalité

74. Il reste enfin à déterminer si l’article 3, paragraphe 1, sous b), de la décision-cadre 2008/841 permet que l’accord en vue de commettre une fraude à la TVA soit puni, en droit bulgare, d’une peine (quinze ans) supérieure à celle prévue pour la commission de cette infraction fiscale (huit ans).

75. La juridiction de renvoi estime qu’une réponse affirmative serait contraire au principe de proportionnalité (42).

76. Je ne partage pas cette approche.

77. Certes, à première vue, il pourrait sembler disproportionné que l’accord en vue de commettre une infraction (entendu en tant qu’acte préparatoire à l’infraction ultérieure) soit puni plus sévèrement que la commission effective de l’infraction (43).

78. Toutefois, l’article 2, sous b), de la décision-cadre 2008/841, laquelle traite du phénomène de la criminalité organisée, se réfère au cas d’« un accord visant à exercer une activité qui, si elle aboutit, reviendrait à commettre [des] infractions » (44).

79. Dans le contexte de la lutte contre la criminalité organisée, qui, je le répète, est le propre de la décision-cadre 2008/841, il est raisonnable de punir avec la plus grande sévérité la mise en place de structures organisationnelles visant l’exercice systématique d’activités criminelles.

80. Un accord occasionnel visant à commettre une seule infraction pénale n’est pas la même chose qu’un accord visant à commettre des infractions de manière stable et organisée, au moyen d’une association structurée de plusieurs personnes, pendant un certain laps de temps.

81. La personne qui, sans qu’il soit nécessaire qu’elle « participe à l’exécution » de l’activité constitutive d’une infraction, accepte de constituer, avec d’autres, une organisation criminelle, est, conformément à l’article 2, sous b), de la décision-cadre 2008/841 :

– susceptible d’être responsable des infractions commises par d’autres sous le couvert de cette organisation, soit de manière indirecte, soit en tant qu’instigatrice de celles-ci ;

– en tout état de cause, directement et principalement responsable de l’infraction consistant dans la création d’une structure visant à faciliter la commission effective d’infractions qui n’auraient peut-être pas pu être exécutées si leurs auteurs matériels n’avaient pas bénéficié de la protection de l’organisation criminelle.

82. En termes abstraits, j’estime donc que l’accord visant à constituer une organisation criminelle peut mériter une sanction pénale plus sévère que celle punissant la commission d’infractions concrètes dans le cadre de cette organisation.

83. Déterminer la portée que cette sanction pénale doit avoir relève de la compétence du législateur national, dans les limites déjà analysées. L’appréciation de ce dernier quant à la proportionnalité entre l’infraction et la peine doit prévaloir, à moins qu’elle n’outrepasse manifestement les limites de la rationalité.

84. En tout état de cause, je partage l’avis de la Commission selon lequel l’appréciation de la proportionnalité d’une sanction donnée doit être effectuée au regard des circonstances propres à chaque cas d’espèce (45).

85. Il appartient à la juridiction de renvoi de déterminer si, compte tenu, d’une part, des caractéristiques de l’organisation criminelle constituée à la suite de l’accord entre A et B et, d’autre part, de la mesure dans laquelle l’existence de cette organisation a été une condition nécessaire à la commission des infractions reprochées à V, G et D, le comportement de A et de B mérite une sanction pénale plus sévère que celle prévue pour les trois autres personnes poursuivies. Dans le cadre de cette appréciation, il ne saurait par ailleurs être fait abstraction du fait que A et B sont également accusés d’avoir dirigé l’organisation criminelle créée à la suite de l’accord conclu entre eux.

V. Conclusion

86. Eu égard aux considérations qui précèdent, je propose à la Cour de répondre au Sofiyski gradski sad (tribunal de la ville de Sofia, Bulgarie) comme suit :

1) L’article 325 TFUE et l’article 2, paragraphe 1, de la convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes

doivent être interprétés en ce sens qu’

ils ne s’opposent pas à une loi nationale qui prévoit un délai de prescription absolu de l’action pénale contre les infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union, déterminé uniquement en fonction de la peine maximale prévue pour l’infraction en question, étant de quinze ans pour les actes passibles d’une peine privative de liberté de plus de dix ans et de dix ans pour les actes passibles d’une peine privative de liberté de plus de trois ans.

2) L’article 3, paragraphe 1, sous b), de la décision-cadre 2008/841/JAI du Conseil, du 24 octobre 2008, relative à la lutte contre la criminalité organisée

doit être interprété en ce sens qu’

il ne s’oppose pas à une loi nationale en vertu de laquelle le comportement d’une personne consistant à conclure un accord visant à exercer une activité qui, si elle aboutit, reviendrait à commettre les infractions visées à l’article 1^er de ladite décision-cadre est passible d’une peine de privation de liberté maximale supérieure à celle prévue pour la commission de l’une de ces infractions.

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1 Langue originale : l’espagnol.

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i Le nom de la présente affaire est un nom fictif. Il ne correspond au nom réel d’aucune partie à la procédure.

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2 Établie par acte du Conseil du 26 juillet 1995 sur la base de l’article K.3 du traité sur l’Union européenne (JO 1995, C 316, p. 48), ci-après la « convention PIF ».

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3 Décision-cadre du Conseil du 24 octobre 2008 relative à la lutte contre la criminalité organisée (JO 2008, L 300, p. 42).

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4 L’emploi, dans la version en langue espagnole, du terme « conspiración [conspiration] » ne correspond pas aux autres versions linguistiques que j’ai consultées. Ces dernières utilisent les termes « accord » (en langue française), « agreement » (en langue anglaise), « intesa » (en langue italienne), « acordo » (en langue portugaise), « acordul » (en langue roumaine), « Vereinbarung » (en langue allemande), « overeengekomen » (en langue néerlandaise). Le terme « conspiración [conspiration] » de la version en langue espagnole doit donc être compris comme « accord », qui est l’expression utilisée à l’article 2, sous b), de la décision-cadre 2008/841.

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5 Décision de renvoi (point 29).

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6 Décision de renvoi (point 52).

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7 Observations écrites de la Commission (point 9).

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8 Dans l’exercice de cette compétence, les États membres sont tenus de respecter les obligations qui leur incombent en vertu du droit de l’Union. Voir, en ce sens, arrêt du 26 février 2019, Rimšēvičs et BCE/Lettonie (C-202/18 et C-238/18, EU:C:2019:139, point 57).

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9 Arrêt du 21 décembre 2021, Euro Box Promotion e.a. (C-357/19, C-379/19, C-547/19, C-811/19 et C-840/19, EU:C:2021:1034, point 181 ainsi que jurisprudence citée).

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10 Arrêt du 5 décembre 2017, M. A.S. et M. B. (C-42/17, EU:C:2017:936, points 31 et 32 ainsi que jurisprudence citée).

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11 Arrêt du 8 septembre 2015, Taricco e.a. (C-105/14, EU:C:2015:555, point 39 ainsi que jurisprudence citée).

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12 Arrêt du 5 décembre 2017, M. A.S. et M. B. (C-42/17, EU:C:2017:936, point 41).

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13 Directive du Parlement européen et du Conseil du 5 juillet 2017 relative à la lutte contre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union au moyen du droit pénal (JO 2017, L 198, p. 29).

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14 Arrêt du 21 janvier 2021, Whiteland Import Export (C-308/19, ci-après l’« arrêt Whiteland Import Export », EU:C:2021:47, point 48). Cette affaire portait sur une infraction aux règles de concurrence.

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15 Arrêt Whiteland Import Export (point 49).

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16 Arrêt Whiteland Import Export (point 50).

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17 Arrêt Whiteland Import Export (point 51).

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18 Règlement du Conseil du 18 décembre 1995 relatif à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes (JO 1995, L 312, p. 1).

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19 Arrêt du 6 février 2025, Emporiki Serron – Emporias kai Diathesis Agrotikon Proionton (C-42/24, EU:C:2025:56, point 40 et jurisprudence citée).

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20 Observations écrites de la Commission (point 17).

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21 Observations écrites de la Commission (point 18).

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22 Observations écrites de la Commission (point 19).

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23 Arrêt du 8 septembre 2015, Taricco e.a. (C-105/14, EU:C:2015:555, point 47).

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24 Selon la juridiction de renvoi, le délai restant (jusqu’en 2035) serait suffisant pour mener à son terme la procédure à l’encontre des personnes poursuivies en tant que dirigeants de l’organisation criminelle devant trois degrés de juridiction.

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25 Points 19 à 21 des présentes conclusions.

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26 Observations écrites de la Commission (point 20).

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27 Contrairement à l’approche de la juridiction de renvoi (points 47 et 48 de la décision de renvoi), la Commission considère que l’objet de l’« accord » visé à l’article 2, sous b), de la décision-cadre 2008/841 est la commission d’infractions pénales et non pas nécessairement la constitution d’une organisation criminelle (observations écrites de la Commission, point 30). Si tel était le cas, le comportement de A et de B serait plutôt celui visé à l’article 2, sous a), de la décision-cadre 2008/841, de sorte que l’application de l’article 3, paragraphe 1, sous b), de cette décision-cadre, dont l’interprétation fait l’objet de la seconde question préjudicielle, serait dénuée de pertinence. Selon moi, indépendamment du fait que, comme l’admet la Commission, l’« accord » peut également être celui ayant pour objet la constitution d’une organisation criminelle, ce qui importe est que, soit au titre du point a), soit au titre du point b) de l’article 2 de la décision-cadre 2008/841, l’article 3, paragraphe 1, sous a) et b), de ladite décision-cadre permet de punir plus sévèrement l’accord en vue de constituer une organisation criminelle ou de commettre une infraction que la commission de l’infraction elle-même.

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28 Arrêt du 28 novembre 2024, PT (Accord entre le procureur et l’auteur d’une infraction) (C-432/22, EU:C:2024:987, point 38).

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29 En ce sens, arrêt du 6 juillet 2023, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Crime particulièrement grave) (C-402/22, EU:C:2023:543, point 38).

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30 Observations écrites du gouvernement autrichien (point 24).

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31 Document n^o 9141/02 du Conseil, du 27 mai 2002, ci-après les « conclusions du Conseil ».

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32 Conclusions du Conseil, point 3, quatrième alinéa : « Pour rechercher les moyens de rapprocher les sanctions pénales dans certains domaines, il est nécessaire de ne pas perdre de vue que les traditions juridiques varient d’un État membre à l’autre. Pour que les États membres puissent préserver la cohérence de leurs régimes nationaux de sanctions, il faut faire preuve d’une certaine souplesse dans le rapprochement des sanctions pénales. »

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33 Conclusions du Conseil, point 3, cinquième alinéa : « Lorsque des propositions d’instruments législatifs devant être adoptés sur la base du titre VI du traité UE contiennent des dispositions définissant les éléments constitutifs minimaux de certaines infractions pénales, l’éventuelle nécessité de fixer en droit interne pour les infractions considérées un niveau minimum des peines maximales sera envisagée. »

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34 Ce système, qui figure au point 3, huitième alinéa, des conclusions du Conseil, s’articule en quatre niveaux :

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niveau 1 : peines maximales d’un à trois ans d’emprisonnement au moins ;

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niveau 2 : peines maximales de deux à cinq ans d’emprisonnement au moins ;

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niveau 3 : peines maximales de cinq à dix ans d’emprisonnement au moins ;

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niveau 4 : peines maximales de dix ans d’emprisonnement au moins (cas pour lesquels des peines très lourdes sont nécessaires).

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35 Conclusions du Conseil, point 3, neuvième alinéa : « Il convient de noter que les niveaux visés sont des niveaux minimums et que rien n’empêche les États membres de fixer des niveaux supérieurs dans le cadre de leur législation nationale ».

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36 Observations écrites de la Commission (point 34).

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37 Parmi les nombreuses références faites par le gouvernement autrichien dans la note en bas de page 37 de ses observations écrites, on peut citer l’article 4, paragraphe 2, de la décision-cadre 2003/568/JAI du Conseil, du 22 juillet 2003, relative à la lutte contre la corruption dans le secteur privé (JO 2003, L 192, p. 54) et l’article 3, paragraphe 2, de la décision-cadre 2008/913/JAI du Conseil, du 28 novembre 2008, sur la lutte contre certaines formes et manifestations de racisme et de xénophobie au moyen du droit pénal (JO 2008, L 328, p. 55).

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38 Formule qui, si elle est tout à fait pertinente lorsqu’il s’agit de fixer des peines minimales, n’est, selon moi, pas la plus indiquée s’agissant de peines maximales.

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39 Décision de renvoi (points 56 à 74).

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40 Observations écrites du gouvernement autrichien (point 32).

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41 Arrêt du 24 juin 2019, Popławski (C-573/17, EU:C:2019:530, point 2 du dispositif).

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42 Point 52 de la décision de renvoi, reproduit au point 22 des présentes conclusions.

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43 La conspiration en vue de commettre une infraction est généralement punie d’une peine inférieure à celle sanctionnant l’infraction. Il convient toutefois de distinguer la conspiration en vue de commettre une infraction pénale donnée de l’infraction consistant à créer ou à diriger une association en vue de commettre une infraction, dotée d’une organisation ayant une certaine consistance et permanence.

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44 Mise en italique par mes soins.

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45 Observations écrites de la Commission (point 39).