ORDONNANCE DE LA COUR (septième chambre)

3 février 2026 (*)

« Renvoi préjudiciel – Article 99 du règlement de procédure de la Cour – Réponse pouvant être clairement déduite de la jurisprudence – Marchés publics – Directive 2014/24/UE – Article 12, paragraphe 4 – Attribution d’un marché à un établissement public non économique sans mise en concurrence – Exception relative aux contrats relevant de la coopération entre entités publiques – Contrat confiant à un établissement public à but non économique la gestion des registres en matière de taxe sur les véhicules automobiles »

Dans l’affaire C-316/25,

ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par le Consiglio di Stato (Conseil d’État, Italie), par décision du 5 mai 2025, parvenue à la Cour le 7 mai 2025, dans la procédure

Regione Umbria

contre

Ge.Fi.L. – Gestione Fiscalità Locale SpA,

en présence de :

Automobile Club d’Italia,

ACI Informatica SpA,

Punto Zero Scarl,

LA COUR (septième chambre),

composée de M. F. Schalin, président de chambre, MM. M. Gavalec (rapporteur) et Z. Csehi, juges,

avocat général : M. M. Campos Sánchez-Bordona,

greffier : M. A. Calot Escobar,

vu la décision prise, l’avocat général entendu, de statuer par voie d’ordonnance motivée, conformément à l’article 99 du règlement de procédure de la Cour,

rend la présente

Ordonnance

1 La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de l’article 12, paragraphe 4, de la directive 2014/24/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 février 2014, sur la passation des marchés publics et abrogeant la directive 2004/18/CE (JO 2014, L 94, p. 65).

2 Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant la Regione Umbria (Région de l’Ombrie, Italie) à Ge.Fi.L. – Gestione Fiscalità Locale SpA (ci-après « Ge.Fi.L. ») au sujet de l’attribution directe par cette région à l’ACI – Automobile Club d’Italia (ci-après l’« ACI ») du service de support à la gestion des taxes sur les véhicules automobiles.

Le cadre juridique

Le droit de l’Union

3 L’article 2, paragraphe 1, point 5, de la directive 2014/24 définit les « marchés publics » comme étant « des contrats à titre onéreux conclus par écrit entre un ou plusieurs opérateurs économiques et un ou plusieurs pouvoirs adjudicateurs et ayant pour objet l’exécution de travaux, la fourniture de produits ou la prestation de services ».

4 L’article 12 de cette directive, intitulé « Marchés publics passés entre entités appartenant au secteur public », prévoit, à son paragraphe 4 :

« Un marché conclu exclusivement entre deux pouvoirs adjudicateurs ou plus ne relève pas du champ d’application de la présente directive, lorsque toutes les conditions suivantes sont réunies :

a) le marché établit ou met en œuvre une coopération entre les pouvoirs adjudicateurs participants dans le but de garantir que les services publics dont ils doivent assurer la prestation sont réalisés en vue d’atteindre les objectifs qu’ils ont en commun ;

b) la mise en œuvre de cette coopération n’obéit qu’à des considérations d’intérêt public ; et

c) les pouvoirs adjudicateurs participants réalisent sur le marché concurrentiel moins de 20 % des activités concernées par la coopération ».

Le droit italien

5 L’article 5 du decreto legislativo n. 50 – Codice dei contratti pubblici (décret législatif n^o 50, portant code des contrats publics), du 18 avril 2016 (GURI n^o 91, du 19 avril 2016, supplément ordinaire n^o 10), intitulé « Principes communs en matière d’exclusion pour les concessions, les marchés publics et les accords entre organismes publics et pouvoirs adjudicateurs dans le cadre du secteur public », prévoit, à son paragraphe 6 :

« Un accord conclu exclusivement entre deux pouvoirs adjudicateurs ou plus ne relève pas du champ d’application du présent code, lorsque toutes les conditions suivantes sont réunies :

a) le marché établit ou met en œuvre une coopération entre les pouvoirs adjudicateurs ou les organismes publics adjudicateurs participants dans le but de garantir que les services publics dont ils doivent assurer la prestation sont réalisés en vue d’atteindre les objectifs qu’ils ont en commun ;

b) la mise en œuvre de cette coopération n’obéit qu’à des considérations d’intérêt public ; et

c) les pouvoirs adjudicateurs ou les organismes publics adjudicateurs participants réalisent sur le marché concurrentiel moins de 20 % des activités concernées par la coopération. »

6 L’article 51, paragraphes 2 bis et 2 ter, du decreto legge n. 124 – Disposizioni urgenti in materia fiscale e per esigenze indifferibili (décret-loi n^o 124, portant dispositions urgentes en matière fiscale et pour des besoins urgents), du 26 octobre 2019 (GURI n^o 252, du 26 octobre 2019), converti en loi, avec modifications, par la legge n. 157 (loi n^o 157), du 19 décembre 2019 (GURI n^o 301, du 24 décembre 2019), prévoit :

« 2 bis. Aux mêmes fins que celles [d’améliorer l’efficacité et la performance de l’action administrative et de favoriser la synergie entre les processus institutionnels afférents à des domaines proches, en favorisant la digitalisation des services et des processus moyennant des interventions de consolidation des infrastructures, de rationalisation des systèmes d’information et d’interaction entre les bases de données], et dans le but d’éliminer les duplications, de lutter contre l’évasion des taxes sur les véhicules automobiles et d’obtenir des économies, sont également versées au système d’information du registre public des automobiles […] les données des taxes sur les véhicules automobiles, afin d’exercer à titre transitoire la fonction d’intégration et de coordination des archives correspondantes. Les données précitées sont mises à la disposition de l’[Agenzia delle Entrate (administration fiscale, Italie)], des Régions et des [Province autonome di Trento e di Bolzano (Provinces autonomes de Trente et de Bolzano, Italie)], qui intègrent simultanément et systématiquement les données de leurs archives relatives aux taxes sur les véhicules automobiles dans le système d’information susmentionné.

2 ter. L’administration fiscale, les Régions et les Provinces autonomes de Trente et de Bolzano continuent de gérer leurs fichiers des taxes sur les véhicules automobiles, également grâce à la coopération, régie par des cahiers des charges spéciaux, de l’organisme gestionnaire du registre public des automobiles, en acquérant les données pertinentes […] »

Le litige au principal et la question préjudicielle

7 Ge.Fi.L. est une société qui opère dans le secteur des services de support à la gestion des taxes sur les véhicules automobiles.

8 Elle a saisi le Tribunale amministrativo regionale per l’Umbria (tribunal administratif régional pour l’Ombrie, Italie) d’un recours en annulation dirigé contre la décision de l’exécutif régional de l’Ombrie n^o 126, du 7 février 2023, ayant pour objet la « [m]ise en œuvre des décisions de l’exécutif régional [n^os 1232/2021 et 1361/2021] ; [l’a]chèvement du processus d’internalisation de la gestion de la taxe régionale sur les véhicules automobiles ; [la] [p]oursuite de la coopération informatique avec [l’]ACI pour la période triennale 2023-2025 ; [et l’]approbation du modèle d’accord de coopération entre la Région de l’Ombrie et [l’]ACI » (ci-après la « décision du 7 février 2023 »). Ge.Fi.L. a également demandé l’annulation des actes connexes à cette décision sur la base desquels celle-ci a été adoptée et de ceux par lesquels la Région de l’Ombrie a confié à l’ACI, sans mise en concurrence, des services relatifs à la taxe sur les véhicules automobiles pour la période allant de l’année 2023 à l’année 2025.

9 Selon Ge.Fi.L., il aurait été nécessaire de publier un appel d’offres pour l’attribution d’un marché public avec une mise en concurrence, au vu de la jurisprudence de la Cour issue de l’ordonnance du 30 juin 2020, Ge.Fi.L. (C-618/19, EU:C:2020:508), dès lors que les conditions énoncées à l’article 5, paragraphe 6, du décret législatif n^o 50, portant code des contrats publics ainsi qu’à l’article 12, paragraphe 4, de la directive 2014/24, permettant la conclusion d’un partenariat entre pouvoirs adjudicateurs sans organisation d’un appel d’offres, ne sont pas réunies en l’occurrence.

10 En particulier, Ge.Fi.L. a fait valoir que la décision du 7 février 2023 s’inscrivait dans le prolongement des décisions antérieures de l’exécutif régional de l’Ombrie n^os 1232/2021 et 1361/2021, prévoyant l’attribution directe à l’ACI, pour les années 2018 à 2021, puis 2022, de la gestion de la taxe régionale sur les véhicules à moteur, à réaliser au moyen d’une application développée par cette dernière, décisions dont elle avait demandé avec succès l’annulation au Tribunale amministrativo regionale per l’Umbria (tribunal administratif régional pour l’Ombrie). La décision du 7 février 2023 prévoirait de nouveau l’attribution à l’ACI des services en cause, sans mise en concurrence, pour les années 2023 à 2025, l’exécutif régional de l’Ombrie estimant que l’attribution directe de ceux-ci est licite compte tenu de la volonté de cet exécutif de les internaliser à l’avenir et de se doter d’un nouveau logiciel de gestion.

11 Le Tribunale amministrativo regionale per l’Umbria (tribunal administratif régional pour l’Ombrie) a fait droit au recours de Ge.Fi.L., estimant que la décision du 7 février 2023 mettait clairement en œuvre des décisions précédentes, qui avaient déjà été annulées, et prévoyait que la Région de l’Ombrie continuerait de faire appel à l’ACI pour la gestion de la taxe régionale sur les véhicules automobiles, réalisée au moyen du système informatique de gestion développé par l’ACI, moyennant le remboursement des coûts encourus par celle-ci. Partant, cette juridiction a annulé cette décision et ordonné à la Région de l’Ombrie de procéder à un appel d’offres.

12 La Région de l’Ombrie a interjeté appel du jugement du Tribunale amministrativo regionale per l’Umbria (tribunal administratif régional pour l’Ombrie) devant le Consiglio di Stato (Conseil d’État, Italie), qui est la juridiction de renvoi.

13 La juridiction de renvoi considère qu’il ressort de la décision du 7 février 2023 que la Région de l’Ombrie a décidé de continuer à recourir, pour la gestion de la taxe sur les véhicules automobiles, à la coopération de l’ACI en utilisant son système informatique de gestion.

14 En outre, cette juridiction estime que, au vu de l’accord de coopération et des annexes versées au dossier dont elle est saisie, l’existence d’une coopération effective entre la Région de l’Ombrie et l’ACI paraît douteuse.

15 Dans ces conditions, le Consiglio di Stato (Conseil d’État) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour la question préjudicielle suivante :

« L’article 51, paragraphes 2 bis et 2 ter, du [décret-loi n^o 124, du 26 octobre 2019, converti en loi, avec modifications, par la loi n^o 157, du 19 décembre 2019] est-il compatible avec l’article 12, paragraphe 4, de la directive [2014/24] ? »

Sur la question préjudicielle

16 En vertu de l’article 99 de son règlement de procédure, la Cour peut, notamment lorsque la réponse à une question posée à titre préjudiciel peut être clairement déduite de la jurisprudence ou lorsque la réponse à une telle question ne laisse place à aucun doute raisonnable, décider à tout moment, sur proposition du juge rapporteur, l’avocat général entendu, de statuer par voie d’ordonnance motivée.

17 Il y a lieu de faire application de cette disposition dans le cadre de la présente affaire, dès lors que l’interprétation du droit de l’Union sollicitée par la juridiction de renvoi peut être clairement déduite de l’arrêt du 4 juin 2020, Remondis (C-429/19, EU:C:2020:436), et de l’ordonnance du 30 juin 2020, Ge.Fi.L. (C-618/19, EU:C:2020:508).

18 Par sa question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 12, paragraphe 4, de la directive 2014/24 doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une disposition nationale qui permet l’attribution directe, sans appel d’offre, du marché des services relatifs à la gestion du fichier régional de la taxe sur les véhicules automobiles à un établissement public non économique ayant pour mission de gérer le registre public des automobiles au niveau national, afin de créer un système intégré assurant l’interopérabilité entre les fichiers régionaux de cette taxe et le fichier public national des automobiles.

19 À cet égard, il importe de relever que, dans l’ordonnance du 30 juin 2020, Ge.Fi.L. (C-618/19, EU:C:2020:508), concernant l’attribution directe par la Regione Campania (Région de Campanie, Italie) à l’ACI du service de support à la gestion des taxes sur les véhicules automobiles, la Cour a précisé, à ses points 20 et 24 à 27 :

« 20 [L’]article 12, paragraphe 4, de la directive 2014/24, qui expose les conditions dans lesquelles les relations de collaboration entre pouvoirs adjudicateurs ne relèvent pas du champ d’application de cette directive, ne s’applique qu’à des contrats qui ont la qualité de “marchés publics” et qui, partant, ont un caractère onéreux.

[…]

24 À cet égard, il ressort de l’article 12, paragraphe 4, de la directive 2014/24 que, pour être exclu des règles de passation des marchés publics, un marché public conclu exclusivement entre deux pouvoirs adjudicateurs ou plus doit établir ou mettre en œuvre une coopération entre les pouvoirs adjudicateurs participants dans le but de garantir que les services publics dont ils doivent assurer la prestation sont réalisés en vue d’atteindre les objectifs qu’ils ont en commun. En outre, la mise en œuvre de cette coopération ne doit obéir qu’à des considérations d’intérêt public. Par ailleurs, les pouvoirs adjudicateurs participants doivent réaliser sur le marché concurrentiel moins de 20 % des activités concernées par la coopération.

25 [A]insi que cela ressort de son libellé, […] l’article 12, paragraphe 4, sous a) et b), de [cette] directive place la notion de “coopération” au cœur même du dispositif d’exclusion prévu à cette disposition. La précision, en apparence tautologique, énoncée au considérant 33, troisième alinéa, de la directive 2014/24, selon laquelle la coopération doit être “fondée sur le concept de coopération”, renvoie, en réalité, à l’exigence d’effectivité de la coopération ainsi établie ou mise en œuvre (arrêt du 4 juin 2020, Remondis, C-429/19, EU:C:2020:436, point 28).

26 Il s’ensuit, d’une part, que la conclusion d’un accord de coopération entre entités appartenant au secteur public doit apparaître comme l’aboutissement d’une démarche de coopération entre les parties à celui-ci. L’élaboration d’une coopération entre entités appartenant au secteur public présente, en effet, une dimension intrinsèquement collaborative (arrêt du 4 juin 2020, Remondis, C-429/19, EU:C:2020:436, point 28).

27 D’autre part, la participation conjointe de toutes les parties à l’accord de coopération est indispensable pour garantir que les services publics dont ils doivent assurer la prestation sont réalisés. Cette condition ne saurait être réputée satisfaite lorsque l’unique contribution de certains cocontractants se limite à un simple remboursement des frais encourus par l’une des parties contractantes (arrêt du 4 juin 2020, Remondis, C-429/19, EU:C:2020:436, point 29). En effet, si un tel remboursement des frais suffisait à lui seul à caractériser une “coopération”, au sens de l’article 12, paragraphe 4, de la directive 2014/24, aucune différenciation ne pourrait être établie entre une telle “coopération” et un “marché public” non couvert par l’exclusion prévue à cette disposition. »

20 En l’occurrence, il ressort de la demande de décision préjudicielle que la juridiction de renvoi, au vu de l’accord de coopération en cause au principal, doute de l’existence d’une véritable coopération entre la Région de l’Ombrie et l’ACI, en ce qui concerne la gestion des fichiers régionaux de la taxe sur les véhicules automobiles et du fichier national des automobiles, l’accord en cause au principal ayant, selon cette juridiction, uniquement pour objet l’acquisition d’une prestation moyennant le versement d’une rémunération.

21 La juridiction de renvoi considère en outre que l’accord de coopération en cause au principal n’a pas été conclu en vue d’atteindre des objectifs communs à la Région de l’Ombrie et à l’ACI, mais seulement pour que l’ACI assiste cette région dans la gestion du fichier régional de la taxe sur les véhicules automobiles, c’est-à-dire en vue de la prestation d’un service dans l’intérêt exclusif de ladite région.

22 Dès lors, il paraît ressortir de la décision de renvoi que la condition d’application prévue à l’article 12, paragraphe 4, sous a), de la directive 2014/24 n’est pas remplie.

23 Or, dans la mesure où les conditions d’application de l’article 12, paragraphe 4, de la directive 2014/24 sont cumulatives, il y a lieu de considérer que l’attribution directe, sans appel d’offres, du marché des services relatifs à la gestion du fichier régional de la taxe sur les véhicules automobiles de la Région de l’Ombrie à l’ACI méconnaît cette disposition.

24 Eu égard aux motifs qui précèdent, il y a lieu de répondre à la question que l’article 12, paragraphe 4, de la directive 2014/24 doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une disposition nationale qui permet l’attribution directe, sans appel d’offres, du marché des services relatifs à la gestion du fichier régional de la taxe sur les véhicules automobiles à un établissement public non économique ayant pour mission de gérer le fichier national public des automobiles, dès lors que ce marché a uniquement pour objet l’acquisition d’une prestation moyennant le versement d’une rémunération.

Sur les dépens

25 La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens.

Par ces motifs, la Cour (septième chambre) dit pour droit :

L’article 12, paragraphe 4, de la directive 2014/24/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 février 2014, sur la passation des marchés publics et abrogeant la directive 2004/18/CE,

doit être interprété en ce sens que :

il s’oppose à une disposition nationale qui permet l’attribution directe, sans appel d’offres, du marché des services relatifs à la gestion du fichier régional de la taxe sur les véhicules automobiles à un établissement public non économique ayant pour mission de gérer le fichier national public des automobiles, dès lors que ce marché a uniquement pour objet l’acquisition d’une prestation moyennant le versement d’une rémunération.

Signatures

* Langue de procédure : l’italien.