1

La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation du considérant 6, de l’article 19, sous d), et de l’article 39, paragraphe 2, sous c), du règlement (UE) no 1315/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 11 décembre 2013, sur les orientations de l’Union pour le développement du réseau transeuropéen de transport et abrogeant la décision no 661/2010/UE (JO 2013, L 348, p. 1), de l’article 8 bis du règlement (CE) no 561/2006 du Parlement européen et du Conseil, du 15 mars 2006, relatif à l’harmonisation de certaines dispositions de la législation sociale dans le domaine des transports par route, modifiant les règlements (CEE) no 3821/85 et (CE) no 2135/98 du Conseil et abrogeant le règlement (CEE) no 3820/85 du Conseil (JO 2006, L 102, p. 1), tel que modifié par le règlement (UE) 2020/1054 du Parlement européen et du Conseil, du 15 juillet 2020 (JO 2020, L 249, p. 1) (ci-après le « règlement no 561/2006 »), ainsi que de l’article 56 TFUE.

2

Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant OMW Petrom Marketing SRL (ci-après « OMW ») à la Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere SA (Compagnie nationale pour l’administration des infrastructures routières, Roumanie) (ci-après la « CNAIR ») ainsi qu’à ZR et à LN au sujet de la validité d’actes administratifs par lesquels la CNAIR a approuvé la construction, sur des terrains privés situés aux abords de l’autoroute A1 dans la commune de Pecica (Roumanie), d’une aire de stationnement sécurisée, d’une station-service de distribution de carburants, d’une station de recharge rapide pour voitures électriques et d’une aire d’hébergement avec services.

3

Aux termes de l’article 56, premier alinéa, TFUE, les restrictions à la libre prestation des services à l’intérieur de l’Union européenne sont interdites à l’égard des ressortissants des États membres établis dans un État membre autre que celui du destinataire de la prestation.

4

L’article 8 bis du règlement no 561/2006 prévoit :

« 1. La Commission [européenne] veille à ce que les conducteurs assurant le transport de marchandises et de voyageurs par route puissent accéder facilement aux informations concernant les aires de stationnement sûres et sécurisées. La Commission publie une liste de toutes les aires de stationnement qui ont été certifiées, afin que les conducteurs puissent bénéficier de ce qui suit :

La liste de ces aires de stationnement est publiée sur un site [I]nternet officiel unique régulièrement mis à jour.

[…]

3. Toutes les aires de stationnement qui ont été certifiées peuvent indiquer qu’elles le sont conformément aux normes et procédures de l’Union.

Conformément à l’article 39, paragraphe 2, point c), du règlement [no 1315/2013], les États membres encouragent la création de zones de stationnement pour les usagers commerciaux.

[…] »

5

Le règlement no 1315/2013 a été abrogé à compter du 18 juillet 2024, en vertu de l’article 68 du règlement (UE) 2024/1679 du Parlement européen et du Conseil, du 13 juin 2024, sur les orientations de l’Union pour le développement du réseau transeuropéen de transport, modifiant les règlements (UE) 2021/1153 et (UE) no 913/2010 et abrogeant le règlement (UE) no 1315/2013 (JO L, 2024/1679). Compte tenu de la date des faits du litige au principal, il demeure néanmoins applicable ratione temporis à ce litige.

6

Le considérant 6 du règlement no 1315/2013 énonçait :

« La politique du réseau transeuropéen de transport doit tenir compte de l’évolution de la politique de transport et de la propriété des infrastructures. Si les États membres sont toujours la principale entité responsable de la construction et de l’entretien des infrastructures de transport, d’autres entités, notamment des partenaires du secteur privé, participent aujourd’hui à la réalisation d’un réseau transeuropéen de transport multimodal et aux investissements qu’elle nécessite, y compris les autorités régionales et locales, les gestionnaires d’infrastructures, les concessionnaires ou les autorités portuaires ou aéroportuaires. »

7

L’article 1er de ce règlement, intitulé « Objet », prévoyait, à son paragraphe 1 :

« Le présent règlement établit des orientations pour le développement d’un réseau transeuropéen de transport comprenant une structure à deux niveaux composée du réseau global et du réseau central, ce dernier s’appuyant sur le réseau global. »

8

L’article 19 dudit règlement, intitulé « Priorités pour le développement des infrastructures routières », était libellé comme suit :

« Dans le cadre de la promotion de projets d’intérêt commun liés aux infrastructures routières, et outre les priorités générales énoncées à l’article 10, la priorité est accordée aux aspects suivants :

[…]

[…] »

9

L’article 39 du même règlement, intitulé « Exigences en matière d’infrastructures », prévoyait, à son paragraphe 2 :

« Les infrastructures du réseau central respectent toutes les exigences définies au chapitre II. Elles respectent en outre les exigences suivantes, sans préjudice du paragraphe 3 :

[…]

c) pour les infrastructures de transport routier :

[…]

[…] »

10

L’article 2, paragraphes 1 à 3, de l’Ordonanța Guvernului nr. 43/1997, privind regimul juridic al drumurilor (ordonnance du gouvernement no 43/1997, relative au régime juridique de la voirie routière), du 28 août 1997 (republiée au Monitorul Oficial al României, partie I, no 237 du 29 juin 1998), dans sa version applicable au litige au principal (ci-après l’« OG no 43/1997 »), dispose :

« (1) La voirie routière fait partie du réseau national de transport.

(2) La voirie routière est constituée des voies de communication terrestres spécialement aménagées pour la circulation des véhicules et des piétons.

(3) Font partie intégrante de la voirie routière : […], les lieux d’arrêt et de stationnement […], les aires de service ou de contrôle […] »

11

L’article 6, paragraphe 1, sous a), de l’OG no 43/1997 énonce :

« (1) La voirie routière d’intérêt national relève du domaine public de l’État et comprend les routes nationales qui assurent la liaison avec la capitale du pays, avec les chefs-lieux de département, avec les objectifs d’intérêt national, entre elles et avec les pays voisins et qui peuvent être classées comme suit :

12

Entre le mois de juillet 2020 et le mois de décembre 2021, la CNAIR a adopté plusieurs actes approuvant la construction sur deux terrains privés appartenant à ZR et à LN, situés aux abords de l’autoroute A1 dans la commune de Pecica, d’aires de service incluant une aire de stationnement sécurisée, une station-service de distribution de carburants, des stations de recharge rapide pour voitures électriques et une aire d’hébergement avec services.

13

Le 15 décembre 2021, le maire de la commune de Pecica a délivré à ZR et à LN les permis de construire pour ces aires.

14

Le 17 décembre 2021, ZR et LN ont vendu les terrains concernés à OMW et lui ont cédé tous les droits résultant des autorisations y afférentes. Devenue propriétaire de ces terrains, OMW a entrepris la construction desdites aires conformément aux permis délivrés.

15

Au mois d’avril 2022, la CNAIR a assigné ZR et LN en justice afin d’obtenir, d’une part, l’annulation des avis, accords et autorisations qu’elle leur avait délivrés en relation avec la construction de ces aires, ainsi que de tous les actes adoptés sur cette base, et, d’autre part, la remise en état des terrains. OMW a demandé à être admise comme partie intervenante dans cette procédure.

16

Par un arrêt du 3 avril 2024, le Tribunalul Arad (tribunal de grande instance d’Arad, Roumanie) a rejeté le recours de la CNAIR comme étant non fondé, jugeant, en substance, que le droit national permet la construction d’aires de repos et de stationnement sur des terrains privés.

17

Par un arrêt du 5 novembre 2024, la Curtea de Apel Timişoara (cour d’appel de Timişoara, Roumanie) a accueilli le recours de la CNAIR et a annulé l’arrêt du 3 avril 2024. Se fondant sur l’article 2, paragraphes 1 à 3, et l’article 6, paragraphe 1, sous a), de l’OG no 43/1997, elle a considéré que les aires de service du réseau autoroutier, incluant les aires de stationnement sécurisées, font partie intégrante de la voirie routière d’intérêt national et doivent, dès lors, être construites sur des terrains relevant du domaine public de l’État.

18

OMW a formé devant cette juridiction, qui est la juridiction de renvoi et statue en dernière instance, un recours en révision contre l’arrêt du 5 novembre 2024, soutenant que celui-ci avait méconnu plusieurs dispositions des règlements no 561/2006 et no 1315/2013 ainsi que le principe de la libre prestation des services garanti par l’article 56 TFUE.

19

S’agissant de la violation alléguée des dispositions des règlements no 561/2006 et no 1315/2013, la juridiction de renvoi constate que ces règlements ne comportent aucune règle relative à la nature publique ou privée des terrains destinés à accueillir des aires de stationnement ou de service du réseau autoroutier. Elle éprouve toutefois des doutes quant à la question de savoir si le droit de l’Union s’oppose à une réglementation nationale qui prévoit une interdiction de construire de telles aires sur des terrains privés et se demande, dès lors, si l’article 8 bis du règlement no 561/2006 ainsi que l’article 19, sous d), et l’article 39, paragraphe 2, sous c), du règlement no 1315/2013 doivent être interprétés comme reconnaissant un droit de construire lesdites aires sur de tels terrains.

20

Cette juridiction observe également que le considérant 6 du règlement no 1315/2013 ne mentionne pas de droits qui seraient reconnus aux « partenaires du secteur privé » dans le domaine des réseaux transeuropéens de transport. En outre, l’importance de ces partenaires dans la réalisation d’un réseau transeuropéen de transport multimodal ne suffit pas, selon elle, pour exclure l’instauration, par un État membre, d’une interdiction de construire des aires de stationnement ou de service du réseau autoroutier sur des terrains privés.

21

S’agissant de la violation alléguée de l’article 56 TFUE, la juridiction de renvoi relève que, d’une part, OMW est une personne morale roumaine fournissant ses services sur le territoire roumain et, d’autre part, que la construction ainsi que l’exploitation d’aires de stationnement et de service sur ce territoire constituent une situation purement interne à la Roumanie, et ce d’autant plus que les ressortissants d’autres États membres qui pourraient à l’avenir être destinataires des services fournis par OMW sur ces aires ne se rendraient pas en Roumanie pour bénéficier de ces services, accessoires au transit routier. Cette juridiction souligne, par ailleurs, que l’interdiction de construire de telles aires sur des terrains privés adjacents aux autoroutes s’applique indistinctement à tous les opérateurs, quelle que soit leur nationalité ou celle des destinataires desdits services et ne semble pas favoriser indirectement les prestataires de services établis en Roumanie.

22

Eu égard, d’une part, au caractère définitif de l’arrêt à intervenir dans l’affaire au principal ainsi que, d’autre part, au caractère fondamental de la libre prestation des services dans l’Union, à la complexité du domaine en cause et à l’existence de règles spécifiques du droit de l’Union en matière de transport routier, la juridiction de renvoi estime utile d’interroger la Cour sur l’applicabilité de l’article 56 TFUE à une situation telle que celle de l’affaire au principal, dans laquelle un prestataire de services roumain a l’intention de fournir des services accessoires au transport routier sur les autoroutes roumaines à des destinataires pouvant être des ressortissants d’autres États membres.

23

Dans ces conditions, la Curtea de Apel Timişoara (cour d’appel de Timişoara) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :

24

En vertu de l’article 99 de son règlement de procédure, la Cour peut à tout moment, sur proposition du juge rapporteur, l’avocat général entendu, décider de statuer par voie d’ordonnance motivée lorsque la réponse aux questions posées à titre préjudiciel peut être clairement déduite de la jurisprudence ou lorsque cette réponse ne laisse place à aucun doute raisonnable.

25

En l’occurrence, il y a lieu d’appliquer l’article 99 du règlement de procédure dès lors que, d’une part, la réponse aux première et deuxième questions ne laisse place à aucun doute raisonnable et, d’autre part, la réponse à la troisième question peut être clairement déduite de la jurisprudence de la Cour.

26

Par ses deux premières questions, qu’il convient de traiter ensemble, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 19, sous d), et l’article 39, paragraphe 2, sous c), du règlement no 1315/2013, lus en combinaison avec le considérant 6 de ce règlement, ainsi que l’article 8 bis du règlement no 561/2006 s’opposent à une réglementation nationale interdisant la construction d’aires de service du réseau autoroutier sur des terrains privés.

27

Il convient de rappeler d’emblée que le règlement no 1315/2013 établit, conformément à son article 1er, paragraphe 1, des orientations pour le développement d’un réseau transeuropéen de transport comprenant une structure à deux niveaux, composée du réseau global et du réseau central, ce dernier s’appuyant sur le réseau global.

28

L’article 19, sous d), de ce règlement qui régit le développement du réseau global, impose aux États membres d’accorder la priorité, dans le cadre de la promotion de projets d’intérêt commun liés aux infrastructures routières, à la mise à la disposition des usagers commerciaux de zones de stationnement appropriées présentant un niveau de sécurité et de sûreté adéquat.

29

L’article 39, paragraphe 2, sous c), dudit règlement, compris dans son chapitre III, qui concerne le développement du réseau central, prévoit l’aménagement d’aires de repos environ tous les 100 km sur les autoroutes de ce réseau, en fonction des besoins de la société, du marché et de l’environnement, afin notamment de mettre à la disposition des usagers commerciaux des zones de stationnement appropriées, sécurisées et sûres.

30

Il ressort du libellé de ces dispositions que celles-ci fixent des objectifs relatifs à l’aménagement d’aires de repos et de stationnement, sans toutefois énoncer d’exigence quant à la nature publique ou privée des terrains sur lesquels ces aires doivent être construites.

31

Cette interprétation ne saurait être remise en cause par le considérant 6 du règlement no 1315/2013 qui se borne à constater que des entités autres que les États membres, notamment des « partenaires du secteur privé », participent aujourd’hui à la réalisation d’un réseau transeuropéen de transport multimodal et aux investissements nécessaires. En tout état de cause, il résulte d’une jurisprudence constante que le préambule d’un acte de l’Union n’a pas de valeur juridique contraignante et ne saurait être invoqué pour interpréter les dispositions mêmes de l’acte concerné dans un sens manifestement contraire à leur libellé (voir, en ce sens, arrêts du 28 juin 2012, Caronna, C-7/11, EU:C:2012:396, point 40, et du 20 janvier 2022, Air Berlin, C-165/20, EU:C:2022:42, point 55).

32

S’agissant, par ailleurs, de l’article 8 bis du règlement no 561/2006, son paragraphe 1 oblige la Commission à veiller à ce que les conducteurs accèdent facilement aux informations concernant les aires de stationnement sûres et sécurisées, ainsi qu’à publier sur un site Internet officiel régulièrement mis à jour une liste des aires de stationnement certifiées. Le paragraphe 3 de cet article 8 bis rappelle qu’il incombe aux États membres, conformément à l’article 39, paragraphe 2, sous c), du règlement no 1315/2013, d’encourager la création de zones de stationnement pour les usagers commerciaux.

33

À l’instar des dispositions visées aux points 28 et 29 de la présente ordonnance, force est de constater que l’article 8 bis du règlement no 561/2006 n’énonce aucune exigence relative à la nature publique ou privée des terrains sur lesquels les aires de service du réseau autoroutier doivent être construites. En particulier, il n’exige pas des États membres qu’ils autorisent la construction de telles aires sur des terrains privés.

34

Compte tenu des motifs qui précèdent, il y a lieu de répondre aux deux premières questions que l’article 19, sous d), et l’article 39, paragraphe 2, sous c), du règlement no 1315/2013, lus en combinaison avec le considérant 6 de ce règlement, ainsi que l’article 8 bis du règlement no 561/2006 doivent être interprétés en ce sens qu’ils ne s’opposent pas à une réglementation nationale interdisant la construction d’aires de service du réseau autoroutier sur des terrains privés.

35

Par sa troisième question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 56 TFUE doit être interprété en ce sens qu’il s’applique à une société établie dans un État membre qui, ayant entrepris la construction d’une aire de service du réseau autoroutier dans cet État membre, se voit opposer, dans le cadre d’une procédure judiciaire tendant à l’annulation des autorisations délivrées à cette fin, une réglementation nationale interdisant la construction de telles aires sur des terrains privés.

36

Selon une jurisprudence constante, les dispositions du traité FUE en matière de liberté d’établissement, de libre prestation des services et de libre circulation des capitaux ne trouvent pas à s’appliquer à une situation dont tous les éléments se cantonnent à l’intérieur d’un seul État membre (arrêts du 15 novembre 2016, Ullens de Schooten, C-268/15, EU:C:2016:874, point 47 et jurisprudence citée, ainsi que du 2 mars 2023, Bursa Română de Mărfuri, C-394/21, EU:C:2023:146, point 48).

37

Dans une telle situation, il appartient à la juridiction de renvoi d’indiquer les raisons pour lesquelles, en dépit de son caractère purement interne, le litige pendant devant elle présente avec les dispositions du droit de l’Union relatives aux libertés fondamentales un élément de rattachement qui rend l’interprétation préjudicielle sollicitée nécessaire à la solution de ce litige (voir, en ce sens, arrêts du 15 novembre 2016, Ullens de Schooten, C-268/15, EU:C:2016:874, point 55, et du 17 octobre 2024, FA.RO. di YK & C., C-16/23, EU:C:2024:886, point 40).

38

La demande de décision préjudicielle doit établir ce lien de rattachement par des éléments concrets et certains, à l’exclusion d’indices abstraits ou hypothétiques. Ainsi, la juridiction de renvoi ne peut pas, dans le contexte d’une situation purement interne, se contenter de soumettre des éléments permettant de ne pas exclure l’existence d’un tel lien, mais doit, au contraire, fournir des éléments objectifs et concordants permettant à la Cour de vérifier son existence (voir, en ce sens, arrêts du 2 mars 2023, Bursa Română de Mărfuri, C-394/21, EU:C:2023:146, point 52 et jurisprudence citée, ainsi que du 22 février 2024, Ente Cambiano società cooperativa per azioni, C-660/22, EU:C:2024:152, point 28 et jurisprudence citée).

39

En l’occurrence, la juridiction de renvoi relève elle-même que, d’une part, OMW est une personne morale roumaine fournissant ses services sur le territoire roumain et, d’autre part, la construction ainsi que l’exploitation d’aires de service du réseau autoroutier sur ce territoire constituent une situation purement interne à la Roumanie. Elle relève, par ailleurs, que l’interdiction, prévue par la législation nationale, de construire de telles aires sur des terrains privés s’applique indistinctement à tous les prestataires de tels services, indépendamment de leur nationalité et de celle des destinataires des services qu’ils fournissent, et ne semble pas favoriser indirectement les prestataires de services établis en Roumanie.

40

Dans un tel contexte, qui, comme le reconnaît cette juridiction, est purement interne à l’État membre concerné, celle-ci ajoute que les services que OMW a l’intention de fournir sur les aires en cause dans le litige au principal sont accessoires au transport routier sur les autoroutes roumaines, de sorte que les ressortissants d’autres États membres qui pourraient en être destinataires à l’avenir ne se rendraient pas en Roumanie pour ce seul motif.

41

Or, et en toute hypothèse, une allégation selon laquelle une partie de la clientèle future d’un prestataire de services proviendra d’un État membre autre que celui de son établissement ne suffit pas à établir l’existence d’une situation transfrontalière, susceptible de relever du champ d’application de l’article 56 TFUE (voir, en ce sens, arrêt du 3 décembre 2020, BONVER WIN, C-311/19, EU:C:2020:981, point 25).

42

Compte tenu des motifs qui précèdent, il y a lieu de répondre à la troisième question que l’article 56 TFUE doit être interprété en ce sens qu’il ne s’applique pas à une société établie dans un État membre qui, ayant entrepris la construction d’une aire de service du réseau autoroutier dans cet État membre, se voit opposer, dans le cadre d’une procédure judiciaire tendant à l’annulation des autorisations délivrées à cette fin, une réglementation nationale interdisant la construction de telles aires sur des terrains privés.

43

Au vu de la réponse apportée à la troisième question, il n’y a pas lieu de répondre à la quatrième question.

44

La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens.

Par ces motifs, la Cour (huitième chambre) dit pour droit :

Signatures