Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 26 septembre 2022, le département des Hauts-de-Seine, représenté par M^e Goutal, demande au tribunal d’homologuer le protocole d’accord transactionnel qu’il a conclu avec l’association Léonard de Vinci le 19 septembre 2022.

Il soutient que :

— sa requête est recevable ;

— le protocole d’accord transactionnel est fondé sur des concessions réciproques des deux parties, ne comporte pas de libéralité, et ne méconnaît aucune règle d’ordre public.

Par un mémoire en intervention enregistré le 5 octobre 2022, l’association Léonard de Vinci, représentée par M^e Delaigue, s’associe aux conclusions du département des Hauts-de-Seine, par les mêmes moyens.

La requête et le mémoire ont été communiqués au préfet des Hauts-de-Seine, qui n’a pas produit d’observations.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code civil ;

— le code général des collectivités territoriales ;

— le code général de la propriété des personnes publiques ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. B,

— les conclusions de M. Lebdiri, rapporteur public,

— et les observations de M^e Capdebos, pour le département des Hauts-de-Seine, et de M^e Delaigue pour l’association Léonard de Vinci.

Le 5 décembre 2022, l’association Léonard de Vinci a produit une note en délibéré.

Considérant ce qui suit :

1. L’association Léonard de Vinci assure des activités d’enseignement au sein du « pôle universitaire Léonard de Vinci », situé à La Défense et appartenant au département des Hauts-de-Seine. Depuis le 31 août 2016, elle occupe ces locaux sans droit ni titre. A partir de cette date, plusieurs différends sont nés entre les parties, portant sur les conditions financières d’occupation et de restitution du site. Le 19 septembre 2022, le département des Hauts-de-Seine et l’association Léonard de Vinci ont conclu un protocole d’accord transactionnel visant à régler ces différends et à prévenir la naissance d’un éventuel contentieux. Par la présente requête, le département des Hauts-de-Seine, auquel s’associe l’association Léonard de Vinci, conclut à l’homologation de la convention du 19 septembre 2022.

2. En premier lieu, la recevabilité d’une demande d’homologation doit être admise, dans l’intérêt général, lorsque la conclusion d’une transaction vise à remédier à une situation telle que celle créée par une annulation ou la constatation d’une illégalité qui ne peuvent donner lieu à régularisation, ou lorsque son exécution se heurte à des difficultés particulières. La demande d’homologation ne peut porter que sur un contrat conclu. Lorsque ce contrat doit être soumis à l’approbation de l’assemblée délibérante d’une collectivité territoriale ou d’un ou plusieurs des conseils d’un établissement public, le juge ne peut être saisi qu’après cette approbation. Les contrats de transaction soumis au contrôle de légalité ne peuvent faire l’objet d’une demande d’homologation avant d’avoir été transmis au représentant de l’Etat.

3. Il résulte de l’instruction que le département des Hauts-de-Seine et l’association Léonard de Vinci ont conclu un protocole d’accord transactionnel le 19 septembre 2022, qui visait à prévenir la naissance d’un contentieux né notamment de désaccords quant aux conditions d’occupation par l’association et de libération du pôle universitaire Léonard de Vinci, propriété du département,. La commission permanente du conseil départemental a autorisé son président à signer ladite convention par une délibération du 19 septembre 2022, qui a été transmise au contrôle de légalité accompagnée de la transaction. Il en résulte que la demande d’homologation du département des Hauts-de-Seine est recevable.

4. En second lieu, d’une part, il appartient au juge administratif, lorsqu’il se prononce sur une demande d’homologation d’une transaction, de vérifier que les parties consentent effectivement à la transaction, que l’objet de celle-ci est licite, qu’elle ne constitue pas de la part de la collectivité publique une libéralité et qu’elle ne méconnaît pas d’autres règles d’ordre public. D’autre part, une personne publique ne peut légalement louer un bien à une personne poursuivant des fins d’intérêt privé pour un loyer inférieur à la valeur locative de ce bien, sauf si cette location est justifiée par des motifs d’intérêt général et comporte des contreparties suffisantes.

5. Il résulte de l’instruction que la transaction signée prévoit que pour la période du 1er septembre 2016 au 31 août 2022, l’association s’acquitte à titre de régularisation d’une somme de 18 933 894,84 euros TTC, dont 4 602 764,82 euros ont déjà été versés. Du 1er septembre 2022 au 31 août 2025, l’association versera 11 438 251,65, dont sera déduite la somme de 421 070 euros TTC au titre des frais de déménagement impliqués par des travaux de curetage en 2023. Ces sommes ont été calculées en tenant compte d’une « part fixe » pour la location des espaces privatifs d’un montant de 25 euros/m²/an, sauf pour l’année scolaire 2022-2023 où ce montant est de 41 euros/m²/an, d’un coût de location à la place pour les amphithéâtres et les salles mutualisées, d’un forfait pour les espaces de parking et enfin du montant prévisionnel des charges. L’ensemble des montants unitaires retenus est identique à celui de la dernière convention d’occupation temporaire signée en décembre 2016, sauf s’agissant de la part fixe pour l’année scolaire 2022-2023. Par ailleurs, le département renonce à toute contestation sur les montants de redevances dues pour le passé et l’association Léonard de Vinci renonce à remettre en cause la qualification des locaux en tant que dépendance du domaine public et, par suite, à tout recours fondé sur le droit qu’elle tirerait de la requalification de ses droits d’occupation en bail commercial.

6. Il résulte du rapport transmis à la commission permanente préalablement à l’adoption de la délibération par laquelle elle a autorisé le président du conseil départemental à signer la transaction en cause que le département souhaitait initialement obtenir une redevance équivalente à 288 euros/m²/an. Le président du conseil départemental indique dans ce rapport ne pas estimer être en mesure d’appliquer une hausse de la redevance aussi importante en un seul exercice, justifiant ainsi une augmentation progressive, et que ce taux est extrêmement élevé au regard des évolutions du marché de bureaux et avait été « retenu dans le cadre d’une stratégie de négociation très offensive ». Toutefois, la valeur locative du bien n’a pas été estimée par la direction de l’immobilier de l’Etat et il résulte des analyses produites par les cabinets d’avocat lors de la préparation de la transaction que la valeur médiane de la location de bureaux dans le secteur de la Défense se situe entre 370 et 440 euros/m²/an, de sorte que le montant de 288 euros/m²/an constitue une référence adéquate. Ainsi qu’il a été dit ci-dessus, la transaction prévoit un coût de location de 25 euros/m²/an, ou de 41 euros/m²/an pour la seule année scolaire 2022-2023, pour les espaces privatifs. Les différentes analyses conduites par des cabinets d’avocats ont par ailleurs indiqué que les locaux étaient en excellent état d’entretien, ainsi qu’en attestent d’ailleurs les photographies figurant dans les rapports. En outre, il résulte de l’instruction que les charges facturées couvrent une large gamme de services, incluant notamment la téléphonie, la restauration et la mise à dispositions de salles de sport, de sorte qu’en l’absence de toute comparaison chiffrée avec des prestations comparables il n’est pas établi qu’elles seraient particulièrement élevées. Enfin, la durée d’occupation du site de neuf années garantie à l’association par la convention litigieuse ne saurait être qualifiée de « précaire ». Il résulte de tout ceci que l’argumentation tendant à démontrer que la valeur locative des espaces privatifs est de l’ordre de 100 euros/m²/an et qu’elle doit être comparée à une valeur effective de 77 euros/m² /an, qui inclut le coût de la location des espaces partagés, n’est pas fondée. Dans ces conditions, le département a accordé à l’association Léonard de Vinci l’autorisation d’occuper les « espaces privatifs », d’une surface variant d’une année sur l’autre et en moyenne d’environ 10 000 m², pendant neuf ans pour une valeur inférieure d’environ 90% à leur valeur locative. Si l’accord inclut également les conditions financières de l’occupation des espaces partagés (amphithéâtres, cafétérias, salles de sport) et des charges, il ne résulte pas de l’instruction que ces éléments seraient favorables au département. Il en est de même de la prise en charge des frais de déménagement et d’aménagement induits par les travaux de curetage prévus dans le bâtiment.

7. Le département a estimé qu’en contrepartie de cette perte, il était assuré de recouvrer sans risque de retard contentieux la jouissance de ses biens au plus tard le 31 août 2025, indispensable à la bonne mise en œuvre de sa stratégie immobilière, qu’il bénéficiait d’un supplément de recettes de 1,73 millions d’euros du fait de l’augmentation des surfaces occupées par l’association, et qu’il évitait un risque contentieux évalué entre 7,32 et 11,8 millions d’euros sur la base d’une analyse réalisée par un avocat, au titre des indemnités diverses que pourrait percevoir l’association si elle se voyait reconnaître le bénéfice d’un bail commercial à compter du 31 août 2017.

8. Toutefois, aux termes de l’article L. 2111-1 du code général de la propriété des personnes publiques : « le domaine public d’une personne publique mentionnée à l’article L. 1 est constitué des biens lui appartenant qui sont soit affectés à l’usage direct du public, soit affectés à un service public pourvu qu’en ce cas ils fassent l’objet d’un aménagement indispensable à l’exécution des missions de ce service public. ».

9. Il résulte de l’instruction que les bâtiments du pôle universitaire Léonard de Vinci, construits par le département au début des années 1990 en vue d’accueillir des établissements d’enseignement supérieur, ont été exploités à cette fin depuis 1994 et sont restés la propriété du département. Ils consistent en un ensemble immobilier indivisible constitué de laboratoires, de salles d’enseignement et d’amphithéâtres, d’une infothèque, d’un bâtiment d’administration et de salles offrant des services aux étudiants. Ces locaux sont ainsi affectés au service public de l’enseignement supérieur et font l’objet d’un aménagement indispensable à l’exécution des missions de ce dernier. Ils constituent, dès lors, une dépendance du domaine public du département, nonobstant l’absence de compétence de ce dernier en matière d’enseignement supérieur. L’association Léonard de Vinci loue au demeurant, en tant qu’espaces privatifs, des surfaces situées tant au sein du bâtiment administratif que des laboratoires, des salles d’enseignement et de l’infothèque et dispose d’un accès aux espaces partagés, et elle ne peut, dès lors, soutenir qu’elle n’y loue que des bureaux.

10. En raison du caractère précaire et personnel des titres d’occupation du domaine public et des droits qui sont garantis au titulaire d’un bail commercial, un tel bail ne saurait être conclu sur le domaine public. L’association Léonard de Vinci ne saurait ainsi être regardée comme ayant été titulaire d’un bail commercial, duquel elle aurait été susceptible de tenir un droit à indemnisation. Si par ailleurs, lorsque l’autorité gestionnaire du domaine public conclut un contrat dénommé « bail commercial » pour l’exploitation d’un bien sur le domaine public ou laisse croire à l’exploitant de ce bien qu’il bénéficie des garanties prévues par la législation sur les baux commerciaux, elle commet une faute de nature à engager sa responsabilité, il résulte des termes mêmes du protocole transactionnel en cause que « jusqu’en 2017, les locaux ont été occupés dans le cadre de conventions d’occupation précaires annuelles » et que par la suite aucune convention n’a pu être conclue, de sorte que l’association ne tenait aucun droit d’une éventuelle erreur dans laquelle elle aurait été induite.

11. Si le département des Hauts-de-Seine a produit, à la demande de la juridiction, les trois analyses conduites par des cabinets d’avocats qui lui ont permis d’estimer le montant du risque contentieux en cas de reconnaissance de l’existence d’un bail commercial au profit de l’association Léonard de Vinci, il ne résulte pas de l’instruction qu’il aurait procédé à une analyse de l’existence même de ce risque, qu’aucune pièce versée à l’instruction ne vient utilement étayer. Par ailleurs, si l’éviction judiciaire de l’association Léonard de Vinci du domaine public, qu’elle occupait sans droit ni titre depuis le 31 août 2017, pouvait représenter un risque politique au regard de son activité, cela ne rend pas pour autant « inenvisageable un départ forcé dans le cadre d’une procédure judiciaire » alors au demeurant que l’association quittera les lieux au plus tard le 31 août 2025 pour s’installer dans de nouveaux locaux situés à Nanterre.

12. Il résulte de ce qui précède que la seule contrepartie dont bénéficie le département des Hauts-de-Seine, qui a renoncé à percevoir pendant neuf ans des redevances représentant plus de 90% de la valeur locative de son bien, réside dans la seule perception d’un supplément de recettes qu’il évalue à 1,73 million d’euros et qui est au demeurant la contrepartie de la mise à disposition au profit de l’association de surfaces dont elle tire un bénéfice. Dans ces conditions, cette convention ne comporte pas de contreparties suffisantes pour le département des Hauts-de-Seine et constitue ainsi de sa part une libéralité. Par suite, les conclusions tendant à son homologation ne peuvent qu’être rejetées.

D E C I D E :

Article 1er : Les conclusions tendant à l’homologation du protocole d’accord transactionnel conclu entre le département des Hauts-de-Seine et l’association Léonard de Vinci le 19 septembre 2022 sont rejetées.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié au département des Hauts-de-Seine et à l’association Léonard de Vinci.

Copie pour information en sera adressée au préfet des Hauts-de-Seine.

Délibéré après l’audience du 1er décembre 2022, à laquelle siégeaient

M^me Van Muylder, présidente,

M^me A et M. B, premiers conseillers,

assistés de M^me Nimax, greffière.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 15 décembre 2022.

Le rapporteur,

signé

G. BLa présidente,

signé

C. Van MuylderLa greffière,

signé

S. Nimax

La République mande et ordonne au préfet des Hauts-de-Seine en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.