Vu la procédure suivante :

I- Par une requête et un mémoire, enregistrés le 20 mars 2024 et le 8 avril 2025 sous le n°2402836, la commune de Saint-Genis-Laval, représentée par M^e Vincens-Bouguereau, demande au tribunal :

1°) d’annuler l’arrêté du 27 décembre 2023 de la préfète du Rhône prononçant la carence définie par l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation au titre de la période triennale 2020-2022, fixant à 245% le taux de majoration prévu par l’article L. 302-7 de ce code et prononçant le transfert à l’Etat de la compétence d’instruction des autorisations d’urbanisme ;

2°) de substituer un taux de majoration du prélèvement de 150% au taux de 245% fixé par l’arrêté préfectoral du 27 décembre 2023 ;

3°) de condamner l’État à lui rembourser le montant du trop-perçu en application du taux de majoration de l’arrêté préfectoral par rapport au taux retenu dans le jugement ;

4°) d’annuler l’article 7 de l’arrêté du 27 décembre 2023 en ce qu’il précise les secteurs de la commune dans lesquels la délivrance des autorisations d’urbanisme est réservée à l’État ou à tout le moins circonscrire le périmètre du retrait aux seules opérations de plus de 30 logements ;

5°) de mettre à la charge de l’État la somme de 3 000 euros au titre de l’article L.761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l’arrêté est entaché d’un défaut de motivation ;

- le taux de majoration du prélèvement fixé par la préfète du Rhône est disproportionné ;

- la sanction de reprise des autorisations d’urbanisme est disproportionnée.

Par un mémoire en défense enregistré le 7 mars 2025 la préfète du Rhône conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

II- Par une requête et un mémoire, enregistrés le 3 avril 2024 et le 8 avril 2025 sous le n°2403350, la commune de Saint-Genis-Laval, représentée par M^e Vincens-Bouguereau, demande au tribunal :

1°) d’annuler l’arrêté préfectoral du 16 février 2024 de la préfète du Rhône fixant le montant du prélèvement prévu à l’article L.302-7 du code de la construction et de l’habitation au titre de l’année 2024 ;

2°) de mettre à la charge de l’État la somme de 3 000 euros au titre de l’article L.761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l’arrêté du 16 février 2024 est illégal par voie d’exception d’illégalité de l’arrêté du 27 décembre 2023 dès lors que :

- cet arrêté est entaché d’un défaut de motivation ;

- le taux de majoration du prélèvement fixé par la préfète du Rhône est disproportionné ;

- la sanction de reprise des autorisations d’urbanisme est disproportionnée.

Par un mémoire en défense enregistré le 7 mars 2025 la préfète du Rhône conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Vu :

- les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code de la construction et de l’habitation

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Viallet, rapporteure,

- les conclusions de M^me Guitard, rapporteure publique,

- les observations de M^e Vincens-Bouguereau, représentant la commune de Saint-Genis-Laval et celles de M. A…, représentant la préfète du Rhône.

Considérant ce qui suit :

Par un arrêté du 27 décembre 2023, pris sur le fondement des dispositions de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation, la préfète du Rhône a prononcé la carence de la commune de Saint-Genis-Laval, a fixé à 245 % à compter du 1er janvier 2024 et pour une durée de trois ans le taux de majoration appliqué sur le montant du prélèvement annuel prévu par les dispositions de l’article L. 302-7 du même code et a prononcé le transfert à l’État de la compétence d’instruction des autorisations d’urbanisme, au motif qu’elle n’a que partiellement rempli ses objectifs de réalisation de logements locatifs sociaux pour la période triennale 2020-2022. La commune a formé un recours gracieux contre cet arrêté, rejeté le 8 mars 2024. Par un arrêté du 16 février 2024, la préfète du Rhône a fixé à la somme de 506 589,26 euros le montant de la majoration visée à l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation. Par la requête n°2402836, la commune de Saint-Genis-Laval demande au tribunal d’annuler l’arrêté du 27 décembre 2023, et par la requête n°2403350 la commune demande l’annulation de l’arrêté du 16 février 2024.

Les requêtes nos 2402836 et 2403350 sont présentées par la même collectivité et présentent à juger des mêmes questions. Elles ont fait l’objet d’une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul jugement.

Sur les conclusions à fin d’annulation de l’arrêté du 27 décembre 2023 :

D’une part, aux termes de l’article L.302-5 du code de la construction et de l’habitation : « I. – Les dispositions de la présente section s’appliquent aux communes dont la population est au moins égale à 1 500 habitants dans l’unité urbaine de Paris et 3 500 habitants sur le reste du territoire qui sont comprises, au sens du recensement de la population, dans une agglomération ou un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants, et dans lesquelles le nombre total de logements locatifs sociaux représente, au 1er janvier de l’année précédente, moins de 25 % des résidences principales. (…) ». Et aux termes de l’article L. 302-9-1 de ce code : « Lorsque, dans les communes soumises aux obligations définies aux I et II de l’article L. 302-5, au terme de la période triennale échue, le nombre de logements locatifs sociaux à réaliser à l’échelle communale en application du I de l’article L. 302-8 n’a pas été atteint ou lorsque la typologie de financement définie au III du même article L. 302-8 n’a pas été respectée, le représentant de l’Etat dans le département informe le maire de la commune de son intention d’engager la procédure de constat de carence. Il lui précise les faits qui motivent l’engagement de la procédure et l’invite à présenter ses observations dans un délai au plus de deux mois. En tenant compte de l’importance de l’écart entre les objectifs et les réalisations constatées au cours de la période triennale échue, des difficultés rencontrées le cas échéant par la commune et des projets de logements sociaux en cours de réalisation, le représentant de l’Etat dans le département peut, par un arrêté motivé pris après avis du comité régional de l’habitat et de l’hébergement et, le cas échéant, après avis de la commission mentionnée à l’article L. 302-9-1-1, prononcer la carence de la commune. Cet arrêté peut aussi prévoir les secteurs dans lesquels le représentant de l’Etat dans le département est compétent pour délivrer les autorisations d’utilisation et d’occupation du sol pour des catégories de constructions ou d’aménagements à usage de logements listées dans l’arrêté. Par le même arrêté et en fonction des mêmes critères, il fixe, pour une durée maximale de trois ans à compter du 1er janvier de l’année suivant sa signature, la majoration du prélèvement défini à l’article L. 302-7. Le taux de majoration du prélèvement ne peut être inférieur au rapport entre le nombre de logements sociaux non réalisés et l’objectif total de logements mentionné au I de l’article L. 302-8. Le prélèvement majoré ne peut être supérieur à cinq fois le prélèvement mentionné à l’article L. 302-7. Le prélèvement majoré ne peut excéder 5 % du montant des dépenses réelles de fonctionnement de la commune figurant dans le compte administratif établi au titre du pénultième exercice. Ce plafond est porté à 7,5 % pour les communes dont le potentiel fiscal par habitant est supérieur ou égal à 150 % du potentiel fiscal médian par habitant sur l’ensemble des communes soumises au prélèvement défini à l’article L. 302-7 au 1er janvier de l’année précédente. »

D’autre part, aux termes de l’article L. 302-9-1-1 du code de la construction et de l’habitation : « I.- Une commission nationale est placée auprès du ministre chargé du logement. Présidée par une personnalité qualifiée désignée par le ministre chargé du logement, elle est composée de deux députés et de deux sénateurs, d’un membre de la juridiction administrative, d’un magistrat de la Cour des comptes ou d’un magistrat des chambres régionales des comptes, en activité ou honoraire, d’un agent exerçant des fonctions d’inspection générale au sein de l’inspection générale de l’environnement et du développement durable, de représentants des associations nationales représentatives des élus locaux, de l’Union nationale des fédérations d’organismes d’habitations à loyer modéré et du Haut Comité pour le logement des personnes défavorisées et le suivi du droit au logement opposable ainsi que de représentants des associations et organisations œuvrant dans le domaine du logement des personnes défavorisées désignés par le Conseil national de l’habitat. Les avis de la commission sont motivés et rendus publics. II.- Préalablement à la signature par les représentants de l’Etat dans les départements des arrêtés de carence dans les conditions définies à l’article L. 302-9-1, dans le cadre de la procédure de bilan triennal, la commission nationale peut se faire communiquer tous les documents utiles et solliciter les avis qu’elle juge nécessaires à son appréciation de la pertinence d’un projet d’arrêté de carence, de l’absence de projet d’arrêté de carence et de la bonne prise en compte des orientations nationales définies par le ministre chargé du logement. Elle peut, dans ce cadre, de sa propre initiative ou sur saisine du comité régional de l’habitat et de l’hébergement, émettre des avis et des recommandations aux représentants de l’Etat dans les départements. Elle transmet ses avis au ministre chargé du logement. »

Il résulte de ces dispositions que, lorsqu’une commune n’a pas respecté son objectif triennal de réalisation de logements sociaux, il appartient au préfet, après avoir recueilli ses observations et les avis prévus au I de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation, d’apprécier si, compte tenu de l’écart existant entre les objectifs et les réalisations constatées au cours de la période triennale, des difficultés rencontrées le cas échéant par la commune et des projets de logements sociaux en cours de réalisation, il y a lieu de prononcer la carence de la commune, et, dans l’affirmative, s’il y a lieu de lui infliger une majoration du prélèvement annuel prévu à l’article L. 302-7 du même code, en en fixant alors le montant dans la limite des plafonds fixés par l’article L. 302-9-1. Eu égard à l’objet du texte, qui vise à la réalisation d’un objectif global à atteindre au moyen de mesures permettant la réalisation d’objectifs partiels par périodes triennales, les projets de construction de logements dont l’état d’avancement est suffisant pour garantir leur réalisation peuvent légalement être regardés comme des projets en cours de réalisation au sens de ces dispositions malgré l’absence de commencement des travaux. Les projets de logements ainsi pris en compte au titre d’une période triennale ne peuvent alors être retenus pour apprécier le respect de l’objectif de la période triennale suivante au cours de laquelle leur réalisation matérielle intervient.

Lorsqu’une commune demande l’annulation d’un arrêté préfectoral prononçant sa carence et lui infligeant un prélèvement majoré en application de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation, il appartient au juge de plein contentieux, saisi de moyens en ce sens, de déterminer si le prononcé de la carence procède d’une erreur d’appréciation des circonstances de l’espèce et, dans la négative, d’apprécier si, compte tenu des circonstances de l’espèce, la sanction retenue est proportionnée à la gravité de la carence et d’en réformer, le cas échéant, le montant.

En premier lieu, l’arrêté du 27 décembre 2023 mentionne, au visa notamment des articles L. 302-5 à L. 302-9-2 du code de la construction et de l’habitation, une réalisation de 40 logements sociaux sur la période triennale 2020-2022 alors que l’objectif global assigné à la commune de Saint-Genis-Laval sur cette période était de 275 logements, soit un taux de réalisation de 14,55%. L’arrêté relève également que le bilan triennal recense 37,50% de logements en matière de prêt locatif aidé d’intégration (PLAI) ou assimilés pour un objectif minimum fixé à 30%, et 12,50% de logements en matière de prêt locatif social (PLS) ou assimilés pour un objectif maximum fixé à 30%. L’arrêté souligne le non-respect des obligations triennales et l’importance de l’écart entre les objectifs et les réalisations constatées, et précise que les éléments avancés par la commune dans le cadre de la phase contradictoire ne justifient pas le non-respect de son objectif de réalisation pour la période 2020-2022. Ainsi, la décision prononçant la carence de la commune et la décision fixant le taux de majoration sont suffisamment motivées en droit comme en fait, en fonction des mêmes critères, l’obligation de motivation n’imposant pas à la préfète de retenir tous les éléments ou arguments soulevés par la commune au cours de la procédure contradictoire mais seulement ceux qu’elle juge pertinents pour asseoir en fait le constat de carence et fixer le taux de majoration. Enfin, contrairement à ce que soutient la commune, la substitution de l’État pour l’exercice de certaines compétences ne présente pas le caractère d’une sanction, de sorte que la décision de reprise, par la préfète, des autorisations d’urbanisme, n’est pas soumise à une obligation de motivation spécifique. Par suite, l’arrêté est suffisamment motivé et le moyen doit être écarté.

En deuxième lieu, la préfète du Rhône a fixé à 245% le taux de majoration opéré sur les ressources fiscales de la commune de Saint-Genis-Laval en application de l’article L. 302-7 du code de la construction et de l’habitation, ce taux de majoration ne pouvant être inférieur au rapport entre le nombre de logements sociaux non réalisés et l’objectif total de logements, soit 85% en l’espèce. Ce taux de 245% correspond au taux minimal de 85% majoré de 160 points par la préfète du Rhône selon les critères et barèmes fixés dans le cadrage régional visant à garantir l’équité de traitement des communes, pour tenir compte de la carence de la commune pour la deuxième fois consécutive (+80 points), et du rapport entre le nombre de logements sociaux comptabilisés sur la période triennale et le nombre de logements autorisés (+80 points).

La commune fait valoir que le taux de 245% retenu présente un caractère disproportionné.

D’abord, si la commune se prévaut d’une évolution constante de son parc social de 9,09% au 1er janvier 2001 à 18,95% au 1er janvier 2022, la préfecture oppose au contraire un taux de progression particulièrement faible sur les dix dernières années, de l’ordre de +1,26 %, soit +0,12% par an, avec une dégradation de -0,21% depuis 2019 et des objectifs triennaux non atteints depuis 2017. De même, le projet d’aménagement du quartier de la ZAC du Vallon, initialement envisagé pour 2022 puis pour 2024, est désormais annoncé pour 2035-2040, sans concrétisation sur la période triennale 2020-2022, et le périmètre élargi de mixité sociale n’est applicable que depuis 2022, sans effet immédiat. Par ailleurs, s’il n’est pas contesté que le contrat de mixité sociale conclu le 16 décembre 2021 entre la commune, l’État et le département traduit une démarche volontariste, de même que la création, en 2021, d’une Direction de l’Aménagement et de la Vie Economique, la commune de Saint-Genis-Laval fait néanmoins l’objet d’un constat de carence pour la deuxième période triennale consécutive et présente le taux de réalisation de l’objectif 2020-2022 le plus faible des 43 communes rhodaniennes soumises au rattrapage de leur déficit en logement social. Enfin, la commune ne peut utilement se prévaloir de l’amélioration des pourcentages de logements locatifs sociaux relevés entre le 1er janvier 2023 (18,75%) et le 1er janvier 2024 (19,29%), postérieure au bilan 2020-2022 et au demeurant peu significative.

Ensuite, la commune de Saint-Genis-Laval affirme ne disposer que de très peu de marge de manœuvre au regard des caractéristiques de son territoire, en raison de l’urbanisation offrant essentiellement du logement pavillonnaire, du tissu urbain contraint par le secteur relevant de l’architecte des bâtiments de France et de l’inconstructibilité ou faible constructibilité de plus de 54% de son territoire couvert par des espaces naturels sensibles, agricoles et boisés. Toutefois, la commune ne démontre pas l’impossibilité de satisfaire les objectifs qui lui ont été assignés au regard des contraintes particulières alléguées, notamment en matière d’urbanisme ou d’environnement, lesquelles sont au demeurant partagées par d’autres communes du département du Rhône, la zone urbanisée restant mobilisable ainsi que le souligne la préfète en défense. En outre, si la commune argue de la rareté du foncier disponible pour la réalisation de grosses opérations d’aménagement, il ne résulte pas de l’instruction que la rareté alléguée soit telle qu’elle empêcherait tout projet.

Par ailleurs, il résulte de l’instruction que les recours contentieux formés à l’encontre des permis de construire délivrés sont sans impact sur la réalisation de l’objectif, les projets étant comptabilisés dans le bilan triennal au stade de leur financement. Dès lors, la circonstance que quatre permis délivrés en 2022 par la commune pour construire 92 logements locatifs sociaux ont fait l’objet de recours contentieux est sans conséquence en l’espèce. De même, si la commune allègue que de nombreux projets demeurent bloqués pour des raisons financières, la préfète fait valoir en défense qu’alors qu’il était loisible à la commune de subventionner ces opérations, celle-ci n’a utilisé, en faveur de la création de logement social, que 3% du fond mobilisable de 1,05 million prélevé au titre de la loi solidarité et renouvellement urbains (SRU) sur ses ressources fiscales entre 2020 et 2022, alors que toutes les dépenses engagées en faveur du logement social peuvent être ensuite déduites du prélèvement. En outre, la commune ne peut utilement se prévaloir des permis accordés en 2023-2024, ni des projets en cours d’étude ou non encore agréés, ni de la qualité des projets, pour critiquer le taux de majoration appliqué.

Enfin, en se prévalant du rapport rendu en février 2021 par la Cour des Comptes mettant en exergue les difficultés relatives à l’application du mécanisme de l’article 55 de la loi SRU et exposant notamment la difficulté de trouver un équilibre entre un dispositif national et une bonne appréhension des situations locales, la commune de Saint-Genis-Laval ne critique pas utilement le taux de majoration retenu à son encontre et il ne résulte pas de l’instruction que la préfète n’aurait pas tenu compte de sa situation particulière.

Compte tenu de ce qui vient d’être exposé et de l’écart significatif entre les objectifs quantitatifs et qualitatifs et les réalisations constatées au cours de la période triennale 2020-2022, le taux de majoration de 245% n’est pas en l’espèce disproportionné à la gravité de la carence de la commune de Saint-Genis-Laval dans la réalisation des objectifs qui lui étaient assignés, la commune faisant l’objet d’une décision de carence pour la 2ème fois consécutive.

En dernier lieu, la commune ne peut utilement soutenir que la sanction de reprise, par la préfète du Rhône, des autorisations d’urbanisme serait disproportionnée dès lors que la substitution de l’État pour l’exercice de certaines compétences ne présente pas le caractère d’une sanction, ainsi qu’il a été exposé au point 7. En tout état de cause, la préfète a usé de cette faculté eu égard à la dynamique de production de logements locatifs sociaux par la commune, particulièrement éloignée de l’objectif assigné, son taux de réalisation de seulement 14,55% étant le plus faible des communes du Rhône.

Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions de la requête n°2402836 à fin d’annulation de l’arrêté du 27 décembre 2023 doivent être rejetées, ainsi que, par voie de conséquence, les conclusions tendant à la substitution d’un taux de majoration du prélèvement de 150%, à la condamnation de l’État au remboursement du montant trop perçu, et à l’annulation ou à la réformation de l’article 7 de cet arrêté.

Sur les conclusions aux fins d’annulation de l’arrêté du 16 février 2024 :

L’illégalité d’un acte administratif, qu’il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée par voie d’exception à l’appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure que si cette dernière décision a été prise pour l’application du premier acte ou s’il en constitue la base légale. En outre, l’exception d’illégalité d’un arrêté préfectoral constatant la carence d’une commune à l’encontre d’un autre arrêté dont il constitue le fondement, ne peut être soulevé que tant que cet arrêté constatant la carence n’est pas devenu définitif.

En l’espèce l’arrêté du 27 décembre 2023 constatant la carence de la commune de Saint-Genis-Laval constitue le fondement de l’arrêté du 16 février 2024 en litige et n’est pas devenu définitif dès lors qu’il fait l’objet de l’instance n°2402836. Par suite, la commune est recevable à exciper de l’illégalité de l’arrêté du 27 décembre 2023.

Pour les mêmes motifs que ceux énoncés aux points 3 à 15, les moyens dirigés contre l’arrêté du 27 décembre 2023 doivent être écartés.

Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions de la requête n°2403350 à fin d’annulation de l’arrêté du 16 février 2024 doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’État, qui n’est pas, dans les deux instances, la partie perdante, la somme que réclame la commune de Saint-Genis-Laval au titre des frais liés au litige.

DECIDE :

Article 1er : Les requêtes de la commune de Saint-Genis-Laval sont rejetées.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la commune de Saint-Genis-Laval et à la préfète du Rhône.

Délibéré après l’audience du 30 septembre 2025, à laquelle siégeaient :

M. Clément, président,

M^me Viallet, première conseillère,

M^me Journoud, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 14 octobre 2025.

La rapporteure,

M-L. VialletLe président,

M. Clément

La greffière,

C. Chareyre

La République mande et ordonne à la préfète du Rhône en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Une greffière,