Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 16 avril 2024 et le 19 mai 2025, la commune de Mions, représentée par M^e Vincens-Bouguereau, demande au tribunal :

1°) d’annuler l’arrêté du 27 décembre 2023 par lequel la préfète du Rhône a prononcé la carence de la commune de Mions définie par l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation au titre de la période triennale 2020-2022, a fixé à 312 % le taux de majoration prévu à l’article L. 302-7 de ce code et a prononcé le transfert à l’État de la compétence d’instruction des autorisations d’urbanisme, ensemble la décision du 8 mars 2024 rejetant son recours gracieux ;

2°) en conséquence, de substituer un taux de majoration de 20 % au taux appliqué, de condamner l’Etat à lui rembourser le montant trop perçu en application du taux de majoration de l’arrêté du 27 décembre 2023, et d’annuler l’article 7 de cet arrêté en ce qu’il a précisé les secteurs de la commune dans lesquels la délivrance des autorisations d’urbanisme est réservée à l’Etat, ou à tout le moins circonscrire le périmètre du retrait aux seules opérations de plus de 12 logements ;

3°) d’annuler l’arrêté du 16 février 2024 de la préfète de Rhône fixant le montant du prélèvement visé par l’article L. 302-7 du code de la construction et de l’habitation au titre de l’année 2024 ;

4°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 7 000 euros au titre de l’article L.761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l’arrêté du 27 décembre 2023 est entaché d’un défaut de motivation ;

- il est entaché d’un vice de procédure faute pour la préfète du Rhône de démontrer le caractère collégial des avis rendus par la commission nationale et par le comité régional de l’habitat et de l’hébergement de la région Auvergne-Rhône-Alpes ;

- la décision prononçant la carence est entachée d’une erreur d’appréciation ;

- le taux de majoration du prélèvement et les mesures prises à son égard en matière de reprise des autorisations d’urbanisme sont disproportionnées compte tenu de sa situation particulière ;

- l’arrêté du 16 février 2024 est illégal par voie d’exception d’illégalité de l’arrêté du 27 décembre 2023 ;

- le montant du prélèvement qu’il fixe est erroné.

Par un mémoire en défense enregistré le 7 mars 2025 la préfète du Rhône conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Vu :

- les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code de la construction et de l’habitation

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Viallet, rapporteure,

- les conclusions de M^me Guitard, rapporteure publique,

- les observations de M^e Vincens-Bouguereau, représentant la commune de Mions, et celles de M. A…, représentant la préfète du Rhône.

Considérant ce qui suit :

Par un arrêté du 27 décembre 2023, pris sur le fondement des dispositions de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation, la préfète du Rhône a prononcé la carence de la commune de Mions, a fixé à 312 % à compter du 1er janvier 2024 et pour une durée de trois ans le taux de majoration appliqué sur le montant du prélèvement annuel prévu par les dispositions de l’article L. 302-7 du même code, et a prononcé le transfert à l’État de la compétence d’instruction des autorisations d’urbanisme, au motif qu’elle n’a que partiellement rempli ses objectifs de réalisation de logements locatifs sociaux pour la période triennale 2020-2022. Le 11 janvier 2024, la commune a formé un recours gracieux contre cet arrêté, rejeté le 8 mars 2024. Par un arrêté du 16 février 2024, la préfète de Rhône a fixé à la somme de 86 638,88 euros le montant du prélèvement visé à l’article L. 302-7 du code de la construction et de l’habitation au titre de l’année 2024 et à la somme de 432 428,49 euros le montant de la majoration visée à l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation résultant de l’application de l’arrêté de carence du 27 décembre 2023. Par sa requête, la commune de Mions demande au tribunal d’annuler l’arrêté du 27 décembre 2023, la décision du 8 mars 2024 rejetant son recours gracieux ainsi que l’arrêté du 16 février 2024.

Sur la légalité de l’arrêté du 27 décembre 2023 :

D’une part, aux termes de l’article L.302-5 du code de la construction et de l’habitation : « I. – Les dispositions de la présente section s’appliquent aux communes dont la population est au moins égale à 1 500 habitants dans l’unité urbaine de Paris et 3 500 habitants sur le reste du territoire qui sont comprises, au sens du recensement de la population, dans une agglomération ou un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants, et dans lesquelles le nombre total de logements locatifs sociaux représente, au 1er janvier de l’année précédente, moins de 25 % des résidences principales. (…) ». Et aux termes de l’article L. 302-9-1 de ce code : « Lorsque, dans les communes soumises aux obligations définies aux I et II de l’article L. 302-5, au terme de la période triennale échue, le nombre de logements locatifs sociaux à réaliser à l’échelle communale en application du I de l’article L. 302-8 n’a pas été atteint ou lorsque la typologie de financement définie au III du même article L. 302-8 n’a pas été respectée, le représentant de l’Etat dans le département informe le maire de la commune de son intention d’engager la procédure de constat de carence. Il lui précise les faits qui motivent l’engagement de la procédure et l’invite à présenter ses observations dans un délai au plus de deux mois. En tenant compte de l’importance de l’écart entre les objectifs et les réalisations constatées au cours de la période triennale échue, des difficultés rencontrées le cas échéant par la commune et des projets de logements sociaux en cours de réalisation, le représentant de l’Etat dans le département peut, par un arrêté motivé pris après avis du comité régional de l’habitat et de l’hébergement et, le cas échéant, après avis de la commission mentionnée à l’article L. 302-9-1-1, prononcer la carence de la commune. Cet arrêté peut aussi prévoir les secteurs dans lesquels le représentant de l’Etat dans le département est compétent pour délivrer les autorisations d’utilisation et d’occupation du sol pour des catégories de constructions ou d’aménagements à usage de logements listées dans l’arrêté. Par le même arrêté et en fonction des mêmes critères, il fixe, pour une durée maximale de trois ans à compter du 1er janvier de l’année suivant sa signature, la majoration du prélèvement défini à l’article L. 302-7. Le taux de majoration du prélèvement ne peut être inférieur au rapport entre le nombre de logements sociaux non réalisés et l’objectif total de logements mentionné au I de l’article L. 302-8. Le prélèvement majoré ne peut être supérieur à cinq fois le prélèvement mentionné à l’article L. 302-7. Le prélèvement majoré ne peut excéder 5 % du montant des dépenses réelles de fonctionnement de la commune figurant dans le compte administratif établi au titre du pénultième exercice. Ce plafond est porté à 7,5 % pour les communes dont le potentiel fiscal par habitant est supérieur ou égal à 150 % du potentiel fiscal médian par habitant sur l’ensemble des communes soumises au prélèvement défini à l’article L. 302-7 au 1er janvier de l’année précédente. »

D’autre part, aux termes de l’article L. 302-9-1-1 du code de la construction et de l’habitation : « I.- Une commission nationale est placée auprès du ministre chargé du logement. Présidée par une personnalité qualifiée désignée par le ministre chargé du logement, elle est composée de deux députés et de deux sénateurs, d’un membre de la juridiction administrative, d’un magistrat de la Cour des comptes ou d’un magistrat des chambres régionales des comptes, en activité ou honoraire, d’un agent exerçant des fonctions d’inspection générale au sein de l’inspection générale de l’environnement et du développement durable, de représentants des associations nationales représentatives des élus locaux, de l’Union nationale des fédérations d’organismes d’habitations à loyer modéré et du Haut Comité pour le logement des personnes défavorisées et le suivi du droit au logement opposable ainsi que de représentants des associations et organisations œuvrant dans le domaine du logement des personnes défavorisées désignés par le Conseil national de l’habitat. Les avis de la commission sont motivés et rendus publics. II.- Préalablement à la signature par les représentants de l’Etat dans les départements des arrêtés de carence dans les conditions définies à l’article L. 302-9-1, dans le cadre de la procédure de bilan triennal, la commission nationale peut se faire communiquer tous les documents utiles et solliciter les avis qu’elle juge nécessaires à son appréciation de la pertinence d’un projet d’arrêté de carence, de l’absence de projet d’arrêté de carence et de la bonne prise en compte des orientations nationales définies par le ministre chargé du logement. Elle peut, dans ce cadre, de sa propre initiative ou sur saisine du comité régional de l’habitat et de l’hébergement, émettre des avis et des recommandations aux représentants de l’Etat dans les départements. Elle transmet ses avis au ministre chargé du logement. »

Il résulte de ces dispositions que, lorsqu’une commune n’a pas respecté son objectif triennal de réalisation de logements sociaux, il appartient au préfet, après avoir recueilli ses observations et les avis prévus au I de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation, d’apprécier si, compte tenu de l’écart existant entre les objectifs et les réalisations constatées au cours de la période triennale, des difficultés rencontrées le cas échéant par la commune et des projets de logements sociaux en cours de réalisation, il y a lieu de prononcer la carence de la commune, et, dans l’affirmative, s’il y a lieu de lui infliger une majoration du prélèvement annuel prévu à l’article L. 302-7 du même code, en en fixant alors le montant dans la limite des plafonds fixés par l’article L. 302-9-1. Eu égard à l’objet du texte, qui vise à la réalisation d’un objectif global à atteindre au moyen de mesures permettant la réalisation d’objectifs partiels par périodes triennales, les projets de construction de logements dont l’état d’avancement est suffisant pour garantir leur réalisation peuvent légalement être regardés comme des projets en cours de réalisation au sens de ces dispositions malgré l’absence de commencement des travaux. Les projets de logements ainsi pris en compte au titre d’une période triennale ne peuvent alors être retenus pour apprécier le respect de l’objectif de la période triennale suivante au cours de laquelle leur réalisation matérielle intervient.

Lorsqu’une commune demande l’annulation d’un arrêté préfectoral prononçant sa carence et lui infligeant un prélèvement majoré en application de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation, il appartient au juge de plein contentieux, saisi de moyens en ce sens, de déterminer si le prononcé de la carence procède d’une erreur d’appréciation des circonstances de l’espèce et, dans la négative, d’apprécier si, compte tenu des circonstances de l’espèce, la sanction retenue est proportionnée à la gravité de la carence et d’en réformer, le cas échéant, le montant.

En premier lieu, l’arrêté du 27 décembre 2023 mentionne, au visa notamment des articles L. 302-5 à L. 302-9-2 du code de la construction et de l’habitation, une réalisation de 50 logements sociaux sur la période triennale 2020-2022 alors que l’objectif global assigné à la commune de Mions sur cette période était de 178 logements, soit un taux de réalisation de 28,09%. L’arrêté relève également que le bilan triennal recense 36,54 % de logements en matière de prêt locatif aidé d’intégration (PLAI) ou assimilés pour un objectif minimum fixé à 30% et de 11,54 % de logements en matière de prêt locatif social (PLS) ou assimilés pour un objectif maximum fixé à 30%, dans la totalité des agréments ou conventionnements de logements sociaux. L’arrêté souligne le non-respect des obligations triennales et l’importance de l’écart entre les objectifs et les réalisations constatées, et précise que les éléments avancés par la commune dans le cadre de la phase contradictoire ne justifient pas le non-respect de son objectif de réalisation pour la période 2020-2022. Ainsi, la décision prononçant la carence de la commune et la décision fixant le taux de majoration sont suffisamment motivées en droit comme en fait, en fonction des mêmes critères, l’obligation de motivation n’imposant pas à la préfète de retenir tous les éléments ou arguments soulevés par la commune au cours de la procédure contradictoire mais seulement ceux qu’elle juge pertinents pour asseoir en fait le constat de carence et fixer le taux de majoration. Enfin, contrairement à ce que soutient la commune, la substitution de l’Etat pour l’exercice de certaines compétences ne présente pas le caractère d’une sanction, de sorte que la décision de reprise, par la préfète, des autorisations d’urbanisme, n’est pas soumise à une obligation de motivation spécifique. Par suite, l’arrêté est suffisamment motivé et le moyen doit être écarté.

En deuxième lieu, la commune de Mions soutient qu’en l’absence de communication des avis rendus par la commission nationale mentionnée à l’article L. 302-9-1-1 du code de la construction et de l’habitation et par le comité régional de l’habitat et de l’hébergement prévu à l’article R. 362-2 du même code, elle n’a pas été mise à même de s’assurer de la régularité de leur composition collégiale. Toutefois, alors que les avis émis par ces instances sont produits en défense, ce moyen, soulevé de façon purement hypothétique, n’est pas assorti des précisions permettant d’en apprécier le bien-fondé. Par suite il doit être écarté.

En troisième lieu, d’une part, pour contester l’arrêté préfectoral du 27 décembre 2023 par lequel la préfète du Rhône a constaté sa carence, la commune de Mions soutient d’abord qu’il n’a pas été tenu compte de ses contraintes territoriales restreignant l’utilisation du foncier, son territoire étant notamment traversé par des infrastructures routières, ferroviaires et gazières, et impacté par la présence de l’aérodrome de Lyon Corbas et de lignes à haute tension. Toutefois, la commune ne démontre pas l’impossibilité de satisfaire les objectifs qui lui ont été assignés au regard des contraintes particulières alléguées, alors qu’il résulte de l’instruction et des éléments avancés en défense que la zone urbanisée reste mobilisable, et que sur les 414 hectares de zones urbaines ou à urbaniser, seul 0,80% est concerné par la zone tampon de 50 mètres autour de la voie ferrée, 0,16% est rendu inconstructible par la servitude d’utilité publique relative à la protection des canalisations de transport de gaz d’hydrocarbures et de produits chimiques et 3,06% sont concernés par l’étude de mise à quatre voies ferroviaire pour la liaison Saint-Fons-Grenay avec possibilité de surseoir à statuer sur toute demande d’autorisation de construire.

La commune de Mions se prévaut ensuite de la conjoncture économique nationale défavorable, marquée par un ralentissement du secteur immobilier et un désengagement des investisseurs et bailleurs sociaux. Cependant, ainsi que le fait valoir la préfète en défense, malgré la prise en compte de ces difficultés conjoncturelles, les résultats de la commune restent très éloignés de l’objectif à atteindre, et d’autres communes de la métropole, pourtant soumises à un contexte économique similaire, parviennent à produire davantage de logements locatifs sociaux. Par ailleurs, alors qu’il était loisible à la commune de subventionner ce type opérations, celle-ci n’a utilisé, en faveur de la création de logement social, que 5% du fond mobilisable de 2,44 millions d’euros prélevé au titre de la loi solidarité et renouvellement urbains (SRU) sur ses ressources fiscales depuis 2018, alors que toutes les dépenses engagées en faveur du logement social pouvaient être ensuite déduites du prélèvement.

Enfin, si la commune affirme que des projets de logements sociaux sont en cours de réalisation, elle n’apporte aucune précision sur ce point.

D’autre part, au soutien de son allégation selon laquelle le taux de majoration de 312% retenu serait entaché d’une erreur d’appréciation, la commune se prévaut de l’impact de la crise du Covid-19 et de l’augmentation du coût des matériaux ralentissant les constructions, sans toutefois étayer son argumentation d’éléments circonstanciés permettant d’expliquer l’ampleur de l’écart entre l’objectif assigné et les réalisations de logements sociaux sur la période triennale 2020-2022.

Dans ces conditions, et alors que le taux d’atteinte des objectifs est limité à 28,09 %, la commune de Mions n’est pas fondée à soutenir qu’en prononçant sa carence et en fixant le taux de majoration à 312%, la préfète du Rhône aurait commis une erreur d’appréciation.

En quatrième lieu, la préfète du Rhône a fixé à 312% le taux de majoration opéré sur les ressources fiscales de la commune en application de l’article L. 302-7 du code de la construction et de l’habitation, ce taux de majoration ne pouvant être inférieur au rapport entre le nombre de logements sociaux non réalisés et l’objectif total de logements, soit 72% en l’espèce. Ce taux de 312% correspond au taux minimal de 72% majoré de 240 points par la préfète du Rhône selon les critères et barèmes fixés dans le cadrage régional visant à garantir l’équité de traitement des communes, pour tenir compte de la carence de la commune de Mions pour la troisième fois consécutive (+160 points), et du rapport entre le nombre de logements sociaux comptabilisés sur la période triennale et le nombre de logements autorisés (+80 points).

La commune fait valoir que le taux de 312% retenu présente un caractère disproportionné.

Si la commune de Mions se prévaut d’une évolution constante de son parc social sur les 15 dernières années, passant de 12,75% à 18,26%, la préfecture oppose une dégradation de ce taux, de l’ordre de -0,04% depuis 2016, avec cinq fois plus de logements libres construits que de logements sociaux. En outre, la commune n’a pas atteint ses objectifs sur les bilans triennaux 2014-2016 et 2017-2019, et malgré la conclusion le 29 novembre 2018 d’un contrat de mixité sociale avec l’Etat et la métropole de Lyon, son bilan quantitatif 2020-2022 demeure le 5ème plus faible du Rhône.

Par ailleurs, les opérations de construction sont comptabilisées dans le bilan triennal dès leur financement et non au stade du permis de construire purgé ou non de tout recours, de sorte que la commune ne se trouve pas pénalisée par le rallongement éventuel des délais de réalisation y compris du fait de procédures juridictionnelles en cours.

De plus, alors la commune de Mions affirme mobiliser le foncier municipal, son manque de volontarisme dans le rattrapage de son déficit de logement social est au contraire souligné en défense, et il résulte notamment de l’instruction, ainsi qu’il a été exposé au point 9, que la commune utilise insuffisamment le levier de la dépense déductible pour favoriser la production de tels logements. De même, les actions et instruments mobilisables auxquels la commune indique recourir sont postérieurs à la période triennale en litige.

Enfin s’il n’est pas contesté que la commune de Mions a atteint les objectifs qualitatifs fixés sur la période en litige, raison pour laquelle le taux plancher de 72% n’a pas été majoré sur ce critère précis, il résulte de l’instruction et des éléments soulignés en défense que ces résultats auraient pu être meilleurs si le nombre de logements sociaux agréés avait été à la hauteur de l’objectif quantitatif, dans un contexte où la commune ne dispose pas d’une offre suffisante pour répondre à la forte demande exprimée par les ménages, dont 61% sont éligibles au PLAI.

Compte tenu de ce qui vient d’être exposé et de l’écart significatif entre les objectifs quantitatifs et les réalisations constatées au cours de la période triennale 2020-2022, le taux de majoration de 312% n’est pas en l’espèce disproportionné à la gravité de la carence de la commune de Mions dans la réalisation des objectifs qui lui étaient assignés.

En dernier lieu, la commune ne peut utilement soutenir que la reprise, par la préfète du Rhône, des autorisations d’urbanisme serait disproportionnée dès lors que la substitution de l’Etat pour l’exercice de certaines compétences ne présente pas le caractère d’une sanction, ainsi qu’il a été exposé au point 6. En tout état de cause, la commune de Mions est toujours soumise aux obligations de rattrapage de la loi SRU 23 ans après son entrée dans le dispositif, et la préfète a usé de cette faculté eu égard à la dynamique communale de production de logements locatifs sociaux particulièrement éloignée de l’objectif assigné, son taux de réalisation de 28,09% étant le 5ème plus faible des communes du Rhône, avec une diminution de 41% de logements locatifs sociaux observée entre les périodes 2017-2019 et 2020-2022.

Il résulte de ce qui précède que la commune de Mions n’est pas fondée à demander l’annulation de l’arrêté du 27 décembre 2023. Par voie de conséquence, elle n’est pas fondée à demander la substitution d’un taux de majoration de 20 %, la condamnation de l’Etat à lui rembourser le montant trop perçu, et l’annulation ou la réformation de l’article 7 de cet arrêté.

Sur la légalité de l’arrêté du 16 février 2024 :

En premier lieu, il résulte de ce qui précède que la commune n’est pas fondée à exciper de l’illégalité de l’arrêté du 27 décembre 2023.

En second lieu, d’une part, il ne ressort pas des pièces du dossier que l’inventaire de logements sociaux serait erroné, les 38 logement sociaux évoqués par la commune n’ayant pas fait l’objet d’un conventionnement en application des dispositions de l’article L.302-5 du code de la construction et de l’habitation, et la circonstance alléguée que l’absence de convention serait imputable aux bailleurs sociaux est à cet égard sans incidence. D’autre part, s’il est vrai que le nombre de 5383 résidences principales retenu par la préfecture ne correspond pas à celui de 5282 figurant dans la liste établie par l’administration fiscale à partir des déclarations des propriétaires, la préfecture précise s’être appuyée sur la liste authentifiée par la DGFIP reposant sur les dernières données fiables au 1er janvier 2022, les difficultés liées à la procédure de déclaration des biens par les propriétaires n’ayant pas permis de consolider ces données pour l’année 2023. Par suite, le moyen tiré de ce que le montant du prélèvement serait erroné doit être écarté.

Il résulte de ce qui précède que la commune de Mions n’est pas fondée à demander l’annulation de l’arrêté du 16 février 2024.

Il résulte de tout ce qui précède que la requête de la commune de Mions doit être rejetée dans toutes ses conclusions.

Sur les frais liés au litige :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’Etat, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que réclame la commune de Mions au titre des frais liés au litige.

DECIDE :

Article 1er : La requête de la commune de Mions est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la commune de Mions et à la préfète du Rhône.

Délibéré après l’audience du 14 octobre 2025, à laquelle siégeaient :

M. Clément, président,

M^me Duca, première conseillère,

M^me Viallet, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 novembre 2025.

La rapporteure,

M-L. VialletLe président,

M. Clément

La greffière,

C. Amouny

La République mande et ordonne à la préfète du Rhône en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition,

Une greffière,