Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 3 mai 2023, M. et M^me A… et E… D…, représentés par M^e Lucquet, demandent au tribunal :

1°) de condamner la commune de Saint-Etienne-le-Molard à leur verser la somme de 14 000 euros en réparation des préjudices que leur a causés l’édiction par son maire de l’arrêté du 18 novembre 2019 portant refus de permis de construire ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Etienne-le-Molard une somme de 1 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- l’arrêté du 18 novembre 2019 a été signé par une autorité incompétente et est entaché d’une insuffisance de motivation ; il est contradictoire du certificat d’urbanisme opérationnel positif qui leur a été délivré le 14 janvier 2019 et repose sur un motif infondé ; il est donc entaché d’illégalité et la maire de Saint-Etienne-le-Molard a commis une faute de nature à engager la responsabilité de la commune en l’édictant ;

- cette illégalité fautive leur a causé :

* un préjudice financier constitué par la signature d’un contrat d’architecte pour un montant de 5 000 euros, la réalisation d’un plan de conception générale et de descriptifs pour un montant de 3 000 euros et le versement de frais d’avocat à hauteur de 2 000 euros ;

* un préjudice lié aux troubles dans leurs conditions d’existence s’élevant à 2 000 euros ;

* un préjudice moral qu’il convient d’évaluer à 2 000 euros.

Par un mémoire en défense, enregistré le 29 août 2025, la commune de Saint-Etienne-le-Molard, représentée par la SELARL Cabinet d’avocats Philippe Petit et associés, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 3 000 euros soit mise à la charge des requérants au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- la requête est irrecevable dès lors que l’arrêté du 18 novembre 2019 présente un caractère définitif ;

- sa responsabilité ne saurait être engagée.

Vu les autres pièces du dossier.

Par courriers du 7 janvier 2026, les parties ont été informées, en application de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, que le tribunal était susceptible de substituer d’office les dispositions de l’article L. 161-4 du code de l’urbanisme à celles de l’article L. 111-4 du même code opposées dans l’arrêté du 18 novembre 2019.

Vu :

- le code de l’urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Lahmar,

- les conclusions de M^me Eymaron, rapporteure publique,

- les observations de M^e Cohendy, représentant la commune de Saint-Etienne-le-Molard.

Considérant ce qui suit :

M. et M^me D… ont déposé, le 3 juillet 2019, une demande de permis de construire portant sur la construction d’une habitation dans la continuité d’un bâtiment professionnel existant sur un terrain situé 686, route du Château d’eau, classé en zone non constructible de la carte communale de Saint-Etienne-le-Molard. Par arrêté du 18 novembre 2019, la maire de Saint-Etienne-le-Molard a refusé de leur délivrer le permis de construire sollicité. Par une demande du 19 décembre 2022, que la maire de Saint-Etienne-le-Molard a rejetée par décision du 2 mars 2023, M. et M^me D… ont sollicité l’indemnisation des préjudices qu’ils estiment avoir subis du fait de l’illégalité de l’arrêté du 18 novembre 2019. Ils demandent au tribunal de condamner la commune de Saint-Etienne-le-Molard à leur verser la somme de 14 000 euros à ce titre.

Sur les conclusions indemnitaires :

Toute illégalité est fautive et susceptible d’engager la responsabilité de la personne publique qui en est l’auteur, à condition qu’il en ait résulté un préjudice présentant un caractère direct et certain vis-à-vis de cette faute.

En premier lieu, il résulte de l’instruction que l’arrêté du 18 novembre 2019 a été signé pour la maire de Saint-Etienne-le-Molard par son premier adjoint, M. C… B…, avec la mention « pour le maire empêché ». La commune de Saint-Etienne-le-Molard a, à ce titre, produit l’attestation édictée par son maire le 16 juin 2023, certifiant qu’elle était empêchée le 18 novembre 2019, laquelle n’est contredite par aucun des éléments versés à l’instance. Dès lors, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que l’arrêté du 18 novembre 2019 aurait été signé par une autorité incompétente.

En deuxième lieu, contrairement à ce qui est soutenu, l’arrêté du 18 novembre 2019 mentionne les considérations utiles de droit et de fait qui en constituent le fondement. Il s’ensuit que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que cette décision est insuffisamment motivée.

En troisième lieu, aux termes de l’article L. 410-1 du code de l’urbanisme : « Le certificat d’urbanisme, en fonction de la demande présentée : a) Indique les dispositions d’urbanisme, les limitations administratives au droit de propriété et la liste des taxes et participations d’urbanisme applicables à un terrain ; / b) Indique en outre, lorsque la demande a précisé la nature de l’opération envisagée ainsi que la localisation approximative et la destination des bâtiments projetés, si le terrain peut être utilisé pour la réalisation de cette opération ainsi que l’état des équipements publics existants ou prévus. / Lorsqu’une demande d’autorisation ou une déclaration préalable est déposée dans le délai de dix-huit mois à compter de la délivrance d’un certificat d’urbanisme, les dispositions d’urbanisme, le régime des taxes et participations d’urbanisme ainsi que les limitations administratives au droit de propriété tels qu’ils existaient à la date du certificat ne peuvent être remis en cause à l’exception des dispositions qui ont pour objet la préservation de la sécurité ou de la salubrité publique. / (…) ».

Si la règle fixée par l’article L. 410-1 du code de l’urbanisme confère à la personne à laquelle un certificat d’urbanisme a été délivré un droit à voir sa demande de permis de construire, déposée durant les dix-huit mois qui suivent, examinée au regard des dispositions d’urbanisme mentionnées dans ledit certificat, elle ne saurait toutefois avoir pour effet de justifier la délivrance par l’autorité administrative d’un permis de construire fondé sur une appréciation erronée de l’application desdites dispositions. Il s’ensuit que la circonstance qu’un certificat d’urbanisme opérationnel déclarant l’opération projetée réalisable a été délivrée à M. et M^me D… le 14 janvier 2019 n’est pas, à elle seule, susceptible d’entacher d’illégalité l’arrêté du 18 novembre 2019 par lequel la maire de Saint-Etienne-le-Molard a refusé de leur délivrer un permis de construire pour le même projet.

En quatrième lieu, d’une part, aux termes de l’article L. 111-3 du code de l’urbanisme : « En l’absence de plan local d’urbanisme, de tout document d’urbanisme en tenant lieu ou de carte communale, les constructions ne peuvent être autorisées que dans les parties urbanisées de la commune. » L’article L. 111-4 du même code dispose que : « Peuvent toutefois être autorisés en dehors des parties urbanisées de la commune : 1° L’adaptation, le changement de destination, la réfection, l’extension des constructions existantes (…) »

D’autre part, selon l’article L. 161-4 du code de l’urbanisme : « I. – La carte communale délimite les secteurs où les constructions sont autorisées et les secteurs où les constructions ne sont pas admises, à l’exception : 1° De l’adaptation, du changement de destination, de la réfection ou de l’extension des constructions existantes ainsi que de l’édification d’annexes à proximité d’un bâtiment existant (…) ».

Il résulte de l’instruction que, pour refuser le permis de construire sollicité par les requérants dans son arrêté du 18 novembre 2019, la maire de Saint-Etienne-le-Molard s’est fondée sur un unique motif tiré de ce que le projet ne pouvait être regardé comme conduisant à l’extension d’une construction existante pour l’application des articles L. 111-3 et L. 111-4 du code de l’urbanisme. Cependant, dès lors que le territoire communal était, à la date du refus de permis de construire litigieux, couvert par une carte communale, les dispositions des articles L. 111-3 et L. 111-4 du code de l’urbanisme n’étaient légalement pas applicables au projet.

Toutefois, lorsqu’il constate que la décision dont l’illégalité fautive est invoquée devant lui à l’appui d’une demande d’indemnisation aurait pu être prise, en vertu du même pouvoir d’appréciation, sur le fondement d’un autre texte que celui initialement appliqué par l’administration, le juge peut substituer ce fondement à celui qui a servi de base légale à la décision attaquée, sous réserve que l’intéressé ait disposé des garanties dont est assortie l’application du texte sur le fondement duquel la décision aurait dû être prononcée. Une telle substitution relevant de l’office du juge, celui-ci peut y procéder de sa propre initiative, au vu des pièces du dossier, mais sous réserve, dans ce cas, d’avoir au préalable mis les parties à même de présenter des observations sur ce point.

Le refus de permis de construire du 18 novembre 2019, fondé ainsi qu’il a été dit précédemment sur le motif tiré de ce que le projet ne pouvait être regardé comme conduisant à l’extension d’une construction existante, trouve sa base légale dans les dispositions de l’article L. 161-4 du code de l’urbanisme, qui étaient applicables au projet dès lors que la parcelle lui servant d’assiette est classée en zone non constructible de la carte communale de Saint-Etienne-le-Molard. Il y a donc lieu de substituer les dispositions de l’article L. 161-4 du code de l’urbanisme à celles des articles L. 111-3 et L. 111-4 du même code initialement opposées dans l’arrêté du 18 novembre 2019, cette substitution n’ayant pas pour effet de priver les requérants d’une garantie et l’administration disposant du même pouvoir d’appréciation pour l’application de ces différentes dispositions.

Par ailleurs, il résulte de l’instruction que la demande de permis de construire déposée par M. et M^me D… portait sur la construction d’une habitation accolée à un bâtiment professionnel existant, vis-à-vis duquel elle ne pouvait donc être regardée comme présentant un lien fonctionnel. Dès lors, c’est à bon droit que la maire de Saint-Etienne-le-Molard a considéré que le projet ne portait pas sur l’extension d’une construction existante, mais sur l’édification d’une construction nouvelle en zone non constructible de la carte communale et a, pour ce motif, refusé de délivrer le permis de construire sollicité.

Il résulte de ce qui précède que M. et M^me D… ne sont pas fondés à soutenir que l’arrêté du 18 novembre 2019 serait illégal et, par suite, que la responsabilité pour faute de la commune de Saint-Etienne-le-Molard serait engagée en raison de son édiction. Les conclusions indemnitaires de la requête doivent donc être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une quelconque somme soit mise à la charge de la commune de Saint-Etienne-le-Molard, qui n’a pas la qualité de partie perdante dans la présente instance. Il y a, en revanche, lieu de mettre à la charge des requérants la somme de 1 500 euros à verser à la commune de Saint-Etienne-le-Molard sur ce fondement.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. et M^me D… est rejetée.

Article 2 : M. et M^me D… verseront une somme de 1 500 (mille cinq cents) euros à la commune de Saint-Etienne-le-Molard au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. et M^me A… et E… D… et à la commune de Saint-Etienne-le-Molard.

Délibéré après l’audience du 13 janvier 2026, à laquelle siégeaient :

M. Drouet, président,

M^me Viotti, première conseillère,

M^me Lahmar, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 janvier 2026.

La rapporteure,

L. Lahmar

Le président,

H. Drouet

La greffière,

L. Khaled

La République mande et ordonne à la préfète de la Loire en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Une greffière,