Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 19 janvier 2024, 11 mars 2025 et le 18 avril 2025, la société française de restauration et services (SFRS), représentée par M^e Cabanes (SELARL Cabanes avocats), demande au tribunal :

1°) de condamner la commune de Livry-Gargan à lui verser la somme de 399 731 euros hors taxes (HT), soit 479 677,20 euros toutes taxes comprises (TTC) au titre de la responsabilité pour faute en réparation du préjudice subi résultant de l’augmentation imprévisible des coûts liés à l’exécution du marché de fourniture et livraison de repas en liaison froide ;

2°) subsidiairement, de condamner la commune de Livry-Gargan à lui verser cette même somme à titre d’indemnité pour imprévision ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Livry-Gargan une somme de 3 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la responsabilité pour faute de la commune est engagée dès lors que la clause de révision des prix prévue au contrat était inadaptée au marché en litige et à la réalité économique en méconnaissance de l’article L. 112-2 du code monétaire et financier, qu’elle était actualisée annuellement et qu’elle prévoyait un invariant excessif de 15 % ;

- la responsabilité pour faute de la commune est engagée dès lors que la commune a manqué à son obligation de bonne foi et de loyauté contractuelle en refusant de modifier la formule de la clause de révision des prix en vue de permettre le maintien de l’équilibre financier du contrat ;

- elle a subi un préjudice s’élevant à 399 731 euros HT, soit 479 677,20 euros TTC correspondant au déficit d’exploitation qu’elle a subi pour les mois de septembre 2021 à août 2023 ;

- subsidiairement, en raison de la guerre en Ukraine, circonstance imprévisible et extérieure aux parties, elle a subi un bouleversement de l’équilibre de son contrat, son déficit d’exploitation s’élevant à 11,24 % du montant du marché, de sorte qu’elle est fondée à réclamer le versement d’une indemnité correspondant à son déficit d’exploitation, soit 399 731 euros HT, soit 479 677,20 euros TTC.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 1er octobre 2024 et 25 mars 2025, la commune de Livry-Gargan, représentée par M^e Corneloup (ADAES Avocats), conclut au rejet de la requête, subsidiairement à ce que l’indemnité d’imprévision soit ramenée à de plus justes proportions et, en tout état de cause, à ce qu’une somme de 4 000 euros soit mise à la charge de la société requérante au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- elle n’a commis aucune faute de nature à engager sa responsabilité, dès lors qu’elle n’était pas tenue de modifier la clause de révision des prix prévue au contrat ; la clause de révision des prix est en relation directe avec l’objet du marché et son refus de négocier les conditions financières du marché ne saurait être regardé comme un manquement à son obligation de loyauté dans les relations contractuelles et de bonne foi ;

- la société requérante ne démontre pas le caractère imprévisible de la hausse des prix dont elle se prévaut alors même qu’elle constitue un professionnel avisé du secteur de la restauration collective, qu’elle était en mesure de renoncer à la reconduction tacite du contrat et que le prix des matières premières souffre régulièrement de variations importantes ;

- la société requérante ne démontre ni de la réalité de la hausse des prix, ni de l’existence d’un bouleversement de l’économie du contrat, ni celle d’un lien entre la hausse des prix alléguée et le bouleversement de l’économie du contrat dont elle se prévaut ;

- à titre subsidiaire, l’indemnité d’imprévision ne pourra qu’être ramenée à de plus justes proportions.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Boucetta, rapporteure,

- les conclusions de M. Breuille, rapporteur public,

- et les observations de M^e Yvernes, représentant la société SFRS, et de M^e Santana, représentant la commune de Livry-Gargan.

Considérant ce qui suit :

Par un acte d’engagement du 4 avril 2019, la commune de Livry-Gargan a confié à la société SFRS un accord-cadre à bons de commande ayant pour objet la fourniture et la livraison de repas en liaison froide. Le contrat a pris effet au 1er septembre 2019 pour une durée d’un an, reconductible trois fois et a pris fin le 31 août 2023. Par un courrier du 9 mai 2023, la société SFRS a sollicité, par l’intermédiaire de son conseil, le versement d’une somme de 260 587 euros TTC correspondant aux charges et surcoûts supportés en raison de la hausse imprévisible des coûts du marché. Cette demande a été expressément rejetée par la commune le 4 août 2023. La société SFRS a alors adressé une réclamation préalable le 18 septembre 2023 tendant au versement d’une somme de 446 429 euros HT, demeurée sans réponse. La société requérante demande au tribunal, par la requête susvisée, de condamner la commune de Livry-Gargan à lui verser la somme de 399 731 euros HT, soit 479 677,20 euros TTC, en réparation du préjudice subi résultant de l’augmentation imprévisible des coûts du marché de fourniture et livraison de repas en liaison froide sur le fondement de la responsabilité pour faute ou, subsidiairement, de la théorie de l’imprévision.

Sur la responsabilité pour faute de la commune de Livry-Gargan :

Aux termes de l’article R. 2112-13 du code de la commande publique : « Un prix révisable est un prix qui peut être modifié, dans des conditions fixées au présent article, pour tenir compte des variations économiques. / Un marché est conclu à prix révisable dans le cas où les parties sont exposées à des aléas majeurs du fait de l’évolution raisonnablement prévisible des conditions économiques pendant la période d’exécution des prestations. Tel est notamment le cas des marchés ayant pour objet l’achat de matières premières agricoles et alimentaires. / Lorsque le prix est révisable, les clauses du marché fixent la date d’établissement du prix initial, les modalités de calcul de la révision ainsi que la périodicité de sa mise en œuvre. Les modalités de calcul de la révision du prix sont fixées : / 1° Soit en fonction d’une référence à partir de laquelle on procède à l’ajustement du prix de la prestation ; / 2° Soit par application d’une formule représentative de l’évolution du coût de la prestation. Dans ce cas, la formule de révision ne prend en compte que les différents éléments du coût de la prestation et peut inclure un terme fixe ; / 3° Soit en combinant les modalités mentionnées aux 1° et 2°. » Aux termes de l’article R. 2112-14 du même code : « Les marchés d’une durée d’exécution supérieure à trois mois qui nécessitent pour leur réalisation le recours à une part importante de fournitures, notamment de matières premières, dont le prix est directement affecté par les fluctuations de cours mondiaux comportent une clause de révision de prix incluant au moins une référence aux indices officiels de fixation de ces cours, conformément aux dispositions de l’article R. 2112-13. / (…) ».

Selon l’article 5.3 du cahier des clauses administratives particulières, les prix du marché en cause pouvaient être révisés annuellement, lors de chaque reconduction éventuelle du marché, par application d’une formule incluant une référence à l’indice officiel des prix à la consommation relatif aux produits alimentaires pour 60 % et à l’indice officiel des salaires mensuels de base des secteurs non agricoles pour 40 %, ainsi qu’un terme fixe s’élevant à 15 %.

En premier lieu, la société requérante soutient que l’intégration par la commune de Livry-Gargan d’une formule de révision de prix inadaptée à l’objet du marché et aux conditions économiques est de nature à engager sa responsabilité pour faute.

D’une part, la société requérante ne peut utilement se prévaloir de l’article L. 112-2 du code monétaire et financier, dont les dispositions sont inapplicables aux marchés publics, pour soutenir que la référence à l’indice des prix à la consommation évaluant l’évolution des prix des produits consommés par les ménages n’était pas en relation directe avec la nature du marché, lequel a pour objet la fourniture de denrées alimentaires à des écoles maternelles, élémentaires et des centres nature. En tout état de cause, alors qu’il résulte de ce qui a été dit au point 3 que l’indice des prix à la consommation n’était pas l’unique indice sur la base duquel les prix du marché ont été révisés, la formule de révision de prix prévoyant également une référence à l’indice des salaires mensuels de base des secteurs non agricoles, la société requérante n’apporte aucun élément de nature à remettre en cause la pertinence du recours à cette indice. En outre, la seule circonstance, à la supposer établie, ce que la société s’abstient de démontrer, que d’autres indices officiels de révision auraient été davantage en adéquation avec l’objet du marché ne suffit pas, à elle seule, à démontrer que la clause ne serait pas en adéquation avec l’objet du marché ainsi que le prévoit l’article R. 2112-14 du code de la commande publique.

D’autre part, si la société requérante allègue que la formule de révision de prix ne pouvait pas régulièrement prévoir un terme fixe s’élevant à 15 % inclus dans la formule de révision des prix, l’article R. 2112-14 du code de la commande publique applicable en l’espèce indique expressément que lorsque les modalités de calcul de la révision des prix sont fixés par application d’une formule représentative de l’évolution du coût de la prestation, comme cela est le cas en l’espèce, la formule de révision peut inclure un terme fixe. La société n’apporte pas davantage d’éléments suffisants de nature à établir que, dans des conditions économiques normales, ce terme fixe serait manifestement excessif, sans qu’elle puisse se prévaloir à ce titre du guide des prix des marchés publics, ni de la fiche technique relative à l’indexation des prix dans les marchés publics de restauration collective établis par la direction des affaires juridiques du ministère en charge de l’économie, ces documents étant dépourvus de toute valeur contraignante.

Enfin, contrairement à ce qu’allègue la société requérante, aucun principe, ni aucune règle n’impose de prévoir au marché public de restauration collective une révision semestrielle, voire trimestrielle des prix. A cet égard, la circonstance que la fiche relative à l’indexation des prix dans les marchés publics de services de restauration collective de la direction des affaires juridiques du ministère de l’économie préconise le recours, dans ce secteur, à une révision semestrielle, voire trimestrielle est également sans incidence sur la régularité de la clause prévue au contrat, cette fiche étant, ainsi qu’il a été dit au point précédent, dépourvue de toute valeur juridique.

Par suite, la société SFRS n’est pas fondée à soutenir que la commune de Livry-Gargan a commis une faute de nature à engager sa responsabilité en intégrant au marché en cause la clause de révision de prix définie à l’article 5.3 du cahier des clauses administratives particulières.

En deuxième lieu, la société soutient qu’en refusant de modifier la clause de révision de prix, alors même qu’elle ne jouait pas son rôle eu égard aux conditions économiques particulières d’inflation, la commune a manqué à son obligation de loyauté dans les relations contractuelles et de bonne foi. Toutefois, il ne résulte d’aucun texte, ni d’aucun principe que pèse sur l’administration une obligation de modifier la clause de révision de prix ou les conditions financières du contrat dans le cas où des modifications imprévisibles des circonstances économiques ont empêché que cette clause joue son rôle dans des conditions normales. Ainsi, la société SFRS ne peut utilement invoquer ni l’exigence de bonne foi, ni le principe de loyauté des relations contractuelles.

Il résulte de ce qui précède que la société SFRS n’est pas fondée à demander la condamnation de la commune de Livry-Gargan à lui verser la somme de 479 677,20 euros TTC sur le fondement de la responsabilité pour faute.

Sur l’application de la théorie de l’imprévision :

Aux termes du 3° de l’article L. 6 du code de la commande publique : « Lorsque survient un évènement extérieur aux parties, imprévisible et bouleversant temporairement l’équilibre du contrat, le cocontractant, qui en poursuit l’exécution, a droit à une indemnité ». Une indemnité d’imprévision suppose un déficit d’exploitation qui soit la conséquence directe d’un évènement imprévisible, indépendant de l’action du cocontractant de l’administration, et ayant entraîné un bouleversement de l’économie du contrat. Le concessionnaire est alors en droit de réclamer au concédant une indemnité représentant la part de la charge extracontractuelle que l’interprétation raisonnable du contrat permet de lui faire supporter. Cette indemnité est calculée en tenant compte, le cas échéant, des autres facteurs qui ont contribué au bouleversement de l’économie du contrat, l’indemnité d’imprévision ne pouvant venir qu’en compensation de la part de déficit liée aux circonstances imprévisibles.

Il résulte de l’instruction, en particulier de la variation des indices officiels de l’Institut national de la statistique et des études économiques relatifs aux produits alimentaires, au gazole et à l’électricité, que leurs prix ont connu une croissance particulièrement marquée en France à compter de la fin de l’année 2021 et plus significativement à compter du premier trimestre 2022.

La société SFRS soutient que ces fortes variations de prix, dont il est constant qu’elles sont extérieures aux parties au marché en cause, étaient imprévisibles et ont généré une augmentation des coûts du marché ayant conduit à un bouleversement de son économie. Elle réclame donc le versement d’une indemnité s’élevant à 103 754 euros HT au titre de la période courant du mois de septembre 2021 au mois d’août 2022 et à 295 977 euros HT au titre de la période courant du mois de septembre 2022 au mois d’août 2023 au titre de la théorie de l’imprévision.

D’une part, il résulte de l’article 2 du cahier des clauses administratives particulières que le marché pouvait être dénoncé par l’une ou l’autre partie par lettre recommandée avec accusé de réception postal trois mois avant sa date d’anniversaire. Il résulte de l’instruction que le marché a été reconduit tacitement, sans que la société SFRS ne s’y oppose, le 1er septembre 2021 pour une période d’une année puis le 1er septembre 2022 pour une nouvelle période d’un an, le contrat ayant pris fin le 31 août 2023. Ainsi qu’il a été dit au point 12, le cours du prix des matières premières et des produits alimentaires a connu à la fin de l’année 2021 une augmentation significative, de sorte qu’il ne peut pas, contrairement à ce que fait valoir la commune, être fait grief à la société SFRS de ne pas avoir renoncé à la reconduction tacite du marché au 1er septembre 2021, dès lors qu’à cette date, elle n’était pas dûment informée de ces circonstances économiques particulières. En revanche, il en va autrement s’agissant de la reconduction tacite du marché au 1er septembre 2022, dès lors que la société SFRS était, au moins trois mois avant cette date, raisonnablement informée du contexte économique qui ne constituait donc pas un événement excédant les prévisions raisonnables d’évolution des prix pouvant être réalisées. Dans ces conditions, la société requérante n’est pas fondée à réclamer le versement d’une indemnité d’imprévision pour la période courant du 1er septembre 2022 au 31 août 2023, dès lors qu’elle était, à cette date, libre de refuser la reconduction tacite du contrat.

D’autre part, il résulte des éléments financiers produits par la société requérante qu’elle a subi, au titre de la période du 1er septembre 2021 au 31 août 2022, un déficit d’exploitation s’élevant à environ 222 000 euros.

Alors même qu’il est constant que le prix des énergies avait subi une augmentation significative au cours de la période, la requérante, en se bornant à produire son compte d’exploitation simplifiée mentionnant une augmentation d’environ 50 % de la part de son chiffre d’affaires affectée aux dépenses d’énergie sur la période et un courrier du directeur de la performance opérationnelle de la société datée du 9 mai 2025, sans aucun autre élément, n’apporte pas les éléments suffisants permettant d’établir la réalité du lien entre cette augmentation des prix de l’énergie et ses résultats.

En outre, s’agissant du prix des produits alimentaires, le compte d’exploitation simplifié produit par la société SFRS mentionne une augmentation, au cours de la période en cause, ne s’élevant qu’à environ 8 %. De plus, la société ne démontre pas que le déficit d’exploitation qu’elle a subi au cours de cette période correspondant à environ 12% du montant des fournitures facturées serait lié à la variation imprévisible du cours des produits alimentaires, alors que le directeur financier du groupe auquel appartient la société SFRS a relevé que l’évolution des prix du catalogue de produits vendus constatée sur le secteur « écoles et universités » de son activité était également liée à « une tension sur les salaires de la branche accentuée par la pénurie sectorielle » alimentée par l’augmentation du montant du salaire minimum de croissance.

Ainsi, la société requérante n’apporte pas les éléments suffisants de nature à démontrer qu’elle aurait subi, au titre de cette période du 1er septembre 2021 au 31 août 2022, des surcoûts ayant un entrainé un bouleversement de l’économie du contrat imputable aux circonstances imprévisibles de variation des coûts du marché.

Il résulte de tout ce qui précède que la société SFRS n’est pas fondée à demander la condamnation de la commune de Livry-Gargan à lui verser une indemnité de 479 677,20 euros TTC sur le fondement de la théorie de l’imprévision.

Sur les frais liés à l’instance :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Livry-Gargan, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la société SFRS demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de la société SFRS une somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par la commune de Livry-Gargan et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la société SFRS est rejetée.

Article 2 : La société SFRS versera une somme de 2 000 euros à la commune de Livry-Gargan au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société SFRS et à la commune de Livry-Gargan.

Délibéré après l’audience du 18 septembre 2025, à laquelle siégeaient :

- M. Buisson, président,

- M. L’hôte, premier conseiller,

- M^me Boucetta, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 10 octobre 2025.

La rapporteure,

H. Boucetta

Le président,

L. Buisson

La greffière,

B. Diarra

La République mande et ordonne au préfet de la Seine-Saint-Denis en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.