Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 7 avril 2023 et le 14 octobre 2024, M. A… B…, représenté par M^e Gimalac, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) de « rejeter les pièces 2, 7, 8 et 9 produites par la commune de Vence » ;

2°) à titre principal, « d’annuler par voie d’exception d’illégalité » la demande de pièces complémentaires du 21 octobre 2022 et d’enjoindre au maire de Vence de lui délivrer un certificat de permis de construire tacite ;

3°) à titre subsidiaire, d’annuler la décision du 6 mars 2023 par laquelle le maire de Vence l’a informé que sa demande de permis de construire a été tacitement rejetée et d’enjoindre au maire de Vence de lui délivrer le permis de construire sollicité ;

4°) de mettre les dépens à la charge de la commune de Vence ;

5°) de mettre la somme de 2 500 euros à la charge de la commune de Vence au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la demande de pièces complémentaires du 21 octobre 2022 est entachée d’erreur d’appréciation, dès lors que le service instructeur ne pouvait légalement lui imposer de régulariser l’ensemble des constructions édifiées sur sa parcelle avant 1943 et atteintes par la prescription de l’article R. 421-9 du code de l’urbanisme, que le projet ne nécessitait pas l’octroi d’un permis de construire ni le recours à un architecte, et qu’il n’était pas soumis à l’avis de l’architecte des bâtiments de France ;

- l’illégalité de la demande de pièces complémentaires n’a pas pu faire obstacle à la naissance d’un permis de construire tacite à l’issue du délai d’instruction ;

- à titre subsidiaire, la décision du 6 mars 2023 portant refus de permis de construire est entachée d’erreur d’appréciation s’agissant des « constructions non prescrites » ;

- le refus de permis de construire est entaché d’un détournement de pouvoir ;

- il caractérise une discrimination et une différence de traitement de la part de la commune de Vence.

Par un mémoire en défense, enregistré le 18 septembre 2024, la commune de Vence, représentée par M^e Plenot, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge de M. B… au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- les moyens soulevés par M. B… ne sont pas fondés ;

- à supposer que le dossier puisse être regardé comme complet, le permis de construire pouvait légalement être refusé pour d’autres motifs, dès lors que le pétitionnaire n’a pas sollicité de changement de destination de l’ancienne bergerie, les constructions ne sont pas nécessaires à son exploitation agricole, en méconnaissance de l’article 1.2 du règlement de la zone AC du plan local d’urbanisme, le projet ne dispose pas d’une voie d’accès, le service départemental d’incendie et de secours a rendu un avis défavorable le 25 octobre 2022, et conformément à la jurisprudence Thalamy la demande de permis de construire aurait dû porter sur l’ensemble des constructions irrégulièrement édifiées sur la parcelle.

Par un courrier du 11 août 2025, les parties ont été informées, en application des dispositions de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d’être fondé sur un moyen relevé d’office, tiré de l’irrecevabilité des conclusions de M. B… tendant à ce que le tribunal « rejette les pièces 2, 7, 8 et 9 produites par la commune de Vence », dès lors qu’il n’appartient pas à la juridiction administrative d’ordonner, en l’absence de dispositions législatives faisant obstacle à la production de certaines pièces, que de telles pièces soient distraites du dossier de l’instance.

M. B… a présenté des observations sur ce moyen, enregistrées le 14 août 2025.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l’urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Monnier-Besombes,

- les conclusions de M. Beyls, rapporteur public,

- les observations de M^e Gimalac, représentant M. B…,

- et les observations de M^e Gadd, substituant M^e Plenot, qui représente la commune de Vence.

Une note en délibéré, présentée pour M. B…, a été enregistrée le 11 septembre 2025.

Considérant ce qui suit :

Le 27 septembre 2022, M. B… a déposé une demande de permis de construire portant sur la régularisation de travaux ayant fait l’objet d’un procès-verbal d’infraction, portant sur l’édification d’un abri de jardin, d’un auvent et d’un escalier, sur sa parcelle cadastrée section BO n° 195, située 851 chemin du Pioulier, au lieu-dit Le Poutaouchoun, sur le territoire de la commune de Vence. Par un courrier du 6 mars 2023, le maire de Vence a informé l’intéressé que, faute d’avoir transmis les pièces manquantes sollicitées le 21 octobre 2022, sa demande de permis de construire était tacitement rejetée. Par la présente requête, M. B… demande au tribunal de « rejeter les pièces 2, 7, 8 et 9 produites par la commune de Vence », d’annuler la demande de pièces complémentaires du 21 octobre 2022 et d’enjoindre au maire de Vence de lui délivrer un certificat de permis de construire tacite, ou à défaut d’annuler la décision du 6 mars 2023.

Sur les conclusions tendant à ce que le tribunal « rejette les pièces 2, 7, 8 et 9 produites par la commune de Vence » :

Il n’appartient pas à la juridiction administrative d’ordonner, en l’absence de dispositions législatives faisant obstacle à la production de certaines pièces, que de telles pièces soient distraites du dossier de l’instance. Les conclusions de M. B… tendant à ce que le tribunal « rejette les pièces 2, 7, 8 et 9 produites par la commune de Vence » sont, dès lors, irrecevables, et doivent être rejetées.

Sur les conclusions aux fins d’annulation dirigées contre la demande de pièces complémentaires et le refus de permis de construire :

En premier lieu, aux termes de l’article L. 423-1 du code de l’urbanisme : « Les demandes de permis de construire, d’aménager ou de démolir et les déclarations préalables sont présentées et instruites dans les conditions et délais fixés par décret en Conseil d’Etat. / Le dossier joint à ces demandes et déclarations ne peut comprendre que les pièces nécessaires à la vérification du respect du droit de l’Union européenne, des règles relatives à l’utilisation des sols et à l’implantation, à la destination, à la nature, à l’architecture, aux dimensions et à l’assainissement des constructions et à l’aménagement de leurs abords ainsi que des dispositions relatives à la salubrité ou à la sécurité publique ou relevant d’une autre législation dans les cas prévus au chapitre V du présent titre (…) / Aucune prolongation du délai d’instruction n’est possible en dehors des cas et conditions prévus par ce décret (…) ».

Il résulte de ces dispositions et de celles des articles R. 423-22, R. 423-23, R. 423-38, R. 423-39, R. 423-41 et R. 424-1 du code de l’urbanisme prises pour leur application qu’à l’expiration du délai d’instruction tel qu’il résulte de l’application des dispositions du chapitre III du titre II du livre IV de ce code relatives à l’instruction des déclarations préalables, des demandes de permis de construire, d’aménager ou de démolir, naît une décision de non-opposition à déclaration préalable ou un permis tacite. En application de ces dispositions, le délai d’instruction n’est ni interrompu, ni modifié par une demande, illégale, tendant à compléter le dossier par une pièce qui n’est pas exigée en application du livre IV de la partie réglementaire du code de l’urbanisme, c’est-à-dire lorsque cette pièce ne fait pas partie de celles mentionnées à ce livre. Dans ce cas, une décision de non-opposition à déclaration préalable ou un permis tacite naît à l’expiration du délai d’instruction, sans qu’une telle demande puisse y faire obstacle. En revanche, la demande relative à l’une des pièces qui peuvent être exigées en application du livre IV du code de l’urbanisme fait obstacle à la naissance d’un permis tacite à l’expiration du délai d’instruction, la circonstance que la pièce ait pu être inutile étant sans incidence à cet égard.

A ce titre, l’article R. 431-4 du code de l’urbanisme dispose que : « La demande de permis de construire comprend : / a) Les informations mentionnées aux articles R. 431-5 à R. 431-12 ; / b) Les pièces complémentaires mentionnées aux articles R. 431-13 à R. 431-33-1 ; / c) Les informations prévues aux articles R. 431-34 et R. 431-34-1. / Pour l’application des articles R. 423-19 à R. 423-22, le dossier est réputé complet lorsqu’il comprend les informations mentionnées au a et au b ci-dessus. / Aucune autre information ou pièce ne peut être exigée par l’autorité compétente ». En outre, aux termes de l’article R. 431-9 de ce code : « Le projet architectural comprend également un plan de masse des constructions à édifier ou à modifier coté dans les trois dimensions. Ce plan de masse fait apparaître les travaux extérieurs aux constructions, les plantations maintenues, supprimées ou créées et, le cas échéant, les constructions existantes dont le maintien est prévu. / Il indique également, le cas échéant, les modalités selon lesquelles les bâtiments ou ouvrages seront raccordés aux réseaux publics ou, à défaut d’équipements publics, les équipements privés prévus, notamment pour l’alimentation en eau et l’assainissement. / Lorsque le terrain n’est pas directement desservi par une voie ouverte à la circulation publique, le plan de masse indique l’emplacement et les caractéristiques de la servitude de passage permettant d’y accéder. / Lorsque le projet est situé dans une zone inondable délimitée par un plan de prévention des risques, les cotes du plan de masse sont rattachées au système altimétrique de référence de ce plan ». L’article R. 431-10 du même code dispose par ailleurs que : « Le projet architectural comprend également : / a) Le plan des façades et des toitures ; lorsque le projet a pour effet de modifier les façades ou les toitures d’un bâtiment existant, ce plan fait apparaître l’état initial et l’état futur ; / b) Un plan en coupe précisant l’implantation de la construction par rapport au profil du terrain ; lorsque les travaux ont pour effet de modifier le profil du terrain, ce plan fait apparaître l’état initial et l’état futur ; / c) Un document graphique permettant d’apprécier l’insertion du projet de construction par rapport aux constructions avoisinantes et aux paysages, son impact visuel ainsi que le traitement des accès et du terrain ; / d) Deux documents photographiques permettant de situer le terrain respectivement dans l’environnement proche et, sauf si le demandeur justifie qu’aucune photographie de loin n’est possible, dans le paysage lointain. Les points et les angles des prises de vue sont reportés sur le plan de situation et le plan de masse ». Enfin, l’article R. 431-16 de ce code dispose que : « Le dossier joint à la demande de permis de construire comprend en outre, selon les cas : (…) / f) Lorsque la construction projetée est subordonnée par un plan de prévention des risques naturels prévisibles ou un plan de prévention des risques miniers approuvés, ou rendus immédiatement opposables en application de l’article L. 562-2 du code de l’environnement, ou par un plan de prévention des risques technologiques approuvé, à la réalisation d’une étude préalable permettant d’en déterminer les conditions de réalisation, d’utilisation ou d’exploitation, une attestation établie par l’architecte du projet ou par un expert certifiant la réalisation de cette étude et constatant que le projet prend en compte ces conditions au stade de la conception ; (…) / j) L’attestation de respect des exigences de performance énergétique et environnementale, lorsqu’elle est exigée en application de l’article R. 122-24-1 du code de la construction et de l’habitation, ou l’attestation de respect de la réglementation thermique, lorsqu’elle est exigée en application de l’article R. 122-22 du même code ; (…) ».

Il ressort des pièces du dossier que M. B… a fait l’objet d’un procès-verbal d’infraction, le 8 février 2017, en raison de constructions et aménagements réalisés sans autorisation d’urbanisme dans une zone soumise aux plans de prévention des risques naturels prévisibles d’incendies de forêt et de mouvements de terrain et en méconnaissance des dispositions du plan local d’urbanisme de la commune de Vence. Souhaitant régulariser une partie de ces constructions, M. B… a déposé une demande de permis de construire portant sur la création d’un abri de jardin, d’un auvent et d’un escalier, enregistrée en mairie le 27 septembre 2022. L’intéressé a été informé, par un courrier du 21 octobre 2022, que le délai d’instruction, porté à trois mois en application des articles R. 423-23 et R. 423-24 du code de l’urbanisme, ne commencerait à courir qu’à réception des pièces et informations manquantes, devant être réceptionnées dans un délai maximal de trois mois, et qu’à défaut il serait regardé comme ayant renoncé à son projet, qui pourra être refusé de plein droit. Par cette lettre, le service instructeur a sollicité la communication du formulaire Cerfa de demande de permis de construire complété avec l’ensemble des surfaces créées et incluant l’ensemble des constructions à régulariser, d’un plan de situation localisant uniquement la parcelle objet de la demande, d’un plan de masse à l’échelle de l’ensemble de l’unité foncière faisant apparaître les constructions cotées en trois dimensions et leur distance par rapport aux limites du terrain, précisant le raccordement aux réseaux publics et l’accès depuis la voie publique. Ce courrier sollicitait également la production d’un plan de coupe des constructions à régulariser, d’une notice descriptive justifiant que les constructions à usage d’habitation sont indispensables à l’exercice de l’activité agricole, d’un plan des façades et des toitures de chacune des constructions à régulariser et d’un document graphique permettant d’apprécier l’insertion de l’ensemble des constructions à régulariser dans leur environnement. Enfin, la lettre du 21 octobre 2022 demandait également la transmission de l’attestation de l’architecte du projet ou de l’expert agréé certifiant que l’étude préalable a été réalisée et que le projet la prend en compte, du formulaire de prise en compte de la RE 2020 et du formulaire relatif au corridor de la trame verte et bleue annexé au plan local d’urbanisme métropolitain.

D’une part, le requérant invoque l’illégalité de cette demande de pièces complémentaires, au motif que le service instructeur ne pouvait le contraindre à compléter sa demande de permis de construire en y intégrant l’ensemble des constructions édifiées sur sa parcelle avant 1943 et qui seraient atteintes par la prescription prévue à l’article L. 421-9 du code de l’urbanisme. Il se prévaut ainsi de l’ordonnance du juge de la mise en état du 24 juin 2022, retenant que les constructions visées par le procès-verbal du 8 février 2017 sont prescrites sauf en ce qui concerne l’abri de jardin, l’auvent, le four à pizza et l’escalier édifiés sur la parcelle BO 195, dont les constatations ne s’imposent toutefois pas au juge administratif, en l’absence d’autorité absolue de chose jugée attachée à cette ordonnance. Si, contrairement à ce que soutient le requérant, l’ancienne bergerie construite avant le 15 juin 1943 ne peut être regardée comme ayant été régulièrement édifiée, dans la mesure où il ressort du procès-verbal du 13 octobre 2015 produit par la commune de Vence que cette construction, à l’état de ruine, a ensuite fait l’objet d’une reconstruction qui ne peut s’apparenter à des travaux sur une construction existante et qui fait obstacle à l’application de la prescription prévue à l’article R. 431-9 du code de l’urbanisme, il est toutefois exact que le service instructeur de la commune de Vence ne pouvait, pour ce motif, solliciter la correction du dossier de demande de permis de construire en y intégrant l’ensemble des constructions irrégulièrement édifiées par M. B…. En effet, dans l’hypothèse où l’autorité administrative est saisie d’une demande d’autorisation d’urbanisme qui ne porte pas sur l’ensemble des éléments de la construction édifiée sans autorisation en méconnaissance des prescriptions légales alors applicables, il lui appartient de rejeter la demande de permis de construire et d’inviter son auteur à présenter une demande portant sur l’ensemble des éléments devant être soumis à son autorisation. En revanche, elle ne peut, dans le cadre d’une demande de pièces présentée sur le fondement de l’article R. 423-38 du code de l’urbanisme, que solliciter la production de pièces exigées en application du livre IV de la partie réglementaire du code de l’urbanisme. Le requérant est, dès lors, fondé à soutenir que la commune de Vence ne pouvait légalement lui demander de compléter son dossier de demande de permis de construire en y intégrant les constructions irrégulièrement édifiées. Toutefois, M. B… ne conteste pas que les autres pièces demandées dans le courrier du 21 octobre 2022 font partie de celles qui peuvent être exigées en application du livre IV de la partie réglementaire de ce code. Dans ces conditions, la demande relative à ces différentes pièces faisait obstacle à la naissance d’un permis tacite à l’expiration du délai d’instruction, sans qu’il soit besoin de déterminer si la demande relative à ces pièces était légalement justifiée eu égard à la composition initiale du dossier de demande de permis de construire.

D’autre part, l’allégation de M. B… selon laquelle son projet ne nécessitait pas l’obtention d’un permis de construire ni le recours à un architecte est sans incidence sur la légalité de la demande de pièces complémentaires. De même, s’il est exact, ainsi que le soutient le requérant, que l’avis de l’architecte des Bâtiments de France ne s’imposait pas, dès lors que la parcelle n’entre pas dans le périmètre de la servitude de protection des monuments historiques ou classés, cette erreur contenue dans le courrier du 21 octobre 2022, qui mentionnait à tort que le délai d’instruction était majoré d’un mois pour ce motif en application de l’article R. 423-24 du code de l’urbanisme, est demeurée sans incidence sur sa légalité, dès lors que ce courrier du 21 octobre 2022 a, en tout état de cause, interrompu le délai d’instruction en sollicitant la production des pièces exigées en application du livre IV de la partie réglementaire du code de l’urbanisme. Dans ces conditions, M. B… n’est pas fondé à soutenir que la demande de pièces complémentaires du 21 octobre 2022 serait entachée d’illégalité ni à se prévaloir de la naissance d’un permis de construire tacite avant l’intervention du courrier du 6 mars 2023. Ces moyens doivent, dès lors, être écartés.

En deuxième lieu, il est constant que M. B… n’a pas donné suite à la demande de pièces complémentaires du 21 octobre 2022. En particulier, il n’est pas démontré ni même véritablement allégué que le pétitionnaire aurait produit un plan de masse comportant l’ensemble des informations visées à l’article R. 431-9 du code de l’urbanisme, ni un plan des façades et des toitures de l’ensemble des constructions objet de sa demande, ni un document graphique permettant d’apprécier l’insertion du projet de construction par rapport aux constructions avoisinantes et aux paysages, son impact visuel ainsi que le traitement des accès et du terrain conformément à l’article R. 431-10 du même code. De même, il est constant que le dossier de demande de permis de construire n’était pas accompagné de l’attestation établie par l’architecte du projet ou par un expert certifiant la réalisation de cette étude et constatant que le projet prend en compte ces conditions au stade de la conception, imposée par le f) de l’article R. 431-16 du code de l’urbanisme. Par suite, c’est à bon droit que le maire de Vence a pu estimer que le dossier de demande de permis de construire déposé par M. B… était incomplet, et devait être refusé pour ce motif. Le moyen tiré de l’erreur d’appréciation entachant la décision du 6 mars 2023 doit, dès lors, être écarté.

En troisième lieu, si le requérant soutient que le maire de Vence ne pouvait légalement refuser de délivrer le permis de construire s’agissant des constructions « non prescrites », dès lors que ces constructions sont nécessaires à son exploitation agricole, qu’elles ne contreviennent pas aux plans de prévention des risques naturels prévisibles d’incendies de forêt et de mouvements de terrain et qu’elles n’aggravent pas le risque d’incendies, ce moyen doit être écarté comme inopérant, dès lors que le permis de construire sollicité n’a pas été refusé en raison de la non-conformité du projet à la réglementation applicable mais en raison de l’absence de production des pièces complémentaires sollicitées dans le délai de trois mois.

En quatrième lieu, à supposer que le requérant puisse être regardé comme invoquant un moyen tiré de la discrimination et de la différence de traitement dont il ferait l’objet de la part des services instructeurs de la commune de Vence, ce moyen ne peut qu’être écarté. En effet, outre que le principe d’égalité ne saurait utilement être invoqué pour justifier l’octroi d’un avantage illégal au regard des dispositions d’urbanisme, la circonstance que la commune de Vence ait lancé un appel à candidature pour l’exploitation agricole d’une parcelle voisine est sans incidence sur la légalité des décisions contestées.

En dernier lieu, le détournement de pouvoir allégué n’est pas démontré. Ce moyen doit, par suite, être écarté.

Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin de statuer sur les demandes de substitution de motifs invoquées par la commune de Vence, que M. B… n’est pas fondé à demander l’annulation du courrier de demande de pièces complémentaires du 21 octobre 2022 ni de la décision du 6 mars 2023 par laquelle le maire de Vence a refusé de lui accorder le permis de construire.

Sur les conclusions aux fins d’injonction :

Aux termes de l’article L. 911-1 du code de justice administrative : « Lorsque sa décision implique nécessairement qu’une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public prenne une mesure d’exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d’un délai d’exécution. / La juridiction peut également prescrire d’office cette mesure ».

Le présent jugement, qui rejette les conclusions à fin d’annulation présentées par M. B…, n’appelle aucune mesure particulière d’exécution. Il s’ensuit que ses conclusions à fin d’injonction ne peuvent qu’être également rejetées.

Sur les dépens :

La présente instance n’a donné lieu à aucun dépens. Les conclusions de M. B… tendant à ce que les dépens soient mis à la charge de la commune de Vence ne peuvent, par suite, qu’être rejetées.

Sur les conclusions relatives aux frais d’instance :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la commune de Vence, qui n’a pas la qualité de partie perdante, verse à M. B… la somme qu’il réclame au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, dès lors, de rejeter les conclusions présentées à ce titre par le requérant. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de M. B… une somme de 1 500 euros à verser à la commune de Vence au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. B… est rejetée.

Article 2 : M. B… versera une somme de 1 500 (mille cinq cents) euros à la commune de Vence en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. A… B… et à la commune de Vence.

Délibéré après l’audience du 10 septembre 2025, à laquelle siégeaient :

M. Myara, président,

M^me Monnier-Besombes, conseillère,

M. Garcia, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 1er octobre 2025.

La rapporteure,

Signé

A. Monnier-BesombesLe président,

Signé

A. Myara

Le greffier,

Signé

D. Crémieux

La République mande et ordonne au préfet des Alpes-Maritimes en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier en chef,

ou par délégation le greffier