Vu la procédure suivante :

Par une ordonnance en date du 5 août 2022, enregistrée le même jour au tribunal administratif de Nîmes sous le n° 2202789, la vice-présidente du tribunal administratif de Rouen a transmis, en vertu de l’article R. 351-3 du code de justice administrative, la requête du conseil national de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes et du conseil département de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes du Vaucluse au tribunal administratif de Nîmes.

Par une requête et des mémoires enregistrés les 5 août 2022, 20 mars 2023 et 5 mai 2024, le conseil national de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes et le conseil départemental de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes du Vaucluse représentés par M^e Ana Gonzalez, demandent au tribunal dans le dernier état de ses écritures :

1°) d’annuler la décision du 14 décembre 2021 par laquelle le préfet de la région Normandie a autorisé M. B à exercer sur le territoire français la profession de masseur-kinésithérapeute ;

2°) de condamner l’Etat à leur verser à chacun, au titre du préjudice moral subi, la somme d’un euro ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

— ils ont intérêt pour agir contre la décision attaquée ;

— la décision méconnaît l’article L. 4321-4 du code de la santé publique ;

— M. B ne justifie pas de trois années d’expérience professionnelle ;

— ils ont subi un préjudice moral estimé à 1 euro chacun.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 15 janvier 2023, 19 février 2024 et 30 juin 2024, M. B, représenté par M^e Germain, conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

— la requête est tardive ;

— les demandes indemnitaires liées au remboursement de frais de justice antérieurs à l’introduction de la requête sont irrecevables ;

— une substitution de base légale ou une substitution de motifs doit être opérée, la décision se fondant sur les articles 45 et 49 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne ;

— les moyens de la requête ne sont pas fondés.

La clôture immédiate de l’instruction a été prononcée par une ordonnance du 30 juillet 2024.

Le mémoire présenté par M. B, enregistré le 13 décembre 2024, soit postérieurement à la clôture de l’instruction, n’a pas été communiqué.

Les parties ont été informées, en application de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, que le tribunal était susceptible de procéder d’office à une substitution de base légale et de fonder la décision sur les articles 45 et 49 du traité sur le fonctionnement de l’Union Européenne.

M. B a répondu par un mémoire du 4 décembre 2024 qui a été communiqué.

Le conseil national de l’ordre et le conseil départemental de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes ont répondu par un mémoire du 5 décembre 2024 qui a également été communiqué.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le traité sur le fonctionnement de l’Union Européenne ;

— la directive 2005/36/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 septembre 2005 relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles ;

— le code de la santé publique ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Portal,

— les conclusions de M. C,

—  et les observations de M^e Gonzalez pour le conseil national de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes et le conseil départemental de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes du Vaucluse et de M^e Germain-Morel pour M. B.

Une note en délibéré a été produite le 23 décembre 2024 pour le conseil national de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes.

Une note en délibéré a été produite le 24 décembre 2024 pour M. B.

Considérant ce qui suit :

1. M. A B, de nationalité roumaine, a été diplômé le 7 juillet 2011 d’une licence de culture physique et sportive, spécialité culture physique de récupération, en Moldavie, reconnue par les autorités roumaines. Après avoir exercé en Moldavie et en Roumanie, il a sollicité la délivrance d’une autorisation d’exercice de sa profession en France auprès du préfet de la Région Normandie. Par une décision du 14 décembre 2021, le préfet de la région Normandie a fait droit à sa demande. Le conseil national et le conseil départemental du Vaucluse de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes demandent l’annulation de cette décision.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

2. Lorsqu’il constate que la décision contestée devant lui aurait pu être prise en vertu du même pouvoir d’appréciation, sur le fondement d’un autre texte que celui dont la méconnaissance est invoquée, le juge de l’excès de pouvoir peut substituer ce fondement à celui qui a servi de base légale à la décision attaquée, sous réserve que l’intéressé ait disposé des garanties dont est assortie l’application du texte sur le fondement duquel la décision aurait dû être prononcée. Une telle substitution relevant de l’office du juge, celui-ci peut y procéder de sa propre initiative, au vu des pièces du dossier, mais sous réserve, dans ce cas, d’avoir au préalable mis les parties à même de présenter des observations sur ce point.

3. Aux termes de l’article L. 4321-3 du code de la santé publique, dans sa rédaction applicable à la date de la décision contestée : « Le diplôme d’Etat de masseur-kinésithérapeute est délivré après des études préparatoires et des épreuves dont la durée et le programme sont fixés par décret () ». Aux termes de l’article L. 4321-4 du même code, pris pour la transposition de la directive 2005/36/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 septembre 2005 relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles, dans sa rédaction applicable à la date de la décision du 20 avril 2018 : « L’autorité compétente peut, après avis d’une commission composée notamment de professionnels, autoriser individuellement à exercer la profession de masseur-kinésithérapeute les ressortissants d’un Etat membre de l’Union européenne ou d’un autre Etat partie à l’accord sur l’Espace économique européen qui, sans posséder le diplôme prévu à l’article L. 4321-3, sont titulaires : / () 3° Ou d’un titre de formation délivré par un Etat tiers et reconnu dans un Etat, membre ou partie, autre que la France, permettant d’y exercer légalement la profession. L’intéressé justifie avoir exercé la profession pendant trois ans à temps plein ou à temps partiel pendant une durée totale équivalente dans cet Etat, membre ou partie. Dans ces cas, lorsque l’examen des qualifications professionnelles attestées par l’ensemble des titres de formation initiale, de l’expérience professionnelle pertinente et de la formation tout au long de la vie ayant fait l’objet d’une validation par un organisme compétent fait apparaître des différences substantielles au regard des qualifications requises pour l’accès à la profession et son exercice en France, l’autorité compétente exige que l’intéressé se soumette à une mesure de compensation. Selon le niveau de qualification exigé en France et celui détenu par l’intéressé, l’autorité compétente peut soit proposer au demandeur de choisir entre un stage d’adaptation ou une épreuve d’aptitude, soit imposer un stage d’adaptation ou une épreuve d’aptitude, soit imposer un stage d’adaptation et une épreuve d’aptitude. () ».

4. En vertu de la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne, notamment de son arrêt C-31/00 du 22 janvier 2002, confirmée en dernier lieu par l’arrêt C-166/20 du 8 juillet 2021, il découle des articles 45 et 49 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, que, lorsque les autorités d’un Etat membre sont saisies par un ressortissant de l’Union d’une demande d’autorisation d’exercer une profession dont l’accès est, selon la législation nationale, subordonné à la possession d’un diplôme, d’une qualification professionnelle ou encore à des périodes d’expérience pratique, et que, faute pour le demandeur de disposer de l’expérience pratique exigée dans l’Etat membre d’origine, pour y exercer une profession réglementée, sa situation n’entre pas dans le champ d’application de la directive 2005/36 modifiée, elles sont tenues de prendre en considération l’ensemble des diplômes, certificats et autres titres, ainsi que l’expérience pertinente de l’intéressé, en rapport avec cette profession, acquis tant dans l’Etat membre d’origine que dans l’Etat membre d’accueil, en procédant à une comparaison entre d’une part les compétences attestées par ces titres et cette expérience et, d’autre part, les connaissances et qualifications exigées par la législation nationale. Si cet examen comparatif des diplômes et de l’expérience professionnelle aboutit à la constatation que les connaissances et qualifications attestées par le diplôme obtenu à l’étranger correspondent à celles exigées par les dispositions nationales, les autorités compétentes de l’État membre d’accueil sont tenues d’admettre que ce diplôme et, éventuellement, l’expérience professionnelle remplissent les conditions posées par celles-ci. Si, en revanche, la comparaison ne révèle qu’une correspondance partielle entre ces connaissances et qualifications, lesdites autorités sont en droit d’exiger que l’intéressé démontre qu’il a acquis les connaissances et qualifications non attestées.

5. Il appartenait alors à l’autorité compétente, en application des articles 45 et 49 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, tels qu’interprétés par la Cour de justice de l’Union européenne dans sa jurisprudence rappelée au point 11, pour statuer sur la demande d’autorisation de M. B, de nationalité roumaine et ressortissant de l’Union européenne, de se livrer à une appréciation de l’ensemble des diplômes, certificats et autres titres, ainsi que de l’expérience pertinente de l’intéressée. Les dispositions des articles 45 et 49 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne doivent être ainsi substituées à celles de l’article L. 4321- 4 du code de la santé publique sur le fondement desquelles l’autorisation en litige a été accordée à M. B dès lors que cette substitution de base légale, dont les parties ont été informées, ne prive l’intéressé d’aucune garantie et offre à l’administration le même pouvoir d’appréciation pour appliquer l’une ou l’autre de ces deux dispositions.

6. En l’espèce, si M. B est titulaire d’une licence de culture physique et sportive de récupération obtenue en Moldavie le 7 juillet 2011, il ressort des pièces du dossier que, par une décision du 30 octobre 2019, le ministre de l’éducation nationale roumain a reconnu une équivalence de son diplôme avec le diplôme roumain, ce qui a permis à l’intéressé d’exercer en libéral en Roumanie, conformément à une autorisation d’exercer du collège des masseurs – kinésithérapeutes de Roumanie du 15 décembre 2020 avant de solliciter l’autorisation à exercer sur le territoire français.

7. Il résulte de la lettre du 9 juin 2021 du préfet de la région Normandie que la commission régionale pour la profession de masseur-kinésithérapeute a émis un avis le 2 juin 2021 demandant à l’intéressé de compléter son parcours de formation dans les domaines respiratoires, cardio-vasculaires, interne et tégumentaire, musculosquelettique et neuromusculaire, sous la forme de trois stages que M. B justifie avoir suivi avec succès entre les mois d’août et de décembre 2021. Dès lors, la circonstance que celui-ci ne justifiait pas d’une expérience professionnelle de trois années en Roumanie et ne remplissait pas l’ensemble des conditions énoncées par l’article L. 4321-4 du code de la santé publique est sans incidence sur la légalité de l’autorisation d’exercer la profession de masseur-kinésithérapeute sur le fondement des articles 45 et 49 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.

8. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu’il soit besoin d’examiner leur recevabilité, les conclusions à fin d’annulation dirigées contre la décision du 14 décembre 2021 doivent être rejetées.

Sur les conclusions indemnitaires :

9. Eu égard à ce qui a été dit précédemment, les requérants ne peuvent se prévaloir de l’illégalité fautive de la décision attaquée. Par suite, leurs conclusions indemnitaires ne peuvent qu’être rejetées.

Sur les frais de justice :

10. En vertu des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative, le tribunal ne peut pas faire bénéficier la partie tenue aux dépens ou la partie perdante du paiement par l’autre partie des frais qu’elle a exposés à l’occasion du litige soumis au juge. Les conclusions présentées à ce titre par les requérants doivent dès lors être rejetées.

11. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge solidairement du conseil national de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes et du conseil départemental de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes du Vaucluse une somme globale de 2 000 euros à verser à M. B au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er  :La requête du conseil national de l’ordre et le conseil départemental de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes est rejetée.

Article 2  :Le conseil national de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes et le conseil départemental de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes du Vaucluse verseront solidairement à M. B une somme globale de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3  :Le présent jugement sera notifié au conseil national de l’ordre des masseurs- kinésithérapeutes, au conseil départemental de l’ordre des masseurs kinésithérapeutes de Vaucluse, à la préfecture de Région Normandie et à M. A B.

Délibéré après l’audience du 18 décembre 2024, à laquelle siégeaient :

M. Peretti, président,

M. Parisien, premier conseiller

M^me Portal, première conseillère,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 31 décembre 2024.

La rapporteure,

N. Portal

Le président,

P. Peretti

Le greffier,

D. Berthod

La République mande et ordonne au ministre de la santé et de l’accès aux soins en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la qui présente décision.