Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 13 juillet 2022 et 10 juin 2024, M^me B… A…, représentée par M^e Leeman, demande au tribunal :

1°) d’annuler la décision du 25 mai 2022 par laquelle la présidente du centre communal d’action sociale de Saint-Cast-le-Guildo a prononcé son licenciement pour insuffisance professionnelle à compter du 14 juin 2022 ;

2°) d’enjoindre au centre communal d’action sociale de Saint-Cast-le-Guildo de procéder à sa réintégration sur le poste de directrice de l’établissement d’hébergement pour personnes âgées dépendantes de Saint-Cast-le-Guildo ;

3°) de mettre à la charge du centre communal d’action sociale de Saint-Cast-le-Guildo la somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les faits reprochés sont, pour la plupart, non établis et qu’ils ne peuvent, en tout état de cause, pas justifier le prononcé d’un licenciement pour insuffisance professionnelle ;

- la décision attaquée est entachée d’un détournement de procédure.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 8 novembre 2023 et 30 septembre 2025, le centre communal d’action sociale de Saint-Cast-le-Guildo, représenté par la SELARL Coudray – Urbanlaw, conclut au rejet de la requête et, en outre, à ce que soit mise à la charge de M^me A… la somme de 2 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général de la fonction publique ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour et de l’heure de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Charles Ravaut, rapporteur ;

- les conclusions de M. Fabrice Met, rapporteur public ;

- les observations de M^e Leeman, représentant M^me A…, et celles de M^e Guillon-Coudray, représentant le centre communal d’action sociale de Saint-Cast-le-Guildo.

Considérant ce qui suit :

M^me B… A… a été agente titulaire au sein du centre communal d’action sociale (CCAS) de Saint-Cast-le-Guildo (Côtes-d’Armor), d’abord en qualité de rédactrice territoriale puis, à compter du 1er janvier 2020, en qualité d’attachée territoriale. Depuis le 1er septembre 2007, elle occupait les fonctions de directrice de l’établissement d’hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) de Saint-Cast-le-Guildo. A la suite de deux audits de la structure et d’une enquête administrative réalisée en 2021, M^me A… a été suspendue de ses fonctions par un premier arrêté du 19 mai 2021, lequel n’a pas été exécuté en raison de son placement en congé de maladie à compter de la même date. Lors de sa reprise, elle a de nouveau été suspendue de ses fonctions pour une durée de quatre mois par un second arrêté du 14 septembre 2021. Malgré un avis défavorable du conseil de discipline, réuni le 15 mars 2022, la présidente du CCAS de Saint-Cast-le-Guildo a, par un arrêté du 25 mai 2022, prononcé le licenciement de M^me A… pour insuffisance professionnelle. Par la présente requête, cette dernière demande au tribunal d’annuler cet arrêté.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

Aux termes de l’article L. 553-1 du code général de la fonction publique : « Le fonctionnaire peut être licencié dans les cas suivants : (…) / 3° Pour insuffisance professionnelle dans les conditions mentionnées aux articles L. 553-2 et L. 553-3 (…) ». Aux termes de l’article L. 553-2 du même code : « Le licenciement d’un fonctionnaire pour insuffisance professionnelle est prononcé après observation de la procédure prévue en matière disciplinaire ».

Même si le licenciement pour insuffisance professionnelle est assorti de garanties procédurales au moins égales à celles applicables en matière disciplinaire, il ne revêt pas pour autant le caractère d’une sanction disciplinaire. Le licenciement pour inaptitude professionnelle d’un fonctionnaire ne peut être fondé que sur des éléments révélant l’inaptitude de l’agent à exercer normalement les fonctions correspondant à son grade. Par ailleurs, si les faits pouvant justifier une telle mesure doivent prendre en compte l’aptitude de l’intéressé à assumer les fonctions qu’il est appelé à exercer en tant que fonctionnaire soumis à un statut définissant ses droits et obligations, il ne s’ensuit pas que seul un manquement à une obligation prévue par un texte législatif ou réglementaire puisse être constitutif d’une insuffisance professionnelle.

En ce qui concerne la matérialité des faits :

En premier lieu, la décision prononçant le licenciement de M^me A… se fonde sur son incapacité à s’organiser ainsi que, aux termes des écritures du CCAS de Saint-Cast-le-Guildo, sur ses difficultés à déléguer. Les pièces du dossier montrent que les difficultés d’organisation ressortent du « rapport d’étonnement » établi le 25 octobre 2021 par le directeur par intérim de l’EHPAD ayant succédé à la requérante et qui a relevé que les « dossiers papier » étaient mélangés, qu’il n’y avait aucune information sur le mode de classement et que de nombreux documents, en particulier les états réalisés des recettes et dépenses (ERRD) et les états des prévisions de recettes et de dépenses (EPRD) étaient incomplets. Ce même constat a été partagé par l’assistante de la requérante qui, dans son témoignage lors de l’enquête administrative, relevait qu’il était parfois impossible de trouver certains documents, notamment les déclarations à l’URSSAF, et dans le même temps, faisait remonter le manque de délégation dans le travail de M^me A…. Ce manque de délégation ressort également des entretiens annuels de la requérante pour les années 2017, 2018 et 2019, bien qu’il soit noté une progression dans le management des équipes. Cette progression est soutenue par la requérante qui indique avoir mis en place des délégations en matière de gestion des matériels médicaux et paramédicaux et en matière de gestion courante de l’établissement et ce, malgré l’absence de formalisation de ces délégations et l’insuffisance des efforts mis en œuvre.

En deuxième lieu, la décision attaquée se fonde sur les difficultés rencontrées par M^me A… pour projeter des investissements au profit de l’établissement ainsi que sur les anomalies de fonctionnement en matière financière résultant de ses carences. Il ressort des pièces du dossier, et en particulier de l’audit financier réalisé en septembre 2021 que des glissements de charges ont été effectués entre 2019 et 2020, qu’il n’y avait pas de visibilité sur les charges de personnel en 2021 et qu’il y avait lieu de s’interroger sur la véracité de la ventilation comptable entre les différentes sections du budget.

Toutefois, non seulement l’impact financier des glissements de charges n’a pas été mesuré mais, en outre, l’audit réalisé relevant un manque d’investissement ne couvre que la période 2020 et, il ressort des ERRD produits par la requérante pour les années 2018 et 2020 que des investissements ont été réalisés de 2015 à 2019. Enfin, s’il lui est reproché un manque de projection des investissements, elle produit cependant le plan de financement pluriannuel de l’EPRD de 2020 ainsi que les plans d’amortissement pour l’année suivante. Par ailleurs, bien qu’il soit reproché à la requérante de ne pas avoir priorisé les investissements en procédant rapidement au renouvellement de la téléphonie et du logiciel de soins, et en s’abstenant d’acquérir un appareil de lever, il ne ressort pas des pièces produites que de tels investissement étaient prioritaires et nécessitaient une attention particulière.

Enfin, si dans ses écritures le CCAS de Saint-Cast-le-Guildo reproche pour la première fois à la requérante de ne pas avoir réalisé la « coupe PATHOS », laquelle permet d’ajuster le montant des subvention allouées par l’agence régionale de santé (ARS) de Bretagne, la réalisation de la « coupe PATHOS » relève du personnel médical de l’EHPAD et ne figurait pas dans les objectifs annuels de M^me A….

En troisième lieu, la décision attaquée est fondée sur les insuffisances de la requérante en matière de gestion et d’animation des ressources humaines sur le plan technique. Il lui est plus particulièrement reproché l’absence de respect des règles relatives au temps de travail, l’absence d’actualisation des fiches de postes, la gestion des remplacements, ainsi qu’un déficit de communication et d’accompagnement des personnels.

Il ressort des pièces du dossier que la requérante ne conteste pas avoir permis à des agentes travaillant la nuit d’assister aux transmissions se déroulant les journées suivant le travail nocturne, en méconnaissance de la réglementation sur le temps de travail. Pour autant, il ne ressort d’aucune pièce du dossier que la présence lors de ces transmissions était obligatoire, d’autant plus qu’il s’agissait d’une présence ponctuelle. M^me A… ne conteste pas non plus ne pas avoir actualisé les fiches de postes des agents de l’EHPAD bien qu’il ne s’agissait pas d’une actualisation mais d’une rédaction complète.

S’agissant de la gestion des remplacements, s’il est reproché à M^me A… de ne pas avoir fait appel à des agences d’intérim, l’allégation d’un tel fait ne procède que d’une supposition émise par un agent lors de l’enquête administrative, supposition qui ne repose sur aucun fondement alors qu’il ressort des pièces du dossier que des intérimaires ont été recrutés lorsque la requérante était directrice de l’établissement. De même il ressort des pièces du dossier que les modifications tardives de plannings sont la conséquence de l’absence d’astreinte pour les personnels soignants obligeant à faire appel aux ressources internes, parfois la veille pour le lendemain. A ce titre, si l’audit de gestion réalisé en juin 2021 relevait cette gestion des remplacements, le caractère problématique de cette gestion n’est pas établi en l’absence de toute interrogation de cette pratique au regard de celle ayant court dans les autres EHPAD. Il ressort également de l’étude menée par le centre de gestion (CDG) de la fonction publique du département des Côtes-d’Armor en 2018, et portant sur la qualité de vie au travail, que la souplesse dans l’organisation des plannings était appréciée des agents.

Par ailleurs, s’il est reproché un déficit de communication en particulier en l’absence de réunions de service régulières, il ressort cependant des différentes pièces produites que la gestion du service était abordée en amont des réunions de transmission auxquelles M^me A… assistait. Le manque d’accompagnement qui, aux termes des écritures du CCAS de Saint-Cast-le-Guildo, s’est traduit, pour l’essentiel, par l’absence de proposition de formations aux agents ainsi que par l’absence de gestion de l’absence de respect des consignes et des comportements pouvant donner lieu à sanction, ne ressort pas davantage des pièces du dossier. Au contraire, il ressort des différents témoignages que les agents avaient accès au catalogue des formations du centre national de formation de la fonction publique territoriale et qu’ils pouvaient solliciter des formations. De même, la circonstance que, lors de son entretien pendant l’enquête administrative, M^me A… ait affirmé réaliser les tâches pour lesquelles les consignes n’étaient pas respectées ne permet pas d’établir qu’elle n’aurait pas été en mesure de les faire respecter. Enfin, aucune pièce ne permet d’établir qu’elle n’aurait pas signalé à sa hiérarchie les comportements susceptibles d’être sanctionnés.

En quatrième lieu, la décision est fondée sur la dégradation des conditions de travail qui est imputée à M^me A…. Il ressort des pièces du dossier, en particulier des entretiens réalisés lors de l’enquête administrative mais également de l’audit de gestion de juin 2021 et du rapport du CDG des Côtes d’Armor en 2018, que la gestion assurée par M^me A… est ressentie comme manquant de diplomatie et qu’elle n’effectuait pas de retour positif sur le travail effectué. Pour autant, il ne ressort d’aucune pièce du dossier que ce mode de gestion, ainsi que les faits exposés aux points 8 à 11, seraient à l’origine d’une dégradation des conditions de travail. Il ressort à ce titre des pièces produites que la dégradation reprochée fait suite à la période liée à l’épidémie de Covid-19 qui a été particulièrement éprouvante pour les personnels de santé et, plus largement, les établissement sociaux et médico-sociaux. En outre, si les pièces produites montrent l’existence de tensions au sein du personnel, rien ne permet de considérer qu’elles auraient été liées à la gestion de M^me A… alors que cette dernière était en poste depuis le 1er septembre 2007 et que son assistante a relevé que les tensions avaient perduré postérieurement à son départ, malgré une amélioration de « l’ambiance générale » au travail. Dans ces conditions, il n’est pas établi que la gestion de l’établissement par la requérante serait à l’origine d’une dégradation des conditions de travail.

Il résulte de ce qui précède que les seuls faits matériellement établis pour justifier le licenciement de M^me A… sont ceux relatifs au manque d’organisation et de délégation, aux difficultés comptables, à l’absence de réalisation des fiches de poste et à la méconnaissance des dispositions relatives au temps de travail. L’ensemble des autres faits reprochés à M^me A… n’est pas établi par les pièces produites au dossier.

En ce qui concerne l’erreur d’appréciation :

En premier lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier que les difficultés d’organisation et le manque de délégation de la part de M^me A… auraient eu un impact sur la gestion de l’établissement. Il ressort ainsi des entretiens annuels de la requérante qu’en 2017, elle a reçu l’appréciation « très bien » en ce qui concerne le respect du budget et des délais et l’appréciation « bien » sur l’organisation, qu’en 2018 les mêmes items étaient évalués « bien » et « très bien », mention portée également au titre de l’appréciation relative à la qualité du travail effectué. De même en 2019, il lui a été fixé l’objectif de « poursuivre la bonne gestion de l’établissement ». Si des difficultés de management, en particulier de délégation, ressortent de ces mêmes évaluations, il est malgré tout relevé une progression et une formation au management dont les effets n’ont pas pu être évalués. Enfin, la requérante a été promue au grade d’attachée territoriale et titularisée le 1er janvier 2020 sur proposition du CCAS de Saint-Cast-le-Guildo au regard de sa manière de servir.

En deuxième lieu, s’agissant des difficultés comptables, M^me A… a été recrutée sur un poste relevant en principe de la catégorie A alors qu’elle était titularisée au sein d’un grade de catégorie B. En outre, la surcharge de sa fonction avait été relevée par le CDG lors de son évaluation de la qualité de vie au travail en 2018, ce qui a conduit au passage à plein temps de son assistante la même année. Par ailleurs, le rapport rendu par l’ARS de Bretagne le 19 janvier 2019 relevait le manque de formation comptable de la directrice et le risque d’erreur que cela pouvait générer. Bien que M^me A… ait pu, par la suite, suivre des formations en matière budgétaire, elle n’a bénéficié d’aucune assistance concernant la gestion comptable de l’établissement, en particulier de la part des équipes du CCAS de Saint-Cast-le-Guildo.

En troisième et dernier lieu, les difficultés, mise en lumière par l’enquête administrative, en matière de respect de la réglementation relative au temps de travail ont été ponctuelles et n’ont pas traduit une méconnaissance totale, ni substantielle, de cette réglementation. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier que l’absence de fiches de poste au sein de l’établissement est la conséquence, non pas de la gestion par M^me A… qui ne dispose pas elle-même d’une telle fiche de poste, mais de la gestion antérieure de l’établissement. En outre, la réalisation de nouvelles fiches de poste n’a jamais été fixée comme objectifs dans les évaluations de la requérante.

Il résulte de ce qui précède que les faits reprochés à M^me A…, et dont la matérialité est établie, ne peuvent être regardés comme révélant son inaptitude à exercer normalement les fonctions de directrice d’EHPAD et, par suite, ne permettent pas de justifier un licenciement pour insuffisance professionnelle.

Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu’il soit besoin d’examiner l’autre moyen de la requête, que M^me A… est fondée à demander l’annulation de la décision attaquée.

Sur les conclusions à fin d’injonction :

Lorsque le juge administratif annule une décision ayant évincé un agent occupant un emploi unique, l’intéressé bénéficie, en exécution de cette annulation, d’un droit à réintégration dans cet emploi unique, au besoin après retrait de l’acte portant nomination de l’agent irrégulièrement désigné pour le remplacer. Seule une nouvelle décision légalement prise par l’autorité compétente mettant fin, sans effet rétroactif, aux fonctions de l’agent illégalement évincé est susceptible de faire obstacle à sa réintégration effective dans les fonctions relevant de cet emploi unique.

Eu égard à ses motifs, le présent jugement implique nécessairement, et sous réserve de l’absence de suppression de l’emploi de directeur de l’EHPAD Emeraude, qu’il soit enjoint au CCAS de Saint-Cast-le-Guildo de réintégrer M^me A… dans ses fonctions de directrice de cet EHPAD et ce, dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement.

Sur les frais liés au litige :

Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge du CCAS de Saint-Cast-le-Guildo une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par M^me A… et non compris dans les dépens en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ces mêmes dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de M^me A…, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, une somme au titre des frais de même nature exposés par le CCAS de Saint-Cast-le-Guildo.

D É C I D E :

Article 1er : La décision de la présidente du centre communal d’action sociale de Saint-Cast-le-Guildo en date du 25 mai 2022 prononçant le licenciement pour insuffisance professionnelle de M^me A… est annulée.

Article 2 : Il est enjoint au centre communal d’action sociale de Saint-Cast-le-Guildo, sous la réserve mentionnée au point 20, de réintégrer M^me A… dans ses fonctions de directrice de l’EHPAD Emeraude dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement.

Article 3 : Le centre communal d’action sociale de Saint-Cast-le-Guildo versera à M^me A… une somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Les conclusions présentées par le centre communal d’action sociale de Saint-Cast-le-Guildo sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à M^me B… A… et au centre communal d’action sociale de Saint-Cast-le-Guildo.

Délibéré après l’audience du 17 octobre 2025, à laquelle siégeaient :

M. David Labouysse, président,

M^me Véronique Doisneau-Herry, première conseillère,

M. Charles Ravaut, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 novembre 2025.

Le rapporteur,

signé

C. Ravaut

Le président,

signé

D. Labouysse

La greffière,

signé

C. Salladain

La République mande et ordonne au préfet des Côtes-d’Armor, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.