Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 14 mars 2023, 25 mars 2025 et 31 juillet 2025, M. P… A…, M. Q… G…, M. K… H…, M. M… O…, M. M… J…, M^me F… D…, M^me N… R…, M. B… C…, M^me E… L… et M^me S… I…, représentés par M^e Dubreuil, demandent au tribunal, dans le dernier état de leurs écritures :

1°) d’annuler la délibération du conseil municipal de Pénestin du 12 septembre 2022 approuvant la vente d’un terrain cadastré section ZX n° 57 d’une surface de 2 460 m², situé 2 allée de Bellevue et accueillant un presbytère, ainsi que la décision implicite de rejet de leur recours gracieux née le 15 janvier 2023 ;

2°) d’enjoindre à la commune de Pénestin, dans un délai de deux mois à compter du jugement à intervenir, et sous astreinte de 500 euros par jour de retard, de mettre en œuvre toutes mesures utiles pour obtenir le retour du presbytère dans le domaine privé de la commune ;

3°) de mettre à la charge de commune de Pénestin la somme de 3 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative à leur verser solidairement.

Ils soutiennent que :

- ils ont intérêt à agir en qualité de contribuables de la commune de Pénestin ;

- la requête n’est pas tardive en ce qui concerne M. O… et M. H…, dès lors qu’ils ont déposé un recours gracieux le 14 novembre 2022 en mairie de Pénestin ;

- la décision attaquée méconnaît l’article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales ;

- elle méconnaît le principe interdisant la cession par une commune d’un bien immobilier à des personnes privées pour un prix inférieur à sa valeur ;

- elle est entachée de détournement de pouvoir, en ce qu’elle favorise l’intérêt privé du diocèse de Vannes au détriment de l’intérêt général.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 11 octobre 2023, 5 mai 2025 et 1er septembre 2025, la commune de Pénestin, représentée par M^e Collet, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge solidaire des requérants de la somme de 3 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- les requérants n’ont pas intérêt à agir ;

- la requête est tardive en ce qui concerne M. O… et M. H… dès lors qu’ils sont conseillers municipaux, qu’ils étaient présents à la séance du conseil municipal du 12 septembre 2022 et que le délai de recours contentieux a commencé à courir à cette date pour eux ;

- pour le surplus, les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Blanchard,

- les conclusions de M. Grondin, rapporteur public,

- les observations de M^e Le Reste, substituant M^e Dubreuil, représentant les requérants,

- et les observations de M^e Collet, représentant la commune de Pénestin.

Une note en délibéré, produite pour les requérants, a été enregistrée le 1er décembre 2025. Ne contenant l’exposé, ni d’une circonstance de fait dont la partie qui l’invoque n’était pas en mesure de faire état avant la clôture de l’instruction et que le juge ne pourrait ignorer sans fonder sa décision sur des faits matériellement inexacts, ni d’une circonstance de droit nouvelle ou que le juge devrait relever d’office, elle n’a pas été communiquée.

Considérant ce qui suit :

Par délibération du 12 septembre 2022, le conseil municipal de Pénestin a, d’une part, approuvé la vente d’un terrain cadastré section ZX n° 57 d’une surface de 2 460 m², situé 2 allée de Bellevue et accueillant un presbytère et, d’autre part, autorisé le maire de la commune à signer l’acte de cession et tous documents afférents. Vingt-et-un habitants de Pénestin, dont les requérants, ont formé contre cette décision un recours gracieux, reçu le 14 novembre 2022. M. A…, M. G…, M. H…, M. O…, M. J…, M^me D…, M^me R…, M. C…, M^me L… et M^me I… demandent l’annulation de la délibération du 12 septembre 2022 et de la décision de rejet implicite de leur recours gracieux.

Sur les fins de non-recevoir soulevées par la commune de Pénestin :

En premier lieu, la délibération attaquée, en ce qu’elle autorise la vente d’une parcelle du domaine privé de la commune de Pénestin, est susceptible d’exercer une influence sur les finances communales. Par suite, M. A…, M. G…, M. H…, M. O…, M. J…, M^me D…, M^me R…, M^me L… et M^me I…, qui établissent s’acquitter de la taxe foncière dans la commune de Pénestin ou produisent des justificatifs indiquant qu’ils résident dans cette commune et qu’ils en supportent dès lors les charges fiscales, justifient, en leur qualité de contribuables de la commune, d’un intérêt leur donnant qualité pour contester la délibération attaquée ainsi que le rejet de leur recours gracieux. Par suite, la fin de non-recevoir tirée de l’absence d’intérêt à agir des requérants ne peut qu’être écartée.

S’il est constant que M. C… ne produit aucune pièce établissant qu’il serait contribuable de la commune de Pénestin, la circonstance que l’un des auteurs d’une requête collective ne justifie pas d’un intérêt à agir ne fait pas obstacle à ce que les conclusions de cette requête soient jugées recevables, mais seulement à ce que le juge accueille les conclusions propres à ce requérant, telles que celles tendant au remboursement des frais exposés par lui et non compris dans les dépens.

En second lieu, la commune de Pénestin soutient que la requête est tardive en ce qui concerne MM. O… et H…, qui sont conseillers municipaux, dès lors que le délai de recours contentieux contre la délibération litigieuse a commencé à courir à la date de la séance du conseil municipal pendant laquelle cette délibération a été adoptée et durant laquelle ils étaient présents, soit le 12 septembre 2022. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que MM. O… et H… ont formé un recours gracieux contre la délibération litigieuse, reçu par la commune le 14 novembre 2022. Ce recours gracieux a été rejeté implicitement le 14 janvier 2023. Ainsi, le délai de recours contentieux n’était pas expiré le 14 mars 2024, date d’enregistrement de la requête. La fin de non-recevoir tirée de la tardivité de la requête en ce qui concerne MM. O… et H… doit par suite être écartée.

Sur les conclusions aux fins d’annulation :

D’une part, aux termes de l’article L. 2241-1 du code général des collectivités territoriales : « (…) Toute cession d’immeubles ou de droits réels immobiliers par une commune de plus de 2 000 habitants donne lieu à délibération motivée du conseil municipal portant sur les conditions de la vente et ses caractéristiques essentielles. Le conseil municipal délibère au vu de l’avis de l’autorité compétente de l’Etat. Cet avis est réputé donné à l’issue d’un délai d’un mois à compter de la saisine de cette autorité ». Aux termes de l’article R. 2241-2 du même code : « L’autorité compétente de l’Etat mentionnée à l’article L. 2241-1 est le directeur départemental des finances publiques ».

D’autre part, la cession par une commune d’un terrain à des personnes privées pour un prix inférieur à sa valeur ne saurait être regardée comme méconnaissant le principe selon lequel une collectivité publique ne peut pas céder un élément de son patrimoine à un prix inférieur à sa valeur à une personne poursuivant des fins d’intérêt privé, lorsque la cession est justifiée par des motifs d’intérêt général et comporte des contreparties suffisantes.

En l’espèce, la valeur vénale de la parcelle cadastrée section ZX n° 57, d’une surface de 2 460 m² et supportant un bâtiment à usage de presbytère de 198 m² ainsi qu’une dépendance d’environ 32 m², a été estimée à un montant de 664 000 euros par un avis du 8 avril 2022 de la direction départementale des finances publiques du Morbihan. L’association diocésaine de Vannes a d’abord proposé le 24 juin 2022 à la commune de Pénestin de l’acquérir pour un montant de 600 000 euros, puis a accepté le 18 août 2022 l’offre de la commune de céder cette parcelle pour un prix de 640 000 euros, soit 260 euros le m².

Il ressort toutefois des pièces du dossier que le presbytère et sa dépendance se trouvent sur la partie sud du terrain, tandis qu’un tènement d’une surface approximative de 1 600 m², non bâti, peut être distingué sur la partie nord de la parcelle. Les requérants font valoir que ce terrain de 1 600 m², qui se trouve en zone constructible du plan local d’urbanisme, doit faire l’objet d’une valorisation propre, dès lors qu’il peut être aisément détaché de la parcelle ZX n° 57 par un acheteur potentiel pour y être bâti. Il apparaît en effet que ce terrain constitue l’un des rares gisements fonciers dans le bourg de Pénestin, identifié comme tel dans l’étude prospective pour le centre-bourg réalisé par la commune en 2013, et qu’il est en outre desservi par les réseaux et aisément accessible par la voirie, de sorte qu’il peut facilement accueillir un projet immobilier. Si la commune fait valoir qu’il n’y a pas lieu de procéder à une valorisation indépendante de la partie de la parcelle située au nord, la valeur vénale d’un bien immobilier doit être appréciée compte tenu de tous les éléments dont l’ensemble permet d’obtenir un chiffre aussi voisin que possible de celui qu’aurait entraîné le jeu normal de l’offre et de la demande à la date où la cession est intervenue, au regard notamment de la capacité constructive du terrain telle qu’elle ressort des règles d’urbanisme applicables.

Les requérants soutiennent que la valeur au m² de cette fraction de la parcelle située au nord peut être évaluée à 250 euros le m². Il apparaît à cet égard que l’estimation de la valeur d’un terrain nu à Pénestin donnée par un site internet de transactions immobilières, à la date de la cession litigieuse, se situe entre 217 et 343 euros au m², avec une valeur médiane à 307 euros. La valeur de 250 euros le m² correspond en outre au montant donné par le maire de Pénestin lors de la séance du conseil municipal du 12 septembre 2022 pour justifier la valeur retenue pour la vente, ainsi qu’il résulte du procès-verbal de cette séance. La valeur vénale du terrain représentant environ 1 600 m² peut ainsi être estimée à 400 000 euros. En ce qui concerne la partie sud de la parcelle ZX n° 57, qui supporte le presbytère, sa dépendance et un terrain nu d’environ 630 m², la valeur au m² de cette fraction peut être estimée à 2 789 euros le m², correspondant à la valeur moyenne sur le même site internet d’une maison de plus de 140 m² avec terrain avoisinant compris entre 500 et 1 000 m². La valeur vénale de la partie sud de la parcelle ZX n° 57 peut ainsi être estimée à 557 800 euros, de sorte que l’estimation de la valeur vénale totale de la parcelle s’élève à 957 800 euros.

Si la commune fait valoir qu’une parcelle d’environ 2 500 m² accueillant une maison de 108 m², située à proximité immédiate du presbytère, a été vendue pour 210 000 euros, il ressort des pièces du dossier qu’un tiers de la surface de ce terrain est inconstructible tandis que les perspectives d’une valorisation du bien en détachant des lots à bâtir sur cette parcelle sont limitées, compte tenu de la configuration des lieux. En outre, cette vente a été réalisée en mars 2020, alors que les pièces versées aux débats montrent que les prix des biens immobiliers ont depuis augmenté de manière très importante. Si les parties ne produisent pas de données relatives aux évolutions des prix des terrains bâtis, il apparaît que la valeur moyenne des terrains nus en 2022 est supérieure de 68 % à celle de 2020. La défense se prévaut également d’une vente réalisée dans le secteur du presbytère, à l’occasion de laquelle une propriété d’une contenance d’environ de 1 000 m² et accueillant une construction de 135 m² a été vendue pour un prix de 295 000 euros. Toutefois, alors que cette vente est intervenue en septembre 2019, il doit être tenu compte de la hausse des prix des biens immobiliers, alors que la valeur moyenne des terrains nus à Pénestin en 2022 était supérieure de 75 % à celle de 2019. Au regard de la hausse prévisible du prix de vente, dans l’hypothèse d’une transaction sur cette parcelle intervenue à la même date que la cession du presbytère litigieux, le montant de cette vente s’inscrit en cohérence avec l’estimation de la valeur vénale de la parcelle ZX n° 57 avancée par les requérants.

Par ailleurs, alors que l’estimation de la direction départementale des finances publiques du 8 avril 2022 mentionnait que le presbytère en cause, construit en 1973, était « en bon état », avec une toiture revue en 2019, la seule circonstance qu’un acquéreur aurait à conduire des travaux de réhabilitation dans le bâtiment litigieux ne suffit pas à justifier la différence entre la valeur vénale, telle qu’elle résulte de l’estimation établie au point 9, et la valeur retenue par la délibération attaquée. Dans ces conditions, et alors même qu’une agence immobilière a estimé en janvier 2021 la valeur vénale de la parcelle ZX n° 57 à un montant compris entre 450 000 et 470 000 euros, la cession en litige doit être regardée comme ayant été consentie à un prix inférieur à la valeur vénale du bien.

En l’espèce, le seul motif d’intérêt général mis en avant par la commune pour réaliser la cession est de procurer des recettes supplémentaires pour les finances communales afin, notamment, de financer la réalisation d’une maison médicale. Toutefois, en ce que l’opération représente un manque à gagner pour le budget municipal au regard du prix supérieur tel qu’estimé par le service des domaines la vente en cause ne saurait être regardée comme justifiée par un motif d’intérêt général. Par suite, sans qu’il soit besoin d’examiner la suffisance de contreparties, le moyen tiré de ce que la délibération attaquée méconnaît le principe rappelé au point 6 doit être accueilli.

Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens de la requête, que la délibération du conseil municipal de Pénestin du 12 septembre 2022 approuvant la vente d’un terrain cadastré section ZX n° 57, ainsi que la décision de rejet de recours gracieux, doivent être annulées.

Sur les conclusions aux fins d’injonction sous astreinte :

L’annulation d’un acte détachable d’un contrat de droit privé n’impose pas nécessairement à la personne publique partie au contrat de saisir le juge du contrat afin qu’il tire les conséquences de cette annulation. Il appartient au juge de l’exécution de rechercher si l’illégalité commise peut être régularisée et, dans l’affirmative, d’enjoindre à la personne publique de procéder à cette régularisation. Lorsque l’illégalité commise ne peut être régularisée, il lui appartient d’apprécier si, eu égard à la nature de cette illégalité et à l’atteinte que l’annulation ou la résolution du contrat est susceptible de porter à l’intérêt général, il y a lieu d’enjoindre à la personne publique de saisir le juge du contrat afin qu’il tire les conséquences de l’annulation de l’acte détachable.

En l’espèce, l’illégalité entachant la délibération du 12 septembre 2022 n’est pas susceptible de faire l’objet d’une régularisation. Il ne résulte de l’instruction aucune circonstance de nature à démontrer une atteinte excessive à l’intérêt général. Il y a lieu, dès lors, d’enjoindre à la commune de Pénestin d’obtenir de son cocontractant la résolution amiable de la vente illégale et, à défaut, si elle n’y parvient pas dans un délai de deux mois, de saisir le juge du contrat afin qu’il tire les conséquences de l’annulation de la délibération du 12 septembre 2022, sans qu’il soit besoin d’assortir cette injonction du prononcé d’une astreinte.

Sur les frais liés au litige :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge des requérants, qui ne sont pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que la commune de Pénestin demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de la commune de Pénestin la somme globale de 1 500 euros à verser à M. A…, M. G…, M. H…, M. O…, M. J…, M^me D…, M^me R…, M^me L… et M^me I… sur le fondement des mêmes dispositions.

Il résulte des motifs retenus au point 3 que les conclusions présentées par M. C… sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées.

D É C I D E :

Article 1er : La délibération du conseil municipal de Pénestin du 12 septembre 2022 approuvant la vente d’un terrain cadastré section ZX n° 57 d’une surface de 2 460 m², situé 2 allée de Bellevue et accueillant un presbytère, ainsi que la décision implicite de rejet du recours gracieux née le 14 janvier 2023, sont annulées.

Article 2 : Il est enjoint à la commune de Pénestin d’engager la procédure de résolution amiable de la vente conclue en application de la délibération du 12 septembre 2022 et, à défaut d’y parvenir dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement, de saisir le juge du contrat afin qu’il tire les conséquences de l’annulation de la délibération du 12 septembre 2022.

Article 3 : La commune de Pénestin versera à M. A…, M. G…, M. H…, M. O…, M. J…, M^me D…, M^me R…, M^me L… et M^me I… une somme globale de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 5 : Les conclusions présentées par la commune de Pénestin sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 6 : Le présent jugement sera notifié à M. P… A…, premier dénommé, pour l’ensemble des requérants, en application de l’article R. 751-3 du code de justice administrative et à la commune de Pénestin.

Délibéré après l’audience du 28 novembre 2025, à laquelle siégeaient :

M. Bouchardon, président,

M. Louvel, premier conseiller,

M. Blanchard, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 décembre 2025.

Le rapporteur,

signé

A. Blanchard

Le président,

signé

L. BouchardonLa greffière,

signé

P. Lecompte

La République mande et ordonne au préfet du Morbihan en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.