Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 18 juillet 2025 et 25 novembre 2025, la société par actions simplifiée (SAS) Neoen, représentée par M^e Duval, demande au tribunal :

1°) d’annuler l’arrêté du 20 mai 2025 par lequel le préfet de la Haute-Garonne a refusé de lui délivrer un permis de construire pour la réalisation d’une centrale photovoltaïque au sol ainsi que onze locaux techniques, deux citernes et une clôture sur les parcelles cadastrées section BT n°s 3, 4, 5, 6 et BO n°7 situées au lieu-dit « Brioudes » à Muret ;

2°) d’enjoindre au préfet de la Haute-Garonne de lui délivrer le permis de construire sollicité dans un délai d’un mois à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l’arrêté attaqué a été signé par une autorité incompétente ;

- l’avis rendu par la commission de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF) sur la demande de permis de construire sur le fondement des articles L. 111-4 et L. 111-5 du code de l’urbanisme est entaché d’une erreur de droit dès lors que la commission n’avait pas à être saisie dans le cadre de ces dispositions qui ne s’appliquent pas dans les communes couvertes par un plan local d’urbanisme (PLU) ;

- le motif tiré de ce que l’article N 1 du règlement du PLU n’autorise pas les ouvrages techniques nécessaires au fonctionnement des services publics mais seulement les équipements et aménagements liés ou nécessaires à ces ouvrages techniques est entaché d’une erreur de droit ;

- les aménagements éducatifs et sportifs prévus en bordure extérieure de la clôture de la centrale photovoltaïque sont autorisés par l’article N 1 du PLU ;

- il n’y a pas lieu de s’interroger sur la conformité du projet avec les catégories de constructions autorisées par l’article N 2 du règlement du PLU dès lors qu’il est conforme à l’article N 1 ;

- en se bornant à reprendre les avis de la CDPENAF du 12 octobre 2023 pour en déduire que le projet serait incompatible avec l’exercice d’une activité agricole, le préfet a entaché sa décision d’une incompétence négative ;

- en vertu du principe d’indépendance des législations, le préfet ne pouvait se fonder sur l’avis de la CDPENAF rendu sur l’étude préalable de l’économie agricole pour refuser de délivrer le permis de construire sollicité ;

- à titre subsidiaire, le motif tiré de ce que le projet est incompatible avec le maintien d’une activité agricole significative au sens de l’article L. 151-11 du code de l’urbanisme est entaché d’une erreur d’appréciation ;

- à supposer que le préfet ait entendu opposer le motif tiré de ce que le terrain d’assiette du projet est identifié comme un espace agricole par le schéma de cohérence territoriale de la Grande agglomération toulousaine, un tel motif serait entaché d’une erreur de droit ;

- le motif tiré de l’atteinte aux paysages et à l’intérêt des lieux avoisinants est entaché d’une erreur de droit et d’une erreur d’appréciation.

Par un mémoire en défense, enregistré le 13 octobre 2025, le préfet de la Haute-Garonne conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés.

La procédure a été communiquée à la commune de Muret qui n’a pas produit d’observations.

Par une ordonnance du 5 janvier 2026, la clôture de l’instruction a été fixée au 5 février 2026.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l’urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Michel,

- les conclusions de M. Leymarie, rapporteur public,

- les observations de M^e Daheron substituant M^e Duval, représentant la société Neoen.

Considérant ce qui suit :

1. La société par actions simplifiée (SAS) Neoen a déposé, le 12 décembre 2022, une demande de permis de construire pour la réalisation d’une centrale photovoltaïque au sol ainsi que onze locaux techniques, deux citernes et une clôture sur des parcelles cadastrées section BT n°s 3, 4, 5, 6 et BO n°7 situées au lieu-dit « Brioudes » à Muret. Après une enquête publique menée du 27 janvier au 28 février 2025, le préfet de la Haute-Garonne, par un arrêté du 20 mai 2025, a refusé de délivrer le permis sollicité. Par la présente requête, la société Neoen demande l’annulation de cet arrêté.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En ce qui concerne la compétence du signataire de l’arrêté attaqué :

2. L’arrêté attaqué a été signé par M^me B… A…, directrice départementale des territoires de la préfecture de la Haute-Garonne, laquelle bénéficie, par un arrêté préfectoral du 10 avril 2025 publié au recueil des actes administratifs spécial n° 31-2025-213 du même jour de la préfecture de la Haute-Garonne, d’une délégation de signature à l’effet de signer tous les arrêtés, décisions et correspondances relatifs aux activités de son service, à l’exception de nombreux actes dont les refus de permis de construire pour la réalisation de centrales photovoltaïques ne font pas partie. Par suite, le moyen tiré de l’incompétence de la signataire de l’arrêté attaqué doit être écarté.

En ce qui concerne la consultation de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF) :

3. Aux termes de l’article L. 111-4 du code de l’urbanisme : « Peuvent toutefois être autorisés en dehors des parties urbanisées de la commune : (…) / 2° Les constructions et installations nécessaires à l’exploitation agricole, à des équipements collectifs dès lors qu’elles ne sont pas incompatibles avec l’exercice d’une activité agricole, pastorale ou forestière sur le terrain sur lequel elles sont implantées, à la réalisation d’aires d’accueil ou de terrains de passage des gens du voyage, à la mise en valeur des ressources naturelles et à la réalisation d’opérations d’intérêt national ; (…) ». Aux termes de l’article L. 111-5 du même code : « La construction de bâtiments nouveaux mentionnée au 1° de l’article L. 111-4, les projets de méthanisation mentionnés au même article L. 111-4 et les projets de constructions, aménagements, installations et travaux mentionnés aux 2° et 3° du même article ayant pour conséquence une réduction des surfaces situées dans les espaces autres qu’urbanisés et sur lesquelles est exercée une activité agricole ou qui sont à vocation agricole doivent être préalablement soumis pour avis par l’autorité administrative compétente de l’Etat à la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers prévue à l’article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime. (…) ». Aux termes de l’article L. 111-1 du même code : « Le règlement national d’urbanisme s’applique sur l’ensemble du territoire. / Toutefois : / 1° Les dispositions des articles L. 111-3 à L. 111-5 ne sont pas applicables dans les territoires où un plan local d’urbanisme, un document d’urbanisme en tenant lieu ou une carte communale est applicable ; (…) ».

4. Si l’autorité ayant délivré le permis a, alors qu’elle n’y était pas tenue, décidé de procéder à une consultation, l’annulation du permis peut résulter de ce que cette consultation facultative a été opérée selon une procédure irrégulière de nature à entraîner son illégalité.

5. En l’espèce, la commune de Muret étant couverte par un plan local d’urbanisme (PLU) à la date de l’arrêté attaqué, le service instructeur n’était pas tenu de consulter la CDPENAF dans le cadre de l’instruction de la demande de permis de construire présentée par la société Neoen au regard des dispositions citées au point 3. Toutefois, il résulte de ce qui précède que l’autorité administrative peut procéder à une consultation alors même qu’elle n’y est pas tenue. Ainsi, et contrairement à ce qui est soutenu, l’avis rendu par la CDPENAF le 12 octobre 2023 sur la demande de permis de construire de la société Neoen ne saurait être irrégulier du seul fait que sa consultation n’était pas obligatoire, quand bien même cet avis vise les dispositions précitées des articles L. 111-4 et L. 111-5 du code de l’urbanisme. Par suite, le moyen tiré du vice de procédure doit être écarté.

En ce qui concerne les motifs de refus opposés au sein de l’arrêté attaqué :

6. Aux termes de l’article L. 421-6 du code de l’urbanisme : « Le permis de construire ou d’aménager ne peut être accordé que si les travaux projetés sont conformes aux dispositions législatives et réglementaires relatives à l’utilisation des sols, à l’implantation, la destination, la nature, l’architecture, les dimensions, l’assainissement des constructions et à l’aménagement de leurs abords et s’ils ne sont pas incompatibles avec une déclaration d’utilité publique ». Aux termes de l’article L. 151-11 du code de l’urbanisme : « I. Dans les zones agricoles, naturelles ou forestières, le règlement peut : / 1° Autoriser les constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs dès lors qu’elles ne sont pas incompatibles avec l’exercice d’une activité agricole, pastorale ou forestière du terrain sur lequel elles sont implantées et qu’elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages ; (…) ». Aux termes de l’article R. 151-25 du même code : « Peuvent être autorisées en zone N : / 1° Les constructions et installations nécessaires à l’exploitation agricole et forestière, ou au stockage et à l’entretien de matériel agricole par les coopératives d’utilisation de matériel agricole agréées au titre de l’article L. 525-1 du code rural et de la pêche maritime ; / 2° Les constructions, installations, extensions ou annexes aux bâtiments d’habitation, changements de destination et aménagements prévus par les articles L. 151-11, L. 151-12 et L. 151-13, dans les conditions fixées par ceux-ci. ».

7. Ces dispositions ont pour objet de conditionner l’implantation de constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs dans des zones naturelles à la possibilité d’exercer des activités agricoles, pastorales ou forestières sur le terrain où elles doivent être implantées et à l’absence d’atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages. Pour vérifier si la première de ces exigences est satisfaite, il appartient à l’administration, sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir, d’apprécier si le projet permet l’exercice d’une activité agricole, pastorale ou forestière significative sur le terrain d’implantation du projet, au regard des activités qui sont effectivement exercées dans la zone concernée du plan local d’urbanisme ou, le cas échéant, auraient vocation à s’y développer, en tenant compte notamment de la superficie de la parcelle, de l’emprise du projet, de la nature des sols et des usages locaux.

8. Il ressort des pièces du dossier que le projet de la société Neoen consiste en la réalisation d’un parc photovoltaïque au sol d’une puissance électrique d’environ 21,8 MWc, comportant 38 637 panneaux photovoltaïques et les infrastructures associées, d’une emprise de 21 hectares sur des parcelles d’une superficie totale d’environ 32 hectares, classées en zone naturelle par le PLU de la commune de Muret, situées en lisière du bois de Brioudes et exploitées en culture céréalière (blé, orge) jusqu’en 2016, puis déclarées en jachère à la politique agricole commune depuis 2017. Il ressort également des pièces du dossier, en particulier de l’étude agricole préalable réalisée par la société pétitionnaire, que le potentiel agronomique de ces terres est moyennement adapté à l’exploitation agricole intensive, principalement en raison d’une très faible profondeur et d’une forte sensibilité au stress hydrique, et se prête à la mise en place de prairies ou à la culture du blé. Par ailleurs, l’activité agricole de substitution prévue par le projet prendra la forme, d’une part, d’un élevage ovin avec un pâturage sous les panneaux photovoltaïques ainsi que sur une zone de 3 hectares à l’ouest de la zone nord, à proximité de la bergerie qui sera installée et, d’autre part, d’une activité de maraîchage sur 2,2 hectares au nord des parcelles pour permettre la vente de légumes en circuit court. Toutefois, contrairement à ce qui est soutenu, la distance entre le site d’implantation du projet et le siège d’exploitation de l’éleveur ovin à Mauressac, soit à plus de 20 kilomètres, l’impossibilité de réaliser une bergerie eu égard aux règles du PLU applicables en zone naturelle et, ainsi que l’a relevé le commissaire enquêteur dans son avis du 27 mars 2025, l’absence de maraîchers identifiés et de précisions sur les modalités d’exploitation maraîchère à la date de l’arrêté attaqué, suffisent à remettre en cause la viabilité de l’activité agricole envisagée. A cet égard, si la société requérante fait valoir qu’un élevage en plein air sera possible et que l’installation d’une bergerie peut être envisagée sur la commune d’Eaunes à proximité du projet, elle n’apporte aucun élément permettant d’apprécier la viabilité de ces alternatives. S’agissant de l’activité maraîchère, si la société requérante produit une note additionnelle datée de mai 2025 indiquant l’identité du maraîcher et apportant des précisions sur l’exploitation projetée, il ne ressort pas des pièces du dossier que cette note et les éléments dont elle fait état soient antérieurs à l’arrêté attaqué du 20 mai 2025. En outre, et ainsi que le fait valoir la CDPENAF dans son avis du 17 octobre 2023, le projet ne garantit pas à l’exploitant agricole un revenu durable issu de la production ovine, le revenu garantissant la pérennité de l’exploitation provenant du contrat de partenariat avec la société Neoen et non de l’exploitation elle-même. Enfin, l’activité d’élevage ovin ne peut être regardée ni comme une activité effectivement exercée dans la zone concernée du PLU ni comme correspondant aux activités ayant vocation à se développer dans la zone considérée dès lors que l’agriculture locale est principalement orientée vers la culture de céréales et d’oléo-protéagineux et qu’il n’existe aucune activité d’élevage ovin sur le territoire de la commune de Muret, cette activité étant principalement développée dans le sud du département de la Haute-Garonne. Par ailleurs, contrairement à ce qui est soutenu par la société requérante, en relevant que le projet se situait dans un espace identifié comme agricole par le schéma de cohérence territoriale (SCoT) de la Grande agglomération toulousaine, le préfet n’a pas opposé un motif distinct de celui tiré de la méconnaissance de l’article L. 151-11 du code de l’urbanisme mais a seulement entendu apporter un élément d’appréciation sur la vocation des parcelles et leur potentiel agronomique au regard des exigences de cet article. Enfin, le principe d’indépendance des législations ne faisait pas obstacle à ce que le préfet se fonde, notamment, sur les éléments contenus dans l’avis de la CDPENAF du 12 octobre 2023 rendu sur l’étude préalable de l’économie agricole pour estimer que le projet était incompatible avec l’exercice d’une activité agricole au sens des dispositions précitées du code de l’urbanisme, quand bien même cet avis a été rendu sur le fondement du code rural et de la pêche maritime. Par suite, la société requérante n’est pas fondée à soutenir que le préfet, qui ne s’est pas estimé lié par les avis rendus par la CDPENAF, aurait entaché sa décision d’erreur d’appréciation en considérant que le projet n’était pas compatible avec l’exercice d’une activité agricole.

9. Dans ces conditions et dès lors qu’il résulte de l’instruction que le préfet de la Haute-Garonne aurait pris la même décision s’il s’était fondé seulement sur le motif tiré de l’incompatibilité du projet litigieux avec l’exercice d’une activité agricole, la société Neoen n’est pas fondée à demander l’annulation de l’arrêté attaqué.

Sur les conclusions aux fins d’injonction et d’astreinte :

10. Il résulte de ce qui précède que les conclusions aux fins d’injonction et d’astreinte doivent, par voie de conséquence, être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

11. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’Etat, qui n’a pas la qualité de partie perdante dans la présente instance, la somme que demande la société Neoen au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la société Neoen est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la société par actions simplifiée Neoen et à la ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation.

Copie en sera adressée pour information au préfet de la Haute-Garonne et à la commune de Muret.

Délibéré après l’audience du 8 avril 2026 à laquelle siégeaient :

M^me Meunier-Garner, présidente,

M^me Michel, première conseillère,

M^me Camorali, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 29 avril 2026.

La rapporteure,

L. MICHEL

La présidente,

M.-O. MEUNIER-GARNER

La greffière,

M. C…

La République mande et ordonne à la ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation, en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme :

La greffière en chef ;