Vu la procédure suivante :

Par une requête et deux mémoires enregistrés le 30 janvier 2023, le 25 janvier 2025 et le 13 février 2025, la Fédération des entreprises de boulangerie, représentée par M^e Flory, demande au tribunal :

1°) d’annuler la décision implicite du préfet des Yvelines née le 2 janvier 2023 rejetant sa demande d’abrogation de l’arrêté préfectoral des Yvelines du 21 avril 1995 imposant la fermeture un jour par semaine de l’activité de vente de pain dans le département ;

2°) d’enjoindre au préfet des Yvelines d’abroger l’arrêté préfectoral du 21 avril 1995 dans un délai d’un mois à compter du jugement à intervenir, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 3 500 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l’arrêté du 21 avril 1995 n’était pas fondé sur un accord entre les organisations professionnelles résultant d’une négociation collective et simultanée et reflétant la volonté de la majorité indiscutable de tous les établissements concernés par l’activité de vente de pain, telle que prévue par l’article L. 3132-29 du code du travail ; il appartient au préfet d’apporter la preuve de ce caractère indiscutable, l’inverse serait constitutif d’une méconnaissance du principe d’égalité des armes ; elle apporte des allégations sérieuses remettant en cause le caractère indiscutable de la volonté de la majorité des établissements concernés ;

- au jour de la demande d’abrogation, il n’existait pas d’accord entre les organisations professionnelles résultant d’une négociation collective et simultanée et reflétant la volonté de la majorité indiscutable de tous les établissements concernés par l’activité de vente de pain ; par suite, la décision contestée méconnaît l’article L. 243-2 alinéa 1 du code des relations entre le public et l’administration ;

- elle est à présent représentative dans l’ensemble des secteurs de la boulangerie, et ses adhérents sont opposés au principe d’une fermeture hebdomadaire, ce qui est de nature à créer un doute sur le caractère indiscutable d’une majorité en faveur de cette fermeture ; en réponse, le préfet n’a apporté aucun élément statistique ou objectif de nature à démontrer ce caractère indiscutable ;

- la majorité n’a pas été vérifiée depuis 33 ans ; or, 29 arrêtés similaires ont d’ores de déjà été abrogés, ce qui témoigne d’un changement de majorité au niveau national.

Par deux mémoires en défense enregistrés le 13 janvier 2025 et le 7 février 2025, le préfet des Yvelines conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que les moyens présentés à l’appui de la requête ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des relations entre le public et l’administration ;

- le code du travail ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Lutz,

- les conclusions de M^me Luyckx, rapporteure publique ;

- les observations de M^e Zeisser, représentant la fédération des entreprises de boulangerie, et de M^me A…, représentant le préfet des Yvelines.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté du 21 avril 1995, le préfet des Yvelines a imposé la fermeture au public, un jour par semaine, de tout établissement ou partie d’établissement, tel que boulangerie, boulangerie-pâtisserie, boutique, magasin, dépôt et point de vente de quelque nature que ce soit, dans lequel s’effectue la vente ou la distribution du pain. La Fédération des entreprises de boulangerie, une organisation professionnelle d’employeurs, a, par un courrier du 28 octobre 2022, demandé au préfet des Yvelines d’abroger cet arrêté. Par la présente requête, elle demande l’annulation de la décision implicite par laquelle le préfet des Yvelines a refusé d’abroger cet arrêté.

2. D’une part, aux termes de l’article L. 243-2 du code des relations entre le public et l’administration : « L’administration est tenue d’abroger expressément un acte réglementaire illégal ou dépourvu d’objet, que cette situation existe depuis son édiction ou qu’elle résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures, sauf à ce que l’illégalité ait cessé. (…) ». Saisi de conclusions aux fins d’annulation du refus d’abroger un acte réglementaire, le juge de l’excès de pouvoir est conduit à apprécier la légalité de l’acte réglementaire dont l’abrogation a été demandée au regard des règles applicables à la date de sa décision.

3. D’autre part, aux termes de l’article L. 3132-29 du code du travail : « Lorsqu’un accord est intervenu entre les organisations syndicales de salariés et les organisations d’employeurs d’une profession et d’une zone géographique déterminées sur les conditions dans lesquelles le repos hebdomadaire est donné aux salariés, le préfet peut, par arrêté, sur la demande des syndicats intéressés, ordonner la fermeture au public des établissements de la profession ou de la zone géographique concernée pendant toute la durée de ce repos (…) ». Pour l’application de ces dispositions, la fermeture au public des établissements d’une profession ne peut légalement être ordonnée sur la base d’un accord syndical que dans la mesure où cet accord correspond pour la profession à la volonté de la majorité indiscutable de tous ceux qui exercent cette profession à titre principal ou accessoire dans la zone géographique considérée et dont l’établissement ou partie de celui-ci est susceptible d’être fermé. L’existence de cette majorité est vérifiée lorsque les entreprises adhérentes à la ou aux organisations d’employeurs qui ont signé l’accord ou s’y sont déclarées expressément favorables exploitent la majorité des établissements intéressés ou que la consultation de l’ensemble des entreprises concernées a montré que l’accord recueillait l’assentiment d’un nombre d’entreprises correspondant à la majorité des établissements intéressés.

4. Il appartient au juge de l’excès de pouvoir de former sa conviction sur les points en litige au vu des éléments versés au dossier par les parties. S’il peut écarter des allégations qu’il jugerait insuffisamment étayées, il ne saurait exiger de l’auteur du recours qu’il apporte la preuve des faits qu’il avance. Le cas échéant, il revient au juge, avant de se prononcer sur une requête assortie d’allégations sérieuses non contredites par les éléments produits par l’administration en défense, de mettre en œuvre ses pouvoirs généraux d’instruction et de prendre toutes mesures propres à lui procurer, par les voies de droit, les éléments de nature à lui permettre de former sa conviction, en particulier en exigeant de l’administration compétente la production de tout document susceptible de permettre de vérifier les allégations du demandeur.

Sur la légalité de l’arrêté du 21 avril 1995 à la date de son édiction :

5. Il ressort des termes de l’arrêté du 21 avril 1995 qu’il a été pris à la suite d’une réunion du 19 novembre 1993 au cours de laquelle la fédération nationale CFTC des travailleurs de l’alimentation d’Ile-de-France, l’union régionale des syndicats agro-alimentaires et forestiers de la région parisienne, le syndicat CFDT des ouvriers, boulangers, pâtissiers et vendeuses de la région parisienne, le syndicat général FO de l’Ile-de-France de la boulangerie pâtisserie artisanale et industrielle, le syndicat de la boulangerie industrielle, le groupe des terminaux de cuisson, la fédération agro-alimentaire CFE-CGC, le syndicat patronal de la boulangerie-pâtisserie des Yvelines et le syndicat du personnel de la boulangerie et pâtisserie CGT des Yvelines ont été consultés, que ces trois dernières organisations représentant une large majorité des boulangers pâtissiers et des salariés de la profession du département des Yvelines ont émis un avis favorable à la fermeture hebdomadaire. Pour soutenir que l’accord du 19 novembre 1993 ne correspondait pas, le 21 avril 1995, à la volonté d’une majorité indiscutable, la Fédération des entreprises de boulangerie fait valoir qu’une seule organisation représentative d’employeurs a signé cet accord et que plusieurs secteurs professionnels, pourtant concernés par la vente de pain, tels que les épiceries, les moyennes et grandes surfaces, les commerces d’alimentation générale, les dépôts de pain, la restauration rapide, les commerces ambulants et les commerces de surgelés n’ont pas été consultés. Toutefois, ces allégations, non étayées, ne revêtent pas un caractère sérieux et ne font ainsi pas naître un doute quant à l’existence d’une majorité indiscutable. Dans ces conditions, la fédération requérante n’est pas fondée à soutenir que l’arrêté du 21 avril 1995 a été pris sur le fondement d’un accord ne correspondant pas à la volonté de la majorité indiscutable des établissements intéressés.

Sur la légalité de l’arrêté du 21 avril 1995 à la date du jugement :

6. La fédération requérante soutient que le tissu industriel et commercial de la vente de pain a évolué. Elle n’apporte toutefois de précision ni sur l’ampleur de ces évolutions, ni sur leur impact quant à une modification de la majorité indiscutable. En outre, il n’est possible d’inférer ni de l’abrogation de nombreux arrêtés similaires à celui en litige dans d’autres départements, ni de l’ancienneté de l’accord initial et du seul écoulement du temps, un changement dans l’opinion de la majorité des professionnels qui exercent la profession de boulanger. Par ailleurs, si, par un arrêté du 8 novembre 2021, le ministre du travail, de l’emploi et de l’insertion a reconnu la fédération requérante représentative dans la convention collective nationale de la boulangerie-pâtisserie (entreprises artisanales), cette circonstance ne permet pas de caractériser un changement dans l’opinion d’un nombre important des établissements intéressés, d’autant que sa représentativité de la profession a été évaluée à seulement 11,48 %. La requérante produit également un tableau dans lequel elle liste le nombre d’établissements recensés, au 1er janvier 2025, dans l’annuaire des entreprises de France susceptibles de vendre du pain au regard de leur appartenance à des codes de la nomenclature d’activités française (NAF) de l’INSEE. Toutefois ces données, qui font état de la totalité des commerces d’alimentation générale, supérettes, supermarchés, magasins multi-commerces, hypermarchés et autres commerces de détail alimentaires en magasins spécialisés, ne permettent pas de déterminer la proportion de ces établissements vendant effectivement du pain, fût-ce à titre accessoire, dont l’avis doit seul être pris en considération en application des dispositions précitées. En tout état de cause, la requérante ne saurait présumer l’avis défavorable actuel de la majorité de ces établissements au seul motif que le sens de leur avis n’a pas été exprimé clairement lors de la consultation de 1993. Par suite, la fédération requérante n’est pas fondée à soutenir que l’arrêté du 21 avril 1995 ne correspond plus à la volonté d’une majorité indiscutable des établissements intéressés.

7. Il résulte de ce qui précède que la Fédération des entreprises de boulangerie n’est pas fondée à demander l’annulation de la décision implicite par laquelle le préfet des Yvelines a rejeté sa demande d’abrogation de l’arrêté du 21 avril 1995. Par suite, la requête présentée par cette fédération doit être rejetée, y compris en ses conclusions aux fins d’injonction sous astreinte et en ses conclusions présentées au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la Fédération des entreprises de boulangerie est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la Fédération des entreprises de boulangerie et au préfet des Yvelines.

Délibéré après l’audience du 15 septembre 2025, à laquelle siégeaient :

- M^me Sauvageot, présidente,

- M^me Lutz, première conseillère,

- M^me Ghiandoni, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 29 septembre 2025.

La rapporteure,

signé

F. Lutz La présidente,

signé

J. Sauvageot

La greffière,

signé

C. Delannoy

La République mande et ordonne au préfet des Yvelines en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.