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TRIBUNAL JUDICIAIRE DE VALENCE

PÔLE SOCIAL

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AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS

Recours N° RG 24/01047 – N° Portalis DBXS-W-B7I-IMLQ

Minute N° 26/00330

JUGEMENT du 14 AVRIL 2026

Composition lors des débats et du délibéré :

Président : Monsieur Laurent MASSA, Président Juge au Tribunal judiciaire de Valence

Assesseur non salarié : Madame Marie-Christine RODRIGUEZ

Assesseur salarié : Madame Elisabeth CADET

Assistés pendant les débats de : Madame Emmanuelle GRESSE, Secrétaire d’Audience

DEMANDEUR :

Monsieur [S] [M]

[Adresse 1]

[Localité 1]

Représenté par M^e Wolfgang FRAISSE, avocat au barreau de VALENCE

DÉFENDEUR :

CPAM DE LA DROME

[Adresse 2]

[Adresse 3]

[Localité 2]

Représentée par Madame [F] [V]

Procédure :

Date de saisine : 09 décembre 2024

Date de convocation : 11 février 2025

Date de plaidoirie : 12 mars 2026

Date de délibéré : 14 avril 2026

EXPOSE DU LITIGE

Travailleur indépendant, Monsieur [M] [S] exerce la profession de boucher.

Monsieur [M] a été placé en arrêt de travail à plusieurs reprises ; à ce titre, il a perçu des indemnités journalières lui étant servies par la Caisse Primaire d’Assurance Maladie (CPAM) de la Drôme, ; notamment du 26 mai 2023 au 31 juillet 2024.

La CPAM a procédé à un contrôle administratif de son arrêt de travail notamment via une visite effectuée par un agent assermenté et agréé.

Suivant notification en date du 08 août 2024, la CPAM lui a demandé remboursement de la somme totale de 22.263,12 euros (en ce compris la majoration de 10 % au titre des frais de gestion) au titre des indemnités journalières qu’elle estime lui avoir servies à tort en précisant qu’il ressortait du contrôle opéré par ses services que ce dernier avait continué à exercer son activité durant son arrêt de travail indemnisé.

Suivant courrier du 09 septembre 2024, Monsieur [M] a contesté cette décision devant la Commission de Recours Amiable ; en l’absence de réponse de cette dernière, suivant requête du 09 décembre 2024, Monsieur [M] a saisi le pôle social du Tribunal Judiciaire de VALENCE afin de contester la somme lui étant ainsi réclamée ; il est utilement précisé que dans sa séance du 17 février 2025, ladite commission n’a in fine pas fait droit à la réclamation de ce dernier.

En parallèle à cette procédure en répétition d’indus, suivant notification du 17 octobre 2024, la CPAM lui a également infligé, pour les mêmes motifs, une pénalité financière de 11.187,00 euros ; dans le cadre de sa requête du 09 décembre 2024, Monsieur [M] a également contesté cette pénalité financière.

À l’audience du 25 novembre 2025, après avoir laissé les parties expliquer leur position respective, l’affaire a in fine fait l’objet d’un renvoi afin que le principe du contradictoire soit pleinement respecté.

À l’audience de renvoi du 12 mars 2026, l’affaire a été retenue en présence du conseil de Monsieur [M] et de la CPAM de la Drôme régulièrement représentée par un agent dûment muni d’un pouvoir spécial.

Le conseil de Monsieur [M] a oralement repris ses « conclusions n° 1 » aux termes desquelles il demande au Tribunal de :

Juger que la notification d’indu formée par la CPAM est nulle, et en tout état de cause infondée,

Juger que la pénalité financière de la CPAM est nulle, et en tout état de cause infondée,

Condamner la CPAM à verser à Monsieur [M] la somme de 4.000,00 euros au titre des dispositions de l’article 700 du Code de procédure civile.

En défense, la CPAM de la Drôme a également oralement repris ses « conclusions n° 2 » aux termes desquelles elle sollicite de :

Condamner Monsieur [M] au remboursement de l’indu de 22.263,12 euros,

Condamner Monsieur [M] au paiement de la somme de 11.187,00 euros au titre de la pénalité financière,

Rejeter la demande de condamnation de la Caisse sur le fondement de l’article 700 du Code de la procédure civile,

Prononcer l’exécution provisoire de la décision à intervenir,

Statuer ce que de droit sur les éventuels dépens.

Conformément aux dispositions de l’article 455 du Code de procédure civile, il sera expressément renvoyé à l’acte introductif d’instance, aux éventuelles conclusions et à la note d’audience pour un plus ample exposé des prétentions et moyens de son auteur.

Après avoir entendu les parties en leur plaidoirie, l’affaire a été mise, à défaut de conciliation, en délibéré au 14 avril 2026, date du présent jugement.

MOTIFS DE LA DÉCISION

* Sur la régularité de la procédure de contrôle

Monsieur [M] conteste la régularité du contrôle ayant été opéré à son encontre en estimant que ce dernier contrevient au respect de sa vie privée et qu’il n’a pas été contradictoire.

Il met en avant le fait qu’il n’a reçu aucune convocation pour être entendu préalablement à la procédure engagée par la CPAM, qu’il ne lui a pas été précisé la possibilité de se faire assister par un tiers professionnel (représentant syndical ou avocat) lors de l’échange qu’il aurait soi-disant eu avec l’agent de la CPAM, qu’à l’issue du contrôle, la CPAM ne lui a pas adressé une lettre d’observations faisant état des éléments de droit et de fait permettant à ce dernier de formuler une réponse circonstanciée dans un délai raisonnable, qu’il n’a donc pas été mis à même d’organiser sa défense et d’apporter tout élément de fait ou de droit permettant de faire valoir son point de vue contradictoire.

Il ajoute qu’aucun procès-verbal d’audition ne lui a été communiqué tout en notant qu’aucune procédure pénale n’a été engagée par la CPAM alors qu’il s’agit selon elle d’une fraude aux prestations sociales.

Il estime également que la décision de la CPAM n’est pas motivée, que cette dernière fonde ses demandes sur un document ne comportant une signature qu’au recto (et point au verso) tout en déniant avoir été personnellement auditionné par l’agent contrôleur de la CPAM et avoir signé ledit document ; il précise c’est son salarié (et non lui), Monsieur [L] [B] qui, s’étant fait passer pour lui (dans la mesure où il avait les pleins pouvoirs), a en réalité été auditionné par ledit enquêteur.

En l’espèce, il ressort objectivement des pièces produites et des échanges intervenus que :

S’agissant d’un contrôle inopiné engagé à dessein de vérifier le bon respect de l’interdiction de travailler durant une période d’arrêt de travail indemnisée, c’est à juste titre, sauf d’évidence à priver ledit contrôle de toute efficacité, que Monsieur [M] n’en a pas été préalablement informé par la CPAM.

En pareille hypothèse, aucune disposition n’impose une procédure contradictoire préalable.

C’est ainsi à juste titre que la CPAM rappelle que la Cour de cassation a rejeté une question prioritaire de constitutionalité faisant valoir que la possibilité donnée aux agents assermentés de procéder à des opérations de contrôle sans prévoir de modalités contradictoires méconnaissait l’article 16 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen, rappelant qu’il est loisible à l’assuré de contester en justice les constats tirés du contrôle.

En tout état de cause, Monsieur [M] a pu, que ce soit dans le cadre de l’indu ou de la pénalité financière, faire valoir ses observations et réclamations, ce qu’il fait encore présentement.

Si Monsieur [M] dénie ensuite avoir été personnellement auditionné par l’agent assermenté de la CPAM, force toutefois est de constater que :

Un agent est dit assermenté lorsqu’il a prêté serment devant une autorité judiciaire ou administrative, l’engageant à exercer ses missions avec probité et impartialité ; il est agréé lorsqu’une autorité (souvent préfectorale ou ministérielle) l’a officiellement autorisé à exercer ses fonctions ; ces deux statuts donnent à ses constatations une force juridique supérieure à celles d’un simple particulier ;

Dans le cadre de son constat d’enquête administrative, ledit agent atteste avoir rencontré, lors de son contrôle du mercredi 24 avril 2024 au [Adresse 4] à [Localité 3], Monsieur [S] [M] ; il portait un tablier professionnel ; il a déclaré : « depuis le début de mon arrêt, je ne peux faire que la gestion. Je viens le matin pour contrôler l’état du magasin et superviser mon commerce ; ce passage a été fait suite à une première visite, du 1er mars 2024, alors que l’assuré était absent ; cependant son apprenti lui avait dit que son patron était présent tous les matins, sauf le vendredi, pour préparer les vitrines réfrigérées » ;

La signature figurant au recto du constat d’enquête administrative est grandement semblable à celle figurant sur le passeport de Monsieur [M] ; Monsieur [M] ne peut valablement arguer de son absence de signature au verso dudit document dans la mesure où l’absence de signature du procès-verbal par l’assuré est en tout état de cause sans indécence sur sa régularité ; au surplus, la précision des détails donnés par ledit contrôleur (« il m’a expliqué qu’il souffrait du poignet droit qui l’empêchait de porter du poids ») permet raisonnablement de retenir qu’il s’agissait bien de Monsieur [M] ;

Dans le cadre de ses réclamations puis de sa requête introductive d’instance, Monsieur [M] n’a d’ailleurs étonnamment pas invoqué cet argument procédural ;

Lors de l’audience du 25 novembre 2025, ledit agent (Monsieur [X] [G]), présent, a affirmé avec bien rencontré et auditionné ce dernier (qu’il reconnaissait physiquement à l’audience) lors de son passage à la boucherie ;

Si Monsieur [M] continue de dénier, force toutefois est de constater qu’il n’a engagé aucune procédure (notamment pénale) à l’encontre dudit enquêteur assermenté et agrée (confer pièces produites).

La seule pièce qu’il produit à cette fin (attestation de Monsieur [L] [B]), outre d’être guère convaincante, est au surplus à prendre avec les « précautions d’usage » tenant le fait qu’elle n’est pas conforme aux strictes préconisations de l’article 202 du Code de procédure civile (pas de mention manuscrite indiquant qu’elle est établie en vue de sa production en justice et que son auteur a connaissance qu’une fausse attestation de sa part l’expose à des sanctions pénales) et que ce dernier est « intéressé » au litige pour avoir récemment racheté le commerce de Monsieur [M].

Il pourrait au surplus être retenu que, « doté des pleins pouvoirs », ce dernier avait qualité pour répondre pour le compte de son patron ; il est enfin noté que, alors qu’il l’accuse de s’être préjudiciablement fait passer pour lui, Monsieur [M] n’a engagé aucune poursuite à l’encontre de de Monsieur [L] et lui a même vendu son commerce.

En l’état de ces constations, ledit contrôle ne souffre donc d’aucune irrégularité.

* Sur l’indu

Sur la forme :

Il sera pris acte du fait qu’en l’état des pièces produites, Monsieur [M] ne conteste plus la qualité/pouvoir du signataire de ladite notification d’indu du 08 août 2024, cette dernière justifiant en tout état de cause pleinement de la qualité/pouvoir de Madame [O] [A], Directrice adjointe.

La notification querellée est en outre parfaitement motivée.

Sur le fond :

Il est rappelé que selon les dispositions de l’article L 321-1 du Code de la sécurité sociale,

« L’assurance maladie assure le versement d’indemnités journalières à l’assuré qui se trouve dans l’incapacité physique constatée par le médecin, selon les règles définies par l’article L. 162-4-1 du présent code et au troisième alinéa de l’article L. 6316-1 du code de la santé publique, de continuer ou de reprendre le travail ».

Il est constant que le bénéfice des indemnités journalières de l’assurance maladie est subordonné à la seule constatation de l’incapacité physique de l’assuré de continuer ou de reprendre le travail et que cette incapacité s’analyse, non pas dans l’inaptitude de l’assuré à remplir son ancien emploi, mais dans celle d’exercer une activité salariée quelconque.

Selon les dispositions de l’article L 323-6 4° du même code :

« Le service de l’indemnité journalière est subordonné à l’obligation pour le bénéficiaire :

[…]

4° De s’abstenir de toute activité non autorisée ;

[…]

En cas d’inobservation volontaire de ces obligations, le bénéficiaire restitue à la caisse les indemnités versées correspondantes, dans les conditions prévues à l’article L. 133-4-1.

En outre, si l’activité mentionnée au 4° a donné lieu à des revenus d’activité, il peut être prononcé une sanction financière dans les conditions prévues à l’article L. 114-17-1 ».

Il est constant que cette notion « d’activité non autorisée » n’a jamais eu de définition légale ou réglementaire ; elle s’est construite jurisprudentiellement et s’apprécie au cas par cas ; il résulte ainsi de trois arrêts rendus par la Cour de Cassation le 09 décembre 2010, qu’en cas d’arrêt de travail, les activités (d’ordre professionnel ou non, rémunérée ou non) qui ne sont pas expressément autorisées sont interdites (Cass. 2e civ. 9 déc. 2010, n° 09-14.575, n° 09-16.140, n° 09-17.449) et c’est à l’assuré bénéficiaire d’indemnités journalières qui exerce une activité durant une période d’incapacité temporaire, de rapporter la preuve que ladite activité est bien autorisée.

Il est ainsi constant qu’un assuré ne peut, pendant une période d’arrêt de travail indemnisé :

Effectuer des travaux de peinture (Soc., 6 novembre 1985, Bull. 1985, V, no 518, pourvoi no 84-11.543) ou des travaux de jardinage (Soc., 19 octobre 1988, Bull. 1988, V, no 530, pourvoi no 86-14.256)Passer sur son lieu de travail pour signer des documents (Soc., 30 mai 1996, pourvoi no 94-17.300) ;Se livrer à des activités de bricolage sur un mur de sa propriété (2e Civ., 25 juin 2009, pourvoi no 08-14.670) ;Exercer, fût-ce de manière très limitée, des activités inhérentes à sa fonction de gérant d’une brasserie (2e Civ., 25 juin 2009, pourvoi no 08-17.594) ;Exercer une activité à titre bénévole telle qu’une activité de chant à laquelle une assurée s’était livrée lors de représentations publiques données par une association à laquelle elle adhérait (2e Civ., 9 avril 2009, pourvoi no 07-18.294) ;Participer à une compétition sportive sans y être autorisée (2e Civ., 9 décembre 2010, pourvoi no 09-16.140 et 2e Civ., 9 décembre 2010, pourvoi no 09-14.575) ;Exercer son mandat de membre du comité d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail (2e Civ., 9 décembre 2010, pourvoi no 09-17.449).

En l’espèce, il ressort objectivement des pièces versées aux débats et des échanges intervenus que :

Placée en arrêt de travail indemnisé, Monsieur [M] ne pouvait valablement ignorer les obligations légales pesant explicitement sur lui, ce d’autant plus qu’elles figuraient sur les formulaires (notice) d’arrêts de travail ;

La CPAM justifie, sans en être sérieusement démentie, du fait que durant son arrêt de travail indemnisé, Monsieur [M] a continué :

D’exercer des actes de gestion de son entreprise,

D’assurer la gestion de son entreprise,

D’y venir le matin pour contrôler l’état du magasin et superviser son commerce,

D’y être présent tous les matins, sauf le vendredi, pour préparer les vitrines réfrigérées….

Dans le cadre de son audition, Monsieur [M] a reconnu les griefs lui étant opposés ;

C’est enfin de manière bien peu convaincante que Monsieur [M] soutient aujourd’hui le contraire dans la mesure notamment où la seule pièce qu’il produit à cette fin (attestation de Monsieur [L] [B]), outre d’être guère convaincante, est à prendre avec les « précautions d’usage » tenant le fait qu’elle n’est pas conforme aux strictes préconisations de l’article 202 du Code de procédure civile (pas de mention manuscrite indiquant qu’elle est établie en vue de sa production en justice et que son auteur a connaissance qu’une fausse attestation de sa part l’expose à des sanctions pénales) et que ce dernier est « intéressé » au litige pour avoir récemment racheté le commerce de Monsieur [M] ; Monsieur [M] ne produit pas d’autres pièces (attestations de clients….) pouvant raisonnablement laisser penser qu’il aurait bien cessé toute activité non autorisée durant son arrêt de travail indemnisé ;

En l’état de ces constatations, il sera donc retenu que Monsieur [M] a bien exercé une activité rémunérée non autorisée durant son arrêt de travail indemnisé ; il sera en conséquence condamné à ce titre à payer la somme 22.263,12 euros à la CPAM de la Drôme comme sollicité et justifié par cette dernière.

* Sur la pénalité financière

Sur la forme :

Monsieur [M] conteste la qualité/pouvoir du signataire de ladite notification de pénalité financière du 17 octobre 2024.

Sur ce, ladite notification a été signée par Monsieur [C] [P] lequel est bien Directeur dudit organisme et disposait donc, ès qualités, de tout pouvoir à cet effet.

La notification querellée est en outre parfaitement motivée.

Sur le fond :

Selon les dispositions de l’article L 114-17-1 du Code de la sécurité sociale,

« I.-Peuvent faire l’objet d’un avertissement ou d’une pénalité prononcés par le directeur de l’organisme local d’assurance maladie, de la caisse mentionnée à l’article L. 215-1 ou L. 215-3 ou de l’organisme local chargé de verser les prestations au titre des assurances obligatoires contre les accidents de travail et les maladies professionnelles des professions agricoles :

1° Les bénéficiaires des régimes obligatoires des assurances maladie, maternité, invalidité, décès, accidents du travail et maladies professionnelles, de la couverture des charges d’autonomie, de la protection complémentaire en matière de santé mentionnée à l’article L. 861-1 ou de l’aide médicale de l’Etat mentionnée au premier alinéa de l’article L. 251-1 du code de l’action sociale et des familles ;

[…]

II.-La pénalité mentionnée au I est due pour :

1° Toute inobservation des règles du présent code, du code de la santé publique, du code rural et de la pêche maritime ou du code de l’action sociale et des familles ayant abouti à une demande, une prise en charge ou un versement indu d’une prestation en nature ou en espèces par l’organisme local d’assurance maladie, sauf en cas de bonne foi de la personne concernée ;

2° L’absence de déclaration, par les bénéficiaires mentionnés au 1° du I, d’un changement dans leur situation justifiant l’ouverture de leurs droits et le service des prestations, sauf en cas de bonne foi de la personne concernée ;

3° Les agissements visant à obtenir ou à tenter de faire obtenir par toute fausse déclaration, manœuvre ou inobservation des règles du présent code la protection complémentaire en matière de santé ou le bénéfice du droit à la déduction mentionnés à l’article L. 863-2 »

(…)

Selon les dispositions de l’article R 147-11 du Code de la sécurité sociale,

« Sont qualifiés de fraude, pour l’application de l’article L. 114-17-1, les faits commis dans le but d’obtenir ou de faire obtenir un avantage ou le bénéfice d’une prestation injustifiée au préjudice d’un organisme d’assurance maladie, d’une caisse chargée de la prévention et de la tarification des accidents du travail et des maladies professionnelles ou, s’agissant de la protection complémentaire en matière de santé, de l’aide médicale de l’Etat, d’un organisme mentionné à l’article L. 861-4 ou de l’Etat, y compris dans l’un des cas prévus aux sections précédentes, lorsque aura été constatée l’une des circonstances suivantes :

(..)

5° Le fait d’avoir exercé, sans autorisation médicale, une activité ayant donné lieu à rémunération, revenus professionnels ou gains, pendant une période d’arrêt de travail indemnisée au titre des assurances maladie, maternité ou accident du travail et maladie professionnelle ».

Ayant déjà été retenu que la CPAM justifie, sans en être sérieusement démentie, du fait que durant son arrêt de travail indemnisé, Monsieur [M] a continué d’exercer une activité ayant donné lieu à revenus professionnels ou gains, il s’ensuit qu’un tel comportement, qualifié de fraude, justifiait en outre le prononcé d’une pénalité financière.

En l’état de ces constatations, Monsieur [M] sera condamné à ce titre à payer la somme 11.187,00 euros à la CPAM de la Drôme comme sollicité et justifié par cette dernière.

* Sur les autres demandes

Partie perdante, Monsieur [M] sera condamné aux dépens et débouté de sa demande indemnitaire fondée sur les dispositions de l’article 700 du Code de procédure civile.

Les circonstances de l’espèce justifient d’ordonner l’exécution provisoire de la présente décision.

PAR CES MOTIFS

Le Tribunal, statuant publiquement, par jugement contradictoire rendu en premier ressort, mis à disposition au greffe :

DÉBOUTE Monsieur [M] [S] de l’intégralité de ses demandes,

CONDAMNE Monsieur [M] [S] à payer à la Caisse Primaire d’Assurance Maladie de la Drôme la somme de 22.263,12 euros au titre de l’indu lui étant réclamé,

CONDAMNE Monsieur [M] [S] à payer à la Caisse Primaire d’Assurance Maladie de la Drôme la somme de 11.187,00 euros à titre de pénalité financière,

CONDAMNE Monsieur [M] [S] aux entiers dépens,

ORDONNE l’exécution provisoire de la présente décision.

La Greffière, Le Président,

Emmanuelle GRESSE Laurent MASSA