COUR D’APPEL DE BORDEAUX

CHAMBRE SOCIALE – SECTION B

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ARRÊT DU : 18 DECEMBRE 2025

SÉCURITÉ SOCIALE

N° RG 23/02902 – N° Portalis DBVJ-V-B7H-NJ5Y

Monsieur [D], [N] [W]

Madame [X] [C]

c/

CPAM DE LA CHARENTE

Nature de la décision : AU FOND

Notifié par LRAR le :

LRAR non parvenue pour adresse actuelle inconnue à :

La possibilité reste ouverte à la partie intéressée de procéder par voie de signification (acte d’huissier).

Certifié par le Directeur des services de greffe judiciaires,

Grosse délivrée le :

à :

Décision déférée à la Cour : jugement rendu le 12 mai 2023 (R.G. n°19/00096) par le Pôle social du TJ d’ANGOULEME, suivant déclaration d’appel du 19 juin 2023.

APPELANTS :

Monsieur [D], [N] [W]

né le 07 Août 1959 à [Localité 5]

de nationalité Britannique

demeurant [Adresse 2]

Madame [X] [C]

née le 26 Septembre 1957 à [Localité 4] (92)

de nationalité Française

demeurant [Adresse 1]

assistés de M^e Pauline CRAMPE substituant M^e Frédéric QUEYROL, avocat au barreau de BORDEAUX

INTIMÉE :

CPAM DE LA CHARENTE prise en la personne de son directeur domicilié en cette qualité au siège social [Adresse 3]

assistée de M^e Françoise PILLET de la SELARL COULAUD-PILLET, avocat au barreau de BORDEAUX

COMPOSITION DE LA COUR :

En application des dispositions de l’article 945-1 du code de procédure civile, l’affaire a été débattue le 16 octobre 2025, en audience publique, devant Madame Valérie COLLET, Conseillère magistrat chargé d’instruire l’affaire, qui a retenu l’affaire

Ce magistrat a rendu compte des plaidoiries dans le délibéré de la cour, composée de :

Madame Marie-Hélène Diximier, présidente

Madame Marie-Paule Menu, présidente

Madame Valérie Collet, conseillère

qui en ont délibéré.

Greffière lors des débats : Evelyne GOMBAUD,

ARRÊT :

— contradictoire

— prononcé publiquement par mise à disposition de l’arrêt au greffe de la Cour, les parties en ayant été préalablement avisées dans les conditions prévues à l’article 450 alinéa 2 du Code de Procédure Civile.

Le délibéré a été prorogé en raison de la charge de travail de la Cour.

EXPOSE DU LITIGE

FAITS ET PROCÉDURE

1- Monsieur [D] [W] et Madame [X] [C] ont exercé au sein d’un même cabinet une activité libérale d’infirmiers.

2- Dans le cadre d’une vérification administrative, la caisse primaire d’assurance maladie de la Charente (en suivant : la CPAM de la Charente) a procédé au contrôle du remboursement des soins infirmiers prodigués par M. [W] et Mme [C], sur la période du 1er octobre 2015 au 31 décembre 2017.

3- Par courrier du 30 avril 2018, la CPAM de la Charente a adressé à M. [W] une notification d’indu pour un montant total de 64 100,08 euros, dont 56 266,03 euros au titre d’une falsification de prescriptions médicales, 2 892,65 euros au titre du non-respect de la nomenclature générale des actes professionnels, 150,80 euros au titre du non-respect de prescriptions médicales et 4 790,60 euros au titre d’une facturation d’actes en absence de prescriptions médicales.

4- Par courrier du même jour, la CPAM de la Charente a adressé à Mme [C] une notification d’indu pour un montant total de 74 522,56 euros dont 65 176,59 euros au titre d’une falsification de prescriptions médicales, 116,15 euros au titre d’actes fictifs,

1 942,65 euros au titre du non-respect de la nomenclature générale des actes professionnels, 2 144,70 au titre du non-respect de prescriptions médicales et 5 142,47 euros au titre d’une facturation d’actes en absence de prescriptions médicales.

5- Par lettres du 16 mai 2018, M. [W] et Mme [C] ont saisi la commission de recours amiable de la CPAM de la Charente aux fins de contester ces indus. Par deux décisions du 20 septembre 2018, leurs recours ont été rejetés et les indus confirmés pour leurs entiers montants.

6- En suivant, par courriers du 9 octobre 2018, la directrice de la CPAM de la Charente a informé M. [W] et Mme [C] avoir engagé à leur encontre une procédure de pénalités financières.

7- Par deux avis du 23 novembre 2018, la Commission des pénalités s’est prononcée en faveur de pénalités financières d’un montant de 56 000 euros à l’encontre de M. [W] et de 65 000 euros à l’encontre de Mme [C].

8- Par courrier du 15 janvier 2019, la directrice de la CPAM de la Charente a prononcé à l’encontre de M. [W] une pénalité d’un montant de 22 400 euros.

9- Par courrier du même jour, la directrice de la CPAM de la Charente a prononcé à l’encontre de Mme [C] une pénalité d’un montant de 26 000 euros.

10- Le 13 mars 2019, Mme [C] a signé une reconnaissance de dette au profit de la CPAM de la Charente pour un montant de 74 522,26 euros.

11- Par requête du 28 février 2019, Mme [C] et M. [W] ont contesté ces pénalités financières devant le pôle social du tribunal de grande instance d’Angoulême.

12- Par jugement du 12 mai 2023, le pôle social du tribunal judiciaire a :

— débouté Mme [C] et M. [W] de l’ensemble de leurs demandes,

— validé la procédure de pénalité financière diligentée à l’encontre de Mme [C],

— validé la procédure de pénalité financière diligentée à l’encontre de M. [W],

— confirmé dans son principe et dans son montant la pénalité financière prononcée par la directrice de la CPAM de la Charente à l’encontre de Mme [C],

— confirmé dans son principe et dans son montant la pénalité financière prononcée par la directrice de la CPAM de la Charente à l’encontre de M. [W],

— condamné M. [W] à payer à la CPAM de la Charente la somme de 22 400 euros au titre de la pénalité financière,

— condamné Mme [C] à payer à la CPAM de la Charente la somme de 26 000 euros au titre de la pénalité financière,

— condamné M. [W] et Mme [C] aux dépens,

— débouté M. [W] et Mme [C] de leurs demandes fondées sur les dispositions de l’article 700 du code de procédure civile,

— débouté les parties de leurs demandes plus amples ou contraires.

13- Par déclaration électronique du 19 juin 2023, M. [W] et Mme [C] ont relevé appel de ce jugement.

14- L’affaire initialement fixée à l’audience du 12 mai 2025 a été renvoyée à l’audience du 16 octobre 2025 pour être plaidée.

PRÉTENTIONS ET MOYENS

15- Aux termes de leurs dernières conclusions transmises par voie électronique au greffe de la cour d’appel de Bordeaux le 14 octobre 2025, et reprises oralement à l’audience, Mme [C] et M. [W] demandent à la cour de :

— infirmer le jugement entrepris,

A titre principal,

— annuler la décision prise par la directrice de la CPAM de la Charente le 15 janvier 2019, condamnant Mme [C] à une pénalité financière de 26 000 euros,

— annuler la décision prise par la directrice de la CPAM de la Charente le 15 janvier 2019, condamnant M. [W] à une pénalité financière de 22 400 euros,

A titre subsidiaire,

— réduire le montant des pénalités financières prononcées par la directrice de la CPAM de la Charente le 15 janvier 2019, à leur encontre à une somme nulle,

A titre infiniment subsidiaire,

— leur accorder un délai de 24 mois chacun pour s’acquitter des pénalités financières prononcées par la directrice de la CPAM de la Charente,

En tout état de cause,

— condamner la CPAM de la Charente aux dépens et à leur payer individuellement la

somme de 4 000 euros.

16- En substance, ils soutiennent, à titre principal, que les décisions prononçant des pénalités financières à leur encontre doivent être annulées en raison :

— de la partialité de la commission des pénalités qui contrevient aux dispositions de l’article 8 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen de 1789, de l’article 16 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen, et de l’article 6-1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales. Ils font valoir que Mme [P] a siégé à la commission des pénalités du 23 novembre 2018 en qualité de membre professionnel avec voix alors qu’elle avait déjà pris parti dans une autre affaire les concernant de sorte qu’elle aurait dû se déporter,

— de la violation du principe du contradictoire causée par la notification incomplète de l’avis émis par la commission des pénalités. Ils se fondent sur l’article R.147-2 du code de la sécurité sociale et font valoir qu’ils ont chacun reçu un courrier daté du 3 décembre 2018 intitulé « avis de la commission dans le cadre de la procédure prévue à l’article L.114-17-1 » qui ne comprenait ni la motivation ni l’avis de la commission. Ils affirment que la communication incomplète et tardive qu’ils ont eu ultérieurement porte gravement atteinte à leurs droits de la défense,

— du fait qu’ils n’ont pas été mis en mesure de vérifier le respect des délais impartis par la CPAM de la Charente et de la réalité de l’avis conforme rendu par le directeur général de l’union nationale des caisses d’assurance maladie,

— de l’absence de comportement frauduleux de leur part. Au visa des articles L.114-17-1 et R.147-11 du code de la sécurité sociale, ils font valoir que s’ils ont reconnu s’être fait remettre par plusieurs médecins des ordonnances non datées et les avoir datées eux-mêmes au moment de les utiliser, cette pratique était courante, notamment en milieu rural et à une époque où les systèmes n’étaient pas encore informatisés, et uniquement destinée à faciliter l’accès aux soins des patients et le travail des médecins. Ils soutiennent avoir agi de bonne foi. Ils expliquent que tous les soins qu’ils ont facturés à la CPAM de la Charente ont bien été prescrits et réalisés de sorte qu’il n’aucune fraude n’est caractérisée.

17- Subsidiairement, M. [W] et Mme [C] font valoir que la faible gravité des faits justifie dans tous les cas de réduire le montant des pénalités financières. Ils soutiennent que les dates qu’ils inscrivaient sur les ordonnances étaient conformes à la réalité des soins réalisés et leurs agissements n’étaient de nature à causer aucun préjudice. Ils affirment que la négligence qui peut leur être reprochée est également à relativiser au regard du fait que les habitudes des médecins sont bien ancrées et que le changement est difficile à impulser, qui plus est par deux infirmiers. Ils indiquent que la CPAM de la Charente s’est enrichie d’environ 140 000 euros puisqu’ils n’ont pas engagé les recours utiles dans les délais impartis et ont intégralement dû payer les sommes demandées par la caisse en remboursement des actes facturés qu’ils avaient pourtant bien effectués.

18- A titre infiniment subsidiaire, M. [W] et Mme [C] font valoir qu’ils sont tous deux retraités et exposent leur situation financière difficile pour que des délais de paiement leur soient accordés.

19- Aux termes de ses dernières conclusions transmises par voie électronique le 15 octobre 2025 et reprises oralement à l’audience, la CPAM de la Charente demande à la cour de :

— confirmer le jugement entrepris en toutes ses dispositions,

— débouter Mme [C] et M. [W] de leur demande respective au titre de l’article 700 du code de procédure civile,

— condamner Mme [C] et M. [W] à lui verser chacun, la somme de 1 000 euros au titre de l’article 700 du code de procédure civile ;

— condamner les appelants aux dépens.

20- Sur la demande d’annulation des décisions prononçant les pénalités financières à l’encontre de Mme [C] et de M. [W], elle soutient pour l’essentiel que :

— la partialité d’un des membres de la commission des pénalités n’est pas démontrée et qu’en tout état de cause l’avis de la commission n’a pas joué un rôle déterminant sur la décision finale puisque la directrice n’a pas suivi l’avis,

— elle a adressé à Mme [C] et M. [W] l’avis complet et motivé de la commission, les cotisants ne rapportant pas la preuve inverse,

— la directrice de la caisse a saisi le directeur de l’UNCAM dans les délais impartis via l’applicatif OG3S,

— les falsifications retenues n’ont pas été contestées par M. [W] et Mme [C], ces derniers ayant payé leur dette respective de sorte que l’indu frauduleux est caractérisé. En tout état de cause, la fraude est caractérisée au sens de l’article R.147-11 du code de la sécurité sociale.

21- Sur la demande subsidiaire de minoration des pénalités, elle fait observer que la directrice les a déjà limitées à 40% des montants indus de sorte qu’il n’y a pas lieu de minorer de nouveau.

22- Elle indique ne pas s’opposer à un échelonnement de la dette sur 24 mois comme demandé par les appelants.

MOTIFS DE LA DÉCISION

Sur la demande d’annulation des décisions du 15 janvier 2019

Sur le moyen tiré de la partialité de la commission des pénalités

23- Il résulte de la rédaction de l’article R.147-3 du code de la sécurité sociale dans sa version applicable au litige que les membres de la commission des pénalités ne peuvent siéger lorsqu’ils ont un intérêt personnel ou direct à l’affaire qui est examinée.

24- En l’espèce, c’est par des motifs complets et pertinents, qui ne sont pas remis en cause par les débats en appel et que la cour adopte, que le premier juge a considéré qu’aucun des éléments versés au dossier ne permet de remettre en cause l’impartialité de la commission des pénalités dès lors que la seule pièce produite par M. [W] et Mme [C] est un mail écrit par Mme [P] [membre de la commission des pénalités] le 27 juin 2017 à Mme [L] [M] dont la lecture ne permet pas d’affirmer qu’elle parlait des appelants ou de l’un d’entre eux puisqu’aucun nom ne figure dans le message, ce dernier étant demeurant complètement sorti de son contexte puisque le mail initial n’a pas été produit ni en première instance ni en appel. Aucune nullité n’est donc encourue de ce chef.

Sur le moyen tiré de la notification incomplète de l’avis de la commission des pénalités

24- Selon l’article R.147-2, II, du code de la sécurité sociale, dans sa rédaction applicable à l’espèce, la commission des pénalités rend un avis motivé, portant notamment sur la matérialité et la gravité des faits reprochés, la responsabilité de la personne et le montant de la pénalité ou de chacune des pénalités susceptibles d’être appliquée. La commission doit adresser son avis à la personne en cause dans un délai maximum de deux mois à compter de sa saisine.

25- En application de l’article 1353 du code civil, dans sa rédaction résultant de l’ordonnance n° 2016-131 du 10 février 2016, applicable au litige, il appartient au destinataire d’une lettre recommandée qui en conteste le contenu, d’établir son caractère incomplet (2e Civ., 7 septembre 2023, pourvoi n° 22-11.352).

26- En l’espèce, c’est par des motifs complets et pertinents, qui ne sont pas remis en cause par les débats en appel et que la cour adopte, que le premier juge a considéré que M. [W] et Mme [C] ne rapportaient pas la preuve que les avis de la commission des pénalités reçus respectivement les 7 et 5 décembre 2018 (selon AR produits par la CPAM de la Charente) étaient incomplets dès lors que la CPAM de la Charente justifie de l’envoi et de la réception de deux courriers distincts comprenant, chacun, un avis motivé (dont la page intitulée 'III décision de la commission') de la commission des pénalités. Par conséquent, ce moyen ne peut être retenu pour annuler les décisions du 15 janvier 2019.

Sur le moyen tiré du non-respect des délais de saisine du directeur de l’UNCAM

27- En application de l’article R.147-2, III, du code de la sécurité sociale dans sa rédaction applicable au litige, à compter de la réception de l’avis de la commission ou de la date à laquelle celui-ci est réputé avoir été rendu, le directeur de l’organisme local d’assurance maladie ou le directeur de la caisse chargée de la prévention et de la tarification des accidents du travail et des maladies professionnelles peut :

1° Soit décider d’abandonner la procédure, auquel cas il en informe ladite personne dans les meilleurs délais ;

2° Soit décider de poursuivre la procédure, auquel cas il dispose d’un délai de quinze jours pour saisir le directeur général de l’Union nationale des caisses d’assurance maladie d’une demande d’avis conforme, par tout moyen permettant de rapporter la preuve de sa date de réception, en précisant les éléments prévus dans la notification mentionnée au I et le montant de la pénalité envisagée. A défaut de saisine dans le délai imparti, la procédure est réputée abandonnée.

28- En l’espèce, la CPAM de la Charente produit uniquement, tant concernant Mme [C] que M. [W], un document se présentant sous forme de tableau intitulé 'Fiche de synthèse Avis DG UNCAM’ faisant apparaître, dans chacun des cas, une date de réception par la caisse de l’avis de la commission au 3 décembre 2018, une date de réception par la 'DCCRF’ de la saisine pour avis conforme du 'DG UNCAM’ au 17 décembre 2018 et une date de l’envoi de l’avis du 'DG UNCAM à la CPAM’ au 10 janvier 2019.

29- La cour considère toutefois que ces deux tableaux qu’aucun élément objectif extrinsèque ne vient corroborer, ne contiennent aucun élément intrinsèque permettant de retenir qu’il s’agit de documents fiables générés par l’applicatif OG3S dont il n’est au demeurant pas justifié de l’utilisation aux cas présents, la CPAM de la Charente se contentant de procéder par voie d’affirmation. Dans ces conditions, il y a lieu de considérer que la CPAM de la Charente ne justifie pas que le directeur général de l’Union nationale des caisses d’assurance maladie a été saisi dans le délai de 15 jours d’une demande d’avis conforme de sorte que les décisions prises le 15 janvier 2019 par la directrice de la CPAM de la Charente ne peuvent qu’être annulées.

30- Le jugement entrepris doit en conséquence être infirmé.

Sur les frais du procès

31- La CPAM de la Charente qui succombe doit supporter les dépens de première instance, le jugement entrepris étant infirmé de ce chef, est également condamnée aux dépens d’appel et par voie de conséquence est déboutée de sa demande au titre de l’article 700 du code de procédure civile.

32- Il n’est en revanche pas inéquitable de laisser les appelants supporter la charge de leurs frais irrépétibles de sorte que la cour d’une part confirme le jugement entrepris de ce chef et d’autre part les déboute de leurs demandes faites à hauteur d’appel sur le fondement de l’article 700 du code de procédure civile.

PAR CES MOTIFS

Infirme le jugement rendu le 12 mai 2023 par le pôle social du tribunal judiciaire d’Angoulême sauf en ce qu’il a débouté M. [D] [W] et Mme [X] [C] de leurs demandes sur les dispositions de l’article 700 du code de procédure civile,

Statuant à nouveau sur les chefs du jugement infirmés,

Annule la décision prise par la directrice de la CPAM de la Charente le 15 janvier 2019, condamnant Mme [X] [C] à une pénalité financière de 26 000 euros,

Annule la décision prise par la directrice de la CPAM de la Charente le 15 janvier 2019, condamnant M. [D] [W] à une pénalité financière de 22 400 euros,

Y ajoutant,

Condamne la CPAM de la Charente aux dépens d’appel,

Déboute la CPAM de la Charente de sa demande au titre de l’article 700 du code de procédure civile,

Déboute M. [D] [W] et Mme [X] [C] de leurs demandes au titre de l’article 700 du code de procédure civile

Signé par Madame Marie-Hélène Diximier, présidente,et par Madame Evelyne Gombaud, greffière à laquelle la minute de la décision a été remise par le magistrat signataire.

E. Gombaud MH. Diximier