Procédure contentieuse antérieure :

M^me B… a demandé au tribunal administratif d’une part, d’annuler les arrêtés n° PC76561 20 M001 et PC 75561 20 M002 du 12 mars 2020 par lesquels le maire de la commune de Saint-Aubin-lès-Elbeuf a refusé de lui délivrer des permis de construire une maison individuelle, ainsi que la décision implicite rejetant le recours gracieux formé contre ces arrêtés et d’autre part, d’enjoindre à la commune de Saint-Aubin-lès-Elbeuf de lui délivrer un permis de construire, ou à défaut de réexaminer ses demandes.

Par un jugement n°2004146 du 24 mars 2022, le tribunal administratif de Rouen a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour avant renvoi :

Par une requête, enregistrée le 30 mai 2022 sous le n°22DA01125, M^me B…, représentée par M^e Benoît Arvis, a demandé à la cour :

1°) d’annuler ce jugement ;

2°) d’annuler pour excès de pouvoir ces décisions ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Aubin-lès-Elbeuf la somme de 3 000 euros au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

Elle soutient que :

le jugement est irrégulier pour non-respect du principe du contradictoire, dès lors que le délai imparti pour répondre au moyen d’ordre public était insuffisant ;

sa parcelle est illégalement classée en zone rouge du plan de prévention des risques d’inondation de la vallée de la Seine, alors que des autorisations d’urbanisme ont été délivrées sur d’autres parcelles ; en refusant de mettre en œuvre ses pouvoirs généraux d’instruction des requêtes en vue de la production de ces autorisations d’urbanisme à l’instance, le tribunal a entaché son jugement d’une erreur de droit.

Par une ordonnance n°22DA01125 du 9 novembre 2022, le président de la 1ère chambre de la cour administrative d’appel de Douai a rejeté la requête de M^me B… sur le fondement de l’article R. 222-1 du code de justice administrative, comme étant manifestement dépourvue de fondement.

Par une décision n°473656 du 29 avril 2024, le Conseil d’Etat, statuant au contentieux, saisi d’un pourvoi présenté pour M^me B…, a annulé l’ordonnance du président de la 1ère chambre de la cour administrative d’appel de Douai du 9 novembre 2022 et a renvoyé l’affaire devant la même cour.

Procédure devant la cour après renvoi de l’affaire :

Par un mémoire enregistré le 3 mars 2025, sous le n° 24DA00837, M^me B…, représentée par M^e Arvis, demande à la cour :

1°) d’annuler le jugement du 24 mars 2022 du tribunal administratif de Rouen ;

2°) d’annuler les arrêtés du 12 mars 2020 ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Aubin-lès-Elbeuf la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

le jugement est irrégulier pour non-respect du principe du contradictoire, dès lors que le délai imparti pour répondre au moyen d’ordre public était insuffisant et que sa réponse n’a pas été communiquée ;

en écartant comme inopérants l’ensemble des moyens de la demande de première instance, au motif que le maire était en situation de compétence liée, le tribunal a entaché son jugement d’erreur de droit ;

les décisions attaquées sont entachées d’un vice de procédure, dès lors qu’elles n’ont pas été précédées de la consultation régulière du service gestionnaire de la voirie, en méconnaissance des articles R. 423-50 et R. 423-53 du code de l’urbanisme, ce service n’ayant pas été consulté sur la base du dossier complété le 6 mars 2020 ;

le plan de prévention des risques d’inondation (PPRI) de la vallée de la Seine approuvé par arrêté préfectoral du 17 avril 2001, qui fonde la décision attaquée du fait de l’article UR 2 du plan local d’urbanisme, est entaché d’illégalité en ce qui concerne le classement de son terrain, dès lors que ce classement en zone R2 du PPRI est entaché d’erreur manifeste d’appréciation, en l’absence de constatation ou de caractérisation du risque d’inondation, notamment depuis la révision du plan local d’urbanisme, alors que d’autres constructions à usage d’habitation ont été autorisées à proximité du projet ;

les décisions sont entachées d’erreur de droit et d’erreur d’appréciation au regard de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme, tant en ce qui concerne le motif tiré du risque d’incendie qu’en ce qui concerne le motif tiré du risque d’inondation, sans rechercher si d’autres dispositifs pouvaient être utilisés ;

les décisions attaquées sont entachées d’une discrimination illégale et d’une violation du principe constitutionnel d’égalité.

Par un mémoire en défense enregistré le 30 juin 2025, la commune de Saint-Aubin-lès-Elbeuf, représentée par M^e Huon, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de M^me B… en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Par une lettre du 7 janvier 2026, les parties ont été informées, en application des dispositions de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l’arrêt était susceptible d’être fondé sur un moyen relevé d’office tiré de l’inopérance des moyens invoqués à l’appui des conclusions dirigées contre les arrêtés du 12 mars 2020, tirés du vice de procédure, de l’erreur de droit, de l’erreur manifeste d’appréciation et de la discrimination, le maire de la commune de Saint-Aubin-Lès-Elbeuf étant en compétence liée pour refuser les permis de construire.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

le code de l’urbanisme,

le code de l’environnement,

le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

le rapport de M. de Miguel, président assesseur,

les conclusions de M^me Potin, rapporteure publique désignée en application de l’article R. 222-24 du code de justice administrative.

Considérant ce qui suit :

1. M^me B… est propriétaire depuis 2016 d’un terrain cadastré AR 359 sur le territoire de la commune de Saint-Aubin-lès-Elbeuf, situé au 162 chemin du Halage, immédiatement en bord de Seine. Des travaux de construction d’une maison individuelle avaient été entrepris par le précédent propriétaire sur cette parcelle, sans autorisation d’urbanisme. A la suite d’un refus de délivrance d’un permis de construire de régularisation, un arrêté interruptif de travaux a été édicté le 22 novembre 2013. En 2017, M^me B… a repris les travaux de construction de la maison, mais un procès-verbal d’infraction a été dressé à son encontre le 14 décembre 2017. Le 6 février 2020, elle a présenté deux demandes de permis de construire concomitantes pour la construction d’une maison d’habitation surélevée, l’un des dossiers concernant une construction avec un rez-de-chaussée situé à 6,70 mètres NGF, l’autre une construction avec un rez-de-chaussée situé à 8,25 mètres NGF. Par deux arrêtés distincts du 12 mars 2020, le maire de la commune de Saint-Aubin-lès-Elbeuf a refusé de lui délivrer les deux permis de construire sollicités. Par un jugement du 24 mars 2022, le tribunal administratif de Rouen a rejeté la demande de Mme-B… tendant à l’annulation de ces deux arrêtés. Par une ordonnance du 9 novembre 2022, le président de la 1ère chambre de la cour administrative d’appel de Douai a rejeté la requête de M^me B… comme étant manifestement infondée. Par une décision du 29 avril 2024, le Conseil d’Etat a annulé cette ordonnance et a renvoyé l’affaire devant la même cour, où elle a été enregistrée sous le présent numéro.

Sur la régularité du jugement :

2. Aux termes de l’article R. 611-7 du code de justice administrative : « Lorsque la décision lui paraît susceptible d’être fondée sur un moyen relevé d’office, le président de la formation de jugement ou le président de la chambre chargée de l’instruction en informe les parties avant la séance de jugement et fixe le délai dans lequel elles peuvent, sans qu’y fasse obstacle la clôture éventuelle de l’instruction, présenter leurs observations sur le moyen communiqué. / (…) ». ».

3. D’une part, il résulte de ces dispositions que le juge administratif est tenu de communiquer aux autres parties, même après la clôture de l’instruction, les observations présentées sur un moyen qu’il envisage de relever d’office, à la suite de l’information effectuée conformément aux dispositions de cet article. Toutefois, la requérante ne peut utilement soutenir que le tribunal administratif de Rouen aurait dû communiquer à la commune de Saint-Aubin-Lès-Elbeuf les observations qu’elle a produites en réponse au moyen d’ordre public soulevé par le tribunal, dès lors qu’un éventuel défaut de contradictoire à l’égard d’autres parties ne saurait, en tout état de cause, l’affecter. D’autre part, il ressort des pièces du dossier que le courrier du tribunal informant les parties, en application des dispositions de l’article R. 611-7, leur laissait pour répondre un délai de trois jours lequel a été suffisant en tout état de cause pour permettre à M^me B… de produire ses observations. Par suite, le moyen tiré du non-respect du contradictoire ne peut qu’être écarté.

4. Par ailleurs, hormis le cas où le juge de première instance a méconnu les règles de compétence, de forme ou de procédure qui s’imposaient à lui et a ainsi entaché son jugement d’une irrégularité, il appartient au juge d’appel, non d’apprécier le bien-fondé des motifs par lesquels le juge de première instance s’est prononcé sur les moyens qui lui étaient soumis, mais de se prononcer directement sur les moyens dirigés contre la décision administrative contestée dont il est saisi dans le cadre de l’effet dévolutif de l’appel. M^me B… ne peut donc utilement se prévaloir de l’erreur de droit qu’auraient commises les premiers juges pour demander l’annulation du jugement attaqué sur le terrain de la régularité.

Sur la légalité des arrêtés du 12 mars 2020 :

En ce qui concerne l’exception d’illégalité de l’arrêté préfectoral du 17 avril 2001 approuvant le plan de prévention des risques naturels prévisibles d’inondation « Vallée de la Seine Boucle d’Elbeuf » :

5. Aux termes de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme applicable aux projets de construction : « Le projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales s’il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d’autres installations ».

6. En vertu de l’article L. 562-1 du code de l’environnement, l’Etat élabore et met en application des plans de prévention des risques naturels prévisibles, en particulier pour les inondations et les tempêtes, qui ont notamment pour objet de délimiter les zones exposées aux risques, en tenant compte de leur nature et de leur intensité, d’y interdire les constructions ou la réalisation d’aménagements ou d’ouvrages ou de prescrire les conditions dans lesquelles ils doivent être réalisés, utilisés ou exploités. L’article L. 562-4 du même code précise que : « le plan de prévention des risques naturels prévisibles approuvé vaut servitude d’utilité publique (…) ».

7. Les prescriptions d’un plan de prévention des risques naturels prévisibles, élaboré par l’Etat conformément aux articles L. 562-1 et suivants du code de l’environnement, destinées notamment à assurer la sécurité des personnes et des biens exposés à certains risques naturels et valant servitude d’utilité publique, s’imposent directement aux autorisations de construire, sans que l’autorité administrative ne soit tenue de reprendre ces prescriptions dans le cadre de la délivrance du permis de construire. Il appartient toutefois à l’autorité compétente pour délivrer une autorisation d’urbanisme, si les particularités de la situation l’exigent, de préciser dans l’autorisation, le cas échéant, les conditions d’application d’une prescription générale contenue dans le plan ou de subordonner, en application des dispositions de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme, la délivrance du permis de construire sollicité à d’autres prescriptions spéciales, si elles lui apparaissent nécessaires, que celles qui résultent du plan de prévention des risques naturels prévisibles.

8. Les demandes de permis de construire en litige visent à la régularisation d’une maison d’habitation existante et à la surélever. Toutefois, la parcelle AR 359 terrain d’assiette du projet est classé en zone rouge « Aléa fort – submersion >=1m », ainsi qu’en zone rouge R2 pour de fortes contraintes au risque d’inondation au plan de prévention des risques naturels d’inondation (PPRI) Vallée de la Seine-Boucle d’Elbeuf, approuvé le 17 avril 2001. Dans cette zone, sont interdits « les remblais, les sous-sols, et les constructions autres que celles strictement nécessaires à l’usage de la voie d’eau, et dans laquelle peuvent être autorisées sous condition une liste limitative de constructions, parmi lesquelles ne figure pas l’édification d’une maison d’habitation ». Conformément à l’article L. 163-30 du code de l’urbanisme, ce plan valant servitude d’utilité publique est joint en annexe 7.2 au plan local d’urbanisme de la commune en vigueur à la date des décisions contestées, soit le plan approuvé le 10 juillet 2014 et modifié en dernier lieu par une délibération du 25 juin 2018.

9. M^me B… soutient que le PPRI de la vallée de la Seine approuvé par arrêté préfectoral du 17 avril 2001 sur la base d’une enquête publique réalisée en 2000, est obsolète compte tenu de l’absence de caractérisation du risque d’inondation et prétend que sa parcelle n’a jamais subi la moindre inondation depuis qu’elle en est propriétaire. Toutefois, la seule date d’adoption du PPRI n’est pas de nature à remettre en cause sa légalité, alors en tout état de cause que la commune fait valoir en défense, sans être sérieusement contestée, que deux inondations sont survenues depuis l’adoption du PPRI, d’abord une crue de la Seine ayant entraîné une inondation du chemin de Halage en février 2018, puis la tempête Ciara en février 2020. Les circonstances que le PLU n’a pas expressément interdit dans son règlement la construction de maisons individuelles sur la parcelle en cause ainsi que le souhait de la commune, exprimé dans le plan d’aménagement et de développement durable du PLU, de favoriser le pâturage en bord de Seine ou d’y aménager les abords du pôle nautique et du port de plaisance, sont insuffisantes à démontrer l’absence ou la disparition de tout risque d’inondation identifié lors de l’adoption du PPRI. Dans ces conditions, le classement en zone R2 au PPRI n’est pas obsolète. M^me B… n’est donc pas fondée à exciper de l’illégalité du zonage du plan de prévention des risques naturels d’inondation (PPRI) de la Seine dans la « Vallée de la Seine boucle d’Elbeuf » en tant que ce zonage place sa parcelle en zone rouge R2.

10. Par ailleurs, si elle se prévaut du classement de sa parcelle en zone UR du PLU, depuis son adoption le 10 juillet 2014 postérieurement à l’adoption du PPRI, qui autorise la construction d’habitations, il ressort des pièces du dossier que son terrain est en réalité classé en zone UR2 où sont interdites les occupations du sol pour les parcelles concernées par un zonage lié au PPRI.

En ce qui concerne les autres moyens de la requête :

11. Compte tenu du classement de la parcelle appartenant à la requérante en zone rouge R2 du PPRI, dans laquelle la construction d’une maison d’habitation est interdite, le maire de Saint-Aubin-lès-Elbeuf était tenu de rejeter les deux demandes de permis de construire sollicitées. Par suite, l’ensemble des autres moyens de la requête, tirés du vice de procédure, de l’erreur de droit, de l’erreur manifeste d’appréciation ainsi que de la discrimination et de la méconnaissance du principe d’égalité, ne peuvent qu’être écartés comme inopérants, le maire étant en situation de compétence liée pour rejeter les demandes de permis de construire déposées par M^me B….

12. Il résulte de tout ce qui précède que M^me B… n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rouen a rejeté sa demande.

Sur les frais liés au litige :

13. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la commune de Saint-Aubin-Lès-Elbeuf, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, verse à M^me B… la somme qu’elle réclame au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il y a lieu en revanche de mettre à la charge de M^me B…, le versement de la somme de 1 500 euros à la commune de Saint-Aubin-Lès-Elbeuf en application des mêmes dispositions.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de M^me B… est rejetée.

Article 2 : M^me B… versera la somme de 1 500 euros à la commune de Saint-Aubin-Lès-Elbeuf en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M^me A… B… et à la commune de Saint-Aubin-lès-Elbeuf.

Copie en sera délivrée au préfet de la Seine-Maritime.

Délibéré après l’audience publique du 5 février 2026 à laquelle siégeaient :

M^me Ghislaine Borot, présidente de chambre,

M. François-Xavier de Miguel, président-assesseur,

M. Vincent Thulard, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 février 2026.

Le président assesseur,

Signé : F-X de Miguel

Le président de la 1ère chambre,

Signé : G. Borot

La greffière,

Signé : N. Roméro

La République mande et ordonne au préfet de la Seine-Maritime en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt.

Pour expédition conforme,

La greffière en chef,

Par délégation,

La greffière,

Nathalie Roméro