Vu les procédures suivantes :

Procédures contentieuses antérieures :

I. M. A… B… a demandé au tribunal administratif de Lille d’annuler l’arrêté du 28 janvier 2022 par lequel le maire de Denain a exercé le droit de préemption urbain sur la parcelle cadastrée BH n°1786.

Par un jugement n° 2201344 du 28 juin 2024, le tribunal administratif de Lille a fait droit à sa demande et mis à la charge de la commune de Denain la somme de 1 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

II. La société civile immobilière (SCI) Locaval a demandé au tribunal administratif de Lille d’annuler l’arrêté du 28 janvier 2022 par lequel le maire de Denain a exercé le droit de préemption urbain sur la parcelle cadastrée BH n°1796.

Par un jugement n°2201540 du 28 juin 2024, le tribunal administratif de Lille a fait droit à sa demande et mis à la charge de la commune de Denain la somme de 1 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Procédure devant la cour :

I. Sous le n°24DA01716, par une requête, enregistrée le 23 août 2024, la commune de Denain, représentée par M^e Delgorgue, demande à la cour :

1°) d’annuler le jugement n° 2201344 du 28 juin 2024 ;

2°) de rejeter la demande de M. B… ;

3°) de mettre à la charge de M. B… une somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

La commune soutient que c’est à tort que le tribunal a estimé que l’arrêté du 28 janvier 2022 méconnaît les dispositions des articles L. 210-1 et L. 300-1 du code de l’urbanisme, en l’absence d’indication de la nature de l’action ou de l’opération pour laquelle le droit de préemption est exercé et de visa des délibérations les déterminant, ainsi qu’en l’absence d’existence d’un projet réel justifiant la préemption.

Par un mémoire en défense, enregistré le 17 mars 2025, M. B…, représenté par Me d’Halluin, demande à la cour :

1°) de rejeter la requête d’appel de la commune de Denain ;

2°) de confirmer le jugement d’annulation du 28 juin 2024 ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Denain une somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que les éléments retenus par les premiers juges justifient l’annulation de l’arrêté du 28 janvier 2022 pour méconnaissance des dispositions des articles L. 210-1 et L. 300-1 du code de l’urbanisme.

La requête a été communiquée à la société PG Finances et participations, venue aux droits et obligations de la société pour le développement des entreprises, vendeur des parcelles, qui n’a pas produit d’observation.

II. Sous le n°24DA01717, par une requête, enregistrée le 23 août 2024, la commune de Denain, représentée par M^e Delgorgue, demande à la cour :

1°) d’annuler le jugement n° 2201540 du 28 juin 2024 ;

2°) de rejeter la demande de la SCI Locaval ;

3°) de mettre à la charge de la SCI Locaval une somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

La commune soutient que c’est à tort que le tribunal a estimé que l’arrêté du 28 janvier 2022 méconnaît les dispositions des articles L. 210-1 et L. 300-1 du code de l’urbanisme, en l’absence d’indication de la nature de l’action ou de l’opération pour laquelle le droit de préemption est exercé et de visa des délibérations les déterminant, ainsi qu’en l’absence d’existence d’un projet réel justifiant la préemption.

Par un mémoire en défense, enregistré le 17 mars 2025, la SCI Locaval, représentée par Me d’Halluin, demande à la cour :

1°) de rejeter la requête d’appel de la commune de Denain ;

2°) de confirmer le jugement d’annulation du 28 juin 2024 ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Denain une somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les éléments retenus par les premiers juges justifient l’annulation de l’arrêté du 28 janvier 2022 pour méconnaissance des dispositions des articles L. 210-1 et L. 300-1 du code de l’urbanisme.

La requête a été communiquée à la société PG Finances et Participations, venue aux droits et obligations de la Société pour le développement des entreprises, vendeur des parcelles, qui n’a pas produit d’observation.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

 – le code de l’urbanisme,

 – le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

 – le rapport de M. Thulard, premier conseiller,

 – les conclusions de M. Degand, rapporteur public,

 – et les observations de M^e Nougein, représentant la commune de Denain, et de Me d’Halluin, représentant M. B… et la SCI Locaval.

Considérant ce qui suit :

1. Par deux arrêtés en date du 28 janvier 2022, le maire de Denain a exercé le droit de préemption urbain sur deux parcelles cadastrées BH 1786 et BH 1796, dont les acquéreurs pressentis étaient respectivement M. B… et la SCI Locaval. Ceux-ci ont demandé leur annulation au tribunal administratif de Lille dans deux requêtes distinctes. Par deux jugements du 28 juin 2024, le tribunal a fait droit à chacune de leur demande, après avoir estimé fondés les moyens tirés de la méconnaissance des dispositions des articles L. 210-1 et L. 300-1 du code de l’urbanisme, en l’absence d’indication de la nature de l’action ou de l’opération pour laquelle le droit de préemption est exercé et de visa des délibérations les déterminant, ainsi qu’en l’absence d’existence d’un projet réel justifiant les décisions de préempter. Par deux requêtes qu’il convient de joindre pour qu’il y soit statué par un seul arrêt, la commune de Denain interjette appel de ces jugements.

Sur la légalité des arrêtés du 28 janvier 2022 :

En ce qui concerne l’office du juge d’appel :

2. Aux termes de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme : « Lorsqu’elle annule pour excès de pouvoir un acte intervenu en matière d’urbanisme ou en ordonne la suspension, la juridiction administrative se prononce sur l’ensemble des moyens de la requête qu’elle estime susceptibles de fonder l’annulation ou la suspension, en l’état du dossier. ».

3. En vertu des dispositions de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme, il appartient au juge d’appel, saisi d’un jugement par lequel un tribunal administratif a prononcé l’annulation d’une décision de préemption retenant plusieurs moyens, de se prononcer sur le bien-fondé de tous les moyens d’annulation retenus au soutien de leur décision par les premiers juges et d’apprécier si l’un au moins de ces moyens justifie la solution d’annulation. Dans ce cas, le juge d’appel n’a pas à examiner les autres moyens de première instance.

En ce qui concerne les moyens d’annulations retenus par les premiers juges :

4. Aux termes de l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction applicable à la date des décisions attaquées : « Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l’intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l’article L. 300-1 , à l’exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, à préserver la qualité de la ressource en eau et à permettre l’adaptation des territoires au recul du trait de côte, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d’aménagement. / (…) Toute décision de préemption doit mentionner l’objet pour lequel ce droit est exercé. Toutefois, lorsque le droit de préemption est exercé à des fins de réserves foncières dans le cadre d’une zone d’aménagement différé, la décision peut se référer aux motivations générales mentionnées dans l’acte créant la zone. / (…) ». Aux termes du premier alinéa de l’article L. 300-1 du même code, dans sa rédaction applicable à la même date : « Les actions ou opérations d’aménagement ont pour objets de mettre en œuvre un projet urbain, une politique locale de l’habitat, d’organiser le maintien, l’extension ou l’accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d’enseignement supérieur, de lutter contre l’insalubrité et l’habitat indigne ou dangereux, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels. ».

5. En premier lieu, en vertu des dispositions combinées des articles L. 210-1 et L. 300-1 du code de l’urbanisme, le droit de préemption peut être exercé pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation d’actions ou d’opérations d’aménagement qui répondent aux objectifs énoncés par l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme. En application du dernier alinéa de l’article L. 210-1, la décision de préemption peut se référer aux dispositions de la délibération par laquelle une commune a délimité des périmètres déterminés dans lesquels elle décide d’intervenir pour les aménager et améliorer leur qualité urbaine. Il en résulte que, lorsqu’une collectivité publique décide d’exercer le droit de préemption urbain pour constituer une réserve foncière à l’intérieur d’un périmètre qu’elle a délimité en vue d’y mener une opération d’aménagement et d’amélioration de la qualité urbaine, les exigences de motivation résultant de l’article L. 210-1 doivent être regardées comme remplies lorsque la décision fait référence aux dispositions de la délibération délimitant ce périmètre et qu’un tel renvoi permet de déterminer la nature de l’action ou de l’opération d’aménagement que la collectivité publique entend mener pour améliorer la qualité urbaine au moyen de cette préemption. A cette fin, la collectivité peut soit indiquer l’action ou l’opération d’aménagement prévue par la délibération délimitant ce périmètre à laquelle la décision de préemption participe, soit renvoyer à cette délibération elle-même si celle-ci permet d’identifier la nature de l’opération ou de l’action d’aménagement poursuivie.

6.

Les décisions de préemption en litige indiquent de manière très générale que l’acquisition des parcelles n°s BH 1786 et BH 1796 « relève de l’action foncière nécessaire à l’ambitieuse politique de rénovation urbaine menée par la ville de Denain inscrite de façon complémentaire dans les programmes » Cœur de ville « et du Nouveau Programme National de Rénovation Urbaine (NPNRU). ». Si la décision fait aussi état des objectifs de la politique de rénovation urbaine communale qui tendent à favoriser le recyclage foncier en centre-ville et le développement d’opérations immobilières, à réorganiser l’offre commerciale de la ZACom, à améliorer le cadre de vie et à mettre en valeur les berges de l’ancien Escaut et à poursuivre le développement économique du site des « Pierres blanches », ces éléments ne permettent pas d’identifier la nature de l’action ou de l’opération d’aménagement que la commune entend mener au moyen de la préemption litigieuse, en méconnaissance des dispositions de l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme. Par ailleurs, les décisions en litige ne font aucune référence précise à des délibérations délimitant des périmètres d’intervention comprenant les parcelles en litige en vue d’y mener une opération d’aménagement et d’amélioration de la qualité urbaine. Il ne ressort en outre pas des pièces du dossier que le renvoi de manière générale au programme Cœur de Ville et au NPNRU permette d’identifier la nature de l’opération ou de l’action d’aménagement poursuivie sur ces parcelles conformément à ces documents.

7. En second lieu, les collectivités titulaires du droit de préemption urbain peuvent légalement exercer ce droit si elles justifient, à la date à laquelle elles l’exercent, de la réalité d’un projet d’action ou d’opération d’aménagement répondant aux objets mentionnés à l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n’auraient pas été définies à cette date.

8. En l’espèce, si la commune de Denain indique que les parcelles en cause revêtent une grande importance dans son objectif de renouvellement urbain et qu’elles sont ainsi identifiées depuis plusieurs années comme incluses dans des secteurs d’intervention, les intimés ont démontré, sans être contredits, que ces parcelles ne sont pas incluses dans les zones commerciales dites ZACom et « Pierres Blanches » qui ont vocation à être restructurées. De même, il ressort des pièces du dossier qu’elles ne sont pas comprises dans l’un des périmètres faisant l’objet d’un plan d’action prévisionnel en vertu de l’opération de revitalisation du territoire (ORT) de 2021, ni dans le secteur d’intervention habitat privé dégradé ou dans le secteur de densification et de développement commercial de ladite opération. En ce qui concerne le NPNRU, ces terrains sont également exclus du périmètre de l’opération programmée de rénovation de l’habitat – Rénovation urbaine (OPAH-RU) et de celui de l’opération de restauration immobilière (ORI). S’il est vrai qu’ils avaient été intégrés dans le périmètre du programme pluriannuel d’intervention foncière 2000-2006 tel que défini par un avenant n°1 conclu entre la ville de Denain et l’établissement public foncier Nord-Pas-de-Calais, il ne ressort pas des pièces du dossier que ce programme demeurait en vigueur en 2021 et, en toute hypothèse, cet avenant n’indiquait pas quelles actions ou opérations d’aménagement étaient envisagées sur les parcelles BH 1786 et BH 1796. De même, l’étude urbaine pré-opérationnelle réalisée en 2018 dans le cadre du protocole de préfiguration du NPNRU de la Porte du Hainaut et des communes de Denain et Lourches incluait ces parcelles dans le secteur à enjeux n°4 « Villars / Hôtel de ville / Théâtre » mais elle ne contenait que des indications très générales sur des grands principes de renouvellement urbain applicables sur tout le territoire communal, sans pré-définir, même grossièrement, un potentiel projet d’action ou d’opération d’aménagement ayant comme terrain d’assiette ces deux parcelles.

9. Dans ces conditions, à la date du 28 janvier 2022, la commune de Denain ne justifiait pas de la réalité d’un projet d’action ou d’opération d’aménagement répondant aux objets mentionnés à l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme et relatif aux parcelles BH 1786 et BH 1796.

10. Il en résulte que la commune appelante n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par les jugements attaqués, les premiers juges ont retenu les moyens tirés de l’insuffisante motivation des arrêtés du 28 janvier 2022 et de la méconnaissance des dispositions combinées des articles L. 210-1 et L. 300-1 du code de l’urbanisme en l’absence de justification de la réalité d’un projet d’action ou d’opération d’aménagement répondant aux objets mentionnés à l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme pour en prononcer l’annulation.

11. Il en résulte, conformément à ce qui a été dit au point 3, que les conclusions présentées en appel par la commune de Denain et tendant à l’annulation des jugements du tribunal administratif de Lille en date du 28 juin 2024 doivent être rejetées.

Sur les frais des instances :

12. En application des dispositions de l’article L.761-1 du code de justice administrative, il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la commune de Denain le versement d’une somme de 1 500 euros chacun en remboursement des frais exposés par M. B… et la SCI Locaval et non compris dans les dépens. Les dispositions du même article font par ailleurs obstacle à ce que les sommes demandées à ce titre par la commune appelante soit mise à la charge des intimés, qui ne sont pas partie perdante.

DECIDE :

Article 1er : Les requêtes n°s 24DA01716 et 24DA01717 sont rejetées.

Article 2 : La commune de Denain versera respectivement à M. B… et à la SCI Locaval la somme de 1 500 euros chacun au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. A… B…, à la société civile immobilière (SCI) Locaval et à la commune de Denain.

Copie en sera transmise pour information à la société PG Finances et Participations.

Délibéré après l’audience du 28 mai 2026, à laquelle siégeaient :

— M^me Ghislaine Borot, présidente de chambre,

 – M. François-Xavier de Miguel, président-assesseur,

 – M. Vincent Thulard, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 11 juin 2026.

Le rapporteur,

Signé : V. Thulard

La présidente de la 1ère chambre,

Signé : G. Borot

La greffière,

Signé : S. Pinto Carvalho

La République mande et ordonne au préfet du Nord en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt.

Pour expédition conforme,

La greffière en chef,

Par délégation,

La greffière,

Suzanne Pinto Carvalho

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N°24DA01716, 24DA01717