Vu la procédure suivante :

Par une requête et deux nouveaux mémoires, enregistrés le 13 mai et les 1er et 3 juin 2026 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, la société OFEE demande au juge des référés du Conseil d’Etat, statuant sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative :

1°) de suspendre l’exécution de la décision du 27 avril 2026 par laquelle la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature, en premier lieu, lui a infligé une sanction pécuniaire d’un montant de 5 224 968,60 euros, en deuxième lieu, a annulé des certificats d’économies d’énergie (CEE) à hauteur de 4 337 256 687 kilowattheures cumulés actualisés (kWh cumac) dits « classique » et de 1 959 694 024 kWh cumac dits « précarité » sur le compte Emmy de la société OFEE et l’a mise en demeure d’acquérir sous un délai d’un mois un volume de CEE égal à la différence entre le solde de ce compte et la sanction prononcée et, en dernier lieu, a suspendu les demandes comportant des opérations de type RES-CH-106 et RES-CH-107 de type calorifugeage de réseau de chaleur réalisées au bénéfice de personnes morales ;

2°) d’enjoindre à l’Etat d’ordonner à la société EEX, chargée de tenir le registre national des certificats d’économie d’énergie, de procéder au déblocage de son compte Emmy ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 10 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient :

 – que la condition d’urgence est satisfaite en ce que, d’une part, la sanction contestée causerait un préjudice financier irrémédiable ainsi qu’un préjudice moral grave et immédiat tant à elle-même qu’à ses partenaires publics et privés dès lors qu’en premier lieu, elle entrainerait sa disparition à très court terme, en deuxième lieu, que la publication d’une telle sanction au Journal officiel comporte un caractère infamant, en troisième lieu que son compte Emmy est bloqué depuis mai 2026 ce qui l’empêche d’exercer librement les droits attachés aux certificats inscrits à son compte, en quatrième lieu, qu’elle affecterait directement sa capacité à conserver ou à obtenir l’agrément de délégataire délivré par le Pôle national des certificats d’économie d’énergie (PNCEE), en cinquième lieu, que ses partenaires devront compenser l’absence de livraison des CEE par un achat des volumes manquants sur le marché à des prix défavorables et, en dernier lieu, que le défaut de livraison des CEE vendus à ses partenaires privés est soumis à des pénalités contractuelles importantes, et, d’autre part, qu’il n’y a aucune urgence à ce que la décision contestée soit immédiatement exécutée dès lors qu’en premier lieu, elle contrevient directement aux objectifs européens et nationaux de sobriété énergétique, de neutralité carbone et de protection des ménages les plus vulnérables, qu’en deuxième lieu, elle est victime d’une fraude imputable à d’autres sociétés partenaires, qu’en troisième lieu, elle a pris ses dispositions pour assurer de façon immédiate la régularisation de sa situation et de ses processus internes, et qu’en dernier lieu, elle n’est justifiée par aucun intérêt public ;

 – il existe un doute sérieux quant à la légalité de la décision contestée car elle méconnait les articles L. 222-2 et L. 221-9 du code de l’énergie et les principes de responsabilité personnelle, d’individualisation des peines et de sécurité juridique dès lors que, d’une part, le PNCEE a fait naitre une obligation de résultat de conformité des CEE à la charge des obligés en procédant à un contrôle par échantillonnage sans même rechercher si les manquements reprochés lui étaient imputables et que, d’autre part, elle ne saurait être sanctionnée dès lors qu’en premier lieu, elle a respecté les obligations législatives et règlementaires relatives à l’élaboration, au contrôle et au dépôt des dossiers de demande de CEE, qu’en deuxième lieu, les manquements constatés résultent des déclarations erronées ou mensongères des installateurs tiers, qu’en troisième lieu, ces installateurs tiers font l’objet d’une plainte pénale pour escroquerie et manœuvres frauduleuses, qu’en quatrième lieu, l’obligation de contrôle prévue à l’article R. 222-10 du code de l’énergie est contraire aux dispositions des articles L. 222-2 et L. 221-9 du même code, et qu’en dernier lieu, le ministre a prononcé l’annulation de volumes de CEE supérieurs à ceux disponibles sur son compte Emmy, en méconnaissance de la jurisprudence constante du Conseil d’Etat ;

 – à titre subsidiaire, elle est insuffisamment motivée et entachée d’une erreur de droit en ce qu’elle n’énonce pas les circonstances de droit et de fait en ce qui concerne, d’une part, l’adéquation entre le quantum de la sanction pécuniaire et sa situation propre et, d’autre part, la particulière gravité des manquements reprochés retenus pour prononcer une pénalité de 1,5 centime par kilowattheure ;

 – à titre subsidiaire, elle est disproportionnée dès lors qu’en premier lieu, elle est victime des erreurs et des fraudes commises par les installateurs tiers, qu’en deuxième lieu, elle a démontré sa bonne foi tout au long de la procédure et a mis en œuvre des mesures correctrices excédant ses obligations légales et règlementaires sans attendre l’issue des contrôles du PNCEE, et qu’en dernier lieu, le montant de la sanction est d’une sévérité excessive au regard de la gravité des manquements reprochés et de sa situation financière et économique.

Par un mémoire en défense, enregistré le 1er juin 2026, la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature conclut au rejet de la requête. Elle soutient qu’aucune des deux conditions du référé-suspension, exigées par l’article L. 521-1 du code de justice administrative, n’est en l’espèce remplie.

Après avoir convoqué à une audience publique, d’une part, la société OFEE, et d’autre part, la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature ;

Ont été entendus lors de l’audience publique du 4 juin 2026, à 11 heures :

— Me de Dreuzy, avocat au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation, avocat de la société OFEE ;

— les représentants de la société OFEE ;

— les représentantes de la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature ;

à l’issue de laquelle le juge des référés a prolongé l’instruction jusqu’au 8 juin 2026 à 12 heures, puis jusqu’au 9 juin 2026 à 12 heures ;

La ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature a présenté un nouveau mémoire, enregistré le 8 juin 2026.

Un nouveau mémoire a été présenté par la société OFEE le 9 juin 2026.

Une note en délibéré a été présentée par la société OFEE le 12 juin 2026, postérieurement à la clôture de l’instruction.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

 – le code de l’énergie ;

 – la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 ;

 – le code de justice administrative ;

Considérant ce qui suit :

1. Aux termes de l’article L. 521-1 du code de justice administrative « Quand une décision administrative, même de rejet, fait l’objet d’une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d’une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l’exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision ».

2. Par lettres du 5 septembre et du 25 novembre 2025, le ministre chargé de l’énergie (Pôle national des certificats d’économies d’énergie – PNCEE) a informé la société OFEE qu’elle faisait l’objet d’un contrôle destiné à apprécier la conformité à la législation sur les certificats d’économies d’énergie (CEE) de 316 opérations au titre desquelles des certificats avaient été établis. Cette information était assortie de diverses mesures de suspension prononcées à titre conservatoire. La société a également été mise en demeure de rechercher les volumes affectés par des manquements à cette législation et de faire connaitre à l’administration les moyens aptes à en prévenir le renouvellement. Au terme d’une procédure contradictoire, le ministre chargé de l’énergie a pris à l’encontre de la société OFEE, le 27 avril 2026, une décision aux fins de sanctionner les manquements constatés à la suite de la vérification. Cette décision a prononcé, en premier lieu, une sanction pécuniaire de 94 436 044, 67 euros ramenée au plafond applicable soit 5 224 968, 60 euros. Elle a, en deuxième lieu, annulé des certificats d’économies d’énergie à hauteur de 4 337 256 687 kilowattheures cumulés actualisés (kWh cumac) « classique » et de 1 959 694 024 kWh cumac « précarité » sur le compte Emmy de la société OFEE, d’un volume égal à celui des opérations concernées par les manquements relevés et l’a mise en demeure d’acquérir sous un délai d’un mois un volume de certificats d’économies d’énergie égal à la différence entre le solde de son compte Emmy et la sanction prononcée. La même décision, en dernier lieu, a suspendu les demandes de la société OFEE contenant des opérations de type RES-CH-106 et RES-CH-107 de type calorifugeage de réseau de chaleur réalisées au bénéfice de personnes morales. Par une requête enregistrée sous le n° 515656, la société OFEE a formé devant le Conseil d’Etat statuant au contentieux un recours de pleine juridiction dirigé contre la décision ministérielle du 27 avril 2026 mentionnée ci-dessus. Par la présente requête, la même société demande au juge des référés du Conseil d’Etat, en application des dispositions de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, d’une part, de suspendre l’exécution de la décision litigieuse et, d’autre part, d’enjoindre au ministre chargé de l’énergie d’ordonner à la société EEX, chargée de tenir le registre national des certificats d’économie d’énergie, de procéder au déblocage de son compte Emmy.

3. Aux termes de l’article L. 222-1 du code de l’énergie : « Dans les conditions définies aux articles suivants, le ministre chargé de l’énergie peut sanctionner les manquements aux dispositions du chapitre Ier du présent titre ou aux dispositions réglementaires prises pour leur application ». Aux termes de l’article L. 222-2 du même code, dans sa rédaction applicable au litige : " (…) le ministre met l’intéressé en demeure de se conformer à ses obligations dans un délai déterminé. Il peut rendre publique cette mise en demeure. / Lorsque l’intéressé ne se conforme pas dans les délais fixés à cette mise en demeure ou lorsque des certificats d’économies d’énergie lui ont été délivrés, le ministre chargé de l’énergie peut : / 1° Prononcer à son encontre une sanction pécuniaire dont le montant est proportionné à la gravité du manquement et à la situation de l’intéressé (…) / 2° Le priver de la possibilité d’obtenir des certificats d’économies d’énergie selon les modalités prévues au premier alinéa de l’article L. 221-7 et à l’article L. 221-12 ; / 3° Annuler des certificats d’économies d’énergie de l’intéressé, d’un volume égal à celui concerné par le manquement ; / 4° Suspendre ou rejeter les demandes de certificats d’économies d’énergie faites par l’intéressé. (…) « . Aux termes l’article R. 222-12 du même code : » Les décisions du ministre chargé de l’énergie prononçant les sanctions prévues à l’article L. 222-2 peuvent faire l’objet d’un recours de pleine juridiction et d’une demande de référé tendant à la suspension de leur exécution devant le Conseil d’Etat. Cette demande a un caractère suspensif ".

4. Aux termes de l’article L. 222-3-1 du même code, issu de l’article 183 de la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 : « Lorsqu’une personne faisant l’objet de la sanction mentionnée au 3° de l’article L. 222-2 ne détient pas les certificats d’économies d’énergie nécessaires pour appliquer la sanction, elle est mise en demeure d’en acquérir. / Les personnes qui ne respectent pas les prescriptions de la mise en demeure dans le délai imparti sont tenues de se libérer par un versement au Trésor public. Ce versement est calculé sur la base de la pénalité mentionnée à l’article L. 221-4 (…) ».

Sur la condition tenant à l’urgence :

5. En vertu des dispositions précitées de l’article R. 222-12 du code de l’énergie, l’exercice par la société OFEE d’une demande devant le juge des référés du Conseil d’Etat sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative a suspendu l’exécution de la décision sanctionnant cette société. Ce effet suspensif cessera de plein droit si cette demande n’est pas accueillie.

6. La société OFEE fait notamment valoir que l’exécution de la sanction prise à son égard par le ministre chargé de l’énergie serait de nature à conduire à sa liquidation à brève échéance, compte tenu, en premier lieu, du montant de la pénalité financière mise à sa charge, en deuxième lieu, du volume des certificats d’économies d’énergie susceptibles d’être annulés, soit qu’ils figurent en crédit sur le compte Emmy de la société, soit qu’elle soit mise en demeure de les acquérir en vue de leur annulation et, en troisième lieu, des pénalités financières auxquelles elle serait exposée du fait de l’inexécution des engagements contractés par celle-ci via des contrats de vente à terme avec des « obligés », au sens de la législation sur les certificats d’économies d’énergie. Il résulte de l’instruction que les risques sérieux pesant sur la viabilité économique de l’entreprise ainsi invoqués sont avérés. Si le ministre chargé de l’énergie soutient qu’il y aurait urgence à exécuter la sanction en attente qu’il soit statué au fond sur la requête de la société OFEE enregistrée sous le n° 515656, il ne l’établit pas.

7. Il suit de là que la condition d’urgence, au sens de l’article L. 521-1 du code de justice administrative doit en l’espèce être regardée comme satisfaite.

Sur la condition tenant à l’existence d’un moyen propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée :

8. Ainsi qu’il a été énoncé au point 2 de la présente ordonnance, le ministre chargé de l’énergie, par la décision attaquée, a prononcé à l’encontre de la société OFEE l’annulation de certificats d’économies d’énergie à hauteur de 4 337 456 687 kWh cumac « classique » et de 1 959 694024 kWh cumac « précarité ». Le volume d’une telle annulation est sensiblement supérieur au volume de certificats d’économies d’énergie figurant sur le compte Emmy de la société au 27 avril 2026, date de la sanction, soit 222 003 803 kWh cumac « classique » et 594 487 603 kWh cummac « précarité ». Pour contester la décision attaquée, la société OFEE fait valoir que les certificats d’économies d’énergie susceptibles d’être annulés, en application du 3° de l’article L. 222-2 précité du code de l’énergie, ne sauraient s’entendre que de ceux qu’elle détenait effectivement à la date à laquelle elle a été sanctionnée, et que cette règle n’a pas été affectée par l’entrée en vigueur des dispositions précitéees de l’article L. 222-3-1 du code de l’énergie, introduites dans ce code en vertu de la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021. La société OFEE en déduit que, de ce fait, la décision attaquée est entachée d’un vice d’incompétence. En l’état de l’instruction, ce moyen parait propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée. Dès lors, la seconde condition exigée par l’article L. 521-1 du code de justice administrative est également satisfaite.

9. Il résulte de ce qui a été énoncé aux points 7 et 8 de la présente ordonnance que les deux conditions exigées par l’article L. 521-1 du code de justice administrative sont en l’espèce remplies. Par suite, il y a lieu de suspendre l’exécution de la décision litigieuse.

Sur les conclusions aux fins d’injonction :

10. Comme suite à une mesure d’instruction prescrite par le Conseil d’Etat à la suite de l’audience du 4 juin 2026, le compte Emmy de la société OFEE, qui avait été bloqué pendant quelques jours en méconnaissance des dispositions précitées de l’article R. 222-12 du code de l’énergie, a été réouvert. Dès lors, les conclusions aux fins d’injonction formées par la société OFEE étant devenues sans objet, il n’y a plus lieu d’y statuer.

Sur les conclusions tendant à l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

11. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de l’Etat le versement à la société OFEE d’une somme de 3 000 euros.

O R D O N N E :

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Article 1er : L’exécution de la décision de la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature du 27 avril 2026 sanctionnant la société OFEE au titre de la législation sur les certificats d’économies d’énergie, en application des dispositions des articles L. 222-1 et suivants du code de l’énergie, est suspendue jusqu’à ce qu’il soit statué sur la requête enregistrée sous le n° 515656.

Article 2 : Il n’a a pas lieu de statuer sur les conclusions aux fins d’injonction présentées par la société OFEE.

Article 3 : L’Etat versera à la société OFEE une somme de 3 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : La présente ordonnance sera notifiée à la société OFEE et à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature.

Copie en sera adressée au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique.

Fait à Paris, le 15 juin 2026

Signé : Terry Olson

La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La secrétaire,

Agnès Hoarau

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N° 515657