Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. A B a demandé au tribunal administratif de Marseille, d’une part, de condamner l’Etat à lui verser la somme de 186 974 euros avec intérêts au taux légal et capitalisation, en réparation du préjudice financier, professionnel et moral subi du fait de son comportement fautif, et, d’autre part, d’enjoindre au préfet de la zone de défense et de sécurité sud de procéder au réexamen et à la régularisation de sa situation administrative.

Par un jugement n° 2008962 du 2 avril 2024, le tribunal administratif de Marseille a rejeté la demande de M. B.

Procédure devant la Cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 2 juin 2024 et 15 mai 2025, M. B, représenté par M^e Pelgrin, demande à la Cour :

1°) d’annuler le jugement n° 2008962 du 2 avril 2024 du tribunal administratif de Marseille ;

2°) de condamner l’Etat à lui verser la somme de 250 000 euros à parfaire, somme assortie des intérêts au taux légal avec capitalisation ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 2 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

— le jugement attaqué est entaché d’une erreur manifeste d’appréciation et d’une erreur de droit ;

— les fautes de l’Etat engagent sa responsabilité sur le fondement de l’article 6 quinquies de la loi du 13 juillet 1983 dès lors que, pendant presque quinze années, il a subi un véritable calvaire ;

— l’administration a méconnu son obligation d’exécuter une décision de justice ;

— la décision de radiation des cadres est entachée d’erreur de droit ; cette décision est également entachée d’une motivation erronée et d’un vice de procédure résultant du défaut de consultation du comité médical ; à ce jour, la commission de réforme n’a émis aucun avis favorable à la reprise du service dans le cadre de la rechute du 21 août 2012 ; il ne s’est pas placé en position irrégulière et n’a jamais entendu rompre tout lien avec le service dès lors qu’il justifie qu’il était inapte de manière définitive à toutes fonctions, de sorte que la retraite pour invalidité était la seule solution juridique adéquate ; à la date des mises en demeure, il était en congé maladie et l’administration aurait dû organiser une contre-visite médicale avant de prendre cette décision ; cette décision méconnaît l’article 20 de la loi du 13 juillet 1983, les articles 34 et 64 de la loi du 11 janvier 1984, l’article 4 de la loi du 29 juillet 1961, l’article 25 du décret du 14 mars 1986 et les articles 113-45 et 113-46 de l’arrêté du 6 juin 2006 dès lors que l’administration n’a pas saisi le comité médical, qu’une lettre adressée à un agent en congé maladie ne saurait constituer une mise en demeure à la suite de laquelle l’autorité serait susceptible de prononcer sa radiation pour abandon de poste, et qu’il aurait dû être maintenu en position d’arrêt de travail à plein traitement jusqu’à sa mise à la retraite ; elle est entachée d’erreur manifeste d’appréciation voire d’un détournement de pouvoir ; l’administration n’ayant pas procédé objectivement au réexamen de sa situation, la décision litigieuse doit être déclarée nulle et non avenue ; il s’ensuit que la responsabilité pour faute, voire sans faute de l’administration est engagée ;

— en opposant des refus abusifs aux demandes de mise à la retraite pour invalidité, l’Etat a également commis une faute de nature à engager sa responsabilité ; l’administration a commis un détournement de procédure en l’évinçant illégalement pour éluder la mise en œuvre de la procédure adéquate et plus onéreuse de mise à la retraite pour invalidité imputable au service ;

— l’Etat a également procédé à des refus abusifs de procéder objectivement au réexamen de sa situation, par exemple, dans le cadre de l’examen de sa demande d’allocation temporaire d’invalidité ;

— l’administration commet une erreur manifeste d’appréciation quant à sa situation très délicate ; la situation dans laquelle elle l’a placé depuis quinze ans est susceptible de faire naître des troubles dans les conditions d’existence, lesquels peuvent être qualifiés de harcèlement moral ;

— il existe un lien de causalité entre les fautes commises par l’administration et ses préjudices ; il est fondé à demander la condamnation de l’Etat à lui verser les sommes de 200 000 euros à parfaire au titre de son préjudice financier, et de 50 000 euros au titre du préjudice moral.

Par un mémoire en défense, enregistré le 30 avril 2025, le ministre de l’intérieur conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

— la responsabilité de l’Etat n’est pas engagée ;

— les préjudices allégués ne sont pas établis et sont surévalués.

Par ordonnance du 15 mai 2025, la clôture de l’instruction a été fixée au 2 juin 2025.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

— la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

— la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ;

— le décret n° 86-442 du 14 mars 1986 ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. Martin,

— les conclusions de M^me Balaresque, rapporteure publique,

— et les observations de M^e Pelgrin représentant M. B.

Considérant ce qui suit :

1. M. B, alors gardien de la paix affecté, en dernier lieu, à la circonscription de sécurité publique de Menton, a été victime d’accidents reconnus imputables au service, survenus les 18 août 1997 et 24 mai 2009. A la suite d’un rapport médical établi le 4 octobre 2012 concluant à l’aptitude de l’intéressé à la reprise sur un poste sédentaire, M. B a été mis en demeure, par plusieurs courriers de son employeur, de reprendre ses fonctions. N’ayant pas déféré à ces mises en demeure, le préfet de la zone de défense et de sécurité sud a décidé de supprimer son traitement à compter du 5 juin 2013 par un arrêté du 14 juin 2013, qui a été annulé par un arrêt du 19 avril 2016 de la Cour. Par ailleurs, M. B a été radié des cadres pour abandon de poste par un arrêté du 11 juin 2015. En outre, sa demande du 11 janvier 2013 tendant à ce qu’il soit admis à la retraite pour invalidité imputable au service a été rejetée par une décision du 27 février 2013. Une seconde demande en ce sens, formulée par courrier du 18 décembre 2017, a également été rejetée à raison du silence gardé par l’administration pendant un délai de deux mois suivant sa réception. Si ces trois dernières décisions n’ont pas fait l’objet d’un recours pour excès de pouvoir de M. B, celui-ci a saisi l’administration, par courrier du 22 juillet 2020, d’une demande tendant à l’indemnisation des préjudices qu’il estime avoir subis en raison du comportement fautif de l’administration. Cette demande ayant été implicitement rejetée, M. B a saisi le tribunal administratif de Marseille lequel, par un jugement du 2 avril 2024 dont il relève appel dans la présente instance, a rejeté sa demande tendant, d’une part, à la condamnation de l’Etat à lui verser la somme de 186 974 euros, et, d’autre part, à ce qu’il soit enjoint au préfet de la zone de défense et de sécurité sud de procéder au réexamen et à la régularisation de sa situation administrative.

2. En premier lieu, hormis le cas où le juge de première instance a méconnu les règles de compétence, de forme ou de procédure qui s’imposaient à lui et a ainsi entaché son jugement d’une irrégularité, il appartient au juge d’appel, non d’apprécier le bien-fondé des motifs par lesquels le juge de première instance s’est prononcé sur les moyens qui lui étaient soumis, mais de se prononcer directement sur les moyens dirigés contre la décision administrative contestée dont il est saisi dans le cadre de l’effet dévolutif de l’appel. Le requérant ne peut donc utilement se prévaloir de ce que le jugement attaqué serait entaché d’une erreur manifeste d’appréciation et d’une erreur de droit.

3. En deuxième lieu, pour annuler, par son arrêt du 19 avril 2016, la décision du 14 juin 2013 par laquelle le préfet de la zone de défense et de sécurité sud a décidé de supprimer le traitement de M. B à compter du 5 juin 2013, la Cour a accueilli le moyen tiré de la violation de l’article 7 du décret du 14 mars 1986 relatif à la désignation des médecins agréés, à l’organisation des comités médicaux et des commissions de réforme, aux conditions d’aptitude physique pour l’admission aux emplois publics et au régime des congés de maladie des fonctionnaires, à défaut pour l’administration d’avoir consulté, en application de ces dispositions, le comité médical. Contrairement à ce que soutient M. B, l’exécution de cet arrêt n’impliquait nullement une consultation du comité médical, dès lors que l’administration n’envisageait pas de prendre une nouvelle décision portant suppression de son traitement. L’exécution de cet arrêt n’impliquait pas davantage que l’Etat procède au retrait de l’arrêté du 11 juin 2015 par lequel il a été radié des cadres pour abandon de poste, dès lors que cet arrêté, qui n’est pas intervenu en raison de la décision du 14 juin 2013, pouvait légalement être pris en l’absence de cet acte. Par suite, l’appelant n’est pas fondé à soutenir que l’administration aurait commis une faute tenant à l’absence d’exécution de l’arrêt rendu par la Cour le 19 avril 2016, ou au délai excessif pris pour assurer cette exécution.

4. En troisième lieu et d’une part, l’illégalité d’une décision administrative constitue une faute de nature à engager la responsabilité de l’administration, pour autant qu’il en soit résulté pour celui qui demande réparation un préjudice direct et certain. Lorsqu’une personne sollicite le versement d’une indemnité en réparation du préjudice subi du fait de l’illégalité d’une décision administrative entachée d’un vice de forme, de procédure ou d’incompétence, il appartient au juge administratif de rechercher, en forgeant sa conviction au vu de l’ensemble des éléments produits par les parties, si la même décision aurait pu légalement intervenir et aurait été prise, dans les circonstances de l’espèce, par l’autorité compétente, dans le respect des règles de forme et de procédure requises. Dans le cas où il juge qu’une même décision aurait pu être prise dans le respect de ces règles par l’autorité compétente, le préjudice allégué ne peut alors être regardé comme la conséquence directe des vices qui entachaient la décision administrative illégale.

5. D’autre part, une mesure de radiation des cadres pour abandon de poste ne peut être régulièrement prononcée que si l’agent concerné a, préalablement à cette décision, été mis en demeure de rejoindre son poste ou de reprendre son service dans un délai approprié qu’il appartient à l’administration de fixer. Une telle mise en demeure doit prendre la forme d’un document écrit, notifié à l’intéressé, l’informant du risque qu’il court d’une radiation des cadres sans procédure disciplinaire préalable. Lorsque l’agent ne s’est pas présenté et n’a fait connaître à l’administration aucune intention avant l’expiration du délai fixé par la mise en demeure, et en l’absence de toute justification d’ordre matériel ou médical, présentée par l’agent, de nature à expliquer le retard qu’il aurait eu à manifester un lien avec le service, cette administration est en droit d’estimer que le lien avec le service a été rompu du fait de l’intéressé.

6. Il résulte de l’instruction que, par courriers des 14 janvier 2013, 1er février 2013, 18 février 2013, 27 février 2013 et 3 juin 2013, M. B, qui avait été placé en congé maladie imputable au service à compter du 26 avril 2011, a été mis en demeure de reprendre ses fonctions après qu’un médecin spécialisé en rhumatologie, mandaté par l’administration, a conclu, le 4 octobre 2012, à son aptitude à une reprise d’activité professionnelle à temps complet sur un poste sédentaire. S’il est certes exact que M. B a clairement informé l’administration de ce qu’il entendait contester ce rapport d’expertise, et qu’au soutien de cette contestation, il a communiqué un rapport d’expertise établi le 17 septembre 2012 par un rhumatologue, complété par un additif du 5 décembre 2012, ainsi que trois certificats médicaux établis les 27 février 2012, 8 juin 2012 et 29 octobre 2012 par le médecin de la police nationale, qui concluaient à son inaptitude à la reprise des fonctions, le dernier de ces certificats indiquant « envisager une inaptitude définitive », un nouveau rapport d’expertise, établi le 27 juin 2013 par un chirurgien orthopédiste agréé, conclut au contraire à ce que les infirmités affectant l’agent ne le rendent pas inapte au service, une reprise étant possible sur un poste sédentaire. De telles conclusions confirment celles qui avaient déjà été émises le 26 avril 2012 par un second chirurgien orthopédique et traumatologique. C’est au vu de l’ensemble de ces éléments que la commission de réforme a émis le 19 novembre 2013 un avis favorable à la reprise du travail sur un poste aménagé. Alors qu’à la suite de cet avis, l’administration a de nouveau mis M. B en demeure de reprendre ses fonctions par lettres des 11 décembre 2013, 23 octobre 2014 et 26 mars 2015 selon les affirmations non contredites du ministre de l’intérieur, l’intéressé n’a apporté aucun élément nouveau sur son état de santé par rapport aux constatations sur la base desquelles est intervenu l’avis de la commission de réforme. Dans ces conditions, M. B doit être regardé comme ayant cessé sans justification d’exercer ses fonctions, l’administration n’étant nullement tenue d’organiser, après l’avis de la commission de réforme constatant l’aptitude à la reprise des fonctions, une contre-visite médicale. Il ne résulte par ailleurs pas de l’instruction, compte tenu de ce qui précède, que l’administration aurait entendu utiliser la procédure d’abandon de poste à la place d’une mise à la retraite pour invalidité, dès lors qu’à la date de la décision de radiation pour abandon de poste, l’intéressé n’avait produit aucun élément médical postérieur à l’avis de la commission de réforme de nature à établir une inaptitude définitive à la repise de ses fonctions. Dans ces conditions, alors que c’est sans commettre d’erreur de droit, d’erreur d’appréciation, de détournement de pouvoir ou de procédure, ni méconnaître l’article 20 de la loi du 13 juillet 1983, les articles 34 et 64 de la loi du 11 janvier 1984, l’article 4 de la loi du 29 juillet 1961, l’article 25 du décret du 14 mars 1986 et les articles 113-45 et 113-46 de l’arrêté du 6 juin 2006 que, par une décision suffisamment motivée, l’Etat a prononcé la radiation des cadres de la police nationale de M. B pour abandon de poste, une telle décision aurait pu être légalement prise par l’autorité compétente dans le cadre d’une procédure régulière. Il en résulte, à supposer même que cette décision soit entachée du vice de procédure allégué, tiré de la méconnaissance des dispositions de l’article 7 du décret du 14 mars 1986 relatif à la désignation des médecins agréés, à l’organisation des comités médicaux et des commissions de réforme, aux conditions d’aptitude physique pour l’admission aux emplois publics et au régime des congés de maladie des fonctionnaires, que les préjudices financier et moral allégués ne peuvent être regardés comme la conséquence directe d’un tel vice.

7. En quatrième lieu, il résulte de ce qui vient d’être exposé que les décisions par lesquelles l’administration a rejeté les deux demandes de mise à la retraite pour invalidité de M. B ne sauraient être regardées comme constitutives de refus abusifs, de surcroît entachées d’un détournement de procédure, à plus forte raison s’agissant de la décision implicite née du silence gardé par l’administration sur la demande du 18 décembre 2017, date à laquelle l’intéressé avait été radié des cadres de la police nationale.

8. En cinquième lieu, par un arrêté du 24 octobre 2011, M. B s’est vu concéder une allocation temporaire d’invalidité au taux de 17 % pour la période comprise entre le 30 août 2010 et le 29 août 2015. Dans le cadre du réexamen de sa situation pour la période devant débuter à compter du 30 août 2015, la commission de réforme, consultée une première fois, a décidé de surseoir à statuer dans sa séance du 18 mai 2017, dans l’attente d’un complément d’expertise. Puis, dans sa séance du 8 février 2018, cette instance a émis un avis défavorable à la fixation d’un taux d’incapacité de 45 % au motif que les éléments médicaux portés à sa connaissance étaient insuffisants pour évaluer le taux d’incapacité. M. B a alors saisi l’administration d’une nouvelle demande, reçue le 29 mai 2018, tendant au réexamen de sa situation administrative et à l’intervention d’une décision relative à son taux d’allocation temporaire d’invalidité et au versement de sa pension mensuelle afférente à compter du 30 août 2015. Par un jugement du 21 juin 2021, le tribunal administratif de Marseille a rejeté la demande de M. B tendant à l’annulation de la décision implicite de rejet née du silence gardé par l’administration sur cette demande. Selon l’affirmation non contredite du ministre de l’intérieur, ce jugement est devenu définitif, une décision de non-admission du pourvoi devant le Conseil d’Etat étant intervenue le 19 juin 2023. Dans ces conditions, en se bornant à soulever de nouveau les moyens tirés de ce que cette décision serait entachée d’une erreur de droit ainsi que d’une erreur manifeste d’appréciation, M. B n’établit pas l’existence d’une illégalité fautive. Et il ne résulte pas de l’instruction qu’en prenant une telle décision, l’autorité compétente aurait poursuivi d’autres fins que celles qui justifient légalement son action, et donc qu’elle aurait commis un détournement de pouvoir. Par suite, l’appelant n’est pas fondé à soutenir qu’au titre de la gestion de sa demande de renouvellement d’allocation temporaire d’invalidité, l’Etat aurait commis une faute résultant d’un refus abusif de procéder objectivement au réexamen de sa situation.

9. En sixième lieu, aux termes de l’article 6 quinquies de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, applicable au litige : " Aucun fonctionnaire ne doit subir les agissements répétés de harcèlement moral qui ont pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d’altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel. / Aucune mesure concernant notamment le recrutement, la titularisation, la rémunération, la formation, l’évaluation, la notation, la discipline, la promotion, l’affectation et la mutation ne peut être prise à l’égard d’un fonctionnaire en prenant en considération : / 1° Le fait qu’il ait subi ou refusé de subir les agissements de harcèlement moral visés au premier alinéa ; / 2° Le fait qu’il ait exercé un recours auprès d’un supérieur hiérarchique ou engagé une action en justice visant à faire cesser ces agissements ; / 3° Ou bien le fait qu’il ait témoigné de tels agissements ou qu’il les ait relatés. / Est passible d’une sanction disciplinaire tout agent ayant procédé ou ayant enjoint de procéder aux agissements définis ci-dessus ".

10. Il appartient à l’agent public qui soutient avoir été victime de faits constitutifs de harcèlement moral, de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles d’en faire présumer l’existence. Il incombe à l’administration de produire, en sens contraire, une argumentation de nature à démontrer que les agissements en cause sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement. La conviction du juge, à qui il revient d’apprécier si les agissements de harcèlement sont ou non établis, se détermine au vu de ces échanges contradictoires, qu’il peut compléter, en cas de doute, en ordonnant toute mesure d’instruction utile. Pour apprécier si des agissements dont il est allégué qu’ils sont constitutifs d’un harcèlement moral revêtent un tel caractère, le juge administratif doit tenir compte des comportements respectifs de l’agent auquel il est reproché d’avoir exercé de tels agissements et de l’agent qui estime avoir été victime d’un harcèlement moral.

11. En se bornant à soutenir que l’autorité hiérarchique a réitéré de graves erreurs quant à sa situation administrative pendant quinze ans, et qu’il a été contraint, en raison de ces erreurs, d’engager de nombreuses démarches très anxiogènes devant la juridiction administrative, M. B ne produit pas, compte tenu de ce qui a été précédemment exposé aux points 3 à 8 du présent arrêt, d’élément de fait susceptible de faire présumer de l’existence d’un harcèlement moral. Par suite, il n’est pas fondé à rechercher l’engagement de la responsabilité pour faute de l’Etat au titre d’un harcèlement moral.

12. En septième et dernier lieu, M. B, qui sollicite l’indemnisation du préjudice financier qu’il estime imputable à l’illégalité fautive de l’arrêté du 14 juin 2013, portant suppression de son traitement à compter du 5 juin 2013, annulé par l’arrêt rendu le 19 avril 2016 par la Cour, doit être regardé comme ayant entendu rechercher la responsabilité pour faute de l’Etat à raison de cette illégalité fautive. Toutefois, la réalité de ce préjudice n’est pas établie par les seules pièces produites, qui sont en tout état de cause identiques à celles qui avaient été versées dans la précédente requête introduite devant la Cour, au terme de laquelle, par un arrêt irrévocable du 13 décembre 2016, la demande de M. B tendant à l’indemnisation de ce chef de préjudice a été rejetée.

13. Il résulte de ce qui précède que les fautes alléguées par M. B ne sont pas établies. Par ailleurs, il ne résulte pas de l’instruction que les conditions d’engagement de la responsabilité sans faute de l’administration sont remplies. Par suite, les conclusions indemnitaires de M. B ne peuvent qu’être rejetées.

14. Il résulte de tout ce qui précède que M. B n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande. Par suite, sa requête d’appel doit être rejetée, y compris ses conclusions aux fins d’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de M. B est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. A B et au ministre de l’intérieur.

Délibéré après l’audience du 2 septembre 2025, où siégeaient :

— M. Marcovici, président,

— M. Revert, président assesseur,

— M. Martin, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 17 septembre 2025.