Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. B… D… a demandé au tribunal administratif de Toulon, par plusieurs requêtes introductives d’instance :

- d’annuler la décision de la commune de Toulon du 12 juillet 2021 refusant de prolonger son autorisation spéciale d’absence, le plaçant d’office en congé de maladie ordinaire à compter du 1er juillet 2021, refusant d’aménager son poste de travail et décidant d’engager une procédure de mise à la retraite pour invalidité ;

- d’annuler l’arrêté du 9 novembre 2021 par lequel la commune de Toulon l’a placé en congé de maladie ordinaire à demi-traitement du 1er octobre 2021 au 31 octobre 2021 ;

- d’annuler la décision implicite de la commune de Toulon l’ayant placé en congé de maladie ordinaire à demi-traitement du 1er au 31 novembre 2021 ;

- d’annuler la décision de la commune de Toulon du 8 décembre 2021 l’ayant placé d’office en congé de maladie ordinaire du 1er juillet 2021 au 31 décembre 2021 ;

- d’annuler la décision de la commune de Toulon du 6 janvier 2022 ayant prolongé son congé de maladie ordinaire d’office du 1er janvier 2022 au 31 janvier 2022 ;

- d’annuler la décision de rejet de son recours gracieux du 19 octobre 2021 ;

- d’enjoindre à la commune de Toulon, à titre principal, de reconstituer sa carrière et de le réintégrer soit dans un bureau conformément aux préconisations médicales, soit en télétravail, soit sous le régime de l’autorisation spéciale d’absence à compter du 1er juillet 2021, ou, à titre subsidiaire, de réexaminer sa situation, de mettre en œuvre la procédure de reclassement et de le réintégrer dans son cadre d’emplois avec reconstitution de carrière, dans un délai de 15 jours à compter de la notification du jugement, sous astreinte de 200 euros par jour de retard.

Par un jugement n° 2103234, 2103253, 2200283, 2200286 du 17 mai 2024, le tribunal administratif de Toulon, après avoir joint les requêtes dont il était saisi, a :

- annulé la décision de la commune de Toulon du 12 juillet 2021 en tant qu’elle place d’office M. D… en congé de maladie ordinaire et refuse d’aménager son poste de travail, ainsi que la décision du 19 octobre 2021 rejetant son recours gracieux ;

- annulé l’arrêté du 9 novembre 2021 plaçant M. D… en congé de maladie ordinaire rémunéré à demi-traitement, la décision implicite prolongeant sa rémunération à demi-traitement du 1er au 30 novembre 2021, ainsi que les arrêtés du 8 décembre 2021, le plaçant d’office en congé de maladie ordinaire du 1er juillet 2021 au 31 décembre 2021 et l’arrêté du 6 janvier 2022 prolongeant d’office son congé de maladie ordinaire du 1er janvier 2022 jusqu’au 31 janvier 2022 ;

- enjoint à la commune de Toulon de procéder à la reconstitution de la carrière de M. D… à compter du 1er juillet 2021 et de lui verser les sommes dues en conséquence ;

- mis à la charge de la commune de Toulon une somme de 3 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

- rejeté le surplus des conclusions des parties.

Procédure devant la cour :

Par une requête et deux mémoires, enregistrés les 16 juillet 2024, 28 janvier 2025 et 13 février 2025, la commune de Toulon, représentée par la SELARL Imavocats, agissant par M^e Parisi, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Toulon du 17 mai 2024 sauf en ce qu’il a rejeté la demande d’annulation de la décision du 12 juillet 2021 en tant qu’elle l’informe de l’engagement d’une procédure de mise à la retraite pour invalidité ;

2°) de rejeter les demandes présentées par M. D… ;

3°) de mettre à la charge de M. D… la somme de 4 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le jugement du tribunal doit être confirmé en tant qu’il a rejeté pour irrecevabilité le recours dirigé contre le courrier du 12 juillet 2021 en ce qu’il a informé M. D… de l’engagement d’une procédure de mise à la retraite pour invalidité, ainsi que la décision du 19 octobre 2021 rejetant son recours gracieux sur ce même point ;

- le jugement du tribunal doit également être confirmé en tant qu’il a rejeté la demande de M. D… tendant à l’annulation du refus de renouvellement de son placement en autorisation spéciale d’absence ; les conclusions incidentes présentées par M. D… doivent à cet égard être rejetées ;

- les décisions plaçant M. D… en congé de maladie ordinaire d’office à plein traitement du 1er juillet 2021 au 30 septembre 2021 et à demi-traitement du 1er octobre 2021 au 31 janvier 2022 ont été prises conformément aux dispositions des articles 4 et 14 du décret du 30 juillet 1987 et ne sont entachées d’aucune erreur de droit ou d’erreur manifeste d’appréciation ;

- les moyens soulevés par M. D… à l’encontre des décisions du 12 juillet 2021, du 19 octobre 2021 et du 9 novembre 2021 sont infondés.

Par trois mémoires en défense, enregistrés les 10 décembre 2024, 31 janvier 2025 et 3 mars 2025, M. D…, représenté par M^e Varron Charrier, conclut :

1°) au rejet de la requête ;

2°) à la réformation du jugement attaqué en ce qu’il a rejeté sa demande d’annulation de la décision refusant de prolonger son autorisation spéciale d’absence ;

3°) à l’annulation des décisions attaquées et à ce qu’il soit enjoint à la commune de Toulon de reconstituer sa carrière et de lui reverser à titre rétroactif ses traitements et primes ;

4°) à ce que la somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la commune de Toulon au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que :

- le refus de renouveler son autorisation spéciale d’absence est injustifié ;

- les décisions du 12 juillet 2021, du 19 octobre 2021 et du 9 novembre 2021 ont été prises par une autorité incompétente ;

- elles sont insuffisamment motivées, au même titre que la décision de refus d’aménagement de son poste de travail ;

- le comité médical n’a pas été consulté préalablement au placement d’office de l’agent en congé de maladie ordinaire ;

- il n’a pas été informé de la réunion du comité médical et n’a pas été mis à même de consulter son dossier et de faire valoir ses observations ou de faire entendre le médecin de son choix ;

- il aurait dû être placé en autorisation spéciale d’absence au moins jusqu’au 31 juillet 2021 ;

- son placement d’office en congé de maladie ordinaire a été pris en violation de l’article 14 du décret n° 87-602 du 30 juillet 1987 ;

- l’impossibilité d’exercer ses fonctions résulte de la seule carence de la commune de Toulon ;

- la commune a pris à encontre une sanction disciplinaire déguisée en le plaçant d’office en congé maladie ordinaire et en refusant de renouveler son autorisation spéciale d’absence.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

- la loi n°2020-473 du 25 avril 2020 ;

- le décret n°85 -1054 du 30 septembre 1985 ;

- le décret n°86-442 du 14 mars 1986 ;

- le décret n°87-602 du 30 juillet 1987 ;

- le décret n°2020-1365 du 10 novembre 2020 ;

- la circulaire du 10 novembre 2020 relative à l’identification et aux modalités de prise en charge des agents publics civils reconnus personnes vulnérables ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

le rapport de M. Danveau, rapporteur,

-

les conclusions de M. Gautron, rapporteur public,

et les observations de M^e Parisi, avocat de la commune de Toulon, et celles de M. D….

Considérant ce qui suit :

1. M. D…, titulaire du grade de technicien principal de première classe, exerçait des fonctions de chargé d’études et de développement au sein de la direction du développement commercial de la commune de Toulon. Celui-ci a été placé en autorisation spéciale d’absence à compter du 17 mars 2020 jusqu’au 30 juin 2021 en raison de son état de santé et du contexte épidémique de la Covid-19. Par un courrier du 12 juillet 2021, la commune a décidé de le placer en congé maladie ordinaire à compter du 1er juillet 2021 et l’a informé de l’engagement d’une procédure de mise à la retraite pour invalidité, en l’absence de possibilité d’aménagement de son poste et de réaffectation au sein des effectifs de la collectivité. Le recours gracieux de M. D… formé à l’encontre de cette décision a été rejeté par une décision du 19 octobre 2021. Par un arrêté du 9 novembre 2021, la commune l’a de nouveau placé d’office en congé de maladie ordinaire mais à demi-traitement du 1er octobre au 30 octobre 2021, avant de prendre, d’une part, le 8 décembre 2021, un nouvel arrêté de placement d’office en congé de maladie ordinaire du 1er juillet 2021 au 31 décembre 2021, d’autre part, le 6 janvier 2022, un arrêté de prolongation d’office de ce même congé du 1er janvier au 31 janvier 2022. Par un jugement du 17 mai 2024, le tribunal administratif de Toulon a annulé la décision du 12 juillet 2021 en tant qu’elle place M. D… en congé de maladie ordinaire d’office et qu’elle refuse d’aménager son poste de travail, ainsi que la décision du 19 octobre 2021 rejetant son recours gracieux. Le tribunal a par ailleurs annulé l’arrêté précité du 9 novembre 2021, la décision implicite prolongeant sa rémunération à demi-traitement du 1er au 30 novembre 2021, ainsi que les arrêtés du 8 décembre 2021 et du 6 janvier 2022. La commune de Toulon relève appel de ce jugement. Par la voie de l’appel incident, M. D… demande à la cour d’annuler la décision du 12 juillet 2021 en tant qu’elle a refusé de prolonger son autorisation spéciale d’absence.

Sur le bien-fondé du jugement :

En ce qui concerne le placement d’office en congé de maladie ordinaire :

2. Aux termes de l’article 57 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, dans sa version applicable : « Le fonctionnaire en activité a droit : (…) 2° A des congés de maladie dont la durée totale peut atteindre un an pendant une période de douze mois consécutifs en cas de maladie dûment constatée mettant l’intéressé dans l’impossibilité d’exercer ses fonctions. (…) / 3° A des congés de longue maladie d’une durée maximale de trois ans dans les cas où il est constaté que la maladie met l’intéressé dans l’impossibilité d’exercer ses fonctions, rend nécessaires un traitement et des soins prolongés et présente un caractère invalidant et de gravité confirmée. (…) ». Aux termes de l’article 14 du décret du 30 juillet 1987 relatif à l’organisation des conseils médicaux, aux conditions d’aptitude physique et au régime des congés de maladie des fonctionnaires territoriaux : « Sous réserve des dispositions de l’article 17 ci-dessous, en cas de maladie dûment constatée et mettant le fonctionnaire dans l’impossibilité d’exercer ses fonctions, celui-ci est de droit mis en congé de maladie. ». Aux termes de l’article 1er du décret du 30 septembre 1985 relatif au reclassement des fonctionnaires territoriaux reconnus inaptes à l’exercice de leurs fonctions, dans sa version applicable au litige : « Lorsque l’état de santé d’un fonctionnaire territorial ne lui permet plus d’exercer normalement ses fonctions et que les nécessités du service ne permettent pas d’aménager ses conditions de travail, le fonctionnaire peut être affecté dans un autre emploi de son grade. / L’autorité territoriale procède à cette affectation après avis du service de médecine professionnelle et de prévention, dans l’hypothèse où l’état de ce fonctionnaire n’a pas rendu nécessaire l’octroi d’un congé de maladie, ou du comité médical si un tel congé a été accordé. Cette affectation est prononcée sur proposition du centre national de la fonction publique territoriale ou du centre de gestion lorsque la collectivité ou l’établissement y est affilié.».

3. Il résulte des dispositions de l’article 14 du décret précité du 30 juillet 1987 et de l’article 1er du décret précité du 30 septembre 1985 qu’elles ne subordonnent pas la mise en congé de maladie à une demande du fonctionnaire dès lors que la maladie a été dûment constatée et qu’elle le met dans l’impossibilité d’exercer ses fonctions.

4. Il résulte de l’instruction que M. D… souffre d’une cardiomyopathie associée à une hypertension artérielle et de gonalgies au niveau du genou droit, liées à une chondropathie fémoro-patellaire. Il ressort des éléments médicaux énoncés au point 8 que la pathologie cardiaque dont souffre l’intéressé ne le met pas dans l’incapacité d’exercer ses fonctions, sous réserve d’un aménagement de son poste ou de ses conditions de travail, ce qui n’est pas contesté. S’agissant des gonalgies, le D^r A…, médecin agréé de la commune de Toulon, précise dans son rapport du 14 octobre 2020, que M. D… ressent notamment des douleurs à la montée et surtout à la descente des escaliers, ce qui rend son lieu de travail, situé au deuxième étage d’un bâtiment sans ascenseur, incompatible avec son état de santé. L’expert préconise ainsi pour l’agent la mise en place du télétravail ou, à défaut, un aménagement du lieu du travail en permettant l’installation de l’agent dans un bureau situé au rez-de-chaussée. Ces éléments sont confirmés tant par l’avis du médecin du travail du 3 novembre 2020 que par un deuxième rapport du docteur A… du 24 août 2021 et une expertise du D^r C…, cardiologue, datée du 16 octobre 2021. Enfin, le comité médical a reconnu, dans un avis du 6 janvier 2022, que M. D… n’était, en tout état de cause, pas inapte totalement et définitivement à ses fonctions statutaires de technicien territorial.

5. Pour justifier sa décision de placer d’office M. D… en congé de maladie ordinaire, la commune de Toulon fait valoir, en s’appuyant notamment sur les rapports établis par la supérieure hiérarchique directe de l’agent et du directeur général adjoint des ressources par intérim, que le rez-de-chaussée de l’immeuble était occupé intégralement par le service « animation seniors » de la collectivité, que l’éloignement physique de l’agent dans un autre bâtiment n’était pas compatible avec le fonctionnement du service et que l’affectation de l’agent dans un autre emploi était impossible en l’absence de postes vacants. Toutefois, ces éléments, qui demeurent peu circonstanciés, ne suffisent ni à établir l’indisponibilité d’un bureau situé en rez-de-chaussée ou accessible par ascenseur, ni à démontrer que les nécessités du service rendaient impossibles, pour l’agent exerçant des fonctions de nature administrative, tout aménagement de ses conditions de travail, consistant notamment à exercer son activité, même de manière partielle, par le télétravail, ce qu’avait au demeurant reconnu sa supérieure hiérarchique dans un courriel du 15 février 2021. Par ailleurs, et ainsi que l’a relevé à juste titre le tribunal, la nécessité, alléguée par la commune, d’une proximité immédiate constante de l’agent avec sa direction n’est pas établie. Enfin, la commune ne justifie pas, en se limitant à évoquer le transfert de compétences à la métropole Toulon Provence Méditerranée notamment dans le domaine numérique, que l’agent n’aurait pu être affecté sur un autre poste correspondant à son grade de technicien territorial et compatible avec son état de santé. Par suite, la commune de Toulon ne pouvait, sans entacher sa décision d’erreur d’appréciation, le placer d’office en congé de maladie ordinaire à compter du 1er juillet 2021 jusqu’au 31 janvier 2022.

6. Il résulte de ce qui précède que la commune de Toulon n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulon a annulé la décision du 12 juillet 2021 en tant qu’elle place d’office M. D… en congé de maladie ordinaire, la décision du 19 octobre 2021 rejetant le recours gracieux de M. D…, l’arrêté du 9 novembre 2021 plaçant d’office M. D… en congé de maladie ordinaire rémunéré à demi-traitement du 1er au 30 octobre 2021, la décision implicite prolongeant sa rémunération à demi-traitement du 1er au 30 novembre 2021, ainsi que les arrêtés du 8 décembre 2021 plaçant d’office M. D… en congé de maladie ordinaire du 1er juillet 2021 jusqu’au 31 décembre 2021 et du 6 janvier 2022 prolongeant ce même congé jusqu’au 31 janvier 2022.

En ce qui concerne le refus de renouvellement de l’autorisation spéciale d’absence du 1er juillet 2021 au 31 juillet 2021 :

7. Par une circulaire du 10 novembre 2020 relative à l’identification et aux modalités de prise en charge des agents publics civils reconnus personnes vulnérables, la directrice générale de l’administration et de la fonction publique a indiqué aux secrétaires généraux des ministères la façon dont les mesures de protection des agents vulnérables placés sous leur autorité, prévues par la circulaire du Premier ministre du 1er septembre 2020, devaient être mises en œuvre à la suite de l’abrogation du décret du 29 août 2020 par le décret du 10 novembre 2020 pris pour l’application de l’article 20 de la loi du 25 avril 2020, lequel n’est applicable qu’aux salariés du secteur privé. Cette circulaire, qui reprend et adapte ainsi les dispositions du décret du 10 novembre 2020, a rappelé le premier critère d’identification des personnes vulnérables, se rapportant à la situation d’âge, de grossesse ou d’état de santé de la personne, fixé par le décret du 10 novembre 2020 et renvoyant aux facteurs de vulnérabilité identifiés par le Haut Conseil de la santé publique. Elle a indiqué qu’à leur demande et sur présentation d’un certificat délivré par un médecin traitant ou justification de leur âge, les agents publics remplissant ce premier critère sont placés totalement en télétravail et que si le recours au télétravail est impossible, l’employeur détermine les aménagements à apporter au poste de travail de l’intéressé, dans le respect des mesures de protection préconisées par le Haut Conseil de santé publique, correspondant en substance à celles énumérées par le second critère fixé par le décret du 10 novembre 2020. Elle a précisé que l’agent est placé en autorisation spéciale d’absence si l’employeur estime être dans l’impossibilité d’aménager le poste de façon à protéger suffisamment l’agent ou, en cas de désaccord avec l’agent sur les mesures de protection mises en œuvre, dans l’attente de l’avis du médecin du travail alors saisi par l’employeur.

8. Si M. D… soutient que son statut de personne vulnérable, reconnu à compter du 17 mars 2020 par son employeur au regard de sa pathologie cardiaque, impliquait nécessairement de prolonger son autorisation spéciale d’absence sur la période allant du 1er au 31 juillet 2021, le rapport d’expertise du 14 octobre 2020 établi par le D^r A… mentionne que l’examen réalisé le 9 septembre 2020 par un expert cardiologue a conclu que son état de santé ne relevait plus des critères de risques de développer une forme grave d’infection au virus SARS-CoV-2. Il est précisé qu’un « isolement à domicile n’est plus justifié » et que « son état de santé est compatible avec un travail à distance ou une reprise de travail à compter du 1er septembre avec aménagement de poste ». Ces éléments circonstanciés sont corroborés par un deuxième rapport d’expertise du D^r A… du 24 août 2021, précisant que son insuffisance cardiaque par cardiomyopathie hypertensive est désormais bien compensée par le traitement médical suivi et que cet état « n’est en aucun cas une contre-indication à son activité professionnelle ». Ils ne sont pas davantage remis sérieusement en cause par l’avis, qui ne lie pas l’administration, du médecin agréé du 2 juillet 2021 qui s’est borné à répondre « oui » à la question de savoir si l’état de santé de M. D… relevait des critères d’identification des personnes vulnérables fixés par le décret du 10 novembre 2020. En tout état de cause, selon les dispositions de la circulaire précitée, ce n’est que si l’employeur est dans l’impossibilité de placer l’agent en télétravail et d’aménager son poste en vue de le protéger que l’autorisation spéciale d’absence doit être accordée. Or, si, ainsi qu’il est exposé au point 5, la commune de Toulon n’établit pas que le recours au télétravail était impossible pour M. D…, il ressort notamment du rapport d’expertise précité du 14 octobre 2020 que la commune de Toulon a mis en place des mesures de protection tels que le respect de la distanciation physique, la mise à disposition de gels hydroalcooliques et de masques à usage médical, le nettoyage renforcé des bureaux et une volonté d’aménager les horaires de présence de M. D…, ce qui n’est pas sérieusement contredit par ce dernier. Par suite, M. D… n’est pas fondé à soutenir, par la voie de l’appel incident, que la commune de Toulon aurait, en refusant de prolonger pour une durée d’un mois son autorisation spéciale d’absence, entaché sa décision du 12 juillet 2021 d’illégalité.

Sur les conclusions à fin d’injonction :

9. Par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulon a annulé les décisions contestées dans la mesure énoncée aux points 1 et 6 et a enjoint à la commune de Toulon de procéder à la reconstitution de la carrière de M. D… à compter du 1er juillet 2021 et de lui verser les sommes dues en conséquence. Par suite, les conclusions d’appel de M. D…, qui tendent aux mêmes fins, sont sans objet et doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

10. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de M. D…, qui n’est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par la commune de Toulon, au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de la commune de Toulon une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par M. D… et non compris dans les dépens.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de la commune de Toulon est rejetée.

Article 2 : La commune de Toulon versera une somme de 1 500 euros à M. D… en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Toulon et à M. B… D….

Délibéré après l’audience du 9 avril 2026, où siégeaient :

- M^me Cécile Fedi, présidente de chambre,

- M^me Lison Rigaud, présidente assesseure,

- M. Nicolas Danveau, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 4 mai 2026.