Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M^me C… B… a demandé au tribunal administratif de Nice d’annuler la décision par laquelle la commune de Carros a implicitement rejeté sa demande préalable indemnitaire et de condamner la commune de Carros à lui verser la somme de 134 737 euros en réparation des préjudices subis.

Par un jugement n° 2201367 du 28 janvier 2025, le tribunal administratif de Nice a condamné la commune de Carros à verser à M^me B… la somme de 83 823,36 euros, sous déduction d’une provision de 8 000 euros déjà versée par la commune de Carros, a mis à la charge de la commune de Carros une somme de 1 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative et a rejeté le surplus de la demande de M^me B….

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 28 mars 2025, la commune de Carros, représentée par M^e Eglie-Richters, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Nice ;

2°) de rejeter la demande de première instance de M^me B… ou, à titre subsidiaire, de ramener la condamnation à de plus justes proportions ;

3°) de mettre à la charge de M^me B… une somme de 2 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le jugement n’est pas suffisamment motivé en ce qu’il écarte la fin de non-recevoir tirée du défaut d’intérêt pour agir de M^me B… ;

- la créance liée à la demande indemnitaire de M^me B… en réparation de ses préjudices, s’agissant de la perte de jouissance, du préjudice matériel, de la perte de valeur vénale de son bien et du préjudice corporel, est prescrite en vertu de la loi du 31 décembre 1968 ;

- à supposer qu’une faute de la commune soit retenue, alors même que la commune n’était pas tenue d’entretenir le chemin rural en litige, M^me B… est à l’origine ou a concouru à ses propres préjudices par sa négligence et l’absence d’action pour désenclaver sa propriété, ces préjudices n’étant pas en lien direct avec la faute de la commune ; la faute de la victime est ainsi exonératoire de sa responsabilité ;

- la faute de la commune n’est pas à l’origine de la dégradation de la propriété et de l’état de santé de M^me B… et des frais de reconstruction du mur de soutènement de celle-ci ;

- le préjudice de jouissance n’est pas établi ;

- l’accès à la propriété de M^me B… ne lui était pas impossible pour entretenir son bien ;

- le préjudice corporel et moral n’est pas établi ;

- le montant de l’indemnisation de M^me B… est excessif, le montant des travaux de désenclavement ayant été évalué à 37 200 euros et seul le surcoût des travaux de reconstruction du mur lié à l’enclavement de la propriété de M^me B… peut être mis à sa charge ;

- les frais de préparation du terrain, de nettoyage, de débroussaillement de la parcelle, de bornage par un géomètre et d’huissier ne sont pas directement liés à la faute alléguée ;

- la perte de valeur vénale de la parcelle ne peut être retenue au titre des préjudices dès lors que le terrain peut être désenclavé ;

- en cas d’évocation, M^me B… ne justifie pas d’un intérêt à agir en l’absence de preuve de son titre de propriété à la date de sa requête.

Par un mémoire en défense enregistré le 27 novembre 2025, M^me B…, représentée par le cabinet Maître Barbaro et Associés agissant par M^e Barbaro, demande à la cour :

1°) de rejeter la requête de la commune de Carros ;

2°) d’infirmer le jugement du tribunal administratif de Nice en ce qu’il a rejeté le surplus de sa demande indemnitaire excédant la somme de 83 823,36 euros déduction faite de la provision de 8 000 euros déjà versée ;

3°) de condamner en outre la commune de Carros à lui verser une somme complémentaire de 33 314,50 euros ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Carros la somme de 4 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

les moyens de la requête ne sont pas fondés ;

son préjudice de jouissance doit être réévalué à 15 000 euros, au lieu de 6 000 euros ;

l’enclavement de son terrain a renchéri le coût des travaux de renforcement du mur de soutènement conduisant à un préjudice matériel de 72 823,36 euros ;

elle a dû verser une somme de 11 653,50 euros aux époux A… ayant supporté les conséquences de la dégradation du mur de soutènement ;

les frais de désenclavement de son terrain doivent être mis à la charge de la commune à hauteur de 21 661 euros.

Par un courrier du 13 février 2026, la cour a informé les parties, en application de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, que l’arrêt était susceptible d’être fondé sur les moyens relevés d’office tirés de ce que :

- l’autorité de chose jugée du jugement du tribunal administratif de Nice du 28 septembre 2010 fait obstacle à ce que M^me B… demande réparation des dommages, notamment de son préjudice de jouissance et de son préjudice corporel et moral antérieurs à 2010 et des préjudices financiers autres que ceux résultant de la reconstruction du mur de soutènement, qui, causés par le même fait générateur résultant de la carence du maire de la commune à mettre en œuvre ses pouvoirs de police spéciale de la conservation des chemins ruraux et dont elle supporte la charge financière, étaient déjà nés, ne se sont pas aggravés et avaient été révélés dans toute leur ampleur avant la date de ce jugement intervenu en 2010 (cf. CE, Avis, 19 février 2021, Sanvoisin c\ Centre Hospitalier Universitaire de Reims, N° 439366, B ; CE, 20 décembre 2022, Société Pacifica, N° 445319, A) ;

- M^me B… n’est pas recevable à demander pour la première fois en appel la somme de 21 661 euros correspondant à des frais de désenclavement de sa parcelle et à un dommage qui était déjà connu au cours de l’instance devant les premiers juges ;

- son assureur ayant seul qualité pour agir et obtenir, s’il l’estime opportun, la réparation du préjudice qu’il a indemnisé, M^me B… n’est pas recevable à demander la réparation d’un préjudice correspondant aux sommes au paiement desquelles elle a été condamnée par le tribunal judiciaire de Grasse le 21 janvier 2025.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code civil ;

- le code rural et de la pêche maritime ;

- la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Noire, rapporteure,

- les conclusions de M. Guillaumont, rapporteur public,

- et les observations de M^e Kayi-Chasseur, substituant M^e Eglie-Richters, pour la commune de Carros.

Considérant ce qui suit :

1. M^me B… est propriétaire de la parcelle cadastrée section B n° 76 située sur le territoire de la commune de Carros, le long d’un chemin rural. Par ordonnance du juge des référés du 1er septembre 2020 du tribunal judiciaire de Grasse, M^me B… a été condamnée à reconstruire le mur de soutènement lui appartenant dont l’effondrement a entraîné des chutes de pierres sur le fonds voisin appartenant à M. et M^me A…. Estimant avoir été dans l’impossibilité d’entretenir le mur de soutènement lui appartenant du fait de l’inaction de la commune de Carros à remédier à l’enclavement de sa propriété devenue inaccessible par le chemin rural la longeant, M^me B… a saisi la commune d’une demande préalable indemnitaire en réparation de ses préjudices par courrier du 18 novembre 2021 reçu le 23 novembre suivant, demande qui a été implicitement rejetée. M^me B… a demandé au tribunal administratif de Nice de condamner la commune de Carros à lui verser la somme totale de 134 737 euros en réparation des préjudices subis. La commune de Carros relève appel du jugement en date du 28 janvier 2025 par lequel le tribunal administratif de Nice a condamné la commune de Carros à verser à M^me B… la somme de 83 823,36 euros, sous déduction de la provision de 8 000 euros déjà versée par la commune, et demande à la cour de rejeter la demande indemnitaire de première instance de M^me B…. Par la voie de l’appel incident, M^me B… demande à la cour de réformer le jugement en ce qu’il a rejeté le surplus de sa demande et de condamner la commune de Carros à lui verser en outre une somme supplémentaire de 33 314, 50 euros en réparation de ses préjudices.

Sur la régularité du jugement :

2. Le tribunal a écarté au point 2 de son jugement la fin de non-recevoir opposée par la commune de Carros tirée du défaut d’intérêt à agir de M^me B… en retenant que celle-ci est propriétaire de la parcelle cadastrée section B n° 76 située sur le territoire de la commune de Carros, laquelle est longée en contrebas par un chemin rural sur lequel se situe un mur soutenant sa parcelle, et que, se prévalant de préjudices résultant de l’enclavement de sa propriété, elle justifiait d’un intérêt à agir. Le jugement, qui n’était pas tenu de répondre à l’ensemble des arguments de la commune, est ainsi suffisamment motivé et n’est par suite pas irrégulier.

Sur les conclusions indemnitaires :

En ce qui concerne la recevabilité de la demande indemnitaire de M^me B… :

3. M^me B… justifie d’un titre de propriété sur la parcelle cadastrée section B n° 76 située sur le territoire de la commune de Carros, en date du 11 juin 2003, et il ne résulte pas de l’instruction qu’elle aurait par la suite cédé la propriété de son bien à un tiers. Elle a été condamnée à reconstruire le mur de soutènement sur ce fonds, dont l’effondrement avait entraîné des chutes de pierres sur le fonds voisin et a exposé des frais à ce titre. Elle justifie ainsi de son intérêt à agir en réparation des préjudices qu’elle estime avoir subis du fait de l’enclavement de son terrain.

En ce qui concerne la responsabilité pour faute de la commune :

4. Aux termes de l’article L. 161-5 du code rural et de la pêche maritime : « L’autorité municipale est chargée de la police et de la conservation des chemins ruraux ». Si ces dispositions n’ont, par elles-mêmes, ni pour objet ni pour effet de mettre à la charge des communes une obligation d’entretien de ces voies, il appartient au maire de faire usage de son pouvoir de police afin de réglementer et, au besoin, d’interdire la circulation sur les chemins ruraux et de prendre les mesures propres à assurer leur conservation.

5. L’illégalité du refus du maire de la commune de Carros de faire usage des pouvoirs de police qu’il tient des dispositions du code rural et de la pêche maritime pour empêcher des riverains d’empiéter sur le chemin rural entre Le Broc et Vence et ainsi pour assurer la conservation de cette voie qui, avant son obstruction et même sa disparition, était la seule permettant auparavant d’accéder à la parcelle dont M^me B… est propriétaire constitue, ainsi que le tribunal administratif de Nice l’a jugé dans sa décision du 28 septembre 2010, une faute de nature à engager la responsabilité de la commune de Carros, pour autant qu’il en soit résulté un préjudice direct et certain pour la victime.

En ce qui concerne la faute de la victime :

6. Il résulte de l’instruction que si la commune de Carros n’a jamais mis en œuvre ses pouvoirs de police pour assurer la conservation du chemin rural entre Le Broc et Vence, sur lequel des riverains ont empiété en construisant un lotissement, fermant tout accès à la parcelle de M^me B…, celle-ci, privée d’accès carrossable à sa parcelle non bâtie, si elle a, dès 2006, introduit une action indemnitaire dirigée contre la commune, n’a toutefois pas intenté d’action en désenclavement de sa propriété devant le juge judiciaire avant mai 2016, soit au moins quinze ans après le constat de la disparition du chemin rural. Il résulte également de l’instruction, notamment du rapport d’expertise judiciaire rendu suivant ordonnance du tribunal judiciaire de Grasse du 17 janvier 2018 dans l’instance initiée par les voisins de M^me B…, que les causes de l’effondrement d’un mur de soutènement sur leur propriété résultent de la négligence de M^me B… pour la partie du mur lui appartenant et de celle de la commune pour l’autre partie du mur appartenant à la collectivité. L’expert a indiqué à cet égard que les ouvrages de soutènement n’avaient jamais été entretenus, a souligné la négligence de l’une et l’autre dans l’entretien des murets, tout en retenant que M^me B… était empêchée d’accéder à sa propriété dès lors que le chemin rural bloqué par les constructions autorisées par la commun. Dans ces conditions, M^me B… a également commis une faute par négligence, en ne cherchant pas pendant plusieurs années à procéder au désenclavement de sa parcelle pour y accéder au moyen de véhicules lui permettant notamment de procéder aux actions d’entretien de son ouvrage, sans attendre qu’il se dégrade au point de s’effondrer sur le fonds voisin. Il sera fait une juste appréciation de la part de responsabilité dans la survenue des dommages incombant à M^me B… en la fixant à 20 %.

En ce qui concerne les préjudices :

S’agissant des préjudices se rattachant au dommage invoqué dans l’instance jugée par le tribunal administratif de Nice en 2010 :

7. L’autorité de chose jugée attachée au jugement rendu sur une demande indemnitaire porte sur l’ensemble des chefs de préjudice auxquels se rattachent les dommages invoqués par la victime, causés par le même fait générateur et dont elle supporte la charge financière, à l’exception de ceux qui, tout en étant causés par le même fait générateur, sont nés, se sont aggravés ou ne se sont révélés dans toute leur ampleur que postérieurement à la première réclamation préalable de la victime ou de ceux qui ont été expressément réservés dans sa demande.

8. L’autorité de chose jugée du jugement du tribunal administratif de Nice du 28 septembre 2010 fait obstacle à ce que M^me B… demande réparation des dommages, notamment de son préjudice de jouissance et de son préjudice corporel et moral antérieurs à 2010 et des préjudices financiers, notamment la perte de valeur vénale entièrement connue dans son existence et son étendue dès 2001 ou 2004, autres que ceux résultant de la reconstruction du mur de soutènement, qui, causés par le même fait générateur résultant de la carence du maire de la commune à mettre en œuvre ses pouvoirs de police spéciale de la conservation des chemins ruraux et dont elle supporte la charge financière, étaient déjà nés, ne se sont pas aggravés et avaient été révélés dans toute leur ampleur avant la date de ce jugement intervenu en 2010.

S’agissant de l’exception de prescription quadriennale :

9. Aux termes du premier alinéa de l’article 1er de la loi du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l’Etat, les départements, les communes et les établissements publics : « Sont prescrites, au profit de l’État, des départements et des communes, sans préjudice des déchéances particulières édictées par la loi, et sous réserve des dispositions de la présente loi, toutes créances qui n’ont pas été payées dans un délai de quatre ans à partir du premier jour de l’année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis ». Aux termes de l’article 2 de cette loi : « La prescription est interrompue par : Toute demande de paiement ou toute réclamation écrite adressée par un créancier à l’autorité administrative, dès lors que la demande ou la réclamation a trait au fait générateur, à l’existence, au montant ou au paiement de la créance, alors même que l’administration saisie n’est pas celle qui aura finalement la charge du règlement. / Tout recours formé devant une juridiction, relatif au fait générateur, à l’existence, au montant ou au paiement de la créance, quel que soit l’auteur du recours et même si la juridiction saisie est incompétente pour en connaître, et si l’administration qui aura finalement la charge du règlement n’est pas partie à l’instance ; / (…) Un nouveau délai de quatre ans court à compter du premier jour de l’année suivant celle au cours de laquelle a eu lieu l’interruption. Toutefois, si l’interruption résulte d’un recours juridictionnel, le nouveau délai court à partir du premier jour de l’année suivant celle au cours de laquelle la décision est passée en force de chose jugée ». Aux termes de l’article 2239 du code civil : « La prescription est également suspendue lorsque le juge fait droit à une demande de mesure d’instruction présentée avant tout procès. / Le délai de prescription recommence à courir, pour une durée qui ne peut être inférieure à six mois, à compter du jour où la mesure a été exécutée ».

10. Lorsque la responsabilité d’une personne publique est recherchée, les droits de créance invoqués en vue d’obtenir l’indemnisation des préjudices doivent être regardés comme acquis, au sens des dispositions de l’article 1er de la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968, à la date à laquelle la réalité et l’étendue de ces préjudices ont été entièrement révélées, ces préjudices étant connus et pouvant être exactement mesurés. La créance indemnitaire relative à la réparation d’un préjudice présentant un caractère évolutif doit être rattachée à chacune des années au cours desquelles ce préjudice a été subi.

11. En premier lieu, le préjudice de jouissance présente un caractère évolutif dont la réparation doit être rattachée à chacune des années au cours desquelles le préjudice a été subi. Pour les années 2010 et suivantes, le jugement du tribunal administratif du 28 septembre 2010, puis la saisine en appel de la cour, l’ordonnance de rejet de cette requête du 31 janvier 2011, le pourvoi contre cette ordonnance et son rejet le 22 février 2012, puis la demande en mai 2016 de M^me B… auprès du juge judiciaire en vue de la désignation d’un expert aux fins de désenclavement de sa parcelle ont interrompu le cours de la prescription quadriennale, suspendu ensuite jusqu’à la remise du rapport d’expertise judicaire qui n’est pas intervenue avant le 25 septembre 2022. Le délai de la prescription a encore été interrompu par la réclamation indemnitaire préalable du 18 novembre 2021 de M^me B… auprès de la commune, puis par la saisine du tribunal administratif de Nice le 16 mars 2022 et par le jugement critiqué rendu le 28 janvier 2025. La commune de Carros n’est par suite pas fondée à soutenir que la créance liée au préjudice de jouissance de M^me B… au titre des années 2010 et suivantes serait prescrite.

12. En deuxième lieu, pour les mêmes raisons, le préjudice corporel et psychologique ou moral de M^me B…, également évolutif, n’est pas prescrit.

13. En troisième lieu, le préjudice matériel et financier allégué par M^me B… résulte de l’obligation qui lui a été faite par le juge judiciaire d’indemniser les propriétaires de la parcelle voisine, victimes de la dégradation du mur de soutènement lui appartenant, situé le long de leur propre fonds, en conséquence de l’impossibilité pour elle d’entretenir ce mur devenu inaccessible par le chemin rural disparu sans que le maire de la commune mette en œuvre ses pouvoirs de police spéciale pour en assurer la conservation. La réalité et l’étendue de ce préjudice ont en l’espèce été entièrement révélées et pu être exactement mesurées à la date de l’ordonnance du tribunal judiciaire de Grasse, intervenue le 1er septembre 2020, ayant condamné M^me B… à reconstruire le mur lui appartenant et qui s’était, par défaut d’entretien, effondré sur le fonds de ses voisins. Dans ces conditions, la créance en cause demandée par M^me B… à la commune de Carros n’était pas atteinte par la prescription quadriennale à la date de sa réclamation indemnitaire préalable par courrier du 18 novembre 2021, ni à la date d’enregistrement de sa requête devant le tribunal administratif de Nice le 16 mars 2022.

S’agissant du lien de causalité et de l’évaluation des préjudices :

14. En premier lieu, il ne résulte pas de l’instruction que la parcelle de M^me B… serait bâtie ni qu’elle avait des projets particuliers sur ce terrain que l’obstruction du chemin rural entre Le Broc et Vence aurait entravés. Il sera fait une juste appréciation du préjudice de jouissance de l’intéressée au titre des années 2010 et suivantes, consistant en l’impossibilité d’accéder par cette voie à sa propriété, en l’évaluant à la somme de 4 000 euros. Compte tenu du partage de responsabilité fixé, il y a lieu de ramener à 3 200 euros la somme due par la commune de Carros à ce titre.

15. En deuxième lieu, le coût des travaux de réfection du mur de soutènement de M^me B… qui s’est effondré sur le fonds de ses voisins ont été évalués à 37 200 euros par l’expert judiciaire. M^me B… justifie toutefois avoir fait procéder aux travaux de reconstruction par la production d’un constat d’huissier du 24 août 2021, au moyen d’une grue pour amener les matériaux sur son terrain, et s’être acquittée de diverses factures, pour un montant global de 72 823,36 euros en lien direct avec ces travaux. Compte tenu du partage de responsabilité retenu, seule une somme de 58 258,69 euros doit être mise à la charge de la commune de Carros à ce titre.

16. En troisième lieu, il ne résulte pas de l’instruction que M^me B… aurait subi un préjudice corporel résultant directement de la faute commise par la commune. Si par ailleurs les certificats médicaux produits établis par un médecin généraliste et un médecin psychiatre font état de troubles d’anxiété et dépressifs en lien avec une procédure de voisinage vécue par M^me B… comme du harcèlement, ces procédures judiciaires ont été intentées par les voisins de l’intéressée et les tracas de M^me B… ne peuvent être regardés comme résultant exclusivement de la faute commise par la commune. Dans les circonstances de l’espèce, il sera fait une juste appréciation du préjudice moral de M^me B… résultant directement de la carence de la commune à mettre en œuvre ses pouvoirs de police spéciale de la conservation de l’ancien chemin rural longeant sa propriété, en l’évaluant à la somme de 3 000 euros. Compte tenu du partage de responsabilité retenu, il y a lieu de ramener à la somme de 2 400 euros la condamnation de la commune de Carros à ce titre.

Sur l’appel incident de M^me B… :

17. En premier lieu, son assureur ayant seul qualité pour agir et obtenir, s’il l’estime opportun, la réparation du préjudice dont il a, selon attestation produite le 10 février 2026, indemnisé M^me B… au titre de la garantie de responsabilité civile de l’intéressée, celle-ci n’est pas recevable à demander la réparation d’un préjudice de 11 653,50 euros correspondant aux sommes au paiement desquelles elle a été condamnée par le tribunal judiciaire de Grasse le 21 janvier 2025.

18. En second lieu, M^me B… n’est pas recevable à demander pour la première fois en appel la somme de 21 661 euros correspondant à des frais de désenclavement de sa parcelle et à un dommage qui était déjà connu au cours de l’instance devant les premiers juges.

19. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Carros est seulement fondée à demander que l’indemnité que le tribunal administratif l’a condamnée à verser à M^me B… soit ramenée à la somme globale de 63 858,69 euros, sous déduction de la provision de 8 000 euros déjà versée et à ce que le jugement du tribunal administratif de Nice du 28 janvier 2025 soit réformé en ce qu’il a de contraire à la présente décision.

Sur les frais d’instance :

20. Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de laisser à la charge des parties les sommes exposées par elles et non comprises dans les dépens.

D É C I D E :

Article 1er : La somme que la commune de Carros a été condamnée à verser à M^me B… par l’article 1er du jugement du tribunal administratif de Nice du 28 janvier 2025 est ramenée à une somme de 63 858,69 euros, sous déduction de la provision déjà versée d’un montant de 8 000 euros.

Article 2 : L’article 1er du jugement du 28 janvier 2025 du tribunal administratif de Nice est réformé en ce qu’il a de contraire au présent arrêt.

Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Carros et à M^me C… B….

Délibéré après l’audience du 20 février 2026, où siégeaient :

- M^me Anne Menasseyre, présidente,

- M^me Florence Noire, première conseillère,

- M. Flavien Cros, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 13 mars 2026.