Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Sous le n° 1908504, M. D… C… a demandé au tribunal administratif de Melun d’annuler la décision du 5 septembre 2019 par laquelle l’Agence nationale des fréquences a refusé, pour vérifier si l’exposition aux ondes électromagnétiques de leur lieu d’habitation respectait les valeurs-limites d’exposition fixées par le décret n° 2002-775 du 3 mai 2002 et pour déterminer la trajectoire de résorption du « point atypique » qui y a été identifié, de prendre en compte les incertitudes des mesures effectuées.

Sous le n° 2106116, M. D… C… et M^me B… C… ont demandé au tribunal administratif de Melun de condamner solidairement l’Agence nationale des fréquences et l’Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique à verser à M. C… la somme de 23 320 euros et à M^me C… la somme de 10 000 euros en réparations des préjudices qu’ils estiment avoir subis du fait des manquements de l’administration, à titre principal sur le terrain de la faute et, à titre subsidiaire, sur le fondement de la responsabilité sans faute pour rupture d’égalité devant les charges publiques. Ils ont également demandé qu’il soit enjoint à l’ANFR et à l’ARCOM de mettre en œuvre toutes mesures nécessaires pour mettre fin à l’état statistiquement exceptionnel d’exposition atypique dont ils sont victimes depuis 2018, dans un délai de trois mois à compter de la notification jugement.

Par un jugement nos 1908504, 2106116 du 20 décembre 2023, le tribunal administratif de Melun a rejeté leurs demandes.

Procédure devant la cour :

Par une requête enregistrée le 19 février 2024 et un mémoire en réplique enregistré le14 juin 2024, M. et M^me C…, représentés par la Selarl Skov avocats, en la personne de M^e Gelot, demandent à la cour :

1°) d’annuler ce jugement ;

2°) d’annuler la décision du 5 septembre 2019 de l’ANFR ;

3°) de condamner solidairement l’ANFR et l’ARCOM à verser à M. C… la somme de 23 320 euros et à M^me C… la somme de 10 000 euros en réparations des préjudices qu’ils estiment avoir subis du fait des manquements de l’administration, à titre principal sur le terrain de la faute et à, titre subsidiaire, sur le fondement de la responsabilité sans faute pour rupture d’égalité devant les charges publiques ;

4°) de mettre à la charge de l’ANFR et de l’ARCOM le versement de la somme de 5 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

Sur la légalité de la décision de l’ANFR du 5 septembre 2019 :

- la décision attaquée méconnait l’article 43 du code des postes et communication électroniques et le décret n°2002-775 du 3 mai 2002 qui fixe les valeurs limites d’exposition du public aux champs électromagnétiques ;

- au regard des enjeux sanitaires liés à la méconnaissance des valeurs limites d’exposition et du seuil défini pour les « points atypiques » et au taux élevé d’incertitude relevée de 73 %, l’ANFR commet une erreur d’appréciation en n’ajoutant pas cette incertitude à la valeur mesurée ;

- l’arrêté du 9 novembre 2017, sur lequel repose la décision attaquée, est entaché d’illégalité en ce qu’il prévoit que pour les mesures de vérification du respect des seuils réglementaires d’exposition du public aux champs électromagnétiques, les résultats ne tiennent pas compte des incertitudes, méconnaissant ainsi les dispositions de l’article L. 43 du code des communications et des postes et le décret n°2002-775 du 3 mai 2002 ainsi que le droit européen ;

Sur les conclusions indemnitaires :

En ce qui concerne la responsabilité de l’administration :

- la responsabilité pour faute de l’ANFR a été engagée du fait de l’édiction fautive d’actes juridiques illégaux, du retard dans la mise en œuvre de ses actions administratives, de ses actions insuffisantes, de carences dans la mise en œuvre de ses missions et en raison de la communication et de la publication d’informations erronées à de très nombreuses reprises ;

- la responsabilité de l’ARCOM est engagée du fait de l’adoption de la décision illégale du 15 juillet 2020 d’attribution d’une fréquence à la SAS Sud Radio, du retard dans la mise en œuvre de ses actions administratives et de la mention de faits erronés dans ses écritures ;

- la responsabilité sans faute de l’administration est engagée pour rupture de l’égalité devant les charges publiques compte tenu de l’anormalité et de la spécialité des préjudices résultant de la non-résorption d’un point atypique à proximité de son domicile ;

En ce qui concerne les préjudices :

- l’ANFR et l’ARCOM doivent indemniser un préjudice matériel d’un montant de 13 320 euros résultant des heures de travail qu’il a effectuées pour contrôler la conformité des procédures de mesures d’exposition aux champs électromagnétiques ;

- l’ANFR et l’ARCOM doivent les indemniser d’un préjudice moral d’un montant de 10 000 euros chacun au titre de leur préjudice d’anxiété.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 14 mai et 7 octobre 2024, l’ARCOM, représentée par la société d’avocats Gury & Maître, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de M. et M^me C… au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés par M. et M^me C… ne sont pas fondés.

Par un mémoire en défense, enregistré le 6 septembre 2024, l’ANFR, représentée par la Selarl Brun & Weigel avocats, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de M. et M^me C… au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés par M. et M^me C… ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne ;

- la recommandation 1999/519/CE du 12 juillet 1999 ;

- le code des postes et communications électroniques ;

- le code des relations entre le public et l’administration ;

- le décret n° 2002-775 du 3 mai 2002 ;

- le décret n° 2013-1162 du 14 décembre 2013 ;

- l’arrêté du 3 novembre 2003 relatif au protocole de mesure in situ visant à vérifier pour les stations émettrices fixes le respect des limitations, en termes de niveaux de référence, de l’exposition du public aux champs électromagnétiques prévu par le décret n° 2002-775 du 3 mai 2002, tel que modifié notamment par un arrêté du 9 novembre 2017 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Vrignon-Villalba,

- les conclusions de M^me Larsonnier, rapporteure publique,

- et les observations de M^e Brun pour l’ANFR.

Considérant ce qui suit :

M. et M^me C…, résidant à proximité d’une antenne de radiodiffusion, ont formulé le 17 septembre 2018 auprès de l’Agence nationale des fréquences (ANFR) une demande de mesure de leur niveau d’exposition aux ondes radioélectriques. Le 21 novembre 2018, le laboratoire d’essai Exem, mandaté par l’ANFR, a effectué des mesures de champs électromagnétiques à leur domicile, situé à Brive-la-Gaillarde (Corrèze), à la suite desquelles il a rendu un rapport dans lequel il a conclu au respect des valeurs limites d’exposition fixées par le décret n° 2002-775 du 3 mai 2002. Le 20 mars 2019, l’ANFR a inclus le domicile des époux C… dans le recensement des points atypiques de 2018, lieux dans lesquels le niveau d’exposition aux champs électromagnétiques dépasse substantiellement celui généralement observé à l’échelle nationale. Par une lettre du 2 septembre 2019, les époux C… ont demandé à l’ANFR d’inclure les incertitudes de mesures dans les résultats du rapport d’essai rendu par le laboratoire Exem. Par une lettre du 5 septembre 2019, l’ANFR a informé M. C… que l’évaluation de l’incertitude avait été réalisée selon les règles de l’art et l’a invité à demander une nouvelle mesure. Les époux C… ont sollicité de nouvelles mesures d’exposition les 16 septembre 2019, 8 avril 2020, 24 septembre 2020 et 1er février 2022.

Parallèlement, par une décision du 15 juillet 2020, prise à la suite d’un avis favorable de l’ANFR, l’ARCOM a autorisé l’ajout de la station Sud Radio sur l’antenne de radiodiffusion située face au domicile des époux C…. Par une lettre du 4 novembre 2020, les époux C… ont sollicité le retrait partiel de cette décision et, par un courrier du 2 mars 2021, l’ARCOM a rejeté cette demande.

Par une lettre du 17 mars 2021 notifiées les 18 et 19 mars à l’ANFR et à l’ARCOM, les époux C… ont sollicité l’indemnisation des préjudices qu’ils estiment avoir subi depuis trois ans du fait de la présence de l’antenne de radiodiffusion et du classement de leur domicile dans le recensement des points atypiques. En l’absence de réponse, M. et M^me C… ont demandé au tribunal administratif de Paris d’annuler la décision du 5 septembre 2019 de l’ANFR et de condamner solidairement l’ANFR et l’ARCOM à verser à M. C… la somme de 23 320 euros et à M^me C… la somme de 10 000 euros au titre des préjudices qu’ils estiment avoir subi du fait des manquements de l’administration. M. et M^me C… relèvent appel du jugement du 20 décembre 2023 par lequel le tribunal administratif de Melun a rejeté leurs demandes.

Sur le cadre juridique :

La recommandation du Conseil de l’Union européenne du 12 juillet 1999 relative à la limitation de l’exposition du public aux champs électromagnétiques de 0 Hz à 300 GHz définit les restrictions de base et les niveaux de référence qui assurent un « niveau élevé de protection de la santé contre l’exposition aux champs électromagnétiques ». Elle fait notamment suite à une résolution du Parlement européen du 5 mai 1994 sur la lutte contre les nuisances provoquées par les rayonnements non ionisants, par laquelle le Parlement avait invité la Commission européenne à proposer des mesures normatives visant à limiter l’exposition des travailleurs et du public aux rayonnements électromagnétiques non ionisants. Les valeurs limites s’appuient sur la recommandation de la Commission internationale de protection contre les rayonnements non ionisants (ICNIRP). Il est précisé dans ses considérants, notamment, que les dispositions prises par les États membres dans ce domaine devraient être fondées sur un cadre convenu d’un commun accord de manière à contribuer à garantir la cohérence de la protection dans l’ensemble de la Communauté et que les mesures visant à limiter l’exposition du public aux champs électromagnétiques doivent être mises en balance avec les avantages en matière de santé, de sûreté et de sécurité qu’apportent les dispositifs émettant des champs électromagnétiques en termes de qualité de vie dans des domaines tels que les télécommunications, l’énergie et la sécurité publique. La France fait partie des Etats membres qui ont choisi de mettre en place la limitation de l’exposition du public ainsi recommandée par voie réglementaire.

Selon le II de l’article L. 32-1 du code des postes et communications électroniques, dans le cadre de leurs attributions respectives, le ministre chargé des communications électroniques et l’Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse (ARCOM) prennent, dans des conditions objectives et transparentes, des mesures raisonnables et proportionnées en vue d’atteindre, notamment, les objectifs suivants : un niveau élevé de protection de l’environnement et de la santé et la sobriété de l’exposition de la population aux champs électromagnétiques. Ces objectifs, qui figuraient aux 11° et 12° de l’article L. 32-1 de ce code dans sa rédaction issue de la loi du 9 février 2015 relative à la sobriété, à la transparence, à l’information et à la concertation en matière d’exposition aux ondes électromagnétiques, ont été repris aux 8° et 9° de ce même article suite à sa modification par l’article 120 de la loi du 8 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques.

A… termes de l’article L. 42-1 du code des postes et communications électroniques : « I – L’Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse attribue les autorisations d’utilisation des fréquences radioélectriques dans des conditions objectives, transparentes et non discriminatoires en tenant compte des objectifs mentionnés à l’article L. 32-1 (…). II. – L’autorisation précise les conditions d’utilisation de la fréquence ou de la bande de fréquences dans les domaines suivants : (…) / 4° Les conditions techniques et opérationnelles nécessaires pour éviter les brouillages préjudiciables et pour limiter l’exposition du public aux champs électromagnétiques ; (…) / ».

A… termes de l’article L. 43 du code des postes et des communications électroniques : « I. – Il est créé, à compter du 1er janvier 1997, une Agence nationale des fréquences, établissement public de l’Etat à caractère administratif. L’agence a pour mission d’assurer la planification, la gestion et le contrôle de l’utilisation, y compris privative, du domaine public des fréquences radioélectriques sous réserve de l’application de l’article L. 41 ainsi que des compétences des administrations et autorités affectataires de fréquences radioélectriques. (…) Elle coordonne l’implantation sur le territoire national des stations radioélectriques de toute nature afin d’assurer la meilleure utilisation des sites disponibles ainsi que la prévention des brouillages préjudiciables entre utilisateurs de fréquences, et assure le respect des valeurs limites d’exposition du public aux champs électromagnétiques prévues à l’article L. 34-9-1 ainsi que le recensement et le suivi des points atypiques conformément à l’objectif mentionné au 12° ter du II de l’article L. 32-1. (…) ».

Selon les dispositions du H du II de l’article L. 34-9-1 du même code : « Les points atypiques sont définis comme les lieux dans lesquels le niveau d’exposition aux champs électromagnétiques dépasse substantiellement celui généralement observé à l’échelle nationale, conformément aux critères, y compris techniques, déterminés par l’Agence nationale des fréquences et révisés régulièrement. / Un recensement national des points atypiques du territoire est établi chaque année par l’Agence nationale des fréquences. L’agence informe les administrations et les autorités affectataires concernées des points atypiques identifiés. Les bénéficiaires des accords ou des avis mentionnés au quatrième alinéa du I de l’article L. 43 impliqués prennent, dans un délai de six mois, sous réserve de faisabilité technique, des mesures permettant de réduire le niveau de champs émis dans les lieux en cause, tout en garantissant la couverture et la qualité des services rendus. L’Agence nationale des fréquences établit un rapport périodique sur les modalités de traitement et la trajectoire de résorption des points atypiques. »

L’ANFR a, conformément aux préconisations de l’Organisation mondiale de la santé, retenu comme critère de classement en « point atypique » un niveau global d’exposition de 6 V/m relevé dans les locaux d’habitation, les lieux ouverts au public ou les lieux accessibles au public des établissements recevant du public. Il ressort du point 4 « Modalités de traitement et trajectoire de résorption » du document intitulé « Recensement des points atypiques » édité le 14 décembre 2017, que « dès que le point atypique est identifié, il est soumis aux exploitants concernés et pour examen de l’ingénierie et le cas échéant modification de l’installation. L’exploitant effectue les vérifications qui s’imposent et informe l’ANFR du résultat de ces études. » Plusieurs modalités de « traitement » sont mentionnées, comme réduire la puissance d’émission, éteindre une technologie en téléphonie mobile ou un secteur ou encore modifier l’orientation du faisceau de l’antenne. Il est enfin prévu que « l’exploitant peut indiquer que la station est maintenue en l’état lorsqu’il se trouve dans l’impossibilité de modifier la (ou les) station(s) à l’origine du point atypique sans affecter la couverture et/ou la qualité des services rendus ».

A… termes de l’article L. 34-9-1 du code des postes et des communications électroniques : « I. – Un décret définit les valeurs limites des champs électromagnétiques émis par les équipements utilisés dans les réseaux de communications électroniques ou par les installations mentionnées à l’article L. 33-3, lorsque le public y est exposé. Le respect de ces valeurs peut être vérifié sur place par des organismes répondant aux exigences de qualité fixées par décret. (…) ».

11. A… termes de l’article 2 du décret n° 2002-775 du 3 mai 2002, pris en application de l’article L. 34-9-1 : « Les personnes mentionnées à l’article 1er veillent à ce que le niveau d’exposition du public aux champs électromagnétiques émis par les équipements des réseaux de télécommunications et par les installations radioélectriques qu’ils exploitent soit inférieur aux valeurs limites fixées au 2.1 de l’annexe au présent décret./ Ces valeurs sont réputées respectées lorsque le niveau des champs électromagnétiques émis par les équipements et installations radioélectriques concernés est inférieur aux niveaux de référence indiqués au 2.2 de cette même annexe ». Pour la bande de fréquence entre 10 et 400 MHz, l’article 2.1 de l’annexe du décret a fixé la valeur limite de référence à 28 V/m. A… termes de l’article 5 de ce même décret : « Les personnes mentionnées à l’article 1er communiquent aux administrations ou autorités affectataires des fréquences concernées, à leur demande, un dossier contenant soit une déclaration selon laquelle l’équipement ou l’installation est conforme aux normes ou spécifications mentionnées à l’article 4, soit les documents justifiant du respect des valeurs limites d’exposition ou, le cas échéant, des niveaux de référence. Cette justification peut notamment être apportée en utilisant, dans les limites de son champ d’application, un protocole de mesure in situ du niveau d’exposition du public aux champs électromagnétiques, dont les références sont publiées au Journal officiel des Communautés européennes ou au Journal officiel de la République française. (…). »

12. A… termes de l’article 4 du décret n°2013-1162 du 14 décembre 2013 relatif au dispositif de surveillance et de mesure des ondes électromagnétiques : « Un arrêté des ministres chargés de l’environnement, de la santé et des communications électroniques précise : (…) / b) Le format des résultats des mesures et les informations fournies, le mode et les conditions de leur transmission aux destinataires mentionnés aux troisième et quatrième alinéa de l’article L. 34-9-1 du code des postes et communications électroniques. (…) ». Selon l’article 3 de l’arrêté du 14 décembre 2013 pris en application de ce décret : « Les organismes mentionnés au deuxième alinéa de l’article L. 34-9-1 du code des postes et des communications électroniques transmettent le rapport de mesure prévu dans le protocole référencé dans l’arrêté du 3 novembre 2003 susvisé à l’Agence nationale des fréquences et à l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail par voie électronique sous un format précisé par l’Agence nationale des fréquences et publié sur le site internet : www. anfr. fr. ».

13. A… termes de l’article 1er de l’arrêté du 3 novembre 2003 relatif au protocole de mesure in situ visant à vérifier pour les stations émettrices fixes le respect des limitations, en termes de niveaux de référence, de l’exposition du public aux champs électromagnétiques prévu par le décret n° 2002-775 du 3 mai 2002, modifié par l’arrêté du 9 novembre 2017 et en vigueur depuis le 21 novembre 2018 : « Le protocole de mesure in situ mentionné à l’article 5 du décret du 3 mai 2002, référencé ANFR/DR15-4, peut être utilisé pour justifier du respect des valeurs limites d’exposition du public aux champs électromagnétiques. » Le protocole de mesure, dans sa version du 28 août 2017 référencée ANFR/DR15-4, prévoit, pour la gamme de fréquences 100 kHz – 300 GHz, que la norme NF EN 50492 de janvier 2009 et de son annexe L NF EN 50492/A1 de juillet 2014, norme de base pour la mesure du champ électromagnétique sur site, en relation avec l’exposition du corps humain à proximité des stations de base, sont applicables sauf mention contraire dans le présent document. Selon le point 3.2.5 du protocole : « Les incertitudes doivent être fournies dans le rapport. Elles seront calculées en accord avec le paragraphe 11.2 (Estimation de l’incertitude) de la norme NF EN 50492 et présentée suivant le modèle du Tableau 5 (Evaluation de l’incertitude sur site) de la même norme. / Remarque : le niveau d’incertitude étendue de 4 dB spécifié au paragraphe 11.1 (Exigence relative à l’incertitude étendue) de la norme NF EN 50492 est une cible à atteindre, le niveau maximum ne devant pas dépasser 6 dB. » Cette dernière disposition, sous forme de « remarque », ne figurait pas dans les versions antérieures du protocole de mesures. La norme NF EN 50492 prévoit, à son point 11.1, que « l’incertitude étendue de la mesure effectuée dans un environnement contrôlé (Tableau 4), par exemple étalonnage des équipements, ne doit pas excéder 2 dB. / L’incertitude étendue de la mesure effectuée sur site et tenant compte de l’influence de l’environnement (Tableau 5) ne doit pas excéder 4 dB. »

Sur les conclusions tendant à l’annulation de la décision de l’ANFR du 5 septembre 2019 :

14. Dans son rapport du 21 novembre 2018, établi selon le protocole ANFR/DR 15-4 du 28 août 2017, le cabinet Exem a relevé au domicile de M. et M^me C… un niveau global d’exposition de 6,41 V/m, avec une incertitude étendue de 73 % (étude cas A). Ce niveau étant supérieur au seuil de 6 V/m mentionné au point 9, le cabinet a en conséquence réalisé une étude plus fine, service par service (étude cas B). A l’issue de cette analyse, il a conclu au respect des valeurs-limites d’exposition fixées à 28 V/M conformément au 2.1 de l’annexe du décret n° 2002-775 du 3 mai 2002. M. et M^me C… font valoir que compte tenu de l’incertitude, évaluée à 73 %, le niveau global d’exposition peut en réalité varier de 1,731 V/m et 11,089 V/m, soit un taux potentiellement bien supérieur à celui de 6 V/m retenu pour déterminer les « points atypiques ».

15. Ils soutiennent, en premier lieu, que pour déterminer si les valeurs limites d’exposition sont respectées et pour définir les mesures à mettre en œuvre en vue de la résorption des « points atypiques », l’ANFR devrait additionner l’incertitude à la valeur mesurée, selon une approche dite « additive » dont ils estiment qu’elle doit être mise en œuvre, plutôt que l’approche dite de « comparaison directe » ou de « partage des risques » utilisée en l’espèce, dès lors que l’incertitude dépasse les 50 %. Dans leur cas, selon cette approche, le taux qui devrait être retenu serait celui de 11,089 V/m au lieu de 6,41 V/m.

16.Toutefois, aucune disposition légale ou réglementaire n’impose à l’ANFR de retenir cette approche additive s’agissant de l’exposition du public aux champs électromagnétiques. M. et M^me C… ne peuvent à ce titre pas se prévaloir utilement des dispositions de la directive 2009/90/CE de la Commission du 31 juillet 2009 établissant, conformément à la directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil, des spécifications techniques pour l’analyse chimique et la surveillance de l’état des eaux ou de celles de la directive 2008/50/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2008 concernant la qualité de l’air ambiant et un air pur pour l’Europe ou encore de la directive 2013/35/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 concernant les prescriptions minimales de sécurité et de santé relatives à l’exposition des travailleurs aux risques dus aux agents physiques (champs électromagnétiques) qui, en tout état de cause, si elles imposent toutes la prise en compte de l’incertitude au moment d’évaluer le risque sensoriel ou pour la santé et fixent ou recommandent, selon les cas, la détermination d’un taux maximal d’incertitude, n’imposent pas le recours à une méthode additive plutôt qu’à une autre méthode.

17. En second lieu, s’il est vrai que le protocole de mesure ANFR/DR15-4 du 28 août 2017, visé à l’article 1er de l’arrêté du 3 novembre 2003 mentionné au point 13, dans sa rédaction issue de l’arrêté modificatif du 9 novembre 2017, en vigueur depuis le 21 novembre 2018, s’écarte de la norme NF EN 50492 de janvier 2009 en indiquant que « le niveau d’incertitude étendue de 4 dB spécifié au paragraphe 11.1 (Exigence relative à l’incertitude étendue) de la norme NF EN 50492 est une cible à atteindre, le niveau maximum ne devant pas dépasser 6 dB. », alors que la norme NF EN 50492 prévoit une incertitude qui ne doit pas dépasser 4 dB, soit 58 %, conformément à la recommandation de l’Union internationale des télécommunications UIT-T K83 de mars 2011, d’une part, une telle dérogation à la norme de référence est prévue par le protocole lui-même, ainsi qu’indiqué au point 13, d’autre part, l’ANFR indique que cette règle est celle fixée par la norme NF EN 62232 relative à la détermination de l’intensité de champs de radiofréquences, de la densité de puissance et du débit d’absorption spécifique à proximité des stations de base de radiocommunications dans le but d’évaluer l’exposition humaine, publiée en décembre 2019 et qui a remplacé, notamment, la norme NF EN 50492. Il n’est pas établi ni même allégué par M. et M^me C… que la prise en compte de cette norme NF EN 62232, établie suite aux travaux des différents organismes de certifications internationaux, européens et français, ne permettrait pas de vérifier le respect des limitations, en termes de niveaux de référence, de l’exposition du public aux champs électromagnétiques prévu par le décret n° 2002-775 du 3 mai 2002.

18. Ainsi, à supposer même que la lettre du 5 septembre 2019 par laquelle l’ANFR a répondu à M. et M^me C… que les mesures d’exposition et l’évaluation de l’incertitude qui y était associée avaient été réalisées par le cabinet Exem « dans les règles de l’art » et leur a indiqué avoir été informée par l’exploitant du pylône d’une reprise du plan de masse de son installation, puisse être regardée comme faisant grief à M. et M^me C…, il résulte des développements qui précèdent qu’ils ne sont en tout état de cause pas fondés à soutenir que cette décision serait entachée d’erreur de droit ou d’erreur manifeste d’appréciation, ni qu’elle aurait été prise sur le fondement d’un arrêté lui-même entaché de telles erreurs.

Sur les conclusions indemnitaires :

En ce qui concerne la responsabilité de l’ANFR :

19. Il résulte des dispositions citées aux points 5 à 9 que le législateur a organisé une police spéciale des communications électroniques confiée à l’Etat. Afin d’assurer, sur l’ensemble du territoire national et conformément au droit de l’Union européenne, d’une part, un niveau élevé et uniforme de protection de la santé publique contre les effets des ondes électromagnétiques émises par les réseaux de communications électroniques, qui sont identiques sur tout le territoire, d’autre part, un fonctionnement optimal de ces réseaux notamment par une couverture complète de ce territoire, le législateur a confié aux seules autorités qu’il a désignées, c’est-à-dire au ministre chargé des communications électroniques, à l’ARCEP et à l’ANFR, le soin de déterminer, de manière complète, les modalités d’implantation des stations radioélectriques sur l’ensemble du territoire ainsi que les mesures de protection du public contre les effets des ondes qu’elles émettent. Les pouvoirs de police spéciale ainsi attribués aux autorités nationales, qui reposent sur un niveau d’expertise et peuvent être assortis de garanties indisponibles au plan local, sont conférés à chacune de ces autorités, notamment pour veiller, dans le cadre de leurs compétences respectives, à la limitation de l’exposition du public aux champs électromagnétiques et à la protection de la santé publique. Dans ce cadre, s’agissant de la réalisation de l’objectif énoncé au 9° du II de l’article L. 32-1 du code des postes et télécommunication visant à garantir « la sobriété de l’exposition de la population aux champs électromagnétiques », qui est distinct de celui de la protection de la santé visé au 8° du II du même article, l’ANFR a été chargée par le législateur du suivi des points atypiques, qui implique qu’elle informe de l’existence d’un tel point les affectataires tels que l’ARCOM, qui attribue les autorisations d’utilisation des fréquences radioélectriques et peut décider, le cas échéant, de les modifier en vue de limiter l’exposition du public, ainsi que les bénéficiaires de ces autorisations, qui ont un délai de six mois pour prendre les mesures permettant de diminuer cette exposition, sauf à justifier d’une impossibilité technique ou de ce que les mesures techniquement envisageables ne permettraient plus de garantir la couverture ou de la qualité du service. Si l’ANFR n’a, à ce titre, qu’une obligation de moyens, il lui appartient, eu égard à l’objectif poursuivi de sobriété de l’exposition de la population aux champs électromagnétiques, au rôle qui lui a ainsi été confié par le législateur et à l’expertise technique qui est la sienne, de s’assurer que les titulaires d’autorisation répondent dans le délai qui leur est imparti et de vérifier que l’impossibilité technique ou les impératifs en lien avec la couverture ou la qualité du service, lorsqu’ils sont invoqués, ne sont pas manifestement infondés.

20. Il résulte de ce qui a été dit aux points 13 à 17 que M. et M^me C… ne sont pas fondés à soutenir que l’ANFR aurait commis une illégalité fautive en appliquant le protocole ANFR/DR 15-4 et en les informant, par lettre du 5 septembre 2019, qu’il ne serait pas donné suite à leur demande tendant à la prise en compte de l’incertitude de mesures par application d’une méthode dite « additive », ou en édictant des actes juridiques illégaux.

21. En revanche, il résulte de l’instruction qu’après les mesures réalisées par le cabinet Exem au domicile de M. et M^me C… les 21 novembre 2018, 27 septembre 2019, 15 et 30 juin 2020 et 3 mai 2021, l’ANFR a adressé au gestionnaire de l’antenne, la société Towercast, les 30 novembre 2018, 10 octobre 2019, 29 juillet 2020 et 9 juillet 2021, des courriers dans lesquels elle l’informait de l’existence puis de la persistance d’un « point atypique » et lui demandait, en conséquence, de l’informer, dans un délai de six mois, des mesures permettant, sous réserve de faisabilité technique, de réduire le niveau de champ émis tout en garantissant la couverture et de lui transmettre l’ensemble des mesures prises pour réduire l’exposition constatée ou, le cas échéant, les raisons techniques rendant impossible ces réductions. Une copie de ces courriers a été notifiée à l’ARCOM. Il ne résulte pas de l’instruction que la société Towercast aurait adressé à l’ANFR, dans le délai requis, les documents et explications demandées. L’ANFR ne produit d’ailleurs pas les réponses à ses trois premières notifications et reconnaît qu’elle n’en a pas reçu à sa quatrième. L’ANFR n’a ensuite effectué de relance que le 27 avril 2022, par un courriel auquel l’exploitant a répondu le 12 mai 2022 en indiquant qu’il n’avait « pas identifié de modifications techniques supplémentaires susceptibles de faire passer le niveau du point atypique de 6,33 à moins de 6 V/m ». L’ANFR ne donne aucune précision à l’instance sur ces « modifications techniques » qui auraient été effectuées et ne produit aucun document permettant d’établir le bien-fondé de l’affirmation de la société Towercast selon laquelle aucune autre modification n’aurait été possible.

22. Il résulte par ailleurs de l’instruction qu’en juillet 2023, le point atypique situé au domicile de M. et M^me C… a finalement été résorbé, suite à l’insistance des intéressés qui ont demandé et obtenu, après saisine de la commission d’accès aux documents administratifs, la communication des informations transmises par la société Towercast à l’ANFR portant sur la faisabilité technique et économique des mesures de résorption du point atypique, puis le retrait de la décision de l’ANFR de classer le dossier, révélé par la mention « clos (non résorbé) » qui figure sur le tableau en annexe du rapport « Recensement, modalités de traitement et trajectoire des points atypiques » de septembre 2022. Cette résorption a été permise, selon les explications données en défense par l’ARCOM, qui corroborent les allégations de M. et M^me C…, grâce au regroupement des services de radio sur un nouveau système d’antennes sommital, situé à 38 mètres du sol et orienté dans l’azimut 20° par rapport au nord géographique et permettant une réduction de l’énergie reçue à proximité du pied du pylône. L’ANFR n’établit pas ni même n’allègue qu’il n’aurait pas été possible de mettre en place plus tôt ces mesures et de résorber le point atypique au domicile de M. et M^me C…, tout en garantissant la couverture et la qualité des services. En outre, s’agissant des rapports pour 2019 et 2020, M. et M^me C… ont dû intervenir à plusieurs reprises pour signaler à l’ANFR, qui ne les avaient pas identifiées, des erreurs dans le rapport du cabinet Exem, ce qui a conduit à des nouvelles mesures et à la rédaction et publication de nouveaux rapports. Par ailleurs, les informations données sur le site de l’ANFR (Cartoradio) s’agissant de l’azimut des antennes ne correspondent pas à celles qui figurent dans les autorisations et documents de l’ARCOM, ce qui ne facilite pas l’accès des personne intéressées à l’information à laquelle elles sont en droit d’accéder.

23. Dans ces conditions, l’ANFR doit être regardée comme ayant méconnu, par son manque de diligences, les obligations qui sont les siennes en matière de suivi des points atypiques, telles que rappelées au point 19, sans qu’elle puisse invoquer la circonstance que la valeur limite fixée à 28 V/M conformément au 2.1 de l’annexe du décret n° 2002-775 du 3 mai 2002 n’était pas dépassée et que l’exposition de M. et M^me C… ne leur faisait de ce fait courir aucun risque avéré en matière de santé.

En ce qui concerne la responsabilité de l’ARCOM :

24. M. et M^me C… soutiennent que la décision du 15 juillet 2020 de l’ARCOM autorisant la SAS Sud Radio à exploiter un service de radio de catégorie E par voie hertzienne est illégale, car elle contribue à l’aggravation de leur exposition aux ondes. Toutefois, la seule circonstance qu’un point atypique a été recensé à leur domicile ne faisait pas obstacle, par elle-même, à ce qu’une autorisation d’émettre depuis l’antenne située à proximité soit délivrée à un service radio dès lors que, d’une part, à supposer même que l’augmentation constatée de la mesure d’exposition -de 6,16 V/m le 23 juillet 2020, alors que l’autorisation litigieuse n’était pas encore entrée en vigueur, à 6,19 V/m le 3 mai 2021 – soit imputable à la diffusion du service Sud Radio, cette augmentation est faible et le niveau d’exposition reste très inférieur aux valeurs limites fixées par le décret du 3 mai 2002, s’agissant des effets avérés sur la santé et, d’autre part, que cette autorisation ne faisait pas obstacle à la mise en place d’aménagements techniques permettant de réduire l’exposition et de résorber le point atypique, comme cela a finalement été fait comme il a été dit précédemment. Par ailleurs, il ne résulte pas de l’instruction qu’il y aurait un lien entre cette autorisation et le déplacement du point atypique allégué par M. et M^me C…, de la terrasse vers l’intérieur de leur domicile. Par suite, alors que l’ANFR, qui était en charge de la définition et du suivi de la stratégie de résorption du point atypique, avait donné un avis favorable, l’ARCOM n’a pas commis de faute en délivrant l’autorisation sollicitée ni, en conséquence, en ne procédant pas à son retrait.

25. Par ailleurs, si M. et M^me C… soutiennent que les émetteurs étaient réglés avec un azimut de 40° au lieu de 20° comme autorisé, ils ne l’établissent pas, alors qu’aucune anomalie par rapport aux caractéristiques techniques de diffusions autorisées n’a été relevée par l’attaché technique audiovisuel mandaté par l’ARCOM lors des contrôles effectués les 29 avril 2021 et 4 janvier 2023.

26. Il résulte des développements qui précèdent que l’ARCOM n’a pas commis de faute susceptible d’engager sa responsabilité.

En ce qui concerne les préjudices :

27. Il résulte de l’instruction qu’il n’existe aucun élément circonstancié de nature à établir l’existence, en l’état des connaissances scientifiques, d’un risque cancérogène pouvant résulter pour le public de son exposition aux champs électromagnétiques émis par les antennes de radiodiffusion, à plus forte raison lorsque l’exposition est, comme en l’espèce, très inférieure aux valeurs limites fixées par le décret n° 2002-775 du 3 mai 2002. Par suite, le préjudice moral tenant à l’anxiété de voir un tel risque se réaliser n’est pas établi.

28. En revanche, M. C… justifie, sous l’appellation « préjudice matériel », des troubles dans les conditions d’existence en lien avec les multiples recherches et démarches qu’il a dû réaliser pour obtenir que des mesures soient prises, qui ont permis la résorption en juillet 2023 du « point atypique » à son domicile. Il y a donc lieu de condamner l’ANFR à lui verser, à ce titre, la somme de 3 000 euros et d’infirmer le jugement du tribunal administratif de Melun sur ce point.

Sur les frais liés à l’instance :

29. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de M. et M^me C…, qui ne sont pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que l’ANFR et l’ARCOM demandent, chacune, à ce titre. Il en va de même s’agissant des conclusions présentées par M. et M^me C…, au même titre, à l’encontre de l’ARCOM. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de l’ANFR une somme globale de 2 000 euros à verser à M. et M^me C… sur le fondement de ces dispositions.

DÉCIDE :

Article 1er : L’ANFR est condamné à verser à M. C… la somme de 3 000 euros.

Article 2 : Le jugement nos 1908504, 2106116 du 20 décembre 2023 du tribunal administratif de Melun est réformé en ce qu’il a de contraire au présent arrêt.

Article 3 : L’ANFR versera à M. et M^me C… une somme globale de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête de M. et M^me C… est rejeté.

Article 5 : Les conclusions de l’ANFR et de l’ARCOM au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à M. D… C…, à M^me B… C…, à l’Agence nationale des fréquences et à l’Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique.

Délibéré après l’audience du 3 novembre 2025, à laquelle siégeaient :

- M^me Seulin, présidente de chambre,

- M^me Vrignon-Villalba, présidente assesseure,

- M^me Bernard, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 25 novembre 2025.

La rapporteure,

C. VRIGNON-VILLALBALa présidente,

A. SEULIN

La greffière,

N. COUTY

La République mande et ordonne au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.